新農(nóng)村新城鎮(zhèn)-域際環(huán)境公正

新農(nóng)村新城鎮(zhèn)域際環(huán)境公正

中國污染防治投資幾乎全部投到工業(yè)和城市。而中國農(nóng)村還有3億多人喝不上干凈的水，1.5億畝耕地遭到污染，每年1.2億噸的農(nóng)村生活垃圾露天堆放，農(nóng)村環(huán)保設(shè)施幾乎為零。城市環(huán)境的改善是以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價(jià)的。通過截污，城區(qū)水質(zhì)改善了，農(nóng)村水質(zhì)卻惡化了；通過轉(zhuǎn)二產(chǎn)促三產(chǎn)，城區(qū)空氣質(zhì)量改善了，近郊污染加重了；通過簡(jiǎn)單填埋生活垃圾，城區(qū)面貌改善了，城鄉(xiāng)接合部的垃圾二次污染加重了。農(nóng)村在為城市裝滿“米袋子”“菜籃子”的同時(shí)，出現(xiàn)了地力衰竭、生態(tài)退化和農(nóng)業(yè)面源污染?！嗽莱抢锏娜丝傁胩映鋈ィ峭獾娜丝傁霐D進(jìn)來。《圍城》告訴我們的，不是所謂對(duì)城市的向往，而是一種生活的哲理。但是，對(duì)于鄉(xiāng)村而言，城市的確是一個(gè)夢(mèng)想、一種身份、一種追求，這就是城鄉(xiāng)差別。所謂域際環(huán)境公正，是指落后的地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)在環(huán)境權(quán)利與環(huán)境責(zé)任問題上的正義性。環(huán)境域際不公正顯著地體現(xiàn)在以下兩方面。第一，在城鄉(xiāng)方面，我們的污染防治投資幾乎全部投到工業(yè)和城市，而中國農(nóng)村幾乎是環(huán)境投資的盲區(qū)。城市環(huán)境的改善是以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價(jià)的。通過截污，城區(qū)水質(zhì)改善了，農(nóng)村水質(zhì)卻惡化了；通過轉(zhuǎn)二產(chǎn)促三產(chǎn)，城區(qū)空氣質(zhì)量改善了，可是近郊污染加重了；通過簡(jiǎn)單填埋生活垃圾，城區(qū)面貌改善了，可是城鄉(xiāng)接合部的垃圾二次污染加重了。第二，在東西部方面，西部豐富的礦產(chǎn)資源曾無償?shù)剌斔偷綎|部等地區(qū)。改革開放以后，由于國家對(duì)沿海地區(qū)實(shí)行優(yōu)惠政策和資金傾斜，東部發(fā)展先行；而發(fā)展起來的東部地區(qū)對(duì)西部的補(bǔ)償不足，西部地區(qū)明顯處于發(fā)展的劣勢(shì)，東西部在資源收益和補(bǔ)償方面處于不平等地位。第一節(jié)城市與農(nóng)村：環(huán)境好轉(zhuǎn)與環(huán)境污染提到農(nóng)村，人們往往會(huì)想到“藍(lán)藍(lán)的天空，綠綠的青山，清清的河水”，但是近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)和商品流通的加快，農(nóng)村的環(huán)境問題越來越突出，城鄉(xiāng)之間的環(huán)境不平衡越來越尖銳，主要表現(xiàn)為：一方面，城市居民所享用的大量的物質(zhì)利益來源于對(duì)農(nóng)村地區(qū)的自然資源和能源的掠奪性開發(fā)，而因此產(chǎn)生的環(huán)境破壞和環(huán)境污染的惡果卻主要由廣大的農(nóng)民來承擔(dān)；另一方面，政府在環(huán)境方面的各項(xiàng)決策也主要傾向于城市，因?yàn)槭杖敫?、社?huì)地位高的人幾乎都居住在城市，他們有能力、有時(shí)間也有資金去影響政府的環(huán)境政策、政令及其實(shí)施，而廣大的農(nóng)民則幾乎不能對(duì)政府的環(huán)境政策產(chǎn)生任何影響，更談不上維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益了。一城鄉(xiāng)的環(huán)境狀況（一）當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境的突出問題當(dāng)代中國環(huán)境域際的非正義、不公平現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，發(fā)達(dá)地區(qū)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就享用過“免費(fèi)的午餐”，以先發(fā)優(yōu)勢(shì)從污染和破壞環(huán)境中獲得了巨額收益，卻很少想到回饋，主動(dòng)承擔(dān)污染、破壞的后果，而落后地區(qū)收益甚少，卻不得不承受其后果。受益者無須擔(dān)責(zé)，逍遙法外，肆無忌憚；受害者無處求償，自認(rèn)倒霉，自我擔(dān)責(zé)。目前，我國城市和農(nóng)村環(huán)境不公平現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。《2010年中國環(huán)境狀況公報(bào)》是這樣評(píng)價(jià)當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境狀況的：農(nóng)村環(huán)境問題日益顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)源污染物排放總量較大，局部地區(qū)形勢(shì)有所好轉(zhuǎn)，但總體形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻。突出表現(xiàn)為畜禽養(yǎng)殖污染物排放量巨大，農(nóng)業(yè)面源污染形勢(shì)嚴(yán)峻，農(nóng)村生活污染局部增加，農(nóng)村工礦污染凸顯，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢(shì)，農(nóng)村生態(tài)退化尚未得到有效遏制。因此，與城市居民相比，由于農(nóng)民的生產(chǎn)和生活更直接和更全面地依賴自然環(huán)境和資源，也更多地暴露于自然環(huán)境之中，因而環(huán)境污染對(duì)農(nóng)民所造成的危害也是全面的、無所不在的。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)是連接人與自然的主要紐帶，農(nóng)村地區(qū)是中華民族生存和發(fā)展的重要根基。環(huán)境污染不僅會(huì)給農(nóng)民帶來巨額的直接經(jīng)濟(jì)損失，也會(huì)嚴(yán)重破壞農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)和生活環(huán)境，對(duì)農(nóng)民的健康和生命造成威脅，危及農(nóng)民的生存，甚至?xí)＜皣业纳鷳B(tài)安全，事關(guān)全國人民的福祉和整個(gè)國家的可持續(xù)發(fā)展。在日益惡化的環(huán)境背后，不僅數(shù)億農(nóng)民的發(fā)展受到限制，而且千百萬農(nóng)民的生存也正遭受著嚴(yán)重的威脅。當(dāng)前，農(nóng)村環(huán)境面臨著如下三個(gè)突出問題。1.飲水安全受到威脅全國農(nóng)村不少地區(qū)符合標(biāo)準(zhǔn)的飲用水水源地呈縮減趨勢(shì)，據(jù)稱不到60%。中國農(nóng)村人口基數(shù)龐大，要解決其余農(nóng)村人口的安全飲水問題，難度更大，困難更多。全國政協(xié)委員楊先民建議國家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村環(huán)境的投入，他收集到的數(shù)據(jù)是：全國仍有3億多農(nóng)村人口的飲用水達(dá)不到安全標(biāo)準(zhǔn)，其中因污染造成飲用水不安全的農(nóng)村人口達(dá)9000多萬人。有相當(dāng)比例的農(nóng)村飲用水水源地沒有得到有效保護(hù)，污染治理不力，監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力薄弱。[1]2.生活垃圾和工業(yè)廢物威脅農(nóng)民健康據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國每年大約要產(chǎn)生10億噸的固體生活垃圾和工業(yè)廢物，以及600多億噸的工業(yè)廢水和生活污水。而這些廢污水和固體廢棄物中的絕大多數(shù)是被排放、傾倒或填埋于農(nóng)村地區(qū)及城鄉(xiāng)接壤的貧民居住區(qū)。特別是近幾年來，隨著我國城市居民環(huán)保意識(shí)的不斷增強(qiáng)，城市工業(yè)也在不斷向農(nóng)村轉(zhuǎn)移和發(fā)展，城市環(huán)境污染也隨之源源不斷地向農(nóng)村轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，農(nóng)村環(huán)境狀況因此呈現(xiàn)日益惡化的趨勢(shì)，弱勢(shì)的中國農(nóng)民在環(huán)境方面又一次成為最大的受害群體。這方面的例子可謂不勝枚舉，在所謂“臭名昭著”的“三河”（遼河、海河及淮河）和“三湖”（太湖、巢湖和滇池）區(qū)域，典型例子就更多。3.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)居高不下農(nóng)村落后的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)迫使一些地方饑不擇食，忽視環(huán)境保護(hù)要求，把那些化工、石化、冶煉等高危行業(yè)建在農(nóng)村或農(nóng)民飲用水源地、江河兩岸等環(huán)境敏感地區(qū)，這些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境將面臨滅頂之災(zāi)。中國農(nóng)民為中國現(xiàn)代化付出了巨大的代價(jià)，但他們卻愈來愈被排擠在現(xiàn)代化成果之外。城鄉(xiāng)居民收入差距由20世紀(jì)80年代的1.8：1，擴(kuò)大到90年代的2.5：1，2011年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村村民人均純收入之比為3.13：1（2010年該收入比為3.23：1）。[2]雖然城鄉(xiāng)差距之比有所下降，但中國已變成“居民收入很不平衡的國家”。農(nóng)民在就業(yè)、教育、社保等方面成為二元結(jié)構(gòu)的犧牲者。（二）城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移問題接踵而至。城市的上空也并非一片湛藍(lán)——坐在飛機(jī)上，穿越清晰的山水之后，瞭望到灰蒙蒙所彌漫的地方，那一定就是城市。環(huán)保優(yōu)先于農(nóng)村的城市，其環(huán)境局部好轉(zhuǎn)，整體依然嚴(yán)峻。《2010年中國環(huán)境狀況公報(bào)》稱，農(nóng)村環(huán)境問題日益顯現(xiàn)，一個(gè)突出表現(xiàn)就是“農(nóng)村工礦污染凸顯，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢(shì)”。1.空氣污染《2011年中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，2011年，325個(gè)地級(jí)及以上城市（含部分地、州、盟所在地和省轄市）中，環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市比例為89.0%，超標(biāo)城市比例為11.0%。城市中的空氣污染源大致來自以下方面：一是工廠，很多城市的火力發(fā)電廠大量排放CO2、SO2等廢氣和粉塵；二是汽車尾氣；三是家庭對(duì)能源的消耗；四是加油站汽油泄漏后蒸發(fā)形成的碳?xì)浠衔锸呛軓?qiáng)的致癌物質(zhì)；五是各種噴霧劑，如空氣清新劑、殺蟲劑，這些化學(xué)制品增加了空氣中原來沒有的成分，造成污染。還有一種空氣污染是使用空調(diào)造成的，制冷劑造成大氣層上空臭氧層被破壞。2.水污染《2011年中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，2011年，全國地表水總體為輕度污染。湖泊（水庫）富營養(yǎng)化問題仍突出。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河、浙閩片河流、西南諸河和內(nèi)陸諸河十大水系監(jiān)測(cè)的469個(gè)國控?cái)嗝嬷?，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例分別為61.0%、25.3%和13.7%。主要污染指標(biāo)為化學(xué)需氧量、五日生化需氧量和總磷。生活中污水的來源常包括：一是剩飯、剩菜倒入下水道后沒有經(jīng)過任何處理就直接排放到河流中；二是用洗滌靈洗碗，而洗滌靈濃度太高難以沖干凈，對(duì)人體自然不利；三是盲目聽從商家宣傳，使用各種洗滌用品，比如洗衣粉；四是不珍惜天降之水，比如，為了交通順暢撒鹽除雪，容易污染那些非常好的淡水資源。城市中的水污染，不光是地下水、地表水污染，還有天空中水的污染——眾所周知的酸雨。3.噪聲污染國家《環(huán)境噪聲污染防治法》中，把超過國家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，并干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)的現(xiàn)象，稱為環(huán)境噪聲污染。城市環(huán)境噪聲主要來自道路交通噪聲、城市功能區(qū)噪聲等方面。噪聲對(duì)人體健康最顯著的影響和危害是使人聽力減退和發(fā)生噪聲性耳聾。噪聲會(huì)使人體緊張，引起心律不齊，血壓升高，誘發(fā)心臟病。噪聲還影響神經(jīng)系統(tǒng)和消化系統(tǒng)，引發(fā)疾病。在噪聲的刺激下，人們的注意力不易集中，反應(yīng)遲鈍，容易疲乏。二城鄉(xiāng)環(huán)境不公正雖然城市和鄉(xiāng)村均面臨嚴(yán)峻的環(huán)境問題，但當(dāng)前環(huán)境問題的一個(gè)新特點(diǎn)是，污染由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，而不是相反。在當(dāng)代中國，相對(duì)而言，城市的環(huán)境與鄉(xiāng)村的環(huán)境，一清一濁，一起一落，一正一反，這究竟是環(huán)境的必然規(guī)律，還是人為制造的禍害？毋庸諱言，在某種程度上，城市環(huán)境的局部改善是以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價(jià)的。例如，國家環(huán)保部在《全國城市環(huán)境管理和綜合整治2010年度報(bào)告》中指出，全國城市生活污水集中處理率平均為65.12%，比2009年提高1.7個(gè)百分點(diǎn)；全國城市生活垃圾無害化處理率為72.91%，比2009年提高0.85個(gè)百分點(diǎn)。垃圾不會(huì)自生自滅，“垃圾下鄉(xiāng)”凸現(xiàn)城鄉(xiāng)之間環(huán)境的嚴(yán)重不公正。全國政協(xié)委員、重慶市政協(xié)副主席陳萬志在2007年全國“兩會(huì)”期間接受記者采訪時(shí)對(duì)城鄉(xiāng)之間的環(huán)境不公正問題表示了擔(dān)憂，他說，現(xiàn)在城市垃圾不斷轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，城市整潔的代價(jià)是農(nóng)村污染，垃圾下鄉(xiāng)是典型的（城鄉(xiāng)之間）環(huán)境不公正。他還進(jìn)一步指出，這些給中國農(nóng)民帶來的經(jīng)濟(jì)和健康損失，是比“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”更為沉重的負(fù)擔(dān)；環(huán)境污染這一越來越沉重的“變量”將使“三農(nóng)”問題變成越來越難解的“中國結(jié)”，環(huán)境問題與貧困問題有形成惡性循環(huán)的趨勢(shì)，值得高度關(guān)注。2008年他在“兩會(huì)”期間再次強(qiáng)調(diào)指出，環(huán)保問題存在城鄉(xiāng)、地域和階層“三大差別”，而環(huán)境不公正加劇了社會(huì)不公正，已到了十分嚴(yán)重的地步。環(huán)境保護(hù)上的城鄉(xiāng)不公平十分突出。[3]由于對(duì)農(nóng)村缺乏關(guān)注，農(nóng)村的環(huán)境日益惡化，一些地區(qū)環(huán)境污染早已到了觸目驚心的地步。翻開報(bào)紙，常看到刺痛心靈的字眼：“癌癥村”。近年來，河南省沈丘縣的東孫樓村、黃孟營村、孟寨村、孫營村等，癌癥患者的比例均大幅度上升。該縣政協(xié)常委、民間環(huán)保組織“淮河衛(wèi)士”會(huì)長霍岱珊提供的資料顯示：1990～2005年間，2470人的黃孟營村，有116人死于癌癥；2366人的孟寨村，有103人死于癌癥；1697人的孫營村，有37人死于癌癥；1300人的陳口村，有116人死于癌癥；2015人的大褚莊，有145人死于癌癥；1687人的杜營村，有187人死于癌癥。而據(jù)沈丘縣醫(yī)院記載，1972年當(dāng)?shù)?20萬人中，只發(fā)現(xiàn)癌癥患者12人，發(fā)病率僅為十萬分之一。“你們得利，俺們得??；你們升遷，俺們升天。”這是流傳在沈丘縣民間的一則順口溜。主要針對(duì)的是坐落在沙潁河流域大大小小的企業(yè)，其中不少為高污染企業(yè)，比如造紙、皮革、塑料、酒類等等。這些企業(yè)的工業(yè)污水基本上都排放在了沙潁河中。[4]諸如此類的報(bào)道近些年來不絕于耳。雖然城市通過污染企業(yè)搬遷，通過截污、治理，城區(qū)面貌可以改觀，水質(zhì)可以改善，但這只是短暫的。如果我們只關(guān)注城市，而漠視鄉(xiāng)村，城市在鄉(xiāng)村包圍中生存，農(nóng)村都污染了，城市豈能獨(dú)善其身？這些嚴(yán)峻的問題已經(jīng)引起黨和政府的高度關(guān)注。2008年7月24日，國務(wù)院召開了新中國成立以來第一次改善農(nóng)村環(huán)境的“全國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作電視電話會(huì)議”。時(shí)任中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強(qiáng)在大會(huì)上指出，我國仍然是農(nóng)業(yè)大國，大多數(shù)人口生活在農(nóng)村，絕大多數(shù)自然資源開發(fā)利用活動(dòng)也發(fā)生在農(nóng)村，做好農(nóng)村環(huán)保工作具有十分重要的意義。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益，事關(guān)全國人民的福祉和整個(gè)國家的可持續(xù)發(fā)展，要全面貫徹黨的十七大精神，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)把農(nóng)村環(huán)保放到更加重要的戰(zhàn)略位置，全面建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。[5]經(jīng)過多年努力，我國的農(nóng)村環(huán)境污染防治和生態(tài)保護(hù)取得了積極進(jìn)展。實(shí)施“以獎(jiǎng)促治”，著力解決嚴(yán)重危害農(nóng)村居民健康、群眾反映強(qiáng)烈的突出污染問題。2012年中央財(cái)政安排55億元資金支持農(nóng)村環(huán)境整治工作。中央財(cái)政自2008年起設(shè)立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，截至2011年年底，共安排了80億元用于開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，帶動(dòng)地方投資97億元，對(duì)1.63萬個(gè)村莊進(jìn)行了整治，受益人口4234萬人。財(cái)政部、環(huán)保部在2012年2月聯(lián)合頒布的《關(guān)于加強(qiáng)“十二五”中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金管理的指導(dǎo)意見》提出，深化“以獎(jiǎng)促治、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，建立資金引導(dǎo)、示范引導(dǎo)、政策引導(dǎo)的專項(xiàng)資金管理體系，推動(dòng)資金和項(xiàng)目審批權(quán)限下放，中央和地方財(cái)政共同加大投入力度，整合各方資源，吸引社會(huì)資金，鼓勵(lì)農(nóng)民投工投勞，大力推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境連片整治。[6]然而，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的狀況尚未得到根本性遏制和扭轉(zhuǎn)，點(diǎn)源污染與面源污染共存、生活污染和工業(yè)污染疊加、各種新舊污染交織、工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移等種種環(huán)境問題危害群眾健康，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響社會(huì)穩(wěn)定。嚴(yán)峻的農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)，已成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。農(nóng)村環(huán)境的惡化不僅直接導(dǎo)致農(nóng)民的健康問題，而且還引發(fā)了農(nóng)民與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、政府的社會(huì)沖突問題?！?010年中國環(huán)境狀況公報(bào)》表明，對(duì)周邊的環(huán)境狀況，只有不到六成的農(nóng)村受訪者評(píng)價(jià)為“滿意”或“比較滿意”。中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院的一項(xiàng)調(diào)查也顯示，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活中產(chǎn)生的面源污染以及工業(yè)企業(yè)帶來的各種點(diǎn)源污染，分別有三分之一和近三成受訪農(nóng)民表示不滿意。而農(nóng)村與環(huán)境問題有關(guān)的沖突多集中在2004年以后，且隨時(shí)間推移有上升趨勢(shì)。2005年4月10日，浙江省東陽縣畫水鎮(zhèn)發(fā)生大規(guī)模警民沖突事件。原因在于當(dāng)?shù)鼗て髽I(yè)污染嚴(yán)重，當(dāng)?shù)卮迕駨?qiáng)烈要求污染企業(yè)搬遷，連年上訪，長期得不到解決。農(nóng)民認(rèn)為，化工企業(yè)的高額利潤、地方政府部門的利益，致使他們的生存權(quán)被漠視。他們的標(biāo)語中寫道：“還我土地，我要生存；還我土地，我要健康；還我土地，我要子孫；還我土地，我要吃飯；還我土地，我要環(huán)境?！盵7]放眼全國，近年先后發(fā)生陜西鳳翔血鉛事件、福建紫金礦業(yè)污染事件、湘江湘潭段污染沿江農(nóng)田事件、云南曲靖鉻渣非法傾倒導(dǎo)致養(yǎng)羊戶牲畜死亡等農(nóng)村污染事件，由環(huán)境污染造成的農(nóng)民上訪等事件也不斷發(fā)生。環(huán)境公平是社會(huì)公平的重要組成部分。環(huán)境不公正不僅會(huì)加重社會(huì)不公正，而且由于它剝奪了弱勢(shì)群體基本的生存權(quán)利，會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)沖突，影響社會(huì)穩(wěn)定。那么，這種環(huán)境沖突表明了什么呢？馬克思說：物與物的關(guān)系后面，從來是人與人的關(guān)系。一些地方政府罔顧環(huán)境承載能力，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及自身發(fā)展過程中，急于在農(nóng)村引進(jìn)和布局高耗地、高污染項(xiàng)目，未能處理好群眾的利益關(guān)切。這種處理不當(dāng)又在某種程度上強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間的原有不平等關(guān)系。城鄉(xiāng)之間的種種環(huán)境不公正現(xiàn)象表明，環(huán)境上的不平等關(guān)系，其實(shí)是農(nóng)民社會(huì)生活中原本不平等關(guān)系的延續(xù)與強(qiáng)化。總體說來，所謂環(huán)境問題，其實(shí)在很大程度上是社會(huì)問題在環(huán)境領(lǐng)域的延伸。種族、階級(jí)或經(jīng)濟(jì)地位等社會(huì)因素，已成為影響環(huán)境利益與負(fù)擔(dān)的分配的重要因素。不同的人，在環(huán)境利益與負(fù)擔(dān)的分配上，有著明顯的差異，這其中，一部分人是受益者，而另一部分人則是受害者。受益者主要是國家中的強(qiáng)勢(shì)族群，即主流民族或種族、富人、城市居民等；相應(yīng)的，受害者則主要是國家中的弱勢(shì)族群，即邊緣民族或種族、貧民、農(nóng)民等。由此可見，環(huán)境公正與傳統(tǒng)社會(huì)正義所關(guān)懷的內(nèi)容恰恰不謀而合，易言之，“環(huán)境問題的真正原因是社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的非正義性”。因此，環(huán)境公正關(guān)懷的首要對(duì)象便是一個(gè)國家內(nèi)部不同民族、種族、性別、階級(jí)或地區(qū)之間的人們?cè)谙碛铆h(huán)境上的正義性問題，其主要任務(wù)在于減少國內(nèi)因不平等的社會(huì)關(guān)系而導(dǎo)致環(huán)境影響上的不平等，使所有人都享有平等的環(huán)境權(quán)利。期盼在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)環(huán)境公正是我們的美好愿望，但是，在現(xiàn)實(shí)與未來之間，卻橫亙著種種障礙。1.觀念不清所謂觀念不清，主要是指對(duì)“發(fā)展”和“保護(hù)”的關(guān)系認(rèn)識(shí)不清。如下觀念在城鄉(xiāng)之間仍有市場(chǎng)。（1）經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是“硬道理”，環(huán)保指標(biāo)則是“棉花糖”?！笆濉薄笆晃濉睍r(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)大多超額完成，但全國污染物排放量不降反升，污染治理速度趕不上污染增長速度，“十一五”計(jì)劃確定的重點(diǎn)流域治理污染項(xiàng)目有47%的計(jì)劃投資沒有落實(shí)。在經(jīng)濟(jì)及其他所謂硬指標(biāo)面前，環(huán)保指標(biāo)是何等的不堪一擊，往往被堂而皇之地任意犧牲。追趕深入人心的GDP總是比追趕環(huán)保指標(biāo)更讓人激情飛揚(yáng)，斗志百倍。（2）有了金山銀山，就有綠水青山——當(dāng)經(jīng)濟(jì)能力達(dá)到一定水平之后，環(huán)境狀況自然會(huì)改善。有錢好辦事，這是一般的生活哲學(xué)?？墒巧鷳B(tài)問題的哲學(xué)卻可能相反：留得青山在，不怕沒柴燒。例如，淮河、滇池的治理，積十年之時(shí)，花百億之金，至今鈔票進(jìn)水，不見聲響。特別是，許多生態(tài)問題是完全不可逆的，如水土流失、荒漠化、耕地減少、生物多樣性喪失。我們也許能夠生活在一個(gè)金錢甚少但環(huán)境和諧的社會(huì)，卻無法生活在一個(gè)生態(tài)惡化但金錢成堆的社會(huì)——在沙漠里，黃金不如一杯水?。?）城市環(huán)境重如金，農(nóng)村環(huán)境輕如毛——在環(huán)保的天平上，城市與農(nóng)村的分量竟然如此不平衡。居住在鋼筋水泥的建筑里的城市人當(dāng)然還愿意簇?fù)碇嗌骄G水——有的城市動(dòng)輒可以投資數(shù)十上百億元改善城市環(huán)境，可見一斑；而農(nóng)村呢，曾經(jīng)擁有山清水秀、人口相對(duì)稀少的環(huán)境，現(xiàn)在卻被窮山惡水包圍著。鄭風(fēng)田、黨國英等受訪專家和湖南省常德市政法委副書記饒南丙、江西省豐城市政法委書記鄭曉勇等干部表示，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的許多矛盾和沖突，正是源自一些地方的城市對(duì)于農(nóng)村的新“掠奪”方式，有的地方對(duì)農(nóng)村仍然是“口頭重視、口號(hào)重視、口水重視”。[8]2.法規(guī)不全綜觀我國的環(huán)境法律法規(guī)，很多法規(guī)沒有將農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染和破壞納入立法調(diào)整的視野。我國農(nóng)村環(huán)境污染很大程度上有別于城市污染，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的面源污染不同于城市的點(diǎn)源污染。而我國現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)體系基本上是為了防治城市污染的，對(duì)農(nóng)村污染及其特點(diǎn)重視不夠，對(duì)農(nóng)村污染治理和環(huán)境管理的具體困難考慮不夠，這導(dǎo)致現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)在農(nóng)村地區(qū)缺乏實(shí)施的根基。即使有些法規(guī)對(duì)農(nóng)村環(huán)保問題做了規(guī)定，但其規(guī)定也極為原則。例如，首次將農(nóng)村固體廢物污染防治納入立法視野的《固體廢物污染環(huán)境防治法》修正案，雖然對(duì)種植、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生的固體廢物提出了合理利用、預(yù)防污染的要求，對(duì)農(nóng)村生活垃圾提出了清掃、處置的要求，但過于簡(jiǎn)略，可操作性不強(qiáng)。因此，必須從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識(shí)和加強(qiáng)對(duì)我國農(nóng)村環(huán)境污染的防治。致公黨中央副主席楊邦杰認(rèn)為，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度性基礎(chǔ)工作要建立健全有關(guān)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系，把農(nóng)村環(huán)保作為對(duì)干部政績考核的硬性指標(biāo)，把農(nóng)村環(huán)境治理納入政府綜合決策機(jī)制和重大事項(xiàng)的督察范圍。盡快制定、頒布《土壤污染防治法》《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》等，依法加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)督管理。[9]3.管理不力農(nóng)村環(huán)境管理規(guī)劃不力，機(jī)構(gòu)匱乏，執(zhí)法力度不夠。在我國農(nóng)村環(huán)保工作中，發(fā)揮主要作用的是縣及縣以下環(huán)境管理部門，而目前縣及縣以下環(huán)境管理隊(duì)伍力量薄弱，有的縣甚至還沒有環(huán)保機(jī)構(gòu)，至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門，其環(huán)境管理力量更弱，大多數(shù)都只安排一個(gè)人兼管環(huán)保工作。環(huán)保規(guī)劃缺失，管理機(jī)構(gòu)不健全將直接導(dǎo)致環(huán)境管理工作不到位。有鑒于此，一些政協(xié)委員認(rèn)為，應(yīng)盡快開展對(duì)我國農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量狀況的全面調(diào)查，查清包括農(nóng)村土壤、水和大氣在內(nèi)的農(nóng)村基本環(huán)境要素質(zhì)量的情況，全面準(zhǔn)確地掌握全國農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的總體狀況、污染類型、分布特點(diǎn)、污染范圍、污染程度、污染種類及其來源，在此基礎(chǔ)上編制《國家農(nóng)村環(huán)境污染防治規(guī)劃》。[10]昔日，“農(nóng)村包圍城市”的道路使中國革命取得了勝利；如今，當(dāng)環(huán)境污染再次“農(nóng)村包圍城市”時(shí)，城市必然難以逃脫“城門失火，殃及池魚”的命運(yùn)！當(dāng)前，廣大農(nóng)村群眾要求改善生活生產(chǎn)環(huán)境的呼聲日益強(qiáng)烈，社會(huì)主義新農(nóng)村和全面小康社會(huì)建設(shè)都迫切呼喚農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作有突破性進(jìn)展。面對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，必須進(jìn)一步提高對(duì)農(nóng)村環(huán)保重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，深刻轉(zhuǎn)變發(fā)展方式——地方在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)須充分考慮環(huán)境承載能力和社會(huì)成本，應(yīng)根據(jù)不同的資源稟賦等條件，在農(nóng)業(yè)縣與非農(nóng)業(yè)縣等不同地區(qū)之間布局差異化項(xiàng)目，促進(jìn)低耗地、低污染、高集約項(xiàng)目發(fā)展；著力建立健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的政策體系和長效機(jī)制，切實(shí)把農(nóng)村環(huán)保放到更加重要的戰(zhàn)略位置，解決危害農(nóng)民群眾身體健康、威脅城鄉(xiāng)居民食品安全、影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的突出環(huán)境問題。推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治和生態(tài)建設(shè)的思路已經(jīng)明確，即：以生態(tài)功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，以規(guī)劃為龍頭，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)力布局，轉(zhuǎn)變農(nóng)村發(fā)展方式，從根本上解決農(nóng)村環(huán)境污染問題；以保障飲水安全為重點(diǎn)，以生活污染治理為抓手，確保農(nóng)村地區(qū)環(huán)境安全，改善農(nóng)村生活方式，從整體上提高農(nóng)村的環(huán)境質(zhì)量；以加大環(huán)境執(zhí)法力度為手段，以建立長效機(jī)制為根本，強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)管，完善法規(guī)建設(shè)，從法制上保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。作為黨和國家戰(zhàn)略決策的“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”掀開了當(dāng)代中國農(nóng)村的新一頁。從此，一個(gè)融農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、環(huán)境為一體的建設(shè)框架開始形成；從此，一個(gè)縮小農(nóng)村與城市差距的戰(zhàn)斗開始打響；從此，一個(gè)推進(jìn)當(dāng)代農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的方案開始實(shí)施；從此，一個(gè)新型的農(nóng)村、一個(gè)新型的環(huán)境將展現(xiàn)在人們的視野里……新農(nóng)村——這是一片綠色的沃土！新農(nóng)村——這是一片希望的田野！第二節(jié)東部與西部：環(huán)境受益與環(huán)境補(bǔ)償在一定意義上，我國的“東部”代表著“發(fā)達(dá)”，“西部”意味著“落后”，這里，既有歷史的沉重，也有現(xiàn)實(shí)的無奈。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，就必須東西協(xié)調(diào)、南北均衡，共建共享。環(huán)境公正亦然。一東部與西部的界線我國“東部和西部”的區(qū)分主要是從以下三層意義上界定的。（一）根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來劃分我國大陸區(qū)域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生，應(yīng)該說是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地理位置相結(jié)合長期演變而形成的。我國大陸區(qū)域整體上可劃分為三大經(jīng)濟(jì)地區(qū)。三大經(jīng)濟(jì)地區(qū)由于自然條件與資源狀況的不同，因而有著各自的發(fā)展特點(diǎn)。東部地區(qū)包括11個(gè)省級(jí)行政區(qū)，分別是北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南。東部地區(qū)背靠大陸，面臨海洋，地勢(shì)平緩，有良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，水產(chǎn)品、石油、鐵礦、鹽等資源豐富，這一地區(qū)由于開發(fā)歷史悠久，地理位置優(yōu)越，勞動(dòng)者的文化素質(zhì)較高，技術(shù)力量較強(qiáng)，工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著龍頭作用。中部地區(qū)包括8個(gè)省級(jí)行政區(qū)，分別是黑龍江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南。中部地區(qū)位于內(nèi)陸，北有高原，南有丘陵，眾多平原分布其中，屬糧食生產(chǎn)基地。能源和各種金屬、非金屬礦產(chǎn)資源豐富，占有全國80%左右的煤炭儲(chǔ)量，重工業(yè)基礎(chǔ)較好，地理上承東啟西。西部地區(qū)包括12個(gè)省級(jí)行政區(qū)，分別是四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古，人口有4億多，聚集了中國75%的少數(shù)民族和八成左右的貧困人口；另外，國家還把湖南的湘西地區(qū)、湖北的鄂西地區(qū)、吉林的延邊地區(qū)也劃為西部地區(qū)，享受西部大開發(fā)中的優(yōu)惠政策。西部地區(qū)幅員遼闊，地勢(shì)較高，地形復(fù)雜，高原、盆地、沙漠、草原相間，大部分地區(qū)高寒、缺水，不利于農(nóng)作物生長。因開發(fā)歷史較晚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)管理水平與東、中部差距較大，但其國土面積占中國陸地面積的74%，礦產(chǎn)資源豐富，具有很大的開發(fā)潛力。簡(jiǎn)言之，經(jīng)濟(jì)意義上，“東部”意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化程度較高，而“西部”代表的是貧窮落后地區(qū)。（二）根據(jù)地理空間位置來劃分以大興安嶺-太行山-雪峰山為界，以西的地區(qū)為西部，以東的地區(qū)為東部。需要指出的是，湖南的湘西土家族苗族自治州和湖北的恩施土家族苗族自治州雖然在大興安嶺-太行山-雪峰山以東的中南地區(qū)，但由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族分布和風(fēng)俗文化等方面與相鄰的西部地區(qū)極為相似，因此，也屬于泛西部范疇。從地理空間上看，整個(gè)西部面積達(dá)660多萬平方千米，占全國面積的三分之二強(qiáng)。但從區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力來看，反差卻格外強(qiáng)烈，西部省份的國內(nèi)生產(chǎn)總值不到東部的1/4。（三）根據(jù)環(huán)境狀況和資源分布來劃分本節(jié)所指的“東部”和“西部”，主要是從環(huán)境狀況和資源分布的意義上來界定的。目前我國東西部地區(qū)環(huán)境狀況和資源分布狀況是：東部地區(qū)資源稀少，但環(huán)境保護(hù)較好，西部地區(qū)資源較豐富，但環(huán)境破壞較嚴(yán)重。例如，長江、怒江、瀾滄江流域（包括藏東、川西和滇西北地區(qū)）原本分布著大片高山、亞高山針葉林，但近些年，大量水源涵養(yǎng)林被濫伐、偷砍，造成區(qū)域蓄水能力的下降和水土流失的加劇，構(gòu)成了我國二級(jí)、三級(jí)階梯地區(qū)區(qū)域性水患頻繁。貴州高原地區(qū)（指貴州省的西部、北部和川東南丘陵低山區(qū)）以高山、低山、丘陵地貌為主，坡耕地占40%，年降水量一般在1000毫米以上，多年的過伐、過墾使水土流失呈不斷加劇的趨勢(shì)。貴州省1964年、1985年、1995年的水土流失面積分別占到總土地面積的20%、30%和45%。蒙新風(fēng)沙區(qū)（包括內(nèi)蒙古高原、新疆大部、甘肅北部和寧夏的中北部）面積250萬平方千米以上，分布著重多的低緩丘陵、干谷和沙漠，該區(qū)干旱多風(fēng)，氣候惡劣。人類的過牧、過墾，造成了草場(chǎng)退化、土地沙漠化及綠洲農(nóng)業(yè)區(qū)土壤次生鹽漬化等一系列生態(tài)問題。這一地區(qū)每年春季因此而形成的沙塵暴已威脅到大半個(gè)中國。二西部生態(tài)環(huán)境的變遷西部地區(qū)是我國主要大江大河的發(fā)源地，是我國整體的自然生態(tài)環(huán)境的有效調(diào)節(jié)地和天然屏障。由眾多的考古、地質(zhì)資源及史料可知，古代西部地區(qū)曾經(jīng)草密林茂、山清水秀，西北地區(qū)還因氣候溫暖、森林草原密布、山川秀美，極其適合人類生存而成為中華民族的發(fā)祥地之一。然而，在漫長的歷史演化過程中，西部地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境逐步發(fā)生變化，東部和西部在經(jīng)濟(jì)狀況和環(huán)境狀況上的差距越來越大。時(shí)至今日，西部地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)已變得十分脆弱，嚴(yán)重地影響到本地區(qū)乃至全國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種情況，是歷史和現(xiàn)實(shí)、自然和人為等多種因素作用的結(jié)果。從自然因素來看，嚴(yán)酷脆弱的自然環(huán)境是西部地區(qū)環(huán)境問題產(chǎn)生的基礎(chǔ)原因。西部地區(qū)的氣象災(zāi)害比較嚴(yán)重。除牧區(qū)的雪災(zāi)和低溫、凍害以及局部地區(qū)的連陰雨、暴雨災(zāi)害外，主要的氣象災(zāi)害是干旱、風(fēng)沙、霜凍、冰雹和干熱風(fēng)。其中干旱出現(xiàn)的次數(shù)最多，災(zāi)情最嚴(yán)重。黃土高原素有“年年有旱，三年一小旱，十年一大旱”的說法，內(nèi)陸盆地也是三年兩頭發(fā)生程度不同的旱災(zāi)。出現(xiàn)頻數(shù)最多的是春旱和伏旱，秋旱也時(shí)有發(fā)生。土地資源質(zhì)量差、利用率低。雖然西部地區(qū)土地面積大，人均占有量高，但事實(shí)上可利用率卻很低。例如，在西北地區(qū)，能夠開發(fā)利用的各類土地，僅占整個(gè)地區(qū)土地面積的42%左右，其中土地的農(nóng)業(yè)利用率僅為30%，能夠利用的耕地僅占土地面積的6%左右，林地占4.64%，草地占21.5%，而其他類型的用地比重則較?。晦r(nóng)業(yè)上難以利用的戈壁、沙漠、石山裸地則占土地面積的57%以上。根據(jù)西北五省區(qū)土地勘查資料編制的土地利用狀況與全國的對(duì)比，情況如表4-1所示。表4-1西北五省區(qū)土地利用狀況與全國的對(duì)比水資源相對(duì)貧乏。西部地區(qū)的河流分屬于黃河、長江、內(nèi)陸河三大水系，是地表水的主要來源。水資源量主要來自大氣降水和冰川融水兩部分，大氣降水占絕大部分。冰川總儲(chǔ)量為26121.74億立方米，但年冰川融水量不足1%，而新疆冰川融水占自產(chǎn)徑流量的22.5%。例如，西北地區(qū)人均水資源量為3000立方米，年均地表徑流量為2900立方米，只相當(dāng)于全球人均徑流量的70%左右。西北地區(qū)畝均水資源量為1200立方米，低于全國平均水平的30%，在西北五省區(qū)中，寧夏水資源最為貧乏，人均占有258立方米，為全國人均值的9%，如果再加上國家分配的每年40億立方米的過境黃河水量，其人均水資源也不及全國人均水平的一半?？梢哉f，水資源緊缺是制約西北地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。[11]森林資源比較貧乏，分布比較零散，結(jié)構(gòu)不盡合理。西部地區(qū)由于干旱少雨，森林資源十分貧乏，森林覆蓋率僅為5%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平，在各大區(qū)中居于非常落后的地位。現(xiàn)有林地面積占全國林地總面積的10%左右，在林業(yè)用地中，無林的土地面積就約占60%。西部地區(qū)森林面積明顯少，故其維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的能力很差。由于西部面積比較廣闊，許多地方宜于植樹造林，因此，其植樹造林的潛力可以挖掘，但因干旱的氣候特征等原因，大部分地方植樹造林的難度很大，樹木成活率比較低，“小老頭”樹比較多，管護(hù)成本高。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境日趨惡化除自然變遷因素外，主要是歷史上人為因素長期作用于生態(tài)環(huán)境造成的，尤其是在近現(xiàn)代人口激增的壓力下，忽視自然規(guī)律，片面追求經(jīng)濟(jì)利益所進(jìn)行的盲目開發(fā)、掠奪性開發(fā)釀成的苦果。漢代以前，由于人類活動(dòng)的規(guī)模較小，西部地區(qū)在史前時(shí)期形成的良好的自然生態(tài)環(huán)境并沒有發(fā)生大的變遷與逆轉(zhuǎn)。當(dāng)時(shí)，該地區(qū)水草豐美，河湖遍布，氣候溫暖濕潤，充滿著植物、動(dòng)物、人類與自然環(huán)境和諧相處的活力。自漢代開始，人類活動(dòng)開始較大規(guī)模地、不間斷地影響和干預(yù)我國西部地區(qū)的自然環(huán)境。其中，在較長的歷史時(shí)期，對(duì)西部地區(qū)不間斷的軍事活動(dòng)、移民墾殖、水土資源開發(fā)，幾乎也是毀林、毀草、過度放牧的過程，結(jié)果毀壞了西部地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境，破壞了西部地區(qū)動(dòng)物、植物、人類與自然生態(tài)環(huán)境的和諧、協(xié)調(diào)的共生與發(fā)展。特別是我國從唐代后期開始直至新中國建立，不斷的戰(zhàn)亂和天災(zāi)人禍，再加上反復(fù)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，致使西部地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境走到了崩潰的邊緣。從20世紀(jì)50年代末期起，國家從北京、上海、遼寧一帶向西部地區(qū)遷去了以機(jī)械制造為主的一批重工業(yè)企業(yè)。西部地區(qū)的交通、能源、原材料工業(yè)和地方工業(yè)得到了一定的發(fā)展。但是“大煉鋼鐵”使這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。當(dāng)時(shí)，林業(yè)的指導(dǎo)思想是以生產(chǎn)木材為中心，各林區(qū)把木材生產(chǎn)作為重要指標(biāo)，而忽視了森林的營造?！爸夭奢p育”的做法，使森林資源消耗過快，覆蓋率大幅度下降。為了大煉鋼鐵，許多地區(qū)無論是人工林還是原始森林都被砍光了，即便生長在西部沙漠地帶的胡楊林也難逃厄運(yùn)。例如，四川省阿壩藏族羌族自治州，是大西南木材蓄積的重要基地，20世紀(jì)50年代初有林地面積220萬公頃，活立木蓄積量達(dá)34000萬立方米，但在1951～1960年這十年，年采伐量猛增到230萬立方米至290萬立方米，使全州森林資源迅速縮減（迄今才恢復(fù)到303萬公頃）?？梢哉f，這一經(jīng)濟(jì)決策上的失誤，導(dǎo)致了西部乃至全國范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境的大破壞。從政策因素來看，西部環(huán)境的惡化也與政策導(dǎo)向有關(guān)。在歷史上，西部地區(qū)曾經(jīng)為東部地區(qū)乃至全國的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)和犧牲。如新中國成立后，我們實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和三線建設(shè)的整體布局。西部豐富的礦產(chǎn)資源無償?shù)剌斔偷綎|部等地區(qū)，西部地區(qū)的自然資源和生態(tài)環(huán)境破壞比較嚴(yán)重。改革開放以后，由于國家對(duì)沿海地區(qū)實(shí)行優(yōu)惠政策和資金傾斜，東部發(fā)展先行。而發(fā)展起來的東部地區(qū)上繳給國家的財(cái)政稅收和對(duì)西部的補(bǔ)償不足，西部地區(qū)明顯處于發(fā)展的劣勢(shì)，東西部在資源收益和補(bǔ)償方面處于不平等地位。在西部地區(qū)，環(huán)境惡化與貧困加劇形成惡性循環(huán)，而東部地區(qū)富裕程度高，投入環(huán)境保護(hù)的資金相對(duì)較多，環(huán)境狀況相對(duì)要好些。自20世紀(jì)80年代以來，我國政府重點(diǎn)針對(duì)城市環(huán)境問題制定和實(shí)施了一系列相關(guān)政策和措施。由于大中城市主要集中在東部，90年代以后，東部省（市）環(huán)境污染得到控制，但西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境日益惡化。我國生態(tài)環(huán)境的脆弱帶主要是大興安嶺-太行山-雪峰山以西的西北和西南地區(qū)，大部分貧困人口和貧困縣（鄉(xiāng)）也集中在這些地區(qū)，全國近600個(gè)國家級(jí)貧困縣，大部分在西部。越是貧困的地區(qū)，破壞生態(tài)環(huán)境和浪費(fèi)資源的現(xiàn)象越嚴(yán)重。而且，這種惡性循環(huán)不是那么容易打破。2010年是中國實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略十周年，官方數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2009年，西部地區(qū)的生產(chǎn)總值從1.66萬億元增加到6.68萬億元，增加了3倍；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從5648元提高到14213元，年均增長10.4%；農(nóng)民人均收入由1161元提高到3817元，年均增長8.9%。雖然在官方政策傾斜和大力投入下，西部地區(qū)與東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)相對(duì)增長速度差距在縮小，但絕對(duì)差距仍在擴(kuò)大。國家發(fā)改委副主任杜鷹稱，2000年，西部和東部的人均GDP相差7000元，如今，這一差距拉大到了21000元。國務(wù)院西部開發(fā)辦原副主任李子彬在由國際經(jīng)濟(jì)交流中心舉辦的經(jīng)濟(jì)每月談?wù)搲弦蔡龟?，西部地區(qū)相對(duì)落后、欠發(fā)達(dá)的狀況不可能在十年內(nèi)得到解決。在生產(chǎn)總值、地區(qū)財(cái)政收入水平、人均生產(chǎn)總值水平上，“再經(jīng)過100年（西部地區(qū)）也不一定能夠和東部地區(qū)拉平”。[12]三環(huán)境受益與環(huán)境補(bǔ)償黑河，又稱弱水，發(fā)源于祁連山北麓冰川，流經(jīng)青海、甘肅、內(nèi)蒙古，匯入中蒙邊界的東居延海和西居延海。黑河全長821千米，是中國第二大內(nèi)陸河，滋潤著位于沙漠邊緣的兩大塊綠洲——甘肅的張掖市和內(nèi)蒙古阿拉善盟額濟(jì)納旗。張掖所處的河西走廊灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)位于黑河中游，是全國十大商品糧基地之一，也是黑河流域最大的經(jīng)濟(jì)區(qū)和耗水區(qū)。額濟(jì)納旗位于黑河下游，其8萬多平方千米均為極端干旱區(qū)，年均降水量不足50毫米，而蒸發(fā)量卻高達(dá)2500毫米。至20世紀(jì)后半期，冰川退縮，放牧過度，林草退化，大大削弱了祁連山涵養(yǎng)水源的能力，加劇了黑河全流域生態(tài)危機(jī)。大規(guī)模的移民開發(fā)、灌溉面積的快速增長、流域人口的膨脹，大量擠占了生態(tài)用水。在傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式的重壓下，黑河再也無力向下游輸送足夠的水了。伴隨河道斷流，地下水位下降，天然河岸林大面積枯萎死亡，濕地和綠洲急劇萎縮，土地大面積沙化。1961年，曾經(jīng)擁有350多平方千米湖面的西居延海悄然消失；1992年，東居延海也宣告枯竭。曾經(jīng)是西北戈壁碩果僅存的兩個(gè)大型湖泊，卻在枯竭之后成為我國北方沙塵暴主要策源地之一。2000年春天，幾場(chǎng)強(qiáng)沙塵暴持續(xù)襲擊了華北地區(qū)，影響人口1.3億?？茖W(xué)調(diào)查表明，這些遠(yuǎn)道而來的“不速之客”，正是來自黑河下游相繼死亡的河床、湖盆以及嚴(yán)重沙漠化的綠洲。2000年5月12日，時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基觀看了中央電視臺(tái)《新聞?wù){(diào)查》“沙起額濟(jì)納”后，對(duì)水利部部長汪恕誠說：“黑河問題非常嚴(yán)重，非治不可，應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理；西部大開發(fā)，水是第一位的任務(wù)，要把生態(tài)用水放在第一位，保護(hù)額濟(jì)納生態(tài)環(huán)境不僅是對(duì)額濟(jì)納的保護(hù)，同時(shí)也是對(duì)內(nèi)蒙古、甘肅的保護(hù)，意義十分重大。”2001年2月21日，國務(wù)院召開第94次總理辦公會(huì)議，專題研究黑河水資源問題及其對(duì)策。會(huì)后，國務(wù)院正式批復(fù)了《黑河流域近期治理規(guī)劃》，決定以生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)為根本，合理安排生態(tài)用水，有效遏制流域生態(tài)系統(tǒng)惡化，并決定投資23.6億元，用3年時(shí)間實(shí)現(xiàn)階段性治理目標(biāo)。黑河治理成敗的一項(xiàng)標(biāo)志性成果，就是能否如期完成向黑河尾閭東、西居延海調(diào)水，而處在中游的最大農(nóng)業(yè)城市張掖市就成為黑河治理這盤棋中最關(guān)鍵的一步。分水的壓力，沉甸甸地壓在每一名張掖市領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)民的身上。按照規(guī)定分水后，黑河向下游新增下泄量2.55億立方米，意味著張掖必須削減引水量5.8億立方米，相當(dāng)于4萬公頃耕地的用水量，也相當(dāng)于依附在土地上的20多萬農(nóng)民將失去基本依靠。為了整個(gè)流域的生態(tài)，張掖付出了沉重的代價(jià)：每次分水閉口時(shí)間少則十幾天，多則三四十天，分水期間沿線農(nóng)田灌溉一律停止；有時(shí)，正在揚(yáng)花季節(jié)的玉米，因缺水玉米棒子半截干枯，農(nóng)民遭受重大損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2001～2003年，全市有近萬畝農(nóng)田因分水延誤澆灌而絕收，前所未有。[13]黑河的興衰枯榮，沿岸人民為保護(hù)環(huán)境所付出的代價(jià)表明：西部地區(qū)特別是西部農(nóng)村在奉獻(xiàn)了大量物質(zhì)資源的同時(shí)，并沒有得到多少回報(bào)。在一定程度上講，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的快速發(fā)展與西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的利益損失是緊密相連的。改革開放以來，東部發(fā)達(dá)地區(qū)比西部貧困地區(qū)獲得了更多的實(shí)惠。必須將如何平衡其間的關(guān)系納入公正的視野。正如亞里士多德所言：“一個(gè)人有了過多的利益，人的行為是不正義的，一個(gè)人擁有的權(quán)益太少，他受到了不公正的對(duì)待。”[14]當(dāng)今中國社會(huì)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”和城鄉(xiāng)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”的存在，突顯了東部和西部、城市和農(nóng)村在資源利用和保護(hù)環(huán)境方面權(quán)利和義務(wù)分配的不公正。我們不能錯(cuò)誤地認(rèn)為對(duì)西部的扶持就是對(duì)西部的“恩賜”，是簡(jiǎn)單的“給予”。實(shí)際上，西部地區(qū)也在默默無聞地“支援”和“扶持”東部地區(qū)，而且是以犧牲自身利益來支持東部地區(qū)的繁榮和發(fā)展。西部地區(qū)環(huán)境的惡化有其自身的原因，但不容否定的是，國家對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境保護(hù)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過西部地區(qū)。因此，東部地區(qū)理應(yīng)為過去的“索取”埋單。支援西部地區(qū)的建設(shè)不是單向的“給予”，而是東部發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)盡的責(zé)任，是為曾經(jīng)的“受益”而對(duì)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境做出的“補(bǔ)償”。環(huán)境補(bǔ)償是基于環(huán)境受益而做出的補(bǔ)償。從人類發(fā)展需求角度而言，所有環(huán)境要素及其所構(gòu)成的整體環(huán)境均對(duì)人類生存與發(fā)展產(chǎn)生影響，這種影響既包括對(duì)人類生存與發(fā)展具有促進(jìn)作用的積極影響，也包括具有限制作用的消極影響。具體來說，我們可以把自然的或受人類活動(dòng)影響的環(huán)境要素及其整體通過運(yùn)動(dòng)、變化所產(chǎn)生的對(duì)人類生存與發(fā)展具有促進(jìn)作用的影響理解為環(huán)境受益，反之則為環(huán)境致?lián)p；把人類在生存與發(fā)展中直接和間接從環(huán)境運(yùn)動(dòng)與變化中所獲得的恩惠理解為環(huán)境受益，反之則為環(huán)境受損。其中，環(huán)境受益反映的是人類生存與發(fā)展所獲得的環(huán)境產(chǎn)品與服務(wù)。環(huán)境受益的類型極為多樣，如物質(zhì)受益、能量受益、狀態(tài)受益。受益的物質(zhì)類型包括水分受益、空氣受益、土壤堆積受益、防止侵蝕受益等，受益的能量類型包括熱量受益、溫度受益、輻射受益等，受益的狀態(tài)類型包括綠化、美學(xué)等功能受益。按照其性質(zhì)及受益狀況的差異分可為不同類別環(huán)境受益區(qū)。如從環(huán)境受益區(qū)的受益對(duì)象來看，可分為城市環(huán)境受益區(qū)、農(nóng)村環(huán)境受益區(qū)等；從環(huán)境受益區(qū)與環(huán)境產(chǎn)益區(qū)聯(lián)系的緊密程度來看，有直接受益區(qū)和間接受益區(qū)之分；從環(huán)境受益區(qū)的受益效果來看，可分為明顯環(huán)境受益區(qū)、一般受益區(qū)、不明顯環(huán)境受益區(qū)等。任何一項(xiàng)政策，如果減少了政策實(shí)施者的利益，那么這項(xiàng)政策往往是很難推行的。在許多地方，生態(tài)保護(hù)恰好正處于這樣一種尷尬境地。一方面，生態(tài)保護(hù)外部效應(yīng)顯著，政府強(qiáng)力推導(dǎo)；另一方面，生態(tài)保護(hù)者必須犧牲個(gè)體和地方的利益，犧牲他們的發(fā)展權(quán)。作為整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中平等的個(gè)體，在為社會(huì)做出犧牲的同時(shí)，如果不能得到應(yīng)有的補(bǔ)償，這樣一種社會(huì)行為首先是不公平的，同時(shí)也難以持久。于是，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)這一主題下，政界和學(xué)界正在思考如何利用經(jīng)濟(jì)手段使人們的生態(tài)保護(hù)行為得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。因此，“環(huán)境補(bǔ)償”這個(gè)概念逐漸成為社會(huì)輿論的熱點(diǎn)話題。環(huán)境補(bǔ)償是一種資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，其目的是調(diào)動(dòng)生態(tài)建設(shè)者的積極性，是促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制的綜合體。環(huán)境補(bǔ)償有廣義環(huán)境補(bǔ)償和狹義環(huán)境補(bǔ)償之分。廣義的環(huán)境補(bǔ)償，既包括對(duì)生態(tài)功能的補(bǔ)償，又包括對(duì)因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償和政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費(fèi)用的支出等。狹義的環(huán)境補(bǔ)償則專指對(duì)生態(tài)功能或生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償，包括對(duì)為保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價(jià)、做出犧牲的單位和個(gè)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；對(duì)因開發(fā)利用土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、野生動(dòng)植物等自然資源和自然景觀而損害生態(tài)功能或?qū)е律鷳B(tài)價(jià)值喪失的單位和個(gè)人收取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)（稅）。補(bǔ)償對(duì)象可以是對(duì)生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)者、生態(tài)破壞中的受損者和減少生態(tài)破壞者。環(huán)境補(bǔ)償?shù)哪康脑谟趯?duì)損害或保護(hù)資源環(huán)境的行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性或外部經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行收費(fèi)或補(bǔ)償，提高該行為的成本或收益，從而激勵(lì)損害環(huán)境的行為主體減少或保護(hù)環(huán)境的行為主體增加，從而保護(hù)資源。[15]從世界范圍來看，自20世紀(jì)50年代以來，環(huán)境補(bǔ)償開始被越來越多的國家所認(rèn)識(shí)并付諸實(shí)踐。例如，1992年《里約宣言》和《21世紀(jì)議程》體現(xiàn)出了利用經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)關(guān)系的思想，即在環(huán)境保護(hù)政策上，市場(chǎng)、政府財(cái)政及經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)發(fā)揮互補(bǔ)性作用，表現(xiàn)為環(huán)境費(fèi)用應(yīng)該體現(xiàn)在生產(chǎn)者和消費(fèi)者的決策上，價(jià)格應(yīng)反映出資源的稀缺性和全部價(jià)值，并有助于防止環(huán)境惡化。加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，維護(hù)生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處，是21世紀(jì)人類面臨的共同主題，也是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，環(huán)境補(bǔ)償制度不失為一種重要的探索和嘗試。應(yīng)當(dāng)肯定，我國政府非常重視環(huán)境資源的保護(hù)問題，而且以國家根本大法的形式確立了環(huán)境資源保護(hù)、防止污染這一基本國策，并為建立和完善環(huán)境補(bǔ)償制度奠定了憲法基石。但是，治理環(huán)境污染起初多是政府埋單，實(shí)際是把污染者的治理責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了全體納稅人，既沒體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值，又違背社會(huì)公平原則，故而難以遏制生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。1972年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）理事會(huì)首先提出“污染者付費(fèi)”。我國也在探索環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶?shí)施辦法，只不過在20世紀(jì)90年代前期，環(huán)境補(bǔ)償關(guān)注的焦點(diǎn)是向生態(tài)環(huán)境加害者索取賠償。到了90年代后期，環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶?duì)象才更多轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和建設(shè)者。如我國對(duì)于西部退耕還林、還草者實(shí)施的補(bǔ)貼政策，就是一種典型的環(huán)境補(bǔ)償，而且在實(shí)踐中取得了良好的社會(huì)效益和生態(tài)效益。近年來，我國為了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，進(jìn)行了環(huán)境補(bǔ)償?shù)膰L試，主要應(yīng)用在森林、濕地和草原的保護(hù)工程，從實(shí)施情況來看，對(duì)促進(jìn)工程建設(shè)、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境功能起到了極大的作用。環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制旨在通過經(jīng)濟(jì)、法律、政策和市場(chǎng)等手段，解決一個(gè)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中生態(tài)環(huán)境資源的存量、增量問題和扭轉(zhuǎn)區(qū)域間的非均衡發(fā)展?fàn)顩r，逐步達(dá)到區(qū)域內(nèi)的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展，從而激勵(lì)人們從事生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的積極性，使生態(tài)資本增殖、生態(tài)資源永續(xù)利用。建立環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，必須正確處理局部與全局、當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)遵循公平的指導(dǎo)思想。經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開自然資源作為物質(zhì)基礎(chǔ)，而西部地區(qū)是我國的能源資源基地。西部地區(qū)輸出資源、保護(hù)生態(tài)是為了全體公眾的利益。然而，西部為了全體公眾的生態(tài)利益卻犧牲了自己的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)，這顯然是不公平的。為了解決這種不公平，實(shí)現(xiàn)域際公平的最好途徑就是建立環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，由中央政府或受益人為西部地區(qū)提供補(bǔ)償，為利益損失者創(chuàng)造其他的生存和發(fā)展條件，并保證新的條件是對(duì)原來?xiàng)l件的改善和提升。建立健全環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，有利于城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為西部地區(qū)提供有力的政策支持和穩(wěn)定的補(bǔ)償渠道；有利于確立資源環(huán)境的價(jià)值觀念，推進(jìn)資源環(huán)境有償使用的市場(chǎng)化運(yùn)作；有利于促進(jìn)清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變；是全面推進(jìn)生態(tài)建設(shè)的重要舉措。建立環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制是維護(hù)群眾利益的具體表現(xiàn)。長期以來，西部地區(qū)的廣大群眾為了保護(hù)好所在地區(qū)的生態(tài)資源和環(huán)境，做出了很大的犧牲。另外，資源開發(fā)受控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，又嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。建立環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，是對(duì)西部地區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境所付出的代價(jià)的必要回報(bào)，也是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)群眾的根本利益的具體體現(xiàn)。建立環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。良好的生態(tài)環(huán)境是和諧社會(huì)的重要標(biāo)志之一，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展和人民生活水平不斷提高的重要基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民群眾對(duì)環(huán)境的要求也越來越高，生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣已成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。建立環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、統(tǒng)籌東西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑，也是加快構(gòu)建和諧社會(huì)和全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求?？傊h(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，可以彌補(bǔ)國家財(cái)政撥款的不足，保證生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，從根本上改變生態(tài)效益無償使用、生態(tài)保護(hù)和建設(shè)者只有投入沒有回報(bào)的不合理狀況。四環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)現(xiàn)（一）遵循的原則建立環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)當(dāng)遵循公平性、效率性和可持續(xù)性原則。因?yàn)閺奈覈壳吧鐣?huì)經(jīng)濟(jì)狀況來看，公平是環(huán)境補(bǔ)償?shù)氖滓繕?biāo)，同時(shí)補(bǔ)償效率的高低也直接影響補(bǔ)償?shù)男Ч?，過高的補(bǔ)償成本往往會(huì)得不償失。環(huán)境補(bǔ)償制度設(shè)立的目的，就在于維持生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，為整個(gè)人類社會(huì)的可持續(xù)性提供物質(zhì)與能量條件。1.公平原則公平原則在法律制度中的重要地位，決定了應(yīng)將其作為環(huán)境補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。公平原則是以等利（害）交換關(guān)系為核心內(nèi)容的，體現(xiàn)在環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制中，就要求收益大于付出的地區(qū)做出補(bǔ)償，付出大于收益的地區(qū)接受補(bǔ)償。此前學(xué)界曾主張將“誰保護(hù)，誰受益”“誰受益，誰付費(fèi)”或者“誰受益，誰補(bǔ)償”作為環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的基本原則，與這些原則相比，公平原則所涵蓋的內(nèi)容更加全面，表述更加準(zhǔn)確。2.效率原則在建立環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制及實(shí)施環(huán)境補(bǔ)償?shù)倪^程中，堅(jiān)持高效率和高效益的公平是毋庸置疑的。自然生態(tài)環(huán)境是很難再生甚至是不可再生的，低效率造成浪費(fèi)，最終一定是得不償失的。由于環(huán)境本身具有生態(tài)性和經(jīng)濟(jì)性的雙重特點(diǎn)，所以環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的建立應(yīng)本著兼顧生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙重原則。環(huán)境補(bǔ)償?shù)男试瓌t體現(xiàn)在生態(tài)效益領(lǐng)域就是要求補(bǔ)償行為采用合理的技術(shù)手段，使人工投入符合自然生態(tài)系統(tǒng)反饋機(jī)制的需求。環(huán)境補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)效益包含兩層含義，一方面是補(bǔ)償必須帶來整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)成果與勞動(dòng)占用或消耗的比值上升，另一方面是在達(dá)到這一目的同時(shí)，補(bǔ)償行為本身所消耗的自然資源要盡可能少。前者是對(duì)社會(huì)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)效益的追求，后者強(qiáng)調(diào)的是補(bǔ)償行為本身的效率。3.可持續(xù)原則可持續(xù)原則的核心是要求人類的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不能超越資源和環(huán)境的承載能力。然而，我國現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞正在超過生態(tài)系統(tǒng)所能承載的能力范圍。要貫徹可持續(xù)原則，環(huán)境補(bǔ)償過程中必須要考慮整體協(xié)調(diào)性，將環(huán)境補(bǔ)償納入整個(gè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的范疇之中，改變傳統(tǒng)的就環(huán)境論補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償方式。人人都希望享受清潔環(huán)境之益，而不受環(huán)境污染之苦，這就必須按照上述原則，切實(shí)保障公民享有環(huán)境損益同等待遇的制度上的公平，保障地區(qū)的付出與獲得相適應(yīng)的地域上的公平，保障個(gè)人或群體享有同等的環(huán)境權(quán)益的社會(huì)上的公平。唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)東西部地區(qū)的環(huán)境公正。（二）具體措施在上述原則下，以下具體措施也有利于保障環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制和東西部環(huán)境公正的實(shí)現(xiàn)。1.落實(shí)環(huán)境損益補(bǔ)償措施在西部大開發(fā)與生態(tài)環(huán)境治理中，不能只簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)“誰污染，誰治理”這一原則要求，應(yīng)在追究污染者造成生態(tài)環(huán)境損失的責(zé)任和受益者應(yīng)盡的義務(wù)的同時(shí)對(duì)受損者予以各種補(bǔ)償，統(tǒng)籌人和自然的和諧發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展，逐步縮小東西部環(huán)境損益的社會(huì)差距。環(huán)境補(bǔ)償是一個(gè)系統(tǒng)工程，補(bǔ)償方式的多樣化可以大大增強(qiáng)補(bǔ)償?shù)倪m應(yīng)性、靈活性和彈性，進(jìn)而大大地增強(qiáng)補(bǔ)償?shù)尼槍?duì)性和有效性。一般說來，補(bǔ)償方式大致有政策補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償。政策補(bǔ)償，是指中央政府對(duì)省級(jí)政府、省級(jí)政府對(duì)地方政府的權(quán)利和機(jī)會(huì)補(bǔ)償。受權(quán)者在被授予的權(quán)限內(nèi)，利用政策的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇，在資金十分貧乏、經(jīng)濟(jì)十分薄弱的情形下，制定一系列創(chuàng)新性政策，籌集資金促進(jìn)發(fā)展，充分利用制度資源和政策資源?！敖o政策，就是一種補(bǔ)償”。通過規(guī)劃引導(dǎo)、項(xiàng)目支持等方式，扶持和培育西部地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，支持西部地區(qū)特別是重要生態(tài)功能區(qū)大力發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)、環(huán)保型產(chǎn)業(yè)；通過政策傾斜和實(shí)施差別待遇，激發(fā)西部地區(qū)保護(hù)資源環(huán)境、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的主動(dòng)性和積極性；繼續(xù)實(shí)施生態(tài)移民、異地開發(fā)、下山脫貧等現(xiàn)有的行之有效的環(huán)境補(bǔ)償方式，進(jìn)一步從體制上、政策上加大對(duì)異地開發(fā)、生態(tài)移民等的政策支持力度。資金補(bǔ)償，這是最常見的也是最急需的補(bǔ)償方式。常見的方式有：補(bǔ)償金、贈(zèng)款、減免稅收、退稅、信用擔(dān)保的貸款、補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、貼息、加速折舊等。借鑒美國等西方國家的經(jīng)驗(yàn)，“由政府購買生態(tài)效益，提供補(bǔ)償資金”，政府可以通過加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，由中央