改革開放以后中國土地政策演變分析(4),中國經(jīng)濟論文

改革開放以后中國土地政策演變分析(4),中國經(jīng)濟論文科學發(fā)展觀以后，進一步完善了制度布置，2004年再次修改(土地管理法〕，建立了一整套耕地保衛(wèi)政策體系，耕地保衛(wèi)不再是土地開發(fā)的輔助規(guī)范性政策，而成為主體性政策，作為土地管理的前提，耕地保衛(wèi)升級為最嚴格冶的程度。詳細手段主要依靠土地利用規(guī)劃、用處管制、轉(zhuǎn)用審批、劃定基本農(nóng)田保衛(wèi)、耕地占補平衡、開發(fā)整理、總量控制的行政手段和法律手段。在一系列耕地保衛(wèi)政策和農(nóng)村土地整治工程的推動下，很大程度上為實現(xiàn)耕地保衛(wèi)目的提供了必要的保障，耕地減少的狀況得到緩解，但是耕地保衛(wèi)缺少鼓勵機制的問題有待進一步探尋求索?！菜摹程岣咄恋嘏渲檬袌龌潭仁笠院?，在科學發(fā)展觀的指導下，土地市場建設不斷完善。在城市，構(gòu)成了包括工業(yè)用地在內(nèi)的所有經(jīng)營性用地招拍掛冶規(guī)定。在農(nóng)村，鼓勵在平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t基礎(chǔ)上多形式流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，并建立了我們國家土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度，尤其是一些地方在鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營上下了大工夫，獲得了一定成績。一些地方在集體建設用地入市和城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)方面的試驗，正在為城鄉(xiāng)土地市場一體化積蓄氣力。這一時期，土地政策變遷表現(xiàn)出明顯的途徑依靠。土地所有權(quán)實行公有；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)地市場的發(fā)展；進一步完善城市土地市場，提高市場化水平；經(jīng)營土地壟斷一級土地市場，通過征地制度進行農(nóng)地非農(nóng)化。整個土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒有發(fā)生根本性改變，唯一不同的是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在詳細的政策約束上進行了微調(diào)，使這種產(chǎn)權(quán)構(gòu)造愈加合理化，并在一定程度上緩解了現(xiàn)存問題，這也是政策演進的表現(xiàn)所在。從中能夠看到，土地政策的變遷方向在某些方面是清楚明晰的，農(nóng)村土地繼續(xù)沿農(nóng)民承包經(jīng)營的方向發(fā)展，促進承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，城市進一步完善土地市場，轉(zhuǎn)變土地粗放利用，向集約、可持續(xù)利用發(fā)展。但是在某些方面又是模糊的，集中表如今微觀層面，詳細指向農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)、耕地保衛(wèi)的手段能否需要改革和怎樣改革。正如實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展需要時間一樣，問題的解決也不是一蹴而就的，土地不可持續(xù)利用、土地收益分配不公、私有產(chǎn)權(quán)殘缺不穩(wěn)定、市場機制不健全的問題仍然嚴重。導致這些問題的原因是土地政策存在征地制度不規(guī)范、補償措施不公平、農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)地位弱勢、土地市場不完善、地方治理和財政體制扭曲、約束性政策效果遭到多方博弈的削弱、土地利用方式亟待轉(zhuǎn)變等主要窘境。中國土地政策必將經(jīng)歷一次深層次的變革。四、全面深化改革時期，土地政策由重管理冶向重合理冶轉(zhuǎn)變2020年11月12日，中國第十八屆委員會第三次全體會議通過(關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〕〔下面簡稱(決定〕〕，拉開了全面深化改革的序幕。在土地制度改革方面，(決定〕把建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場冶作為加快完善當代市場體系冶的重要組成部分。在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制冶部分，把加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系冶賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利冶推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源平衡配置冶完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制冶作為題中要義，可見，土地資源配置的市場化改革和構(gòu)建城鄉(xiāng)土地資源合理利用的機制是今后土地政策改革的重點，詳細改革內(nèi)容包括：一是圍繞使市場在資源配置中起決定性作用冶這一主題建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場；二是圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展一體化冶賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利；三是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。從(決定〕對土地制度改革的闡釋看，這華而不實又包含土地產(chǎn)權(quán)、土地流轉(zhuǎn)、土地利用和土地權(quán)益分配4個方面的改革。由此，在深化改革的新的歷史時期，土地政策的重點將從重管理冶向重合理冶轉(zhuǎn)變。重合理冶的內(nèi)涵就是在繼續(xù)注重土地利用管理、規(guī)劃、約束和調(diào)整，以依靠政策約束手段為核心的行政行為的基礎(chǔ)上，愈加注重政策鼓勵機制的開發(fā)，通過對于土地利用內(nèi)在機制的重構(gòu)，使經(jīng)濟發(fā)展的核心要素---土地與深化市場經(jīng)濟體制一樣步，使城鄉(xiāng)利益分配合理，保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，在城鎮(zhèn)化進程中使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，使土地利用既能知足經(jīng)濟持續(xù)增長的需要，又能控制建設用地總規(guī)模，以減少經(jīng)濟發(fā)展中由于構(gòu)造和利益失衡帶來的摩擦和因土地粗放利用帶來的可持續(xù)發(fā)展危機。在重合理冶的新的土地政策指導下，使土地與市場經(jīng)濟體制的深化一樣步，就需要發(fā)揮市場在土地配置中的決定性作用，漸進地打開土地流轉(zhuǎn)的范圍，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場；保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，就要求在確立農(nóng)民的承包地、宅基地、集體建設用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，使農(nóng)民更多地共享土地增值的收益，逐步提高農(nóng)地的補償標準，并討論城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)新機制；要使城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，就要牽涉城鄉(xiāng)土地合理開發(fā)和規(guī)劃，提高農(nóng)村土地利用效率，促進城鄉(xiāng)要素平等交換，允許農(nóng)民在集體建設用地上更多地介入經(jīng)營開發(fā)將會是突破口；要使土地利用合理則重在盤活土地存量，盡量減少增量增加。土地制度改革的大幕已經(jīng)拉開。首先是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)三權(quán)分離冶。2020年11月20日辦公廳、辦公廳印發(fā)(關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見〕，詳細提出農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的規(guī)定：堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)冶獨立于土地承包經(jīng)營權(quán)冶被提出，正式列入了農(nóng)村土地制度改革層面。其次是三塊地冶進行試點改革。2020年底作出農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點的部署，2021年2月，在北京市大興區(qū)等33個試點縣〔市、區(qū)〕行政區(qū)域暫時調(diào)整施行土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定，啟動試點改革。當前全國首宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)拍貸第一錘已在湄潭縣敲響。五、研究結(jié)論及將來改革著力點〔一〕改革開放后土地政策歷史變遷經(jīng)歷體驗總結(jié)1私有產(chǎn)權(quán)有利于提高經(jīng)濟效率計劃經(jīng)濟時期土地政策的失敗具體表現(xiàn)出在經(jīng)濟效率低下，與之相對應的土地政策是國家管制產(chǎn)權(quán)、計劃控制土地利用，沒有對土地使用者的鼓勵，致使土地利用效率不高。改革開放以后，土地所有制固然沒有改變，但是將所有權(quán)以外的產(chǎn)權(quán)權(quán)能由國家下放到土地使用者手中，自主的使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)激發(fā)了土地利用者的生產(chǎn)積極性，帶來了效率激增的結(jié)果。2基本經(jīng)濟制度不能動搖我們看到，土地政策變革的前提是土地公有制，土地使用制度的改變不但沒有動搖這種所有者，反而愈加穩(wěn)固，所有權(quán)和使用權(quán)分離是國家行使土地所有權(quán)的一種有效形式，甚至出現(xiàn)所有權(quán)高于使用權(quán)的情況。由于社會的國家性質(zhì)，土地改革不能觸及基本的憲政體制。3土地資源市場配置是必然選擇產(chǎn)權(quán)的完備和明晰，必然出現(xiàn)土地交易，在建立社會市場經(jīng)濟體制的大背景下，土地資源市場配置是必然趨勢。能夠看到，市場化以后土地的利用愈加充分，土地資本化的收益在經(jīng)濟上使土地所有者、占有者得到好處，市場配置增加了資源利用的效率，并且有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)構(gòu)造。4伴隨產(chǎn)權(quán)改革構(gòu)成的新的利益構(gòu)造的平衡不可忽視農(nóng)民成為農(nóng)地的占有者，享有農(nóng)地經(jīng)營收益、流轉(zhuǎn)收益；城市建設用地使用者享有土地使用權(quán)，獲得土地投資、流轉(zhuǎn)的收益；地方作為國有土地實際所有者，享有讓渡土地使