社區(qū)復(fù)合治理與社區(qū)公共服務(wù)（代序）-北京市探索的社會(huì)學(xué)解讀

社區(qū)復(fù)合治理與社區(qū)公共服務(wù)（代序）北京市探索的社會(huì)學(xué)解讀

鄭杭生現(xiàn)在，社區(qū)公共服務(wù)的體制設(shè)置和機(jī)制建設(shè)已成為政府實(shí)際工作和學(xué)界理論探討的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)和重點(diǎn)之一。而社區(qū)公共服務(wù)又離不開(kāi)作為整體的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理。從政府方面說(shuō)，全國(guó)許多省、區(qū)、市政府出臺(tái)了有關(guān)把社區(qū)公共服務(wù)放在社區(qū)建設(shè)突出地位的意見(jiàn)，特別是北京市委、市政府，繼2008年9月和年底分別出臺(tái)《北京市社區(qū)管理辦法（試行）》和《北京市社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要》之后，又在2009年4月推出《社區(qū)規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》）。《實(shí)施方案》決定2009年在全市選擇朝陽(yáng)、海淀兩個(gè)城區(qū)的20個(gè)街道600個(gè)社區(qū)進(jìn)行社區(qū)規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)工作。在七個(gè)方面的規(guī)范化建設(shè)中，規(guī)范社區(qū)服務(wù)站建設(shè)被放在了第一位。文件明確規(guī)定試點(diǎn)社區(qū)必須建設(shè)統(tǒng)一的社區(qū)服務(wù)站，承接政府的公共服務(wù)工作，人員定崗定編。尤其可貴的是，北京市委、市政府并沒(méi)有孤立地抓社區(qū)公共服務(wù)，而是把它放在整體的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理框架中來(lái)探索。他們針對(duì)社區(qū)建設(shè)中存在的一系列問(wèn)題形成的社區(qū)管理“困境”，提出很有新意的“社區(qū)復(fù)合治理”概念，并以它為框架來(lái)進(jìn)行新的政策設(shè)計(jì)。上述《實(shí)施方案》正式出臺(tái)標(biāo)志著北京市社區(qū)復(fù)合治理的政策框架初步形成，社區(qū)復(fù)合治理的實(shí)踐工作全面啟動(dòng)。這在思路上和實(shí)踐上都是有領(lǐng)先性的。這同時(shí)也是對(duì)社區(qū)公共服務(wù)資源的系統(tǒng)整合，是對(duì)社區(qū)公共服務(wù)實(shí)踐的極大推動(dòng)。考察北京市的社區(qū)公共服務(wù)的體制設(shè)置和機(jī)制建設(shè)，離不開(kāi)“社區(qū)復(fù)合治理”的理念和框架。我愿意在這里從社會(huì)學(xué)的視角簡(jiǎn)要地講幾點(diǎn)看法，也是我學(xué)習(xí)的體會(huì)。一“社區(qū)復(fù)合治理”的理念和思路北京市提出“社區(qū)復(fù)合治理”的概念，是從研究梳理新形勢(shì)下社區(qū)建設(shè)中存在的一系列問(wèn)題開(kāi)始的。他們把這一系列問(wèn)題歸納為七個(gè)方面，分別是：管理主體單一化、管理機(jī)制行政化、社區(qū)自治淺層化、社區(qū)參與初級(jí)化、發(fā)展水平非均衡化、支撐體系薄弱化、工作隊(duì)伍低度專(zhuān)業(yè)化。這一系列問(wèn)題形成社區(qū)管理的“困境”，也形成推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的障礙。他們認(rèn)為，這一系列問(wèn)題所顯示的最為核心的一點(diǎn)就是我國(guó)社會(huì)管理體制改革滯后，政府與社區(qū)關(guān)系沒(méi)有理順，行政管理主導(dǎo)、自治管理偏弱的社區(qū)管理格局沒(méi)有根本改變，適應(yīng)社區(qū)發(fā)展要求的新型治理結(jié)構(gòu)沒(méi)有形成。為了更好地應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷加快、改革不斷深入、居民群眾對(duì)社區(qū)公共服務(wù)需求不斷增加、許多新的深層次的矛盾日益突出的新形勢(shì)，他們認(rèn)為必須探求、尋找一種適應(yīng)社區(qū)發(fā)展要求的新型治理結(jié)構(gòu)。通過(guò)多次調(diào)查和多方探索，他們認(rèn)為只有按照“社區(qū)復(fù)合治理”的概念和理念，才能找到解決上述問(wèn)題、化解諸多矛盾，走出社區(qū)治理“困境”、減少社區(qū)公共服務(wù)障礙的思路和出路。在他們看來(lái)，“社區(qū)復(fù)合治理”不是別的，正是這樣一種新型治理結(jié)構(gòu)，即以社區(qū)黨組織為核心、以社區(qū)自治組織為基礎(chǔ)、以社區(qū)服務(wù)站為依托、以社區(qū)社會(huì)組織為補(bǔ)充，駐社區(qū)單位密切配合、社區(qū)居民廣泛參與的現(xiàn)代社區(qū)復(fù)合治理結(jié)構(gòu)。他們按照“社區(qū)復(fù)合治理”的理念和框架，提出現(xiàn)階段政策設(shè)計(jì)的總體思路是：以提高社區(qū)公共服務(wù)水平、滿(mǎn)足群眾公共服務(wù)需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以規(guī)范社區(qū)服務(wù)站建設(shè)為重點(diǎn)，以推動(dòng)社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)站職能分開(kāi)為切入點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)社區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè)、完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施、促進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)，健全社區(qū)運(yùn)行機(jī)制、整合社區(qū)各類(lèi)資源、加大社區(qū)經(jīng)費(fèi)投入，進(jìn)一步規(guī)范和理順社區(qū)各類(lèi)主體的關(guān)系，提升社區(qū)管理和服務(wù)水平。由此，他們提出7個(gè)方面的政策措施：①規(guī)范社區(qū)服務(wù)站建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的有效承接；②規(guī)范社區(qū)工作職能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理主體的適度分化；③規(guī)范社區(qū)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理關(guān)系的有效互動(dòng)；④規(guī)范社區(qū)志愿服務(wù)，實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)的常態(tài)化；⑤規(guī)范社區(qū)工作者管理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作隊(duì)伍的職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化；⑥規(guī)范社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配置，實(shí)現(xiàn)社區(qū)硬件建設(shè)水平的升級(jí)提高；⑦規(guī)范社區(qū)經(jīng)費(fèi)投入，實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)資金保障的制度化。這就是他們?cè)圏c(diǎn)并取得成績(jī)的實(shí)際內(nèi)容。在他們那里，我們確實(shí)看到，社區(qū)復(fù)合治理不僅是一個(gè)美好愿望和理論框架，更是在這個(gè)理論框架指導(dǎo)下建立的公共政策和具體實(shí)踐；確實(shí)看到，他們正在沿著“政府真正成為公共利益的代表，更好地為公眾提供公共產(chǎn)品”這樣的服務(wù)性政府方向和定位前進(jìn)，從而避免了在這個(gè)問(wèn)題上的兩個(gè)極端、兩種片面性，即或者政府包攬一切，或者讓政府走開(kāi)。前者是習(xí)慣管制型的政府容易跳不出的，后者是一些受西方自由主義學(xué)術(shù)影響嚴(yán)重的學(xué)者容易主張的。二“社區(qū)復(fù)合治理”的意義和價(jià)值從社會(huì)學(xué)的視角看，“社區(qū)復(fù)合治理”是很有意義和價(jià)值的，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。1.“社區(qū)復(fù)合治理”既有科學(xué)精神，又有人文關(guān)懷科學(xué)精神體現(xiàn)在如實(shí)地看到社區(qū)發(fā)展的新情況、新形勢(shì)，實(shí)事求是地加以制度創(chuàng)新，改變不適合的舊體制。人文關(guān)懷體現(xiàn)在貫徹以人為本，并把以人為本的重點(diǎn)放在弱勢(shì)群體上。他們提出，以社區(qū)老年人、未成年人、來(lái)京務(wù)工人員、下崗失業(yè)人員、優(yōu)撫對(duì)象、殘疾人和低收入家庭為重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象，進(jìn)行開(kāi)發(fā)就業(yè)援助、慈善公益、優(yōu)撫助殘、敬老扶幼等包括社區(qū)公共服務(wù)在內(nèi)的社區(qū)服務(wù)?，F(xiàn)在看來(lái)，有效的社會(huì)管理和治理，都必須“依法行政，有情操作”，“依法行政”體現(xiàn)科學(xué)精神，“有情操作”體現(xiàn)人文關(guān)懷。這說(shuō)明社會(huì)管理、社會(huì)治理既是一門(mén)科學(xué)，又是一門(mén)藝術(shù)。能在“社會(huì)復(fù)合治理”中看到這兩種因素，他們一定會(huì)發(fā)育成熟。2.“社區(qū)復(fù)合治理”抓住了社會(huì)資源合理配置這一社區(qū)建設(shè)的根本貫徹“社區(qū)復(fù)合治理”的上述七條，可以說(shuō)是條條都或直接或間接，或這樣或那樣地體現(xiàn)了社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)合理配置這一點(diǎn)。例如，第一條規(guī)范社區(qū)服務(wù)站建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的有效承接，就是講社區(qū)公共服務(wù)資源的合理分配的；第四、五、六、七條，都是分別直接地講志愿服務(wù)資源、社區(qū)工作資源、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施資源、社區(qū)建設(shè)資金保障資源的。這也不奇怪，因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)學(xué)看來(lái)，社會(huì)建設(shè)本身就是要用社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)合理配置來(lái)定義的。所謂社會(huì)建設(shè)，從正向說(shuō)，就是要在社會(huì)生活領(lǐng)域不斷建立和完善各種能夠合理配置社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)機(jī)制，并相應(yīng)地形成各種能夠良性調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的社會(huì)組織和社會(huì)力量；從逆向說(shuō)，就是根據(jù)社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新表現(xiàn)、新特點(diǎn)和新趨勢(shì)，創(chuàng)造正確處理社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新機(jī)制、新實(shí)體和新主體，通過(guò)這樣的新機(jī)制、新實(shí)體和新主體，更好地彌合分歧，化解矛盾，控制沖突，降低風(fēng)險(xiǎn)，增加安全，增進(jìn)團(tuán)結(jié)，改進(jìn)服務(wù)，改善民生。[1]總之，可以說(shuō)，比較自覺(jué)地抓住各種社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)合理配置，特別是公共產(chǎn)品的合理配置，是“社區(qū)復(fù)合治理”作為框架、作為實(shí)踐的突出特點(diǎn)。3.“社區(qū)復(fù)合治理”體現(xiàn)了社區(qū)建設(shè)既要制度創(chuàng)新又要價(jià)值重塑社會(huì)建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，包含有雙重的任務(wù)，解決兩個(gè)方面的問(wèn)題。首先，就是如何在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的陌生人世界里構(gòu)筑人際關(guān)系和諧、互助合作的新的社會(huì)共同體，這個(gè)社會(huì)共同體，在宏觀上叫做和諧社會(huì)，在微觀上叫做和諧社區(qū)。微觀的社區(qū)建設(shè)是宏觀的和諧社會(huì)構(gòu)建的切入點(diǎn)和抓手，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。其次，就是如何在價(jià)值觀開(kāi)放多元的環(huán)境中構(gòu)建認(rèn)同度高、歸屬感強(qiáng)的意義共同性，這種意義共同性，在宏觀上叫做社會(huì)歸屬感，在微觀上叫做社區(qū)歸屬感。第二方面之所以必要，是因?yàn)橐粋€(gè)社會(huì)、一個(gè)社區(qū)能夠成為一個(gè)共同體，除了有形的、物質(zhì)的組織聯(lián)系外，還必須有無(wú)形的、價(jià)值性的精神紐帶，那就是意義共同性，亦即共同的社會(huì)認(rèn)同。因此，和諧社會(huì)的建設(shè)不僅要進(jìn)行制度創(chuàng)新，而且要進(jìn)行價(jià)值重塑?！吧鐓^(qū)復(fù)合治理”進(jìn)行制度創(chuàng)新方面是很明顯的，同時(shí)也包含著價(jià)值重塑。例如，他們認(rèn)為，從社區(qū)復(fù)合治理的角度來(lái)講，社區(qū)志愿服務(wù)是社區(qū)成員參與社區(qū)活動(dòng)、體現(xiàn)主體作用的主要渠道之一，是培養(yǎng)社區(qū)參與意識(shí)，提高社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感的有效方式。這實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了價(jià)值重塑對(duì)“社區(qū)復(fù)合治理”的重要性。當(dāng)然，我個(gè)人認(rèn)為，在現(xiàn)在的“社區(qū)復(fù)合治理”框架中，相對(duì)于制度創(chuàng)新來(lái)說(shuō)，價(jià)值重塑是較為薄弱的，這是需要改進(jìn)的。因?yàn)椋瑢?shí)踐已經(jīng)越來(lái)越證明，意義共同性的重要性絕不亞于利益共同體。今后社會(huì)認(rèn)同、社區(qū)認(rèn)同的問(wèn)題會(huì)越來(lái)越突出。特別是在解決了“辦公地方、做事的人、要花的錢(qián)”這些硬件之后，社會(huì)認(rèn)同、社區(qū)認(rèn)同這樣一些意義共同性的問(wèn)題將會(huì)越來(lái)越重要。4.“社區(qū)復(fù)合治理”體現(xiàn)了兩個(gè)維度落實(shí)公平正義筆者曾給社會(huì)正義下過(guò)一個(gè)更為廣泛的社會(huì)學(xué)定義：社會(huì)正義就是社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)配置的公平性和平等性。這里，公平和平等都能表達(dá)正義，但又是不同程度的正義，正好能夠表達(dá)社會(huì)正義也是有階段性的。公平就是“合理的差別”，以“異”為前提；平等則是以同一尺度衡量不同的人，以“同”為前提。筆者還提出，社會(huì)公平正義有兩個(gè)維度，即制度安排與百姓認(rèn)可。社會(huì)公平首先指的是一種客觀的制度安排的合理性問(wèn)題。社會(huì)公平還在主觀上體現(xiàn)為百姓的共同認(rèn)可、認(rèn)同。這就是社會(huì)公平度、公平感的高低問(wèn)題?！吧鐓^(qū)復(fù)合治理”向著制度安排的合理性方面邁出了一大步。例如，在第三條“規(guī)范社區(qū)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理關(guān)系的有效互動(dòng)”中，他們提出：只有創(chuàng)新社區(qū)組織管理體制，把社區(qū)的政治資源加以整合，構(gòu)建一種高效民主的社區(qū)組織管理體系，一個(gè)基本平衡與合理的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)，才能積極推進(jìn)社區(qū)居民自治，為社區(qū)自治走向治理的境域創(chuàng)造條件。同時(shí)，“社區(qū)復(fù)合治理”也包含著百姓認(rèn)可的公平。例如在試點(diǎn)活動(dòng)中，一些街道啟動(dòng)“我的社區(qū)服務(wù)中心我做主”的活動(dòng)，目的是面向社會(huì)廣泛聽(tīng)取百姓建議，使社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)項(xiàng)目源于百姓需求，服務(wù)方式得到百姓的認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)中心的可持續(xù)發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民、讓民做主。這樣做，老百姓的反映是很正面的。“社區(qū)復(fù)合治理”的意義和價(jià)值還可以說(shuō)出很多。例如它還能夠有效地改善作為社會(huì)建設(shè)重點(diǎn)的民生，能夠有效地理順作為社會(huì)建設(shè)三大主體的社會(huì)三大部門(mén)的關(guān)系等。當(dāng)然，我不是說(shuō)，“社區(qū)復(fù)合治理”現(xiàn)在已經(jīng)很成熟了，十全十美了。我是說(shuō)，“社區(qū)復(fù)合治理”開(kāi)始了朝上述方向前進(jìn)的步伐，這種探索精神、創(chuàng)新意識(shí)，是非?？少F的。它包含的不足會(huì)在實(shí)踐過(guò)程中得到改正。如果小結(jié)一下，可以這樣說(shuō)，“社區(qū)復(fù)合治理”實(shí)際上是應(yīng)對(duì)我國(guó)社會(huì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展的“六大挑戰(zhàn)”，回答為什么要進(jìn)行社會(huì)建設(shè)和社區(qū)建設(shè)、為什么要建設(shè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相應(yīng)的社會(huì)管理和服務(wù)體系、為什么要強(qiáng)調(diào)社區(qū)公共服務(wù)等問(wèn)題。這“六大挑戰(zhàn)”是：——在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)陌生人的世界建立人際和諧、互助合作的社會(huì)共同體；——在價(jià)值觀開(kāi)放多元的時(shí)代促進(jìn)認(rèn)同度高、歸屬感強(qiáng)的意義共同性；——在社會(huì)分化加劇的情況下在宏觀和微觀制度上全面落實(shí)公平正義；——在社會(huì)重心下移的情況下改善民生，特別是改善弱勢(shì)群體的生計(jì)；——在生態(tài)環(huán)境惡化情況下建設(shè)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型的“兩型社會(huì)”；——在發(fā)展主體總體布局上建立政府市場(chǎng)和社會(huì)三大部門(mén)的良性關(guān)系。這六大挑戰(zhàn)都涉及社會(huì)資源和社會(huì)