批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范運(yùn)行效果的實(shí)踐檢視-我國基于220部執(zhí)行指導(dǎo)性文件的實(shí)證研究

“批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范”運(yùn)行效果的實(shí)踐檢視我國基于220部執(zhí)行指導(dǎo)性文件的實(shí)證研究

引言在人民法院職能發(fā)生深刻變革的時(shí)代，構(gòu)建系統(tǒng)完善的制度體系是整個(gè)執(zhí)行領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)去“妖魔化”的重要前提。在全國法院力爭“用兩到三年時(shí)間基本解決執(zhí)行難”的工作部署中，這種增加法律資源供給、彌補(bǔ)法律空白、明確法律規(guī)定、細(xì)化規(guī)則可操作性的嘗試和努力顯得尤為迫切。近三年以來，涉執(zhí)行司法解釋和指導(dǎo)性規(guī)范文件的制定實(shí)施也納入了執(zhí)行難綜合治理的“時(shí)間表”和“路線圖”，以極其罕見的速度次第出籠，以至于從數(shù)量上超過了以往全部執(zhí)行立法的總和[1]。在試圖以執(zhí)行規(guī)范量變達(dá)成質(zhì)變的美好愿望驅(qū)動下，最高人民法院陸續(xù)制定了財(cái)產(chǎn)保全等15部司法解釋以及終結(jié)本次執(zhí)行程序等33個(gè)指導(dǎo)性規(guī)范文件[2]。然而，以個(gè)案意識為起點(diǎn)的“規(guī)范累積”能否促成制度優(yōu)化，還需要司法實(shí)踐的反復(fù)檢視。筆者以新中國成立以來最高人民法院制定、尚在生效的220部執(zhí)行指導(dǎo)性文件為樣本，以規(guī)范效應(yīng)為對象對其在生動的司法實(shí)踐中的生存狀態(tài)予以動態(tài)考察，從體系空白、價(jià)值失衡、內(nèi)容沖突、規(guī)則漏洞等多元視角，厘清執(zhí)行指導(dǎo)性文件產(chǎn)生的正向和負(fù)向雙重效果，以期對建構(gòu)真正優(yōu)良高效的執(zhí)行法律制度有所助益。一據(jù)以考察的樣本及外觀解剖（一）“批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范”的內(nèi)涵與樣本2006年修訂后的《人民法院組織法》第32條規(guī)定：“最高人民法院對于審判過程中如何具體應(yīng)用法律法令的問題，進(jìn)行解釋?！辈浑y理解，司法解釋是經(jīng)由審判委員會討論通過并以法釋文號公布實(shí)施的規(guī)范性法律文件。而由最高人民法院各庭室、局、辦負(fù)責(zé)擬定起草，一般不經(jīng)審委會討論通過的非司法解釋性質(zhì)的指導(dǎo)性文件，則作為“批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范”存在，又稱為指導(dǎo)性意見或規(guī)范性司法文件。就已有文體分析而言，其外延包括批復(fù)、規(guī)定、意見、復(fù)函、（聯(lián)合）通知、答復(fù)、函、辦法、解答等9種不同的表現(xiàn)形式（見圖1）。批復(fù)性規(guī)范文件的數(shù)量和發(fā)生頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于司法解釋，這一獨(dú)特現(xiàn)象在已經(jīng)成為社會焦點(diǎn)的執(zhí)行領(lǐng)域也格外引人注目。圖1批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范載體的形式分布情況（二）“批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范”的特征與構(gòu)造1.多元化的制定部門執(zhí)行程序所覆蓋的領(lǐng)域極其廣泛，涉及問題具有交叉性和混合性，以至于執(zhí)行規(guī)范的起草部門并不限于原執(zhí)行工作辦公室或者執(zhí)行局，民事、行政乃至刑事部門都不同程度地發(fā)布過有關(guān)執(zhí)行工作的指導(dǎo)性意見，這種“政出多門”的傳統(tǒng)至今仍在延續(xù)，如《最高人民法院關(guān)于認(rèn)真貫徹實(shí)施民事訴訟法及相關(guān)司法解釋有關(guān)規(guī)定的通知》（法〔2017〕369號），就對到期債權(quán)執(zhí)行以及對被執(zhí)行人采取的強(qiáng)制措施和執(zhí)行措施的條件與方式提出了新的要求和適用準(zhǔn)則。2.低位階的效力層次“批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范”相對于純正的執(zhí)行司法解釋，其立項(xiàng)審批、起草過程、意見征求、論證修改、通過方式均大幅度簡化，除本文納入考察的“小司法解釋”批復(fù)之外，一般不經(jīng)院審判委員會討論通過，甚至不需要提請審判委員會執(zhí)行專業(yè)委員會審議即可公布施行，一般條文研磨時(shí)間較短，不時(shí)帶有臨時(shí)性、應(yīng)急性的痕跡。3.復(fù)合性的功能導(dǎo)向無論是對全國各級法院執(zhí)行工作予以指導(dǎo)和監(jiān)督，還是對下級法院請示的具體案件進(jìn)行批復(fù)，執(zhí)行指導(dǎo)性文件不僅承載著糾紛解決的本位功能，還負(fù)有司法政策制定和貫徹實(shí)施的鮮明使命，可以說，“批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范”是司法政策的釋放者和傳導(dǎo)者。例如，《最高人民法院關(guān)于在執(zhí)行工作中規(guī)范執(zhí)行行為切實(shí)保護(hù)各方當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的通知》（法〔2016〕401號）就是對《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》（中發(fā)〔2016〕28號）文件的落實(shí)，也是對近期提出的善意執(zhí)行理念在實(shí)際工作中貫徹實(shí)施的體現(xiàn)。（三）“批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范”的本位目的《關(guān)于落實(shí)“用兩到三年時(shí)間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》提出，及時(shí)制定出臺相關(guān)司法解釋、規(guī)范性文件、指導(dǎo)意見，形成比較完善的執(zhí)行工作司法解釋規(guī)范體系，所要重點(diǎn)面對的是法官執(zhí)法辦案的法律適用難題、執(zhí)行人員規(guī)范意識淡薄問題、執(zhí)行行為失范以及執(zhí)行規(guī)則碎片化現(xiàn)象?？偨Y(jié)起來，不外乎越來越豐富的執(zhí)行法律實(shí)踐對系統(tǒng)性規(guī)則的需求與執(zhí)行立法相對落后之間的緊張關(guān)系已經(jīng)成為新時(shí)代執(zhí)行工作的主要矛盾，司法需求的無限延伸必然要求執(zhí)行指導(dǎo)性文件的不斷出臺[3]。執(zhí)行規(guī)范只是最高人民法院總體指導(dǎo)意見群中的有機(jī)組成部分，但因沉重的歷史包袱和現(xiàn)有執(zhí)行立法規(guī)范體系相對單薄，一部強(qiáng)大的強(qiáng)制執(zhí)行法出臺之前，僅依賴《民事訴訟法》中50個(gè)執(zhí)行條文遠(yuǎn)不能解決執(zhí)行實(shí)踐中日益突出的新矛盾、新問題，因而，執(zhí)行頂層設(shè)計(jì)者出臺執(zhí)行指導(dǎo)性文件的沖動越來越強(qiáng)烈，具體案件承辦人員關(guān)于“批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范”的認(rèn)知與認(rèn)可度也越來越高。二“批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范”的使命（涵攝）（一）規(guī)制執(zhí)行自由裁量權(quán)的制度之籠執(zhí)行制度不健全衍生的后果已經(jīng)在執(zhí)行理論界和實(shí)務(wù)界形成共識，執(zhí)行難長期以來沒有從根本上解決，《民事訴訟法》執(zhí)行程序編及相關(guān)司法解釋條文籠統(tǒng)、原則、脫離實(shí)際需求、無法操作，嚴(yán)重削弱了實(shí)踐中規(guī)則適用的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，而執(zhí)行立法的滯后與疏漏，在客觀上留給了執(zhí)行辦案人員較大自由裁量空間，執(zhí)行自由裁量權(quán)的無約束性運(yùn)用，必然引發(fā)執(zhí)行措施采取、法律規(guī)范適用、實(shí)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)失范等一系列后遺癥，實(shí)質(zhì)上制約并消解了其他各項(xiàng)執(zhí)行工作推進(jìn)所取得的社會效果和法律效果。（二）消弭執(zhí)行申訴信訪的糾紛之器當(dāng)事人通過各種途徑，甚至發(fā)動各級人大代表、政協(xié)委員對執(zhí)行個(gè)案進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致法院在執(zhí)行工作中面臨越來越嚴(yán)峻的信訪壓力。這種脫離法定執(zhí)行救濟(jì)路徑的信訪沖動和申訴行為，已經(jīng)成為法院不能承受之重。執(zhí)行工作的信息化、網(wǎng)絡(luò)化和自動化建設(shè)在一定程度上改變了實(shí)際執(zhí)行率長期低效運(yùn)行的現(xiàn)狀，執(zhí)行資源的集約化使用也確實(shí)縮短了債權(quán)兌現(xiàn)的周期。但進(jìn)入執(zhí)行程序中的債權(quán)人對將來實(shí)現(xiàn)債權(quán)的擔(dān)憂與執(zhí)行權(quán)力有限性發(fā)展的緊張關(guān)系并沒有緩解，以至于需要通過專項(xiàng)行動開展所謂“消極執(zhí)行”“反規(guī)避執(zhí)行”“反干預(yù)執(zhí)行”來達(dá)成特定時(shí)期的暫時(shí)平衡。與此同時(shí)，執(zhí)行權(quán)力救濟(jì)制度中實(shí)體規(guī)則的不健全與實(shí)踐中對變更追加執(zhí)行主體邊界以及執(zhí)行客體權(quán)屬判斷標(biāo)準(zhǔn)的失真，形成了新的緊張關(guān)系，案外人和利害關(guān)系人也試圖通過執(zhí)行申訴信訪的壓力傳導(dǎo)達(dá)成其預(yù)期目標(biāo)，這也客觀上促成頂層設(shè)計(jì)者要通過專門的批復(fù)性規(guī)范的生成對類行為、類案件進(jìn)行糾正和指引。（三）釋放主觀執(zhí)行不能壓力的公信之基個(gè)人破產(chǎn)制度的缺位與利用僵尸公司逃債應(yīng)對措施的疲軟，導(dǎo)致執(zhí)行程序中大量執(zhí)行案件出現(xiàn)了執(zhí)行不能。執(zhí)行不能的原因可分為主觀執(zhí)行不能和客觀執(zhí)行不能，客觀執(zhí)行不能是指因執(zhí)行債務(wù)人實(shí)際欠缺清償與履行能力，無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，可歸結(jié)于當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的市場風(fēng)險(xiǎn)和交易風(fēng)險(xiǎn)。而主觀執(zhí)行不能拋開執(zhí)行主體不作為的微弱因素外，根本原因是有關(guān)執(zhí)行的實(shí)體和程序規(guī)定散見于司法解釋、規(guī)范性文件中，不僅沒有形成科學(xué)合理的體系，而且留有大量的空白地帶，影響了制度系統(tǒng)效果的發(fā)揮，執(zhí)行權(quán)行使的配套監(jiān)督措施缺位、地方及部門保護(hù)主義作祟、債務(wù)人利用制度漏洞規(guī)避和拖延執(zhí)行，非因債務(wù)人欠缺履行能力的主觀執(zhí)行不能案件占有不可忽視的比重。主觀執(zhí)行不能帶來的社會壓力更需要通過規(guī)范制定、會議動員、專項(xiàng)行動等多樣化措施予以紓解。三“批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范”的效果預(yù)設(shè)民事審判規(guī)范的系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，反襯出執(zhí)行規(guī)范本身的差異性、碎片化和變動不居，而“批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范”天然的實(shí)效性和解決問題的現(xiàn)實(shí)針對性，促使實(shí)際承辦案件的法官以實(shí)用主義態(tài)度選擇和適用這一類特殊規(guī)范。進(jìn)而，“批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范”演化為應(yīng)然和實(shí)然兩個(gè)對應(yīng)層面的效力約束。實(shí)然效力指此類執(zhí)行規(guī)范在案件辦理和糾紛解決過程中的適用頻率和認(rèn)可接受程度，應(yīng)然效力與規(guī)范載體位階、制定程序、適用范圍密切相關(guān)。兩層效力考察目前看來是一個(gè)非常困難的過程。因此，本文對于來自文本自身的應(yīng)然效力不進(jìn)行過多論述，而將著力點(diǎn)放在實(shí)踐反饋的法律效果和社會效果。（一）“批復(fù)”規(guī)則認(rèn)同與定分止?fàn)帯芭鷱?fù)”的內(nèi)容雖然是針對高級人民法院就某個(gè)典型案件書面請示載明的專門問題而給予的答復(fù)，但其制定程序與司法解釋基本相同，要經(jīng)過審判委員會討論決定而最終定型，一般情況下要召開新聞發(fā)布會，闡述立法目的和條文旨意，經(jīng)由最高人民法院公告，向全社會公布條文，因此，批復(fù)對全國執(zhí)行法院有普遍的約束效力?！芭鷱?fù)”因其制定文本的權(quán)威性和解決問題的有效性，實(shí)踐中得到高頻率適用，從樣本涵蓋的25個(gè)執(zhí)行批復(fù)的適用情況看，實(shí)踐中取得了規(guī)則認(rèn)同和定分止?fàn)幍念A(yù)期效果。舉例而言，根據(jù)福建高級人民法院《關(guān)于解決法院首封處分權(quán)與債權(quán)人行使優(yōu)先受償債權(quán)沖突問題的請示》（閩高法〔2015〕261號）所制定的《最高人民法院關(guān)于首先查封法院與優(yōu)先債權(quán)執(zhí)行法院處分查封財(cái)產(chǎn)有關(guān)問題的批復(fù)》，其運(yùn)行效果得到廣泛肯定，在司法實(shí)踐中，擔(dān)保物被某個(gè)普通債權(quán)人搶先查封卻長期不予處置，導(dǎo)致首封法院優(yōu)先處置權(quán)嚴(yán)重影響擔(dān)保債權(quán)人對擔(dān)保物的優(yōu)先受償權(quán)實(shí)現(xiàn)的情況得到了根本性改觀。而首先查封法院與優(yōu)先債權(quán)執(zhí)行法院就移送查封財(cái)產(chǎn)發(fā)生爭議逐級報(bào)請雙方共同的上級法院指定該財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行法院的情形也并不多見，說明該批復(fù)立足于基層實(shí)踐，所確立的爭議解決規(guī)則已經(jīng)深入人心，實(shí)現(xiàn)了高度的默契式認(rèn)同。同樣，法釋〔2016〕3號批復(fù)提出的“當(dāng)事人、利害關(guān)系人依照民事訴訟法第二百二十五條規(guī)定對終結(jié)執(zhí)行行為提出異議的，應(yīng)當(dāng)自收到終結(jié)執(zhí)行法律文書之日起六十日內(nèi)提出；未收到法律文書的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道人民法院終結(jié)執(zhí)行之日起六十日內(nèi)提出。批復(fù)發(fā)布前終結(jié)執(zhí)行的，自批復(fù)發(fā)布之日起六十日內(nèi)提出。超出該期限提出執(zhí)行異議的，人民法院不予受理”，也對操作層面執(zhí)行異議申請和受理的扯皮現(xiàn)象起到一錘定音的作用。（二）“意見”填補(bǔ)空白、引領(lǐng)實(shí)踐從語義上，“意見”是上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)部署工作，指導(dǎo)下級機(jī)關(guān)工作活動的原則、步驟和方法的一種文體。意見類執(zhí)行規(guī)范包括“意見”“指導(dǎo)意見”“若干意見”“處理意見”，該類文本一般以“法發(fā)”形式公布，如《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見》（法發(fā)〔2011〕15號）、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查若干問題的指導(dǎo)意見》（法發(fā)〔2017〕2號）。也存在以“法”字號對外公布的意見，如《最高人民法院關(guān)于依法制裁規(guī)避執(zhí)行行為的若干意見》（法〔2011〕195號）。意見的指導(dǎo)性很強(qiáng)，既有針對當(dāng)時(shí)帶有普遍性的問題，也有針對局部性的問題而發(fā)布的，意見類執(zhí)行規(guī)范往往在特定的時(shí)間內(nèi)發(fā)生效力，一般帶有較為濃厚的主觀愿望和色彩，如果最終落到實(shí)處，需要下級法院結(jié)合實(shí)際情況遵照執(zhí)行。意見類執(zhí)行規(guī)范在執(zhí)行立法滯后的背景下，往往具有很強(qiáng)的超前性和創(chuàng)新性。比如，《關(guān)于依法制裁規(guī)避執(zhí)行行為的若干意見》（法〔2011〕195號）為解決債務(wù)人規(guī)避執(zhí)行造成的執(zhí)行難問題，提出了系列創(chuàng)新性原則，如有充分證據(jù)證明被執(zhí)行人通過離婚析產(chǎn)、不依法清算、改制重組、關(guān)聯(lián)交易、財(cái)產(chǎn)混同等方式惡意轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)規(guī)避執(zhí)行的，執(zhí)行法院可以通過依法變更追加被執(zhí)行人或者告知申請執(zhí)行人通過訴訟程序追回被轉(zhuǎn)移的財(cái)產(chǎn)。（三）“規(guī)定”“辦法”側(cè)重管理執(zhí)行內(nèi)部考核司法解釋多以“規(guī)定”命名，但在時(shí)間緊迫，制定司法解釋條件和時(shí)機(jī)尚不成熟的情況下，先以批復(fù)性規(guī)范的形式出籠的文件，也不在少數(shù)，如《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行款物管理工作的規(guī)定（試行）》（法發(fā)〔2006〕11號）、《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》（法〔2016〕373號）等，都是執(zhí)行法官日常作業(yè)遵照執(zhí)行的管理性規(guī)范，也作為考核法官績效的基本參照指標(biāo)。而以管理辦法和實(shí)施辦法為表現(xiàn)形式的批復(fù)性規(guī)范的文件數(shù)量較少，且基本涉及執(zhí)行信息化建設(shè)、案卷歸檔等法院內(nèi)部管理事項(xiàng)，如執(zhí)行文書立卷歸檔辦法、執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)運(yùn)行管理辦法、關(guān)于建立和管理網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者名單庫辦法等，均側(cè)重管理執(zhí)行事項(xiàng)內(nèi)部。（四）“通知”細(xì)化操作專項(xiàng)突破“通知”往往以“明傳”方式下發(fā)到各省、自治區(qū)、直轄市和兵團(tuán)法院，緊急性和專項(xiàng)性特征明顯的“通知”也有就實(shí)踐中某一方面亟待解決的問題需要在法院與其他單位之間協(xié)調(diào)，聯(lián)合頒布或者單獨(dú)頒布，有利于統(tǒng)一實(shí)踐操作，從而分清責(zé)任，提高效率。在最高人民法院頒布的規(guī)范性文件中，這類“通知”使用較為廣泛，如《關(guān)于辦理行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行案件有關(guān)問題的通知》《最高人民法院關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行中不應(yīng)將企業(yè)黨組織的黨費(fèi)作為企業(yè)財(cái)產(chǎn)予以凍結(jié)或劃撥的通知》（法〔2005〕209號）。具有代表性意義的是最高人民法院辦公廳發(fā)布的“法辦〔2014〕62號”文件。由于當(dāng)時(shí)執(zhí)行法院對于被執(zhí)行人和案外人提出的書面異議沒有明確統(tǒng)一的受理程序，長時(shí)間得不到實(shí)質(zhì)處理，社會反應(yīng)較為強(qiáng)烈，《關(guān)于切實(shí)保障執(zhí)行當(dāng)事人及案外人異議權(quán)的通知》的下發(fā)有利于保障執(zhí)行主體的程序性權(quán)利。（五）“答復(fù)”指導(dǎo)個(gè)案、輻射類案答復(fù)函包括答復(fù)、復(fù)函、函等指導(dǎo)性文件，文號也比較多樣化，“執(zhí)他字號”“經(jīng)他字號”“法復(fù)字號”“法辦字號”均曾經(jīng)在規(guī)范性文件中使用，如《最高人民法院執(zhí)行辦公室關(guān)于已執(zhí)行完畢的案件被執(zhí)行人又恢復(fù)到執(zhí)行前的狀況應(yīng)如何處理問題的復(fù)函》（執(zhí)他字〔2000〕第34號）、《關(guān)于申請執(zhí)行人在法定期限內(nèi)向法院申請執(zhí)行主債務(wù)人但未申請執(zhí)行附有連帶責(zé)任的擔(dān)保人，在法定申請期限屆滿后，法院是否可以依申請人的申請強(qiáng)制執(zhí)行連帶責(zé)任人的請示的答復(fù)》《最高人民法院關(guān)于處理案外人異議問題的函》《關(guān)于被執(zhí)行人已支付第三人款項(xiàng)后，可否執(zhí)行第三人的相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)的函》。答復(fù)函因與具體案件相關(guān)聯(lián)，也可由申訴申請人以請求執(zhí)行監(jiān)督的方式啟動，因此數(shù)量最多，約占220部批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范樣本的41%，這三類規(guī)范性文件典型代表是各地高級人民法院上報(bào)的執(zhí)行請示類案件。下級法院對具體執(zhí)行案件形成傾向性處理意見后，上報(bào)最高人民法院，或者就申訴申請人對高級人民法院的處理結(jié)果不服，申請最高人民法院對該案執(zhí)行監(jiān)督，最高人民法院經(jīng)過公開聽證后以裁定或者轉(zhuǎn)辦函的方式給予高級人民法院的復(fù)函、函或答復(fù)。（六）“解答”理論探討助力創(chuàng)新盡管大量“批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范”不斷出臺、修改和更新，但面對日新月異的執(zhí)行實(shí)踐，執(zhí)行空白和模糊地帶依然大量存在。最高人民法院執(zhí)行局也曾嘗試在其內(nèi)部刊物《執(zhí)行工作指導(dǎo)》中給出具體解決辦法，即針對各級法院提出的執(zhí)行疑難問題，以解答的形式給實(shí)際辦案法官提供操作指南。例如，“解答”曾一度認(rèn)為空殼公司逃債，如不能提供財(cái)務(wù)會計(jì)賬冊交由法院審計(jì)，執(zhí)行法院可以直接裁定追加公司股東為被執(zhí)行人。這樣的創(chuàng)新性指導(dǎo)，實(shí)際上是一種觀點(diǎn)上的爭鳴，無法作為規(guī)范適用。四“批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范”的實(shí)際效應(yīng)毋庸諱言，執(zhí)行指導(dǎo)性文件的制定與實(shí)施，解決了執(zhí)行領(lǐng)域迫在眉睫的問題，但仍不能忽視規(guī)范適用顯現(xiàn)的負(fù)向效應(yīng)。文本長期未能系統(tǒng)整合，導(dǎo)致“批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范”的出臺和適用逐漸發(fā)生異化，不斷偏離其制定的本來目的，不能不引起實(shí)務(wù)界和理論界的高度重視。（一）執(zhí)行規(guī)范載體稀缺與封閉在批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范文件中，除法釋文號的批復(fù)以及最高人民法院與其他部委共同頒布的聯(lián)合通知及少數(shù)關(guān)鍵性指導(dǎo)意見外，絕大多數(shù)的規(guī)范性文件都是在法院系統(tǒng)內(nèi)部施行，并沒有通過專門的途徑向社會公布。事實(shí)上，規(guī)范文本公開性、透明性和獲取便利性的缺乏，不僅引發(fā)當(dāng)事人對執(zhí)行程序和執(zhí)行行為公正性、妥當(dāng)性的質(zhì)疑，亦會因?qū)σ?guī)范文本的誤讀而引發(fā)執(zhí)行異議程序、信訪申訴制度的空轉(zhuǎn)。（二）執(zhí)行規(guī)范內(nèi)容矛盾與沖突迄今為止，與執(zhí)行有關(guān)的指導(dǎo)性文件始終未經(jīng)系統(tǒng)有機(jī)梳理和編纂，經(jīng)過一定時(shí)空沉淀，“規(guī)范累積”效應(yīng)爆發(fā)，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和司法政策的不斷演進(jìn)，執(zhí)行規(guī)范內(nèi)在矛盾和重疊現(xiàn)象日益突出。1.碎片化思維對規(guī)范系統(tǒng)性的瓦解執(zhí)行工作內(nèi)容的龐雜性和交叉性，相當(dāng)數(shù)量調(diào)整執(zhí)行領(lǐng)域的規(guī)范性文件，是由非執(zhí)行部門的庭室調(diào)研和擬定，審判與執(zhí)行的長久隔閡與銜接上的疏離，往往導(dǎo)致立法思維的碎片化和孤立化，如最高法民他〔2017〕27號答復(fù)，即為民事審判部門針對重慶市高級人民法院《關(guān)于破產(chǎn)申請受理前已經(jīng)劃扣到執(zhí)行法院賬戶尚未支付給申請執(zhí)行人的款項(xiàng)是否屬于債務(wù)人財(cái)產(chǎn)及執(zhí)行法院收到破產(chǎn)管理人中止執(zhí)行告知函后應(yīng)否中止執(zhí)行問題的請示》（渝民他〔2017〕12號），就一起典型的請示案件所設(shè)立的關(guān)涉當(dāng)事人利益的重大責(zé)任財(cái)產(chǎn)權(quán)屬確立了判斷規(guī)則。此類規(guī)則未能充分考慮可能誘發(fā)的執(zhí)行實(shí)務(wù)操作中承辦法官和當(dāng)事人的道德風(fēng)險(xiǎn)，在具體案件的適用過程中將會產(chǎn)生更多預(yù)想不到的弊端。2.調(diào)整失靈對規(guī)范穩(wěn)定性的破壞無論法律、司法解釋還是指導(dǎo)性文件，如果其起草與制定未經(jīng)實(shí)事求是的調(diào)研論證，那么，很可能會與真實(shí)的司法需求產(chǎn)生齟齬，而立法者一旦發(fā)現(xiàn)規(guī)范失靈，便會再次試圖制定規(guī)范性文件對上一個(gè)文件加以糾正，導(dǎo)致出現(xiàn)多個(gè)相同或相似的規(guī)范同時(shí)發(fā)揮作用的局面。比較典型的如關(guān)于調(diào)整委托執(zhí)行行為的指導(dǎo)性文件，每個(gè)規(guī)范性文件并沒有對之前規(guī)范進(jìn)行徹底替換，由此產(chǎn)生不穩(wěn)定性效應(yīng)。執(zhí)行程序?qū)嵭械氖菍徟w制，頻繁的規(guī)則變換對審批制度造成沖擊，影響了具體操作層面的效率，同時(shí)產(chǎn)生規(guī)則劇變的期待性后果，間接導(dǎo)致委托執(zhí)行制度的失控。委托執(zhí)行效果不理想，缺乏合理設(shè)計(jì)和跟蹤管理，最后不得不以建立信息化事項(xiàng)委托的方式間接廢棄委托執(zhí)行制度的實(shí)際采用。3.價(jià)值取向沖突對權(quán)利保護(hù)的失衡在統(tǒng)一執(zhí)行管理的觀念指引下，從強(qiáng)化管理樹立執(zhí)行權(quán)威的固有思路出發(fā)，執(zhí)行規(guī)范受司法政策的影響巨大，常常導(dǎo)致相同性質(zhì)的執(zhí)行規(guī)范價(jià)值取向發(fā)生沖突與失衡，如公平性執(zhí)行規(guī)范的不斷添加形成了對執(zhí)行效率價(jià)值的圍攻與削弱。從對被執(zhí)行人的角度看，一方面要求突出執(zhí)行工作的強(qiáng)制性，加大執(zhí)行措施的強(qiáng)度和力度；另一方面強(qiáng)調(diào)保護(hù)產(chǎn)權(quán)、樹立善意執(zhí)行理念，造成實(shí)際運(yùn)用執(zhí)行權(quán)的實(shí)施人員很難拿捏其中分寸與尺度。（三）執(zhí)行法官自由裁量權(quán)的約束困境首先，批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范指向空間廣闊，原則性強(qiáng)而自身可操作性弱，需要最高人民法院再次制定細(xì)化規(guī)范文件加以落實(shí)。與此同時(shí)，執(zhí)行規(guī)范性文件的外延有時(shí)非常寬泛，導(dǎo)引性、宣示性規(guī)范占據(jù)主流，如何進(jìn)一步落實(shí)到具體的案件辦理過程中，需要高級人民法院甚至中級人民法院結(jié)合本轄區(qū)情況制定實(shí)施意見。最高人民法院在制定該規(guī)范后，在收到反饋意見后，再次制定相關(guān)意見予以修正落實(shí)的也不在少數(shù)。其次，適用范圍不明確。與純粹性司法解釋不同的是，執(zhí)行規(guī)范性文件適用哪些執(zhí)行法律關(guān)系和執(zhí)行主體，客體范圍之寬狹，難于精準(zhǔn)把握。比如，在反規(guī)避執(zhí)行意見頒布后，對于變更追加執(zhí)行主體方面，有的執(zhí)行法院以債務(wù)人與案外人串通規(guī)避執(zhí)行為由，將非存在法定事由的案外人追加為被執(zhí)行人。在執(zhí)行裁決和實(shí)施方面，批復(fù)性執(zhí)行規(guī)范將程序選擇權(quán)和實(shí)體判斷權(quán)概括地交給了執(zhí)行法官，法律賦予當(dāng)事人的參與機(jī)會極少，這種過度依賴缺乏必要的法律約束。自由裁量的理性標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值導(dǎo)向缺失。自由裁量權(quán)的行使，不能毫無限制，應(yīng)該存在理性的準(zhǔn)則和裁量意志的價(jià)值導(dǎo)向，這就要求我們對合理性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體構(gòu)建和闡釋。在審理階段，各級法院以會議紀(jì)要等形式統(tǒng)一各種具體類型案件的處理，確定了法官行使自由裁量權(quán)時(shí)大致應(yīng)考量的因素。而在執(zhí)行中，僅能發(fā)現(xiàn)有模糊的價(jià)值導(dǎo)向，即效率與公正，但對于在實(shí)施或裁決中何種價(jià)值更為優(yōu)先，執(zhí)行政策似乎一直未有明確的態(tài)度，法官自由裁量時(shí)在價(jià)值衡量上容易迷失了方向。實(shí)施法官選擇和裁決法官判斷時(shí)，往往無法找到合適的價(jià)值導(dǎo)向、原則和理性標(biāo)準(zhǔn)。（四）執(zhí)行裁判結(jié)果法律依據(jù)的形骸化執(zhí)行裁判結(jié)果與真實(shí)法律依據(jù)之間邏輯關(guān)系斷裂，在審執(zhí)分離改革背景下，執(zhí)行裁判的地位越來越重要，如在執(zhí)行異議裁定和執(zhí)行異議之訴的判決中，對法律適用基本上排除了執(zhí)行規(guī)范性文件的可能性，但裁判結(jié)論的邏輯生成卻能夠在執(zhí)行規(guī)范中找到根源。這就發(fā)生了表面適用的法律與法官心中認(rèn)可的規(guī)范的二元性。比如，對代持股權(quán)和掛靠名義財(cái)產(chǎn)能否執(zhí)行的判斷，裁判理由和適用法律部分一般引用《民事訴訟法》中的高度概括性條款，對實(shí)際參照的指導(dǎo)性文件或意見卻不予援引，也沒有在裁判理由中闡述。五從需求出發(fā)：以問題為核心的“效果矯正”當(dāng)法院發(fā)動所有司法資源遏制虛假訴訟與規(guī)避執(zhí)行行為之時(shí)[4]，殊不知正是我們偏頗的規(guī)范設(shè)定和孤立