長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律調(diào)控-以太浦河為例

長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律調(diào)控以太浦河為例

太浦河是長(zhǎng)三角地區(qū)涉及滬、浙、蘇兩省一市的典型跨界河流，全長(zhǎng)57.6公里，兩岸包括兩區(qū)（吳江、青浦）一縣（嘉善）的15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其所流經(jīng)的上海青浦、浙江嘉善、江蘇吳江同時(shí)也是“長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”的所屬區(qū)域。太浦河對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)的重要性不言而喻，既是吳江等地的主要泄洪通道，也是青浦、嘉善等下游地區(qū)的主要飲用水水源地之一。[1]但是，太浦河上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和功能定位的差異，使得上下游對(duì)太浦河水資源保護(hù)與利用也存在不同訴求。[2]太浦河為上游吳江地區(qū)提供著泄洪、航運(yùn)的功能，但吳江紡織、印染產(chǎn)業(yè)以及航運(yùn)的發(fā)展，不僅影響太浦河干流水質(zhì)，而且其工業(yè)污水中銻濃度含量較高，直接威脅下游取水安全。太浦河下游地區(qū)的河流功能定位為水源供給，包括上海市金澤水庫(kù)水源地和浙江省嘉定市嘉善-平湖水源地，水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)為Ⅱ～Ⅲ類。上游江蘇吳江地區(qū)為給下游提供良好的水質(zhì)和豐富的水量，對(duì)區(qū)域內(nèi)污染較高并有銻污染風(fēng)險(xiǎn)的紡織、印染企業(yè)進(jìn)行停產(chǎn)、限產(chǎn)，并調(diào)控太浦閘下泄流量。下游上海青浦和浙江嘉善為保障上游江蘇吳江地區(qū)汛期通過太浦河泄洪，需在一定程度上被動(dòng)接受由泄洪帶來的水質(zhì)污染風(fēng)險(xiǎn)。因此，上下游地區(qū)雖然定位不同、訴求各異，但卻需要相互合作、共同保障太浦河水環(huán)境的治理。生態(tài)補(bǔ)償制度，作為一種有效調(diào)整各方利益的激勵(lì)機(jī)制，既能積極促進(jìn)太浦河流域上下游生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公平協(xié)調(diào)發(fā)展，也能助力長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展。一太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償法律調(diào)控的內(nèi)在邏輯（一）法律能夠保障環(huán)境正義的合理配置正義是法的最高序列價(jià)值。正義應(yīng)遵循兩項(xiàng)基本原則，即權(quán)利分配的“平等”和責(zé)任分擔(dān)的“差別”，[3]羅爾斯的正義論以強(qiáng)調(diào)“最弱勢(shì)利益最大化”為目標(biāo)，[4]能夠?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償制度的建構(gòu)和實(shí)踐的發(fā)展提供一定正義價(jià)值的理論支撐?；诃h(huán)境正義的需要，在對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)特定民眾財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)予以限制并公平補(bǔ)償時(shí)，法律能夠在以下方面發(fā)揮作用。①限制和補(bǔ)償同步進(jìn)行。為保障長(zhǎng)三角地區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)平衡，一般會(huì)對(duì)位于上游江蘇吳江等地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)予以一定程度的限制，包括對(duì)超標(biāo)排放的一些紡織廠和印刷廠等產(chǎn)業(yè)的關(guān)停等。但同時(shí)，作為獲得了達(dá)標(biāo)水質(zhì)的下游浙江嘉善和上海青浦，在法律法規(guī)約束的范圍，應(yīng)對(duì)上游的損失予以補(bǔ)償。②保障補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)有效實(shí)現(xiàn)。例如，針對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)，需明確提出生態(tài)補(bǔ)償具體實(shí)施方案，盡可能在較短時(shí)間內(nèi)給予財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)受限制的民眾合理補(bǔ)償，同時(shí)對(duì)于已經(jīng)受損的生態(tài)環(huán)境予以及時(shí)修復(fù)或恢復(fù)。③確定有利的補(bǔ)償方式。法律有助于當(dāng)事人選擇最有利的補(bǔ)償方式。任何限制必須于法有據(jù)，且必須輔之以合理補(bǔ)償。補(bǔ)償方式也應(yīng)得到足夠關(guān)切，相對(duì)于如何核算自己的補(bǔ)償數(shù)額而言，生態(tài)服務(wù)提供者更加關(guān)注能夠通過何種方式得到補(bǔ)償。（二）法律能夠保障稀缺利益的公平分配利益是能夠滿足人類需要的客觀對(duì)象，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同民眾的需求也不同。自然資源總量的稀缺性和人類利用資源的無序性，導(dǎo)致人們需要對(duì)其進(jìn)行重新配置。自然資源的重新配置要求實(shí)現(xiàn)優(yōu)化合理配置，反映到利益層面就表現(xiàn)為利益分配的公平正義。太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)制，就是對(duì)太浦河上下游地區(qū)發(fā)展權(quán)和取水權(quán)進(jìn)行利益分配。但是利益分配的公平，需要借助法律制度才能得以實(shí)現(xiàn)。法律在利益公平分配方面的指導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。①將指導(dǎo)分配的正義原則法治化，甚至可以具體化為法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。稀缺利益分配的法律表現(xiàn)就是為具體的權(quán)利義務(wù)設(shè)置一定的標(biāo)準(zhǔn)。②通過法律衡量不同利益價(jià)值以有效保障利益分配。當(dāng)不同級(jí)別的利益或需求發(fā)生沖突時(shí)，按照法律參照程度的不同，法律需要在不同級(jí)別的利益之間進(jìn)行選擇，勢(shì)必造成某些權(quán)益的特別犧牲，需要對(duì)這種限制所造成的損失予以合理補(bǔ)償，這種合理補(bǔ)償也是實(shí)現(xiàn)利益合理分配的一種形式。[5]（三）法律能夠保障激勵(lì)功能的有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的核心是保障公平激勵(lì)功能的實(shí)現(xiàn)。生態(tài)補(bǔ)償法律制度注重上游和下游權(quán)利義務(wù)的合理分配，上游由于對(duì)土地利用和生產(chǎn)方式等進(jìn)行了限制，積極從事生態(tài)保護(hù)活動(dòng)，那么就有權(quán)利獲得一定的補(bǔ)償；一旦未能從事生態(tài)保護(hù)活動(dòng)，造成下游地區(qū)水生態(tài)環(huán)境的破壞或污染，造成下游地區(qū)生存權(quán)和發(fā)展權(quán)受到一定限制，則需對(duì)下游地區(qū)實(shí)施補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償法律制度激勵(lì)功能體現(xiàn)在兩方面：①體現(xiàn)能動(dòng)激勵(lì)基本要求。生態(tài)補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的立法確認(rèn)，將改變保護(hù)者在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中長(zhǎng)期所處的被動(dòng)地位，并能督促其從自身利益需求出發(fā)，實(shí)現(xiàn)自我約束和自我激勵(lì)，積極調(diào)整自然資源利用類型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在保障相應(yīng)生態(tài)服務(wù)供給的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)自身利益滿足。②體現(xiàn)互動(dòng)激勵(lì)基本要求。長(zhǎng)期以來，生態(tài)補(bǔ)償保護(hù)者和受益者互動(dòng)關(guān)系不暢的原因在于兩者之間缺少互動(dòng)平臺(tái)，導(dǎo)致保護(hù)者缺少生態(tài)服務(wù)供給的內(nèi)在激勵(lì)，生態(tài)服務(wù)供給的逐漸短缺也就成為必然。生態(tài)補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的確認(rèn)則改變了這一局面，它通過向具體的受益者或代理人提起請(qǐng)求權(quán)，啟動(dòng)了相應(yīng)的法律關(guān)系。保護(hù)者因保障相應(yīng)生態(tài)服務(wù)供給而擁有獲得一定利益的可能性，受益者因一定的支付行為而要求保護(hù)者必須滿足一定的條件，雙方權(quán)利義務(wù)通過相互博弈和討價(jià)還價(jià)而逐漸得到明晰。二長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律調(diào)控現(xiàn)狀及具體實(shí)踐（一）長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律調(diào)控現(xiàn)狀目前，我國(guó)雖然還未形成專門的生態(tài)補(bǔ)償立法，但在相關(guān)法律法規(guī)中都有所涉及，并已逐漸成為我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)法律體系的重要內(nèi)容。1.《憲法》中的相關(guān)規(guī)定《憲法》作為根本大法，是我國(guó)其他法律的立法依據(jù)，其對(duì)生態(tài)保護(hù)的規(guī)定是生態(tài)補(bǔ)償法律制度的基礎(chǔ)，《憲法（2018年修正）》第九條、第十條原則上規(guī)定國(guó)家自然資源生態(tài)補(bǔ)償制度。[6]《憲法》在強(qiáng)化對(duì)自然資源生態(tài)保護(hù)的同時(shí)也提出了對(duì)私人利益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t，為長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的完善提供了根本依據(jù)。2.環(huán)境保護(hù)法律中的相關(guān)規(guī)定作為環(huán)境保護(hù)基本法，《環(huán)境保護(hù)法（2014年修訂）》第三十一條明確規(guī)定，國(guó)家建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。《環(huán)境保護(hù)法（2014年修訂）》將生態(tài)補(bǔ)償制度確定為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本制度，對(duì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕绢愋?、?zé)任主體、補(bǔ)償手段等做了明確規(guī)定，對(duì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律和制度體系建設(shè)起著重要指導(dǎo)作用。此外，有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償制度在一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)單行法中也有所涉及，例如《水污染防治法（2017年修正）》第八條，[7]《水法（2016年修正）》第二十九條、第三十一條、第三十五條、第三十八條，[8]《水土保持法（2010年修訂）》第三十一條，[9]《防洪法（2016年修正）》第三十二條，[10]《漁業(yè)法（2013年修正本）》第二十八條[11]等都對(duì)生態(tài)補(bǔ)償有原則性規(guī)定，各單行法從不同的保護(hù)利用目標(biāo)出發(fā)，大多規(guī)定對(duì)開發(fā)利用水資源行為征收費(fèi)用或?qū)λY源保護(hù)行為予以補(bǔ)償，為長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律制度提供上位法支持。3.行政法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定太浦河作為溝通太湖和黃浦江的人工河道，是長(zhǎng)三角地區(qū)重要的跨界河流?！短饔蚬芾?xiàng)l例》第十四條、第十七條、第十八條分別規(guī)定太湖流域管理機(jī)構(gòu)可對(duì)太浦河下達(dá)調(diào)度指令、制訂取水計(jì)劃等。[12]同時(shí)，第四十九條還對(duì)流域雙向補(bǔ)償做出明確規(guī)定，[13]全國(guó)首例“協(xié)議水質(zhì)”——新安江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議便以此為依據(jù)。4.地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定長(zhǎng)三角地區(qū)三省一市在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的地方立法方面也做了有益嘗試。上海早在2009年就發(fā)布了《關(guān)于本市建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制若干意見》，開始針對(duì)基本農(nóng)田、公益林、水源地和濕地開展生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，江蘇、浙江、安徽均在2017年頒布了省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償辦法或方案，為各自省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供法規(guī)依據(jù)。表1長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件省市地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件上海2009年發(fā)布《關(guān)于本市建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制若干意見》；2011年頒布《生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付辦法》；2016年修正《上海市環(huán)境保護(hù)條例》，其中第18條明確規(guī)定，建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度江蘇2013年頒布《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償實(shí)施辦法（試行）》；2014年頒布《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》；2017年實(shí)施《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作方案》，增加補(bǔ)償斷面，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；2018年修正《江蘇省太湖水污染防治條例》，其中第18條對(duì)生態(tài)補(bǔ)償做出規(guī)定浙江2005年發(fā)布《浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法（試行）》和《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》；2011年印發(fā)《浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》；2017年發(fā)布《關(guān)于建立省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》；2018年全省啟動(dòng)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)安徽2017年頒布《安徽省地表水?dāng)嗝嫔鷳B(tài)補(bǔ)償暫行辦法》，建立以市級(jí)橫向補(bǔ)償為主、省級(jí)縱向補(bǔ)償為輔的地表水?dāng)嗝骐p向補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)斷面水質(zhì)超標(biāo)時(shí)，責(zé)任市支付污染賠付金；反之，斷面水質(zhì)優(yōu)于目標(biāo)水質(zhì)一個(gè)類別以上時(shí)，責(zé)任市獲得生態(tài)補(bǔ)償金|Excel下載表1長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件從目前的立法現(xiàn)狀來看，我國(guó)對(duì)于流域生態(tài)補(bǔ)償主要采取的是分散立法模式，相關(guān)條文散見于《環(huán)境保護(hù)法（2014年修訂）》《水法（2016年修正）》《水污染防治法（2017年修正）》《水土保持法（2010年修訂）》等法律中，而且各部門的立法側(cè)重點(diǎn)不同，難免造成部門之間關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式、法律責(zé)任承擔(dān)等方面的沖突。《太湖流域管理?xiàng)l例》作為長(zhǎng)三角地區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，第四十四條、[14]第四十九條明確規(guī)定了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕贫?。但是，該條例只是從宏觀上對(duì)太湖流域生態(tài)補(bǔ)償做出規(guī)定，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、法律責(zé)任承擔(dān)等方面都缺乏細(xì)化規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法難以進(jìn)行。[15]（二）長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償具體實(shí)踐及法律分析1.基于水質(zhì)交易的模式——以新安江流域?yàn)槔掳步嫌坞`屬安徽省，下游是浙江省重要的飲用水源地，也是長(zhǎng)三角地區(qū)重要的備用水源地。[16]為加強(qiáng)新安江的水污染防治，中央政府于2011年印發(fā)《新安江水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》，[17]2012年啟動(dòng)全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，首輪試點(diǎn)期限為2012～2014年，簽訂《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議》，[18]補(bǔ)償方式以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)。第二輪試點(diǎn)期限為2015～2017年，簽訂《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》。[19]2017年，設(shè)置新安江綠色發(fā)展基金，逐步建立市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院2018年4月編制的《新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)績(jī)效評(píng)估報(bào)告（2012～2017）》，試點(diǎn)實(shí)施以來，新安江上游水質(zhì)為優(yōu)，連年達(dá)到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并帶動(dòng)下游水質(zhì)與上游水質(zhì)變化趨勢(shì)保持一致。新安江上下游堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益多贏。因此，2018年10月，繼續(xù)簽訂第三輪生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，浙皖兩省每年各出資2億元，設(shè)立新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償資金，并積極爭(zhēng)取中央財(cái)政資金，同時(shí)延續(xù)流域跨省界斷面水質(zhì)考核。新安江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議將水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)作為唯一構(gòu)成要件和考核依據(jù)，構(gòu)建了跨省流域生態(tài)補(bǔ)償制度。雖然這種雙向可逆的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任制度可以激發(fā)流域上下游各區(qū)段的水污染治理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，但從法律角度考慮，新安江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議還有以下幾點(diǎn)值得商榷。首先，協(xié)議的法律屬性未明確。有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于協(xié)議方均為省級(jí)政府，其形成行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)適用行政法調(diào)整或者運(yùn)用行政救濟(jì)解決爭(zhēng)議。[20]還有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于流域生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)了生態(tài)利益的再分配，其本質(zhì)是民法中關(guān)于自然資源的物權(quán)處分關(guān)系，應(yīng)適用民法或者民事救濟(jì)來解決爭(zhēng)議。[21]其次，協(xié)議主體未明確。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法（2014年修訂）》第三十一條規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償受益方地方政府和生態(tài)補(bǔ)償保護(hù)方地方政府之間有通過協(xié)商確定具體生態(tài)補(bǔ)償方案的權(quán)力，[22]但卻未明確規(guī)定進(jìn)行協(xié)商的適格主體應(yīng)為哪一級(jí)政府，因此安徽省政府和浙江省政府進(jìn)行協(xié)商在法律上是否為適格主體仍然存疑。最后，違約責(zé)任未落實(shí)。盡管新安江生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議對(duì)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)時(shí)安徽省政府所應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任進(jìn)行了約定，但是除了資金交付這一主給付義務(wù)之外，對(duì)于附隨義務(wù)的履行情況也應(yīng)明確。例如，當(dāng)合理使用補(bǔ)償資金的義務(wù)得不到履行時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì)并沒有明確規(guī)定。[23]2.基于異地開發(fā)的模式——以浙江金華磐安為例浙江省金華市磐安縣地處天臺(tái)山，是浙江的生態(tài)高地、經(jīng)濟(jì)洼地。為保護(hù)磐安縣水源區(qū)水環(huán)境，使水質(zhì)保持在Ⅲ類飲用水標(biāo)準(zhǔn)以上，上游磐安縣和金華市區(qū)合作開發(fā)，將上游磐安縣招商引資項(xiàng)目引入金磐開發(fā)區(qū)，磐安縣政府授權(quán)金磐開發(fā)區(qū)縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理職能，工商、財(cái)稅、建設(shè)管理權(quán)由金華市政府和磐安縣政府雙重授權(quán)，自主負(fù)責(zé)。金磐開發(fā)區(qū)一期區(qū)塊實(shí)現(xiàn)的銷售、稅收收益全部歸磐安縣，二期區(qū)塊收益與金華市分成?！敖鹋湍Ｊ健辈捎卯惖亻_發(fā)模式，建立扶貧開發(fā)區(qū)，將水源區(qū)附近的部分企業(yè)搬遷到開發(fā)區(qū)內(nèi)，水源區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到了有效保護(hù)，水源區(qū)縣政府則從開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得相應(yīng)的稅收補(bǔ)貼，作為經(jīng)濟(jì)開發(fā)受限的補(bǔ)償資金。這種異地開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償模式，給一些重要生態(tài)保護(hù)區(qū)和生態(tài)敏感脆弱區(qū)提供了異地發(fā)展的空間和區(qū)域，幫助為保護(hù)生態(tài)而發(fā)展受限的地方政府實(shí)現(xiàn)“造血式”的生態(tài)補(bǔ)償，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。[24]但是，這種異地開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償模式在實(shí)踐中仍存在一些法律困境。一方面，生態(tài)補(bǔ)償立法闕如，導(dǎo)致在諸多異地開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償中，經(jīng)濟(jì)開發(fā)與生態(tài)補(bǔ)償利益關(guān)系未明晰，一定程度上阻礙制度的實(shí)施。例如，在開發(fā)過程中導(dǎo)致生態(tài)損害或者環(huán)境侵權(quán)，法律責(zé)任的承擔(dān)主體以及責(zé)任劃分界限不清，難以通過法律程序保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。另一方面，這種異地開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償同時(shí)屬于生態(tài)扶貧的創(chuàng)新模式，地方政府可能會(huì)過于強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的培育，而缺少對(duì)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的深入關(guān)注，需要法律法規(guī)予以制度化的約束。同時(shí)，對(duì)于補(bǔ)償資金的支付與保管，也應(yīng)有法律的監(jiān)督保障，以使生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)核落到實(shí)處。3.基于水權(quán)交易的模式——以浙江東陽(yáng)-義烏為例東陽(yáng)市和義烏市位于浙江省中部，隸屬于金華市。東陽(yáng)市在金華江上游，義烏市在金華江下游。東陽(yáng)市水資源相對(duì)豐富，供水能力強(qiáng)，不僅能滿足東陽(yáng)市正常用水，還有3000多萬噸水富余。義烏市水資源相對(duì)緊缺，市區(qū)供水能力每天只有9萬噸，不能滿足義烏經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。因此，東陽(yáng)市政府與義烏市政府雙方約定，東陽(yáng)市政府每年向義烏市政府提供5000萬立方米的飲用水，義烏市政府向東陽(yáng)市政府一次性支付2億元。作為全國(guó)首例的東陽(yáng)義烏水權(quán)交易曾受到廣泛關(guān)注，因?yàn)檫@開了我國(guó)水權(quán)交易制度的先河，[25]但也隨之引發(fā)一些爭(zhēng)論。比如，地方政府是否有權(quán)對(duì)水資源進(jìn)行交易。根據(jù)《憲法（2018年修正）》和《水法（2016年修正）》，水資源屬于國(guó)家所有。東陽(yáng)市不擁有水資源所有權(quán)，更不是水資源所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓主體。[26]此外，在權(quán)屬不清的背景下，政府推進(jìn)的水權(quán)交易可能會(huì)損害相關(guān)利益人的權(quán)益。譬如，水權(quán)交易由于擴(kuò)大用水總量會(huì)損害水資源體系，水權(quán)交易會(huì)損害水源地居民的利益。地方政府之間的交易，并不能使水源地附近的農(nóng)民直接受益，反而會(huì)影響其基本生存和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然近年來水權(quán)交易的種類有所擴(kuò)充，包括區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌溉用水戶水權(quán)交易等，但是水權(quán)市場(chǎng)的完全建立仍受制于諸多實(shí)踐難題和法律障礙。4.基于排污權(quán)交易的模式——以江蘇南通-蘇州為例2002年，江蘇開始建立污染物總量控制制度和排污權(quán)交易制度。2003年，江蘇南通實(shí)施了第一例排污權(quán)交易。如皋市泰爾特染整有限公司經(jīng)過環(huán)保治理，富余了85噸COD排放指標(biāo)。而同處一條河上的南通亞點(diǎn)毛巾染織有限公司缺少新增的COD排放指標(biāo)，影響了生產(chǎn)進(jìn)度。在南通市環(huán)保局撮合下，兩家企業(yè)就交易COD排放指標(biāo)進(jìn)行商談，最終，泰爾特染整有限公司拿出30噸COD排放指標(biāo)，以每噸1000元的價(jià)格賣給亞點(diǎn)毛巾染織有限公司。2007年，江蘇省蘇州市太倉(cāng)印染廠每天的印染廢水排放量由170噸增加到470噸，太倉(cāng)印染廠的排放指標(biāo)不夠。此時(shí)，新建的港口污水處理廠所擁有的污水排放指標(biāo)還有富余。經(jīng)雙方商定，港口污水處理廠以每噸2.5元的價(jià)格賣給太倉(cāng)印染廠廢水排放指標(biāo)9萬噸。[27]近年來，長(zhǎng)三角地區(qū)全面推開基于政府主導(dǎo)的排污權(quán)有償使用一級(jí)市場(chǎng)和基于企業(yè)的排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)。雖然排污權(quán)交易是市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要模式，但也存在如下法律問題。一方面，排污權(quán)交易法律體系不健全。缺乏排污權(quán)交易的專門法律法規(guī)，導(dǎo)致排污權(quán)的性質(zhì)和法律屬性不清、初始分配的方法和程序不明、二級(jí)市場(chǎng)交易的規(guī)則和機(jī)制混亂、政府監(jiān)管不到位，以及排污企業(yè)之間法律責(zé)任分擔(dān)機(jī)制缺失，在一定程度上阻礙了排污權(quán)交易市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。[28]另一方面，產(chǎn)權(quán)不明晰也使相關(guān)方的權(quán)利和責(zé)任不明確，難以通過市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和環(huán)境改善，使得市場(chǎng)化補(bǔ)償方式難以推廣。[29]（三）長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法和實(shí)踐存在的問題1.法律治理不足，多依賴政策驅(qū)動(dòng)長(zhǎng)三角流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐更多有賴于“自上而下”的政策驅(qū)動(dòng)和以“補(bǔ)償項(xiàng)目”“補(bǔ)償協(xié)議”為支撐的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。但這樣的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策卻面臨諸多問題。[30]一方面，制定主體不同，補(bǔ)償基準(zhǔn)各異。例如，浙江省財(cái)政廳等四部門2017年發(fā)布的《關(guān)于建立省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》規(guī)定：“各地可選取高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷以及用水總量、用水效率、流量、泥沙等監(jiān)測(cè)指標(biāo)，也可根據(jù)實(shí)際情況，選取其中部分指標(biāo)?！卑不帐≌l(fā)布的《安徽省地表水?dāng)嗝嫔鷳B(tài)補(bǔ)償暫行辦法》規(guī)定，“斷面污染賠付因子共三項(xiàng)，包括高錳酸鹽指數(shù)、氨氮和總磷”。江蘇省在2017年落實(shí)《江蘇省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償工作方案》過程中進(jìn)一步規(guī)定：“差別補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分?jǐn)嗝嫠|(zhì)濃度和排放量，設(shè)定不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；適時(shí)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更大程度地發(fā)揮水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)和財(cái)政投入的環(huán)境效益?！币陨先》菰谘a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面各不相同且沒有實(shí)現(xiàn)信息共享，難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角生態(tài)補(bǔ)償制度的一體化建設(shè)。另外，三省份在生態(tài)補(bǔ)償方式、補(bǔ)償資金來源、資金用途和監(jiān)管等方面也是規(guī)定各異。此外，政策自身的不穩(wěn)定性影響了生態(tài)補(bǔ)償制度的長(zhǎng)效性。許多生態(tài)補(bǔ)償政策主要以具有一定時(shí)效性的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目為載體，一旦補(bǔ)償項(xiàng)目結(jié)束，補(bǔ)償資金就不再發(fā)放。例如，新安江流域水質(zhì)交易目前進(jìn)行到第三輪試點(diǎn)，每一輪試點(diǎn)的資金來源和金額均不相同（前文已述），導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性和穩(wěn)定性欠佳。因此，必須要為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供法治保障，將相關(guān)成熟的政策及時(shí)升格或固化為法律，逐步形成一種制度化的利益分配機(jī)制，以激勵(lì)生態(tài)服務(wù)功能的持續(xù)供應(yīng)。[31]總之，目前長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度以政府為主導(dǎo)，通過具體的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以資金流轉(zhuǎn)平衡區(qū)域間的生態(tài)保護(hù)利益。項(xiàng)目制雖然能夠協(xié)調(diào)與整合復(fù)雜的利益關(guān)系，并能豐富資金的來源，形成流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹卫砗狭?，在一定程度上?duì)流域水環(huán)境質(zhì)量的改善起到積極促進(jìn)作用，但卻未能在法律層面對(duì)生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)方進(jìn)行規(guī)制和調(diào)控。這種以項(xiàng)目政策為主的治理方式使得我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度長(zhǎng)期游離于法律調(diào)控之外，是行政治理而非法律治理。因此，需要適時(shí)將較為成熟的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐加以提煉，并在條件成熟之時(shí)將生態(tài)補(bǔ)償政策法律法規(guī)化，形成相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)范體系。[32]2.產(chǎn)權(quán)制度缺失，補(bǔ)償主體識(shí)別難在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，產(chǎn)權(quán)明晰是交易的前提。只有水權(quán)界定清晰，才能將流域污染外部成本內(nèi)部化，才能使流域水環(huán)境的保護(hù)者與受益者有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)維護(hù)自身利益。水質(zhì)資產(chǎn)的分配不明確，導(dǎo)致污染物排放權(quán)的分配規(guī)則不清，同時(shí)也導(dǎo)致水質(zhì)產(chǎn)權(quán)的污染者、受益者責(zé)任不清。水質(zhì)產(chǎn)權(quán)界定不清晰，導(dǎo)致上下游水權(quán)交易很難達(dá)成共識(shí)，容易使上下游之間互相推卸責(zé)任，使上游的發(fā)展權(quán)和下游的用水權(quán)之間產(chǎn)生矛盾，而且即使生態(tài)補(bǔ)償在一定范圍內(nèi)能達(dá)成共識(shí)，水權(quán)交易價(jià)格難以確定也會(huì)使交易無法真正落實(shí)。[33]法律調(diào)控下的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償，以產(chǎn)權(quán)明晰為主要實(shí)現(xiàn)前提。例如美國(guó)紐約市為保障上游來水水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于飲用水標(biāo)準(zhǔn)，與上游卡茨基爾斯（Catskills）流域簽訂流域協(xié)議備忘錄，投入14億美元對(duì)上游水源地附近農(nóng)民的生產(chǎn)方式和土地利用類型進(jìn)行改造，上游水質(zhì)經(jīng)過數(shù)年改造，常年保持較優(yōu)，符合紐約市飲用水標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也節(jié)省了46億美元建造過濾設(shè)施的費(fèi)用。該案例的成功之處在于，紐約市政府直接與飲用水水源地土地權(quán)人進(jìn)行交易，購(gòu)買其未開發(fā)的土地和保育地權(quán)，使水源地附近土地使用者直接受益，使其改變土地利用結(jié)構(gòu)的積極性更高，生態(tài)補(bǔ)償效果更顯著。[34]反觀東陽(yáng)義烏水權(quán)交易，該案例的交易主體是兩個(gè)地方政府，雖然代表國(guó)家對(duì)區(qū)域內(nèi)的居民用水行使管理權(quán)能，但是對(duì)于水資源的真正使用者——東陽(yáng)市居民而言，其水資源權(quán)益并沒有被充分考慮。水權(quán)交易的收益也并沒有真正使水源地農(nóng)民獲益，從而遭到東陽(yáng)市水源地附近農(nóng)民的抵觸，使其并沒有通過改變種植結(jié)構(gòu)的方式節(jié)約用水，[35]不僅影響了水權(quán)交易的進(jìn)一步落實(shí)，而且使生態(tài)補(bǔ)償效果大打折扣。雖然我國(guó)居民個(gè)人不享有水資源所有權(quán)，但水資源產(chǎn)權(quán)個(gè)體同樣對(duì)水資源享有用益物權(quán)，可以對(duì)其進(jìn)行占有、使用和處分。因此，水資源用益物權(quán)可以構(gòu)成水資源產(chǎn)權(quán)的核心內(nèi)容。[36]三長(zhǎng)三角地區(qū)太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償法律調(diào)控的完善（一）確定太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利義務(wù)主體太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償法律中的權(quán)利義務(wù)主體，指流域生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)定之有民事行為能力和民事責(zé)任能力的自然人、法人或其他組織（包括政府和國(guó)家）。太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，包括因太浦河流域水生態(tài)環(huán)境改善和可持續(xù)發(fā)展而受益或者對(duì)太浦河流域水質(zhì)帶來不利影響的群體或區(qū)域，既包括“增益性”（生態(tài)保護(hù)）補(bǔ)償主體，也包括“損益性”（生態(tài)損失）補(bǔ)償主體。[37]①中央政府。長(zhǎng)三角地區(qū)由于各省市生態(tài)補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，需要中央政府作為太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w并利用其較高的職權(quán)，對(duì)于太浦河各級(jí)地方利用財(cái)政支付轉(zhuǎn)移等方式公平高效地進(jìn)行補(bǔ)償。②太浦河流域地方政府。中央政府的補(bǔ)償畢竟是從宏觀上考慮，對(duì)于太浦河流域內(nèi)的一些具體地方事務(wù)或者突發(fā)事件難以做到有效應(yīng)對(duì)。同時(shí)，太浦河流域內(nèi)地方政府可以更加有效地針對(duì)具體的流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行監(jiān)管、控制和執(zhí)行。③水環(huán)境效益的獲益方。依據(jù)“誰獲益、誰補(bǔ)償”原則，太浦河流域內(nèi)的個(gè)人、單位或企業(yè)因?yàn)槭褂锰趾恿饔虻乃h(huán)境資源而獲益，應(yīng)對(duì)產(chǎn)生這些生態(tài)效益的區(qū)域或主體進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，避免環(huán)境正義的缺位。④水環(huán)境效益的侵害方。指為了片面追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視生態(tài)環(huán)境利益，違反法律規(guī)定，污染和破壞太浦河流域水環(huán)境的主體。例如太浦河流域上游吳江多為紡織、印染企業(yè)，如果違法排污，造成銻污染，不僅威脅下游飲用水安全，還會(huì)影響長(zhǎng)三角地區(qū)的水環(huán)境健康。需對(duì)這些群體進(jìn)行處罰，處罰所得用于恢復(fù)太浦河流域的生態(tài)環(huán)境。[38]太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象為在太浦河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展過程中有貢獻(xiàn)與受到一定損失的主體。①對(duì)太浦河水環(huán)境改善做出貢獻(xiàn)的主體。主要包括流域內(nèi)環(huán)境保護(hù)的管理者、水源地生態(tài)安全的實(shí)施者。為保護(hù)太浦河流域生態(tài)安全，勢(shì)必會(huì)關(guān)停太浦河兩岸有污染的企業(yè)，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)受限的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、政府和居民均應(yīng)按照法律規(guī)定進(jìn)行合理補(bǔ)償。②太浦河流域環(huán)境污染受害者。如果太浦河流域的上游吳江地區(qū)以犧牲環(huán)境為代價(jià)追求其發(fā)展權(quán)，不僅對(duì)上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成破壞，也嚴(yán)重影響了下游地區(qū)公平享用太浦河流域水環(huán)境的權(quán)利，那么上游地區(qū)也應(yīng)為自己破壞生態(tài)環(huán)境的行為負(fù)責(zé)，對(duì)下游地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。（二）界定太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓸?biāo)準(zhǔn)在流域生態(tài)補(bǔ)償制度中，無論是補(bǔ)償（受償）主體的確定、補(bǔ)償方式的選擇還是補(bǔ)償責(zé)任機(jī)制的有效履行，科學(xué)、合理且有效的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均發(fā)揮著不可替代的重要作用。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，補(bǔ)償關(guān)系主體的確定、補(bǔ)償資金的分配、補(bǔ)償方式的確立和補(bǔ)償績(jī)效的評(píng)估，均圍繞生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)展開。首先，確定補(bǔ)償?shù)姆蓸?biāo)準(zhǔn)。在太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償中，對(duì)上游吳江地區(qū)的財(cái)產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)受限以及下游青浦、嘉善用水權(quán)影響所招致的實(shí)際損失的補(bǔ)償是推行公平、合理補(bǔ)償原則的最低標(biāo)準(zhǔn)。在損失補(bǔ)償中，損失常被分為兩個(gè)部分：直接損失和間接損失。直接損失就是流域上游地區(qū)為了提供符合一定條件的流域生態(tài)服務(wù)，所投入的各種直接成本的支出。例如，上游吳江地區(qū)為保障太浦河水質(zhì)和水量達(dá)到下游飲用水標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)流域水環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)和治理所投入的所有支出，或者下游上海青浦為治理由于上游江蘇吳江泄洪帶來的雨水徑流污染所付出的所有支出。間接損失主要是發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失，法學(xué)在流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制度規(guī)定中，回應(yīng)機(jī)會(huì)成本的法理依據(jù)主要在于，無論是流域上游地區(qū)還是下游地區(qū)，均有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。其次，明確標(biāo)準(zhǔn)制定主體。長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫ㄖ黧w有兩種。一是流域上下游地方政府，在中央政府或太湖流域管理局的指導(dǎo)下，上海青浦、江蘇吳江和浙江嘉善政府作為地方利益的代理人，依據(jù)市場(chǎng)原則簽署生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，這種補(bǔ)償協(xié)議所確定的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上介于政府標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)之間，可以稱之為準(zhǔn)政府標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)。二是市場(chǎng)主體。常見的就是流域生態(tài)保護(hù)受益者與生態(tài)保護(hù)者通過直接協(xié)商，經(jīng)過邀約、承諾等系列合同簽署程序確定的帶有一定協(xié)定意義的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。例如長(zhǎng)三角地區(qū)企業(yè)與企業(yè)之間或者企業(yè)與政府之間簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議或者制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定主體不同，其法律效力也不同。政府直接主導(dǎo)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因其主體享有法定職權(quán)，制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即便設(shè)定了一定的權(quán)利義務(wù)，仍具有一定的法律約束力和強(qiáng)制性，對(duì)于流域所轄下級(jí)政府具有規(guī)范效應(yīng)。市場(chǎng)主體主導(dǎo)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是市場(chǎng)主體之間經(jīng)過協(xié)商、簽署合同而確立的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為合同（協(xié)議）內(nèi)容的主要組成部分，違反標(biāo)準(zhǔn)所確定的權(quán)利義務(wù)可能構(gòu)成違約。最后，標(biāo)準(zhǔn)支付基準(zhǔn)和支付方式。依據(jù)不同核算方法核算出來的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)涉及一定的支付基準(zhǔn)條件。我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，多采用基于結(jié)果的條件支付，具體包括一定的水質(zhì)或水量結(jié)果，例如新安江流域生態(tài)補(bǔ)償就是以水質(zhì)水量的結(jié)果為支付基準(zhǔn)。太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償也可以參照該種支付基準(zhǔn)。盡管這種以水質(zhì)水量指數(shù)為支付基準(zhǔn)存在一定的不足或者規(guī)范化問題，但這會(huì)隨著流域生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)踐中的進(jìn)步和完善而逐步趨于規(guī)范化。另外，標(biāo)準(zhǔn)支付方式包括直接方式和間接方式。直接方式包括貨幣補(bǔ)償和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償?shù)确绞?，間接方式包括技術(shù)補(bǔ)償、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移等方式。貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算更加科學(xué)、更加公平；在非現(xiàn)金補(bǔ)償中，優(yōu)惠政策更符合可持續(xù)發(fā)展以及法治環(huán)境構(gòu)建的要求。太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償可以根據(jù)水質(zhì)、水量或者水的利用效率等其他量化要求，將同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)劃分為多種層級(jí)，每一層級(jí)采用不同的標(biāo)準(zhǔn)。以法定標(biāo)準(zhǔn)為例，可將其劃分為最高標(biāo)準(zhǔn)、一般標(biāo)準(zhǔn)和最低標(biāo)準(zhǔn)。不同層級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)采用不同的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額，從而適當(dāng)拉開差距，彰顯流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)或懲罰功能效應(yīng)。（三）豐富太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ǘǚ绞介L(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償以省內(nèi)政府資金補(bǔ)償為主。如《上海市環(huán)境保護(hù)條例》第十八條，[39]對(duì)生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付做出明確規(guī)定。2014年10月，江蘇省在全國(guó)率先建立覆蓋全省的“雙向補(bǔ)償”制度，2017年全省補(bǔ)償資金達(dá)4.8億元。[40]2018年浙江省全省啟動(dòng)流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。雖然以資金補(bǔ)償為主的省內(nèi)橫向生態(tài)補(bǔ)償方式已相對(duì)成熟，但也存在補(bǔ)償方式單一、多以政府財(cái)政補(bǔ)償為主的問題，而且對(duì)于跨省資金補(bǔ)償?shù)姆绞剑€需進(jìn)一步探索和完善。因此，太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償方式應(yīng)該更加多元化。首先，資金補(bǔ)償?？梢越梃b新安江的補(bǔ)償模式，建立示范區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金，由江蘇吳江、上海青浦、浙江嘉善三地各自按照一定比例出資，再由中央政府給予一定撥款，爭(zhēng)取吸引社會(huì)資本加入。同時(shí)規(guī)定，太浦河通過上游吳江，流經(jīng)下游青浦和嘉善的水質(zhì)和水量必須達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。如果達(dá)標(biāo)，可從生態(tài)補(bǔ)償基金中領(lǐng)取一定額度的生態(tài)補(bǔ)償金；如果不達(dá)標(biāo)，則需向示范區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金支付一定資金。對(duì)于出資比例的確定，可以根據(jù)三地為保護(hù)太浦河流域水環(huán)境所做的努力和犧牲來衡量，上游吳江可能因?yàn)殛P(guān)閉高耗能企業(yè)導(dǎo)致發(fā)展權(quán)受限，出資比例可以低一些，而下游青浦和嘉善相對(duì)因此而受益，出資比例可以高一點(diǎn)。其次，生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償。太浦河上游吳江地區(qū)為了保障下游地區(qū)優(yōu)質(zhì)的水源，其傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)必受影響，除接受資金補(bǔ)償之外，還可以考慮向生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，例如打造生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)。結(jié)合長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)達(dá)的古鎮(zhèn)文化旅游產(chǎn)業(yè)，包括青浦朱家角古鎮(zhèn)、嘉善西塘古鎮(zhèn)、吳江黎里古鎮(zhèn)以及周邊的千燈古鎮(zhèn)和周莊古鎮(zhèn)等，加之京杭大運(yùn)河也從太浦河經(jīng)過的獨(dú)特地理優(yōu)勢(shì)，可以結(jié)合運(yùn)河古鎮(zhèn)文化，在長(zhǎng)三角地區(qū)打造運(yùn)河古鎮(zhèn)文化產(chǎn)業(yè)新高地。與資金補(bǔ)償相比，生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)開發(fā)和支持更加可持續(xù)，不僅有助于保護(hù)和恢復(fù)長(zhǎng)三角地區(qū)水生態(tài)環(huán)境，而且對(duì)于受關(guān)停企業(yè)影響的勞動(dòng)者，可以直接解決就業(yè)和生計(jì)問題，實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效補(bǔ)償。最后，市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償。太浦河位于長(zhǎng)三角地區(qū)，依托其發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和較快的市場(chǎng)化進(jìn)程，可逐步探索一對(duì)一的生態(tài)補(bǔ)償模式和基于市場(chǎng)的生態(tài)標(biāo)記模式，使流域生態(tài)補(bǔ)償更加靈活，資金的來源更加豐富。同時(shí)，也可借鑒歐盟流域市場(chǎng)投資計(jì)劃中的具體實(shí)踐和案例，例如，德國(guó)自20世紀(jì)80年代以來農(nóng)業(yè)不斷加強(qiáng)，水質(zhì)在許多水體中逐漸退化，主要由于肥料和其他化學(xué)品的過量負(fù)荷。因此，德國(guó)采取流域市場(chǎng)投資計(jì)劃，通過改善農(nóng)業(yè)管理做法來保護(hù)清潔水質(zhì)。另外，2002年，西班牙為了恢復(fù)流域管理，在其東北部開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償PPP項(xiàng)目，建立了公私合作自愿協(xié)議。該計(jì)劃旨在逐步恢復(fù)其盆地下部的埃布羅河部分，目的是恢復(fù)河流水環(huán)境，從而改善河流生態(tài)系統(tǒng)的各種功能。長(zhǎng)三角太浦河流域也可引入PPP機(jī)制，促進(jìn)其生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化發(fā)展。（四）設(shè)立太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償行政管理機(jī)構(gòu)根據(jù)《太湖流域管理?xiàng)l例》，太湖流域管理局負(fù)責(zé)太浦河的流域管理工作，并對(duì)太浦河下達(dá)調(diào)度指令、制訂取水計(jì)劃等。2015年，太湖流域管理局牽頭建立了太浦河水資源保護(hù)省際協(xié)作機(jī)制，在太浦河水質(zhì)監(jiān)測(cè)預(yù)警、水源地供水安全保障等方面發(fā)揮了積極作用；2017年，太湖流域管理局提出《太浦河水資源保護(hù)省際協(xié)作機(jī)制——水質(zhì)預(yù)警聯(lián)動(dòng)方案》，在太浦河水資源保護(hù)、水污染防治聯(lián)合執(zhí)法等方面做出規(guī)定，但是作為水利部在太湖流域的派出機(jī)構(gòu)，太湖流域管理局只是一個(gè)事業(yè)單位，在協(xié)調(diào)長(zhǎng)三角地區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償中，其行政權(quán)力受到很大限制，而且作為派出機(jī)構(gòu)，在無法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的情況下，沒有獨(dú)立的法律地位，在行政訴訟中不能作為被告。[41]太湖流域管理局行政權(quán)力和級(jí)別的限制，使其不可能在太浦河流域治理中起到?jīng)Q定性作用。因此，可以考慮設(shè)立真正有權(quán)力、有靈魂的太浦河流域管理機(jī)構(gòu)。2019年11月1日，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)在上海正式揭牌，11月5日，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)正式掛牌。示范區(qū)的建立旨在通過綜合配套改革，在生態(tài)建設(shè)等方面，努力實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)則一致、市場(chǎng)一體，并將其成功經(jīng)驗(yàn)復(fù)制到長(zhǎng)三角全區(qū)域、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角地區(qū)更高質(zhì)量的一體化發(fā)展。這也為示范區(qū)流域管理委員會(huì)的成立提供了良好契機(jī)。本文認(rèn)為，應(yīng)由滬浙蘇三個(gè)省級(jí)單位牽頭，會(huì)同自然資源部或生態(tài)環(huán)境部，根據(jù)各省市在太浦河流域的流經(jīng)范圍或者對(duì)各省市的重要程度劃分權(quán)力，成立示范區(qū)流域管理委員會(huì)，其職責(zé)包括但不限于對(duì)太浦河流域的管理職責(zé)，還包括整個(gè)示范區(qū)的所有流域和水環(huán)境安全管理。例如，美國(guó)田納西河流域治理和生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒Γ饕谟谔锛{西河流域管理局的成立。流域內(nèi)的所有規(guī)劃和建設(shè)均由該管理局全面負(fù)責(zé)，包括航運(yùn)和防洪問題的解決、水能發(fā)電效率的提升、流域內(nèi)土地資源利用方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及對(duì)流域內(nèi)居民的直接生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。?duì)于太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償制度的完善和實(shí)施，示范區(qū)流域管理委員會(huì)也應(yīng)起到重要管理和協(xié)調(diào)作用，具體表現(xiàn)在對(duì)太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利義務(wù)主體的確定、生態(tài)補(bǔ)償法律標(biāo)準(zhǔn)的界定以及糾紛解決和責(zé)任承擔(dān)等方面，進(jìn)行宏觀把控、積極協(xié)調(diào)，對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)太浦河流域生態(tài)補(bǔ)償制度的建立和完善進(jìn)行有效監(jiān)管。（五）明確太浦河流域水流或涉水產(chǎn)權(quán)界定產(chǎn)權(quán)明晰是市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償立法及流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡皂樌M(jìn)行的前提條件。水權(quán)作為水資源所有權(quán)和各種水權(quán)利與義務(wù)的行為準(zhǔn)則，可以高效配置水資源，同時(shí)可以起到激勵(lì)水資源保護(hù)和制約水資源污染與浪費(fèi)的功能。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償制度起步較早，發(fā)展也較為完善，可為我國(guó)流域生