理順中央和地方事權(quán)關(guān)系研究

理順中央和地方事權(quán)關(guān)系研究

一理解中央地方事權(quán)關(guān)系的分析框架中央和地方事權(quán)關(guān)系，主要是指中央政府和地方各級政府之間如何分工合作共同承擔(dān)政府職能，以完善國家治理體系，提升國家治理能力。在市場經(jīng)濟(jì)國家，合理劃分中央地方事權(quán)關(guān)系的前提，應(yīng)是明確政府與市場之間的關(guān)系，或者說明確政府職能的范圍。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)將中央地方事權(quán)關(guān)系，放在政府間財(cái)政關(guān)系的整體框架中加以考察。（一）政府事權(quán)范圍及分類政府與市場經(jīng)濟(jì)并非可以兩分的兩個(gè)極端，政府是內(nèi)嵌于市場經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。政府在所有社會組織機(jī)構(gòu)中是獨(dú)一無二的，其基本特點(diǎn)是有強(qiáng)制人們采取行動(dòng)的權(quán)力。從優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的財(cái)稅改革總目標(biāo)出發(fā)，現(xiàn)實(shí)中政府應(yīng)履行的職能，或者說事權(quán)可以歸納為如下三大領(lǐng)域。[1]一是政府的基本職能，包括保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，以“規(guī)范的司法管理”維護(hù)契約執(zhí)行，以政府監(jiān)管實(shí)現(xiàn)各類經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)，如生產(chǎn)作業(yè)環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、勞動(dòng)保護(hù)、婦女和兒童保護(hù)、環(huán)境污染的監(jiān)督、壟斷、金融機(jī)構(gòu)的高風(fēng)險(xiǎn)行為等。從財(cái)政支出的功能分類看，政府的基本職能主要涉及一般公共服務(wù)、國防、外交、公共安全、國土資源氣象等事務(wù)以及如節(jié)能環(huán)保、安全監(jiān)管、金融監(jiān)管等領(lǐng)域中以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)的監(jiān)管職能。二是以促進(jìn)社會公平為目標(biāo)的社會福利職能。在現(xiàn)代社會，各國政府普遍要發(fā)揮再分配的作用，以促進(jìn)社會和諧。從發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)實(shí)看，社會福利職能已成政府最重要的職能，對應(yīng)的財(cái)政支出是比重最高的。從財(cái)政支出的功能分類來看，政府的社會福利職能主要涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、減貧等領(lǐng)域。三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實(shí)施產(chǎn)業(yè)支持政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以總量宏觀調(diào)控抑制經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能，按中國的財(cái)政支出功能分類涉及較多，如城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、資源勘探電力信息等事務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)。（二）政府間財(cái)政關(guān)系框架中的中央地方事權(quán)關(guān)系市場經(jīng)濟(jì)體制已被證明為最佳的資源配置方式，但市場經(jīng)濟(jì)并不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會和諧。市場經(jīng)濟(jì)也有好壞之分，所謂好的市場經(jīng)濟(jì)，前提條件就是面對復(fù)雜的市場環(huán)境，各級政府作為一個(gè)整體要履行好以上所列三大類政府職能，做好多樣性和一致性，靈活性與有效性的統(tǒng)一。解決這類矛盾，做到多樣性和一致性的統(tǒng)一，靈活性和有效性的統(tǒng)一，需要建立各級政府在遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律基礎(chǔ)上的分工合作制度。[2]由于財(cái)政是國家治理體系的基礎(chǔ)和重要支柱，是政府履行職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，因此這種分工合作制度的主體就是政府間財(cái)政關(guān)系的制度安排。政府間財(cái)政關(guān)系涉及方方面面，但歸結(jié)起來，可以圖1概括其框架，主要是三要素：事權(quán)（即政府職能）劃分、財(cái)權(quán)劃分、財(cái)力劃分，各種類型的體制都是這三要素不同的組合。政府存在的目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安，這需要通過履行好以上所列各項(xiàng)政府職能來實(shí)現(xiàn)。相對于事權(quán)，財(cái)權(quán)和財(cái)力都是手段，是為履行政府職能服務(wù)的。圖1政府間財(cái)政關(guān)系的一般框架政府間財(cái)政關(guān)系制度的合理設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)中央與地方乃至不同群體之間的利益分歧，運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中委托代理理論的分析框架加以分析。中央政府與全體居民之間構(gòu)成委托代理關(guān)系，地方政府除與本地居民構(gòu)成委托代理關(guān)系之外，還與中央政府發(fā)生關(guān)系。此時(shí)，中央政府一方面代表其他地區(qū)居民，或者說全局的利益，另一方面當(dāng)?shù)胤秸c本地居民（或其中的某些群體）的局部利益發(fā)生沖突時(shí)，且這種局部利益從整體的角度是不能侵犯的，則應(yīng)予以制約。政府職能的具體承擔(dān)者是政府官員，無論是中央、還是地方政府官員同樣會有自己的私利，這進(jìn)一步增加了問題的復(fù)雜性。單從避免中央地方利益沖突的角度看，將政府職能全部劃歸中央政府最為合理。但因?yàn)樾畔⒕哂袕?fù)雜性、不對稱性，地方政府接近當(dāng)?shù)鼐用?，更了解其愿望和需求，將政府職能全部劃歸中央政府會導(dǎo)致效率低下。因此，合理劃分政府間的事權(quán)，應(yīng)考慮事權(quán)本身的外部性程度、信息復(fù)雜性程度以及地方政府的激勵(lì)相容三個(gè)維度。[3]其中，外部性程度是指事權(quán)所涉及利益相關(guān)人是否跨區(qū)域，如跨區(qū)域程度較高，則應(yīng)由上級政府來承擔(dān)。信息復(fù)雜性程度是指事權(quán)管理是否復(fù)雜，如較為復(fù)雜，則應(yīng)交給更能掌握真實(shí)、準(zhǔn)確信息的地方政府來承擔(dān)。激勵(lì)相容是指事權(quán)劃分的制度安排，應(yīng)使得地方政府即使以自身利益最大化為目標(biāo)，也能實(shí)現(xiàn)整體利益最大化。按照委托代理理論的分析框架，外部性、信息處理的復(fù)雜性都是技術(shù)層面的外生約束條件，激勵(lì)相容是實(shí)現(xiàn)整體福利最大化目標(biāo)的制度設(shè)計(jì)要求。具體的事權(quán)所涉及的活動(dòng)，其外部性會有差異，信息處理的復(fù)雜性也有差異，此時(shí)按激勵(lì)相容的要求，就應(yīng)具體問題具體分析，在不同級次政府間采取不同的配置方式。事權(quán)還可進(jìn)一步分為決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，考慮到外部性與信息復(fù)雜性之間的組合多種多樣，某些事權(quán)可讓中央保留決策權(quán)，而將執(zhí)行權(quán)賦予地方。不同事權(quán)之間還可能有聯(lián)系或沖突，因此事權(quán)劃分應(yīng)結(jié)合社會福利最大化的具體目標(biāo)，整體考慮。在明確了事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，還需要考慮中央與地方財(cái)權(quán)、財(cái)力的劃分問題。政府行使好其職能必須有相應(yīng)的財(cái)力，地方政府的整體財(cái)力由有財(cái)權(quán)的自主財(cái)力，加上轉(zhuǎn)移支付收入（上級、下級或橫向）共同構(gòu)成。財(cái)權(quán)是指一級政府為滿足支出需要而自主籌集財(cái)政收入的權(quán)力，包括稅權(quán)和費(fèi)權(quán)。一些財(cái)權(quán)和事權(quán)是捆綁在一起的，如社保稅（或繳費(fèi)）屬于專項(xiàng)稅，就與社會保險(xiǎn)事業(yè)捆綁在一起。從滿足地方政府多樣性、靈活性地承擔(dān)事權(quán)的需要這一角度，應(yīng)堅(jiān)持“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”的原則。但是，財(cái)權(quán)安排本身會對資源配置形成干擾，在區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下還將影響基本公共服務(wù)均等化和社會公平。政府間事權(quán)劃分的基本依據(jù)是外部性、信息處理的復(fù)雜性與激勵(lì)相容。財(cái)權(quán)劃分的目標(biāo)是多方面的，既要滿足地方政府履行事權(quán)的財(cái)力需要，還要考慮對資源配置的扭曲最小，更要考慮讓中央集中必要的財(cái)力以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。不同的原則和標(biāo)準(zhǔn)決定了“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”不可能成為政府間財(cái)政關(guān)系的常態(tài)。從優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一以及促進(jìn)社會公平的要求出發(fā)，應(yīng)堅(jiān)持“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的原則。在明確政府間事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，界定各級政府的支出責(zé)任，劃分財(cái)政收入，中央政府集中必要的財(cái)力，再通過轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級的財(cái)力余缺，補(bǔ)足地方政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，這是現(xiàn)代國家的常態(tài)，也是確保政府間財(cái)政體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的理性選擇。需要注意的是，在對資源配置影響較小，且滿足中央集中必要財(cái)力以促進(jìn)區(qū)域公平的前提下，應(yīng)盡可能賦予地方政府財(cái)權(quán)；在事權(quán)配置、設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付制度增加地方政府財(cái)力時(shí)，也應(yīng)充分考慮增加地方政府的財(cái)政自主權(quán)，以充分發(fā)揮地方政府在履行地方事權(quán)時(shí)更掌握信息的優(yōu)勢，提升其治理能力。二法律規(guī)定、現(xiàn)狀與主要問題從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，中央地方間的事權(quán)劃分大都以《憲法》或?qū)ｉT法律為依據(jù)，且相對穩(wěn)定。[4]我國在《憲法》《國務(wù)院組織法》《地方組織法》等法律中，也對中央政府地方政府事權(quán)劃分做出若干規(guī)定。存在的問題主要是相關(guān)規(guī)定較為原則性，并未涉及如何具體劃分事權(quán)的操作性意見。加上改革開放之后，政府職能范圍或者說事權(quán)變動(dòng)程度較大，客觀上也為清晰劃分中央地方事權(quán)帶來困難。在現(xiàn)實(shí)中，一些事權(quán)劃分往往采取以中央為主導(dǎo)的“一事一議”方式，屬于過渡性質(zhì)。一些事權(quán)劃分也不盡合理，無助于完善國家治理體系和提升國家治理能力。正因?yàn)槿绱?，十八屆三中全會《決定》中才提出了“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的要求。本節(jié)將在梳理現(xiàn)行法律法規(guī)，以及現(xiàn)實(shí)中事權(quán)劃分方式的基礎(chǔ)上，分析中央地方事權(quán)劃分領(lǐng)域存在的問題。（一）相關(guān)法律規(guī)定我國《憲法》和《國務(wù)院組織法》、《地方組織法》對中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系做了原則規(guī)定。一是明確了中央政府與各級政府間的關(guān)系?！稇椃ā芬?guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院?！兜胤浇M織法》規(guī)定，地方政府各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。二是《憲法》明確了中央與地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分應(yīng)遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則，并授權(quán)由國務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分。三是對中央與地方政府的職權(quán)做了概括。其中，《憲法》第89條和《國務(wù)院組織法》第3條明確了國務(wù)院行使18個(gè)方面的職權(quán)。《地方組織法》第59條和第60條在《憲法》第107條基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了縣級以上地方人民政府行使10個(gè)方面職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使7個(gè)方面職權(quán)?！稇椃ā贰ⅰ秶鴦?wù)院組織法》和《地方組織法》的這些規(guī)定確立了中央與地方權(quán)責(zé)劃分的基本框架和原則，是進(jìn)一步明確和劃分中央與地方權(quán)責(zé)的基本依據(jù)和法律基礎(chǔ)。黨中央、國務(wù)院對明確和劃分中央與地方權(quán)責(zé)高度重視。2003年黨的十六屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，“按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則，明確中央和地方對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)方面的管理權(quán)責(zé)”。2008年黨的十七屆二中全會提出，“各級政府要按照加快職能轉(zhuǎn)變的要求，結(jié)合實(shí)際，突出管理和服務(wù)重點(diǎn)。中央政府要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的宏觀管理，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項(xiàng)，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，做好面向基層和群眾的服務(wù)和管理，維護(hù)市場秩序和社會安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展。按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置各級政府的財(cái)力，增強(qiáng)地方政府特別是基層政府提供公共服務(wù)的能力”。2013年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，進(jìn)一步提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任”。這些重要精神，為進(jìn)一步明確和劃分中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系指明了方向。專欄1：《憲法》中有關(guān)中央地方事權(quán)劃分的規(guī)定2004版《憲法》第八十九條規(guī)定，國務(wù)院行使下列職權(quán)：（一）根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；（二）向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出議案；（三）規(guī)定各部和各委員會的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作；（四）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分；（五）編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃和國家預(yù)算；（六）領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)；（七）領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作；（八）領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作；（九）管理對外事務(wù)，同外國締結(jié)條約和協(xié)定；（十）領(lǐng)導(dǎo)和管理國防建設(shè)事業(yè)；（十一）領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利；（十二）保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益；（十三）改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章；（十四）改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；（十五）批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分；（十六）依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)；（十七）審定行政機(jī)構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政人員；（十八）全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會授予的其他職權(quán)。第一百零七條縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。省、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。專欄2：其他法律有關(guān)中央地方事權(quán)劃分的規(guī)定1982版《國務(wù)院組織法》第三條規(guī)定，“國務(wù)院行使憲法第八十九條規(guī)定的職權(quán)?！?004版《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)：（一）執(zhí)行本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的決議，以及上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令；（二）領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作；（三）改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；（四）依照法律的規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲國家行政機(jī)關(guān)工作人員；（五）執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作；（六）保護(hù)社會主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；（七）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；（八）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，幫助本行政區(qū)域內(nèi)各少數(shù)民族聚居的地方依照憲法和法律實(shí)行區(qū)域自治，幫助各少數(shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)和文化的建設(shè)事業(yè)；（九）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；（十）辦理上級國家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)。第六十條省、自治區(qū)、直轄市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，報(bào)國務(wù)院和本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，報(bào)國務(wù)院和省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府以及本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。依照前款規(guī)定制定規(guī)章，須經(jīng)各該級政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定。《憲法》、《國務(wù)院組織法》以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，對于中央人民政府以及地方各級人民政府所應(yīng)履行的事權(quán)及職責(zé)的規(guī)定，參見專欄1、專欄2?？傮w看來，現(xiàn)行《憲法》以及相關(guān)法律賦予了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理各項(xiàng)事務(wù)的職權(quán)，賦予國務(wù)院改變中央地方事權(quán)劃分的權(quán)力。但在中央和地方間如何具體劃分事權(quán)方面，并未按功能給出明確意見。地方政府的事權(quán)，在除外交和國防外的各項(xiàng)事務(wù)方面，主要是按照行政隸屬關(guān)系以及管理范圍享有管理權(quán)限，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這與十八屆三中全會《決定》中提出的“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”存在一定的差距，因此成為下一步改革的對象。（二）現(xiàn)狀及存在的問題總體上看，當(dāng)前我國已經(jīng)初步具備現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的政府職能框架。21世紀(jì)以來，尤為突出的是各項(xiàng)社會事業(yè)的發(fā)展成績喜人，教育投入大幅增加，醫(yī)療和養(yǎng)老保障均基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。隨著社會各界對于食品安全、環(huán)境污染、勞工保護(hù)、生產(chǎn)安全等社會目標(biāo)的日益重視，政府在這些方面的監(jiān)管職能也日益加強(qiáng)。不過，總體而言，在新中國成立以來趕超戰(zhàn)略的指引下，我國各級政府對于發(fā)揮能動(dòng)作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展更為重視。其中，地方政府以GDP為中心的發(fā)展模式，如大搞土地財(cái)政、動(dòng)用各種手段招商引資、犧牲環(huán)境和基本權(quán)利保護(hù)的行為，備受爭議。[5]從國家治理體系的角度看，產(chǎn)生這些現(xiàn)象和問題的根源在于：除外交和國防外，幾乎所有事權(quán)均是決策權(quán)和否決權(quán)在上，具體執(zhí)行權(quán)在下。在政府基本職能的事權(quán)分配上，像易導(dǎo)致地方保護(hù)主義的司法，外部性較強(qiáng)的環(huán)境、食品安全等監(jiān)管事宜等，都由地方主導(dǎo)執(zhí)行權(quán)。在社會福利職能上，如職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)合、新農(nóng)保等，絕大部分都是中央出臺政策推動(dòng)，但由市縣為單位統(tǒng)籌，中央予以補(bǔ)助的方式。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)支持方面，中央有大量資金支持地方企業(yè)，對于很多地方性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也給予補(bǔ)助或施加干預(yù)。中央由于不負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，一些事權(quán)的決策或提出的要求過高，或者對地方執(zhí)行權(quán)限干預(yù)過多，難以符合各地的實(shí)際。地方政府面臨中央的要求和自身的訴求雙重約束，可能會選擇性執(zhí)行。一些從全局角度非常重要的事項(xiàng)，地方或予以忽視，或作出相反方向的選擇。兩者相互作用甚至形成惡性循環(huán)：中央由于擔(dān)心地方亂作為，審批更多，要求更細(xì)致，權(quán)力越集中；地方面臨的上級干預(yù)越來越多，越來越選擇性執(zhí)行。常見的批評是，地方政府過于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展或GDP是問題的根源，但事實(shí)上，地方政府發(fā)揮能動(dòng)作用促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)無可非議，問題的根源在于政府職能配置上的激勵(lì)不相容，導(dǎo)致地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)而選擇性執(zhí)行對自身有利的事項(xiàng)，忽視或侵犯了從全局角度看重要的政府職能，從而從整體上產(chǎn)生政府職能間的沖突。例如，地方政府為招商引資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，忽視勞工權(quán)益保護(hù)，忽視環(huán)境污染危害，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中過多地用于招商引資而對社會事業(yè)的發(fā)展重視不夠；為保護(hù)本地企業(yè)，忽視以食品為代表的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，司法體系中地方保護(hù)主義色彩濃重，等等。這些體制上的問題，在現(xiàn)實(shí)中影響到地方政府的治理能力，影響到財(cái)政管理制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。具體說有如下表現(xiàn)。1.職責(zé)同構(gòu)：決策在上，執(zhí)行在下當(dāng)前我國不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度一致，造成中國行政管理體制非常獨(dú)特的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象。[6]典型特征是“上下一般粗”，應(yīng)由政府承擔(dān)的職能基本上仍是上下對口，上面出政策，對口執(zhí)行，最終都壓到基層政府，所謂“上面千根線，基層一根針”。由此導(dǎo)致幾乎所有事務(wù)都是共同事務(wù)，造成了你中有我，我中有你，職權(quán)不清，責(zé)任不明的局面。中央幾乎不負(fù)責(zé)具體事項(xiàng)的執(zhí)行權(quán)，但在所有事項(xiàng)上都以審批、備案、檢查、評比、達(dá)標(biāo)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等方式高度干預(yù)地方，造成地方自主權(quán)缺失。這一行政體制上的問題也在財(cái)政上有所反應(yīng)：幾乎所有的財(cái)政支出科目都是共用科目，地方承擔(dān)了許多中央應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的支出，中央也承擔(dān)了一部分屬于地方的事務(wù)。如國防、武警和國家安全應(yīng)完全屬于中央事權(quán)，但2013年地方承擔(dān)了200多億元國防支出，近400億元的武警支出；應(yīng)由中央全額負(fù)擔(dān)、統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)際上采取了中央和地方共同承擔(dān)的方式，即中央補(bǔ)助90%，地方承擔(dān)10%，決策權(quán)主要在中央，統(tǒng)籌層級主要在市縣級，執(zhí)行權(quán)主要在地方，這與當(dāng)前我國龐大的人口流動(dòng)規(guī)模很不適應(yīng)。又如應(yīng)由地方全額負(fù)擔(dān)的醫(yī)療保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和社會福利，均得到中央較大力度的專款補(bǔ)助；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部指導(dǎo)城市園林、市容和環(huán)衛(wèi)工作，農(nóng)業(yè)部頒發(fā)飼料生產(chǎn)許可證，國家煤礦安全監(jiān)督局頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證、礦長安全資格證等。2.法治不足：中央主導(dǎo)，一事一議主要表現(xiàn)在劃分中央與地方權(quán)責(zé)的程序和規(guī)則不明確，上下級政府間的權(quán)責(zé)分工缺乏科學(xué)論證和制度保障。雖然憲法明確授權(quán)由國務(wù)院負(fù)責(zé)規(guī)定中央與各省、自治區(qū)、直轄市的職權(quán)劃分事宜，但事實(shí)上一些行業(yè)法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件也對中央與地方權(quán)責(zé)劃分作出規(guī)定，權(quán)責(zé)劃分的程序、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)很不統(tǒng)一。一些行政事務(wù)下放和上收隨意性很大，部門下發(fā)一個(gè)“紅頭文件”就可以改變上下級的權(quán)責(zé)分工。中央業(yè)務(wù)主管部門在起草法律法規(guī)、頒布部門規(guī)章時(shí)往往更多從部門工作角度出發(fā)，有關(guān)權(quán)責(zé)劃分不盡合理，各種規(guī)定之間有時(shí)相互矛盾。一些權(quán)責(zé)調(diào)整缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和整體設(shè)計(jì)，往往形成一放就亂、一亂就收的惡性循環(huán)。尤其2000年之后政府職能大規(guī)模擴(kuò)張時(shí)期，中央政府各部門在事權(quán)劃分上處于強(qiáng)勢地位，往往采取一事一議的方式，執(zhí)行中調(diào)整較為頻繁。甚至可以自行出臺財(cái)政支出政策，且要求地方自行承擔(dān)或予以配套，也給地方政府有效安排財(cái)政支出造成了干擾。有些事權(quán)雖然有明確分工，但執(zhí)行中調(diào)整隨意性大，各級政府違規(guī)相互越權(quán)情況較為突出，既有上級政府越權(quán)行事的情況，也有下級政府越權(quán)審批的情況。前者如上級政府往往以給項(xiàng)目、加資金為條件，搞評比達(dá)標(biāo)，要求地方設(shè)置對口機(jī)構(gòu)，將屬于地方的事權(quán)隨意上收。后者如改變基本農(nóng)田的權(quán)力明確在中央政府，但一些地方政府越權(quán)審批占用農(nóng)田；重大項(xiàng)目的審批權(quán)在上級政府，一些下級政府采取化整為零的方式違規(guī)審批等。3.財(cái)政體制：轉(zhuǎn)移支付比重高、管理亂事權(quán)劃分領(lǐng)域存在的諸多問題，導(dǎo)致支出責(zé)任承擔(dān)和財(cái)政體制上存在諸多不合理現(xiàn)象。這也使得近些年來社會各界對中國財(cái)政體制的現(xiàn)狀議論較多。大部分的意見是：中央事少錢多，地方事多錢少。從縱向比較來看是如此。經(jīng)過1994年財(cái)稅體制改革，中央地方財(cái)政關(guān)系發(fā)生了很大的變化：一是中央收入比重得以大幅度提高，但近些年來已有所下降，原定的60%目標(biāo)實(shí)際上未達(dá)到；二是政府職能在社會發(fā)展、民生、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場監(jiān)管等方面支出大幅度增長，但職能劃分未做大的調(diào)整，中央支出比重從原來的30%下降到20%以下；三是一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增長迅速。但是，我國1994年之前的中央地方財(cái)政關(guān)系，是與行政性分權(quán)一致，而非與市場經(jīng)濟(jì)體制一致的。因此，評價(jià)當(dāng)前我國的中央地方財(cái)政關(guān)系，應(yīng)當(dāng)放在與實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的常規(guī)大國進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上。如表1所示，法國、英國、韓國是單一制國家，美國、德國、加拿大、墨西哥是聯(lián)邦制國家，但除加拿大之外，其他國家2012年中央政府的財(cái)政收入比重均超過50%，墨西哥、法國、英國和韓國均超過了80%。而我國2012年中央政府公共財(cái)政收入占全國的比重僅為47.91%，與美國、加拿大較為接近。而在中央政府財(cái)政支出比重方面，這些國家均遠(yuǎn)高于我國。除加拿大之外，其他國家中央支出比重均超過50%。加拿大作為聯(lián)邦制國家，其中央支出比重也是我國（14.9%）的兩倍多?？傮w上看，雖然我國是單一制國家，但無論是中央地方財(cái)政收入的劃分，還是支出的劃分，我國都更接近于聯(lián)邦制國家，甚至比聯(lián)邦制國家更為分權(quán)。以中央地方政府債務(wù)余額比重來觀察，我國地方債務(wù)余額占GDP比重為20.64%，高于中央的15.3%。這一特點(diǎn)也較為接近于聯(lián)邦制國家。因此以大國比較的視角分析，我國屬于中央錢不多，事太少的格局。表12012年若干大國中央地方財(cái)政收支、轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)數(shù)據(jù)造成這一局面的根本原因，就在于在事權(quán)劃分方面，中央在國防、外交之外基本上不承擔(dān)具體執(zhí)行權(quán)，具體執(zhí)行權(quán)大都壓向地方，而中央主要保留決策權(quán)和干預(yù)權(quán)。中央“事太少”相對于收入劃分的程度相當(dāng)嚴(yán)重，必然導(dǎo)致大量資金要向地方轉(zhuǎn)移支付。中央為使事權(quán)的決策權(quán)和干預(yù)權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，也需要以轉(zhuǎn)移支付為手段。由此導(dǎo)致財(cái)政體制領(lǐng)域存在轉(zhuǎn)移支付比重過高，范圍過廣，結(jié)構(gòu)不合理等問題。首先是轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？偭窟^大。如表1所示，我國中央政府轉(zhuǎn)移支付占全國財(cái)政總支出的比重遠(yuǎn)高于其他國家，達(dá)到36.01%，最接近于我國的墨西哥僅為21.77%，次之的韓國僅為19.08%。就一個(gè)國家而言，在資金轉(zhuǎn)移過程中難免會發(fā)生各種各樣的成本，理想的做法應(yīng)該是盡可能壓縮轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。2013年我國中央對地方轉(zhuǎn)移支付加稅收返還總額達(dá)48019億元，占地方支出的比例已經(jīng)達(dá)到40.1%。分地區(qū)看，即使是發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，財(cái)力自給度也僅在80%左右，即還需要中央政府的轉(zhuǎn)移支付；而不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，財(cái)力自給度均在40%以下。與之相比，2007年美國聯(lián)邦對州和地方政府的轉(zhuǎn)移支付只占州和地方支出的21.6%。由此可見，中國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總量十分龐大。這有助于增強(qiáng)中央政府的調(diào)控能力，但不利于地方政府積極性的發(fā)揮。其次是結(jié)構(gòu)不合理。除稅收返還外，中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類。其中一般性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)在于均等化地方政府的公共服務(wù)能力。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能夠更好地體現(xiàn)中央政府的意圖，促進(jìn)相關(guān)政策的落實(shí)，且便于監(jiān)督檢查，從現(xiàn)實(shí)看在促進(jìn)特定基本公共服務(wù)均等化等方面也發(fā)揮了積極作用。當(dāng)前我國雖然一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模一直在擴(kuò)大，但總體上仍然偏小，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較高，且?guī)缀跎婕案鱾€(gè)領(lǐng)域（幾乎在所有“款”級科目均有專項(xiàng)，參見附表1）。專項(xiàng)資金過多且項(xiàng)目審批太過具體，干預(yù)了地方財(cái)政自主權(quán)，財(cái)政資金使用效率大大降低；還導(dǎo)致地方政府及部門將大量精力放在“跑步進(jìn)京”，爭取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金上。三是管理制度方面存在缺陷。什么項(xiàng)目用均衡性轉(zhuǎn)移支付，什么項(xiàng)目用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，沒有標(biāo)準(zhǔn)。造成轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁雜，“打補(bǔ)丁”項(xiàng)目較多，不利于轉(zhuǎn)移支付資金效益的有效發(fā)揮。?？钆涮渍呷狈σ?guī)范的設(shè)計(jì)程序和統(tǒng)一政策，一些部門自行出臺配套要求，部分地方存在負(fù)債配套、虛假配套問題，既影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。一般性轉(zhuǎn)移支付種類過多，不利于不同種類的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付之間的協(xié)調(diào)；均衡性轉(zhuǎn)移支付所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)指出的測算公式以及決策程序還不夠公開透明，在一定程度上影響了均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的決策程序、使用方式、資金使用的監(jiān)督等方面也都需要進(jìn)一步加強(qiáng)。三改革的總體目標(biāo)與基本原則正是因?yàn)楫?dāng)前我國中央地方事權(quán)劃分領(lǐng)域存在諸多問題，十八屆三中全會才將理順中央地方事權(quán)關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，作為財(cái)政改革的三大重點(diǎn)任務(wù)之一。關(guān)于支出：《決定》要求“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。”同時(shí)，《決定》還提出，“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。”顯然，《決定》中對于如何劃分中央和地方，以及地方各級政府間的事權(quán)關(guān)系給出了方向性的意見，對于如何使事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)、如何進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，也有明確要求。在下一步改革中，應(yīng)按照《決定》的要求，明確目標(biāo)、樹立原則、把握重點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)。（一）總體目標(biāo)理順中央與地方政府事權(quán)關(guān)系，要從我國基本國情出發(fā)并借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，把必要的集中與適當(dāng)?shù)姆稚⒂袡C(jī)結(jié)合起來，把維護(hù)中央權(quán)威與充分發(fā)揮地方的積極性結(jié)合起來，統(tǒng)籌兼顧，通盤規(guī)劃，逐步建立起分工合理、統(tǒng)分適當(dāng)、權(quán)責(zé)對等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有效的新型政府間事權(quán)關(guān)系。具體說來：應(yīng)在清晰界定政府職能范圍（事權(quán)）的基礎(chǔ)上，遵循受益范圍原則和效率原則等，將各項(xiàng)政府職能的管理權(quán)限在不同級次政府間合理配置，并明確與事權(quán)劃分相適應(yīng)的各級政府支出責(zé)任，使政府作用和市場作用更為有機(jī)統(tǒng)一，政府治理體系更為完善、政府治理能力得以提升，現(xiàn)代財(cái)政制度得以建立，地方財(cái)政自主權(quán)得以提高。（二）基本原則一是與國家政治體制、經(jīng)濟(jì)體制等相適應(yīng)。政府間的權(quán)責(zé)劃分取決于政治制度的設(shè)計(jì)，政治體制不同，權(quán)責(zé)配置的方式就不一樣。中央與地方權(quán)責(zé)劃分必須與我國政治體制和經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，遵循憲法、組織法和民族區(qū)域自治法等基本法律，有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級負(fù)責(zé)，在這些大原則下去統(tǒng)籌考慮。二是與政府職能調(diào)整、減政放權(quán)相結(jié)合。理順中央地方事權(quán)關(guān)系，應(yīng)與當(dāng)前的政府職能調(diào)整相結(jié)合，明確未來的政府職能范圍，以此為基礎(chǔ)劃分中央地方事權(quán)范圍。三是結(jié)合政府職能特點(diǎn)，按受益范圍、提高治理效率的要求分類確定中央與地方權(quán)責(zé)劃分與配置。各類政府職能的性質(zhì)和特點(diǎn)不一樣，在各層級間的權(quán)責(zé)配置應(yīng)有所區(qū)別。與群眾生產(chǎn)生活關(guān)系密切、地方政府能夠負(fù)責(zé)且有能力做好的事務(wù)，應(yīng)盡可能交由地方政府負(fù)責(zé)?；鶎诱疅o力負(fù)責(zé)、需要上級政府統(tǒng)籌的，或者影響范圍超出區(qū)域范圍的，易出現(xiàn)地方保護(hù)的事項(xiàng)，可由上級政府負(fù)責(zé)。四是堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致，財(cái)力與事權(quán)相匹配，支出責(zé)任與事權(quán)劃分相適應(yīng)原則。職權(quán)和責(zé)任必須統(tǒng)一，有權(quán)必有責(zé)。進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政支出分配關(guān)系，應(yīng)按事權(quán)劃分分級擔(dān)負(fù)支出責(zé)任，應(yīng)盡可能減少交叉項(xiàng)。當(dāng)前應(yīng)注意的是避免中央通過轉(zhuǎn)移支付干預(yù)地方事權(quán)的自主管理權(quán)。五是堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、分層實(shí)施、積極穩(wěn)妥、逐步推進(jìn)的原則。中央統(tǒng)一明確事權(quán)劃分和支出責(zé)任分配的指導(dǎo)思想、基本思路和具體要求；中央和省級政府負(fù)責(zé)劃分中央地方事權(quán)和支出責(zé)任；中央出臺指導(dǎo)性文件，由省級和市縣級政府負(fù)責(zé)省以下的改革方案，允許地方選擇符合本地實(shí)際的執(zhí)行方案；改革方案明確了事權(quán)管理調(diào)整的重點(diǎn)領(lǐng)域之后，應(yīng)注意統(tǒng)籌平衡，選擇部分關(guān)鍵事項(xiàng)、緊急事項(xiàng)、條件成熟事項(xiàng)優(yōu)先推進(jìn)。四改革主要任務(wù)（一）明確中央地方事權(quán)劃分的基本方向通過不同級次政府間事權(quán)的恰當(dāng)劃分，避免政府職能間的沖突，是中國正確處理政府與市場之間關(guān)系，提升國家治理能力的重要改革方向。從中央支出占比和中央公務(wù)員占比都明顯低的事實(shí)看，中央政府沒有負(fù)擔(dān)起應(yīng)負(fù)的管理責(zé)任是問題的關(guān)鍵。同時(shí)，一些應(yīng)由地方管理的事項(xiàng)，中央?yún)s介入過多，影響地方自主權(quán)，受信息復(fù)雜性等因素影響未必能夠做好，反而會讓地方從這些領(lǐng)域退出。我們經(jīng)?？吹?，越是中央關(guān)心的支出事項(xiàng)，地方越不管。這不利于事業(yè)的發(fā)展。地方政府忽視外部性、中央與地方激勵(lì)不相容等問題的存在，將會對我國的長期全局性發(fā)展造成不可忽視的危害。為此，當(dāng)前改革的主要方向是把中央應(yīng)該管理的事務(wù)管起來，對地方事項(xiàng)應(yīng)充分減政放權(quán)。改革效果在財(cái)政上的體現(xiàn)就是實(shí)質(zhì)性的大量減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付[7]；在行政上的體現(xiàn)就是弱化上下“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象，增加中央公務(wù)員比重。具體說來，在維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)轉(zhuǎn)的基本政府職能方面，尤其是保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利和維護(hù)契約方面要突出中央的職能，以避免地方保護(hù)主義，提升社會公正度，促進(jìn)統(tǒng)一市場形成。為此，應(yīng)該將一部分司法支出責(zé)任集中到中央，建立國家巡回法庭。[8]對于跨地區(qū)民事、重度刑事和高級官員貪污瀆職等犯罪行為應(yīng)該由國家法院（含巡回法庭）審理。食品藥品安全、環(huán)境污染等基于社會目標(biāo)的監(jiān)管職能，由于其外部性程度高，賦予地方政府則激勵(lì)不相容嚴(yán)重，因此應(yīng)大力加強(qiáng)中央和省級職能，建立中央直屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在社會職能方面，應(yīng)根據(jù)具體事權(quán)的管理復(fù)雜程度以及外部性程度分別處理。各項(xiàng)社會保障事業(yè)涉及勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和收入再分配，應(yīng)主要?dú)w于中央管理，但像醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等信息管理復(fù)雜，當(dāng)前還主要需由地方管理，重點(diǎn)是明確中央支出責(zé)任，減少對地方執(zhí)行權(quán)的干預(yù)。而養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理復(fù)雜性低，其基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)部分應(yīng)盡快劃給中央。適應(yīng)中國的現(xiàn)實(shí)，流動(dòng)人口子女義務(wù)教育應(yīng)由中央統(tǒng)一制定最低標(biāo)準(zhǔn)，并提供對應(yīng)部分的轉(zhuǎn)移支付，錢隨人走，流入地政府擔(dān)負(fù)主管責(zé)任。在中央加強(qiáng)社會職能和維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)體制的基本職能之后，地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能就不至于與之發(fā)生沖突。地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)并不可怕，值得鼓勵(lì)。在外部約束條件加強(qiáng)之后，基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)支持政策領(lǐng)域的事權(quán)劃分應(yīng)穩(wěn)定下來，分級負(fù)責(zé)。對于地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)歸地方管理負(fù)責(zé)，中央不應(yīng)再以轉(zhuǎn)移支付的方式予以支持。一些人認(rèn)為，當(dāng)前以中央適度集中部分事權(quán)的改革方向是集權(quán)，不符合向地方分權(quán)的改革總方向。我們認(rèn)為，由中央適度集中部分事權(quán)的執(zhí)行權(quán)，同時(shí)減少中央對地方事權(quán)的干預(yù)，恰恰是提升地方財(cái)政自主權(quán)的基本保障。以上所建議的改革方向，主要是像常規(guī)大國一樣，由中央政府集中一部分事權(quán)，確保地方政府承擔(dān)事權(quán)的激勵(lì)相容，避免其目標(biāo)沖突。但對于當(dāng)前中國政府間財(cái)政關(guān)系的討論還有一種方向，現(xiàn)在成為潮流，認(rèn)為我國政府間財(cái)政關(guān)系的主要問題是集權(quán)太多，改革的方向是進(jìn)一步分權(quán)。主要措施是中央收入太多，因此應(yīng)大幅減少中央收入，提高地方收入。由此引發(fā)的一個(gè)問題是，讓中央集中部分事權(quán)的改革方向，是不是進(jìn)一步加強(qiáng)了中央集權(quán)，從而會阻礙經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展？很多人認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)體制是分權(quán)體制，減少中央收入，提高地方收入，才是符合世界潮流，促進(jìn)分權(quán)的改革方向。但事實(shí)上，類似中國這樣的支出責(zé)任分權(quán)并非世界潮流，而是中國傳統(tǒng)的“封疆大吏”式行政性分權(quán)的反映。美國政府間事權(quán)關(guān)系演變的歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在地要求中央與地方之間按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行分工合作，市場經(jīng)濟(jì)程度越高，越需要中央政府代表全局利益承擔(dān)一定的事權(quán)。就中國現(xiàn)實(shí)而言，當(dāng)前地方政府承擔(dān)支出比重高，但在每一個(gè)事項(xiàng)上都受到中央政府的高度制約，自主權(quán)不足。在中央進(jìn)一步集中部分事權(quán)，而對財(cái)力分配格局改變較少的情況下，這意味著中央政府部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步集中其財(cái)力的使用方向，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也相應(yīng)降低對地方政府的不當(dāng)干預(yù)，地方政府也要集中其財(cái)力的使用方向，從而在事實(shí)上增強(qiáng)地方政府的自主權(quán)。一定程度上，讓中央集中部分事權(quán)，意味著在其他領(lǐng)域要向地方放權(quán)，這對于中央部委的改革也提出了很高的要求。21世紀(jì)以來日本大力推廣的向地方分權(quán)的財(cái)政改革，其目標(biāo)就是增加中央支出比重，減少轉(zhuǎn)移支付的比重，從而增強(qiáng)地方財(cái)政自主性。其結(jié)果是中央財(cái)政支出的比重從2000年的33%上升到2009年的43%，可以很好地說明這一點(diǎn)。（二）理順事權(quán)改革的重點(diǎn)事項(xiàng)建議方案按照上述基本方向，本文按照政府功能分類，提出若干中央地方事權(quán)調(diào)整的具體意見（見表2）。首先是政府基本職能領(lǐng)域的事權(quán)劃分。一般公共服務(wù)是指政府、人大、政協(xié)等，以及未納入功能分類的政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，屬于分級事權(quán)，應(yīng)由各級政府分級承擔(dān)支出責(zé)任。原則上，一般公共服務(wù)領(lǐng)域不應(yīng)當(dāng)安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。國防和外交應(yīng)屬中央事權(quán)，由中央政府承擔(dān)支出責(zé)任，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)將部分由地方承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任收歸中央承擔(dān)。司法和公共安全是中央地方共同事權(quán)，是當(dāng)前應(yīng)著力調(diào)整事權(quán)配置的重點(diǎn)領(lǐng)域。武警應(yīng)為中央事權(quán)，公安應(yīng)分級負(fù)責(zé)。應(yīng)按十八屆三中全會和四中全會的要求，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。法院和檢察院經(jīng)費(fèi)主要由中央和省級保障，同時(shí)設(shè)立國家巡回法庭，以中央“司法下鄉(xiāng)”促進(jìn)社會公平正義，破除地方司法保護(hù)，維護(hù)統(tǒng)一市場。在食品安全、環(huán)境、安全生產(chǎn)等社會性目標(biāo)監(jiān)管方面，當(dāng)前應(yīng)加大中央執(zhí)行力度，建立若干中央直屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)，特別是環(huán)境和食品安全兩個(gè)領(lǐng)域。在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域，基礎(chǔ)研究由于其外部性較強(qiáng)，應(yīng)歸為中央事權(quán)，主要由中央財(cái)政承擔(dān)經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任；應(yīng)用研究可歸為中央地方共同事權(quán)，各級政府可分級承擔(dān)支出責(zé)任，中央可以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式委托地方履行相關(guān)支出責(zé)任。表2中央地方事權(quán)關(guān)系調(diào)整建議續(xù)表社會福利政府職能領(lǐng)域的事權(quán)劃分是當(dāng)前改革的重點(diǎn)，也是社會關(guān)注的重點(diǎn)。在教育領(lǐng)域，高等教育以及職業(yè)教育按隸屬關(guān)系分為中央和省級事權(quán)，高中教育為市縣事權(quán)，義務(wù)教育為市縣事權(quán)，各級政府按其事權(quán)承擔(dān)支出責(zé)任，中央政府在高等教育和職業(yè)教育領(lǐng)域的生均經(jīng)費(fèi)方面，可給予不發(fā)達(dá)地區(qū)一定的補(bǔ)助。根據(jù)當(dāng)前我國流動(dòng)人口子女義務(wù)教育的發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)將其劃為中央和市縣共同事權(quán)。提供義務(wù)教育的責(zé)任應(yīng)落實(shí)到流入地市縣政府，但中央應(yīng)設(shè)置專門的基金，引導(dǎo)市縣政府積極吸納流動(dòng)人口子女到當(dāng)?shù)毓W(xué)校。醫(yī)療保障應(yīng)提升到地級市管理，有條件的地方可提升到省級管理，以擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)池。醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)分級負(fù)責(zé)，主要由省、市縣三級政府承擔(dān)具體事權(quán)，當(dāng)前可考慮在每個(gè)省選擇一家醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為國家醫(yī)學(xué)中心組成醫(yī)院，由衛(wèi)生部直接管理。養(yǎng)老保障應(yīng)將基本養(yǎng)老保障統(tǒng)一到中央管理，結(jié)合制度改革，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展；公立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為市縣事權(quán)。城鄉(xiāng)低保涉及社會公平，但管理復(fù)雜，應(yīng)作為中央地方共同事權(quán)。中央可明確基本支出標(biāo)準(zhǔn)并以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式承擔(dān)支出責(zé)任，具體管理權(quán)限由市縣負(fù)責(zé)。農(nóng)村減貧主要是中央事權(quán)，可采取委托事務(wù)形式，以縣級、市級為主承擔(dān)管理責(zé)任，減少中央直接干預(yù)，加強(qiáng)事后考核。住房保障應(yīng)改變當(dāng)前以市縣為主要管理層級的方式，將其收歸中央和省級共享事權(quán)，具體管理責(zé)任可落實(shí)到省級政府，中央以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式承擔(dān)支出責(zé)任。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，應(yīng)逐步減少產(chǎn)業(yè)支持領(lǐng)域的支出，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)按受益范圍分級承擔(dān)支出責(zé)任，享有相應(yīng)的事權(quán)；節(jié)能環(huán)保應(yīng)劃為中央和地方事權(quán)，中央主要以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式承擔(dān)支出責(zé)任；包括金融監(jiān)管在內(nèi)的宏觀調(diào)控，應(yīng)作為中央事權(quán)，地方承擔(dān)落實(shí)責(zé)任。在事權(quán)劃分清楚之后，應(yīng)按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，依據(jù)事權(quán)劃分清單，確立中央和地方在各項(xiàng)事權(quán)上的支出責(zé)任，特別是中央地方共享事權(quán)的中央、地方各自的支出責(zé)任承擔(dān)方式?；镜囊c(diǎn)是，分級事權(quán)應(yīng)分級擔(dān)負(fù)支出責(zé)任；公共事權(quán)可共同擔(dān)負(fù)支出責(zé)任；中央事權(quán)可部分采取轉(zhuǎn)移支付的方式委托地方承擔(dān)。特別要注意的是，對于純粹地方事權(quán)，原則上應(yīng)不再設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以避免中央各部門以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式干預(yù)地方自主權(quán)。有關(guān)中央和地方支出責(zé)任劃分及實(shí)現(xiàn)方式具體意見見表2以及上文的分析。特別要說明的是，流動(dòng)人口子女義務(wù)教育、城鄉(xiāng)低保等，可考慮由中央設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)并以人為單位安排專項(xiàng)資金，錢隨人走，具體管理權(quán)限由流入地或個(gè)人所在地政府負(fù)責(zé)。（三）設(shè)立專門委員會，為事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整提供動(dòng)力機(jī)制從中央部委和各級地方政府的角度來看，實(shí)際上缺乏動(dòng)力改變當(dāng)前事權(quán)劃分現(xiàn)狀。中央部門不愿意承擔(dān)具體執(zhí)行職責(zé)，愿意保留以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或?qū)徟贫雀深A(yù)地方的權(quán)力，地方政府不愿意放棄具體執(zhí)行的權(quán)力。雙方都缺乏激勵(lì)進(jìn)行事權(quán)關(guān)系的調(diào)整。為此，當(dāng)前必須要借助外部權(quán)威，并建立專門的機(jī)構(gòu)推動(dòng)落實(shí)事權(quán)劃分調(diào)整優(yōu)化工作。參照德國、日本、印度等國經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)設(shè)立一個(gè)負(fù)責(zé)調(diào)整中央地方事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整的委員會，最終將逐步過渡到成立實(shí)體性的部委級委員會。當(dāng)前，可考慮由中央或人大常委會負(fù)責(zé)組成一個(gè)委員會，以形成中央地方事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整的具體方案，并擔(dān)負(fù)方案實(shí)施的檢查、落實(shí)等具體工作，解決爭議問題并確定轉(zhuǎn)移支付資金安排的基本框架。委員會的組成人員包括部分中財(cái)辦領(lǐng)導(dǎo)，人大代表，中編辦、財(cái)政部等國家部委，部分專家，省市政府代表等。通過集合利益相關(guān)方與獨(dú)立第三方的集體討論，可為事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整尋找最優(yōu)的、可接受的方案。委員會的辦公室可設(shè)在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室或人大常務(wù)委員會的財(cái)經(jīng)委員會內(nèi)。（四）出臺地方各級政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的指導(dǎo)性意見參