溫州流動(dòng)人口服務(wù)與管理研究報(bào)告

溫州流動(dòng)人口服務(wù)與管理研究報(bào)告

流動(dòng)人口是社會(huì)轉(zhuǎn)型期和構(gòu)建和諧社會(huì)過程中尤其需要關(guān)注的一類群體。溫州是浙江省人口流入最多的地區(qū)之一。據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，溫州流動(dòng)人口人數(shù)占全市總?cè)丝诘?1.16%，占比居浙江省首位。隨著改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的加快，加強(qiáng)對(duì)該群體的服務(wù)與管理，成為推進(jìn)溫州經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要。近幾年，溫州在對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)和管理方面嘗試了一些新的舉措，但也同樣面臨進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)和提升管理水平的任務(wù)。因此，要在認(rèn)真研判當(dāng)下形勢(shì)以及流動(dòng)人口需求的基礎(chǔ)上，總結(jié)與反思當(dāng)前城市流動(dòng)人口服務(wù)管理工作中取得的成績與存在的問題及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，吸收整合理論界與實(shí)踐的成果，積極推動(dòng)服務(wù)管理體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)綜合服務(wù)管理能力與水平的提升。一溫州流動(dòng)人口的基本情況與特點(diǎn)1.溫州流動(dòng)人口的數(shù)量、增長速度和分布情況溫州是個(gè)人口流入大市。根據(jù)年報(bào)統(tǒng)計(jì)，2012年溫州全市共有登記在冊(cè)流動(dòng)人口427.2萬人（其中兒童47萬人），比上年同期增加57.1萬人，同比增長15.43%。表12009～2012年溫州流動(dòng)人口總量變化情況溫州流動(dòng)人口分布相對(duì)集中，主要分布在三區(qū)兩市（即溫州市鹿城區(qū)、甌海區(qū)、龍灣區(qū)和樂清市、瑞安市），共計(jì)362.43萬人，占總?cè)藬?shù)的84.84%。這主要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及相應(yīng)產(chǎn)生的外來人力資源需求相關(guān)。2.溫州流動(dòng)人口的自然構(gòu)成情況從性別構(gòu)成看，溫州流動(dòng)人口中男性占56.06%，女性占43.94%，全市流動(dòng)人口男女比例為128：100。從年齡構(gòu)成看，溫州流動(dòng)人口以20～39歲為主，達(dá)245.19萬人，占流動(dòng)人口總數(shù)的57.40%。16歲以下及60歲以上流動(dòng)人口分別占10.97%和1%。從來源地看，溫州流動(dòng)人口中89.08%為省外流入，省內(nèi)流動(dòng)占10.49%。省外流動(dòng)人口來源地以江西、貴州、安徽、湖北、四川、河南、湖南、重慶、云南和福建等10個(gè)省（市）為主，達(dá)372.55萬人，占省外流入總?cè)藬?shù)的97.89%。3.溫州流動(dòng)人口的受教育程度2012年，在溫州的流動(dòng)人口文化程度相對(duì)較低，以初中及以下學(xué)歷為主，占91.38%，高中學(xué)歷占7.03%，大專及以上學(xué)歷僅占1.59%。2009年以來溫州流動(dòng)人口受教育程度變化情況見表2。從近四年的受教育程度來看，結(jié)構(gòu)變化并不明顯，高中以上學(xué)歷的比例有略微的提高，但是提升幅度相當(dāng)微小。表22009年以來溫州流動(dòng)人口受教育程度變化情況4.溫州流動(dòng)人口從業(yè)領(lǐng)域分布狀況2012年溫州流動(dòng)人口以務(wù)工為主，占總?cè)藬?shù)的85.89%；服務(wù)業(yè)從業(yè)人員占0.82%；務(wù)農(nóng)、經(jīng)商人員分別占0.19%和0.53%。2009年以來溫州流動(dòng)人口主要職業(yè)變化的情況見表3。表32009年以來溫州流動(dòng)人口主要職業(yè)變化情況5.溫州流動(dòng)人口的居住與子女入學(xué)情況從居住形式看，2012年溫州流動(dòng)人口的居住場(chǎng)所仍以租賃房屋為主，達(dá)71.71%，占比較上年度略有上升；居住單位內(nèi)部宿舍次之，占24.27%；0.98%居住在工地現(xiàn)場(chǎng)。近年來流動(dòng)人口居住于用人單位內(nèi)部宿舍的人數(shù)及比例在逐年遞增。2009年以來溫州流動(dòng)人口居住方式變化情況見表4。表42009年以來溫州流動(dòng)人口居住方式變化情況從居住時(shí)間看，溫州流動(dòng)人口在溫居住的穩(wěn)定度在提升，期限以中長期為主。2012年，居住一個(gè)月至一年的占58.9%，較上年度下降了18.72個(gè)百分比；居住一年以上的占40.8%，占比較上年度有大幅提高。2009年來溫州流動(dòng)人口居住時(shí)間變化情況見表5。表52009年以來溫州流動(dòng)人口居住時(shí)間變化情況在流動(dòng)人口隨遷子女接受義務(wù)教育方面，2012年溫州全市共有1168所學(xué)校接納義務(wù)教育階段流動(dòng)人口子女入學(xué)，其中公辦學(xué)校967所、民辦學(xué)校85所、專門的“新居民”子弟學(xué)校116所，共接納流動(dòng)人口子女入學(xué)23.81萬人（較2011年增加0.19萬人），占全市義務(wù)教育在校生總數(shù)的29.22%，入學(xué)率達(dá)99.99%，且就讀公辦學(xué)校率達(dá)81.1%。綜上，近年溫州流動(dòng)人口總體呈現(xiàn)以下特征：來源地以省外為主，男性比例高，學(xué)歷總體偏低，以初中及以下學(xué)歷占多數(shù)，職業(yè)以務(wù)工為主，居住出租屋比例高。從近四年看，流動(dòng)人口特征除總量在近期減少和滯留時(shí)間在近兩年變長之外，其他變化均不顯著。而近期出現(xiàn)的總量下降，與當(dāng)前溫州正進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)加快和大規(guī)模的“拆違”有關(guān)。二溫州流動(dòng)人口服務(wù)與管理的幾項(xiàng)新舉措工業(yè)化和城市化帶來的人口遷移和跨區(qū)域流動(dòng)不僅改變了流入地原有的人口布局，也為流入地的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長和市場(chǎng)繁榮提供了豐富的人力資源。但是，人口的大量流入也給流入地政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)帶來極大的挑戰(zhàn)。溫州市流動(dòng)人口服務(wù)管理工作主要依托“溫州市新居民服務(wù)管理局”[1]，專業(yè)機(jī)構(gòu)的成立增強(qiáng)了流動(dòng)人口信息的采集、共享能力和相關(guān)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。近年來，溫州在不斷探索和改進(jìn)流動(dòng)人口的服務(wù)和管理工作，在制度創(chuàng)新和工作方式上出現(xiàn)了一些新的變化。（一）溫州流動(dòng)人口服務(wù)方面1.創(chuàng)建“新居民人才庫”2012年7月13日，溫州市在省內(nèi)首次出臺(tái)了《溫州市新居民人才庫建設(shè)通知》（溫新居民〔2012〕31號(hào)），目的是為了深入挖掘和發(fā)現(xiàn)流動(dòng)人口人才，優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，創(chuàng)新人才的選拔引進(jìn)機(jī)制，充分發(fā)揮流動(dòng)人口人才的作用。通知規(guī)定，凡在溫州市行政區(qū)域范圍內(nèi)工作、生活，擁有高學(xué)歷、高職稱，或在生產(chǎn)、生活方面擁有專長或特長，遵紀(jì)守法，作風(fēng)正派，樂于奉獻(xiàn)，具有良好的職業(yè)道德和敬業(yè)精神的新居民均可入選新居民人才庫。人才庫入選對(duì)象主要包括高學(xué)歷型人才、專業(yè)技術(shù)型人才、創(chuàng)業(yè)管理型人才和業(yè)務(wù)能手型人才四大類。“新居民”可通過個(gè)人自薦、企業(yè)用人單位申報(bào)、部門系統(tǒng)推薦、行業(yè)協(xié)會(huì)舉薦等方式申報(bào)。對(duì)符合條件的，優(yōu)先推薦入住人才公寓、安心公寓或公共租賃房，優(yōu)先推薦新居民子女就近入讀公辦學(xué)校。截至2012年11月，溫州全市已有1000多人提交入庫申請(qǐng)，相關(guān)的宣傳和進(jìn)一步的入庫工作還在繼續(xù)。今后，“新居民人才庫”建設(shè)還將與積分制管理、志愿服務(wù)活動(dòng)結(jié)合起來推進(jìn)。2.建立專門救助外來人口的愛心基金2012年4月18日，溫州市成立了“新居民愛心基金”，并起草了相應(yīng)的基金管理辦法來規(guī)范基金的日常運(yùn)轉(zhuǎn)?；鹪秶w助學(xué)、因病因?yàn)?zāi)致困救助、見義勇為獎(jiǎng)勵(lì)，等等。凡持有居住證滿一年以上、急需救助的溫州“新居民”本人，均可向各縣（市、區(qū)）新居民服務(wù)管理局提出救助申請(qǐng)。對(duì)捐贈(zèng)10萬元以上的用工單位或企業(yè)，“新居民愛心基金”還將對(duì)其員工提供優(yōu)先救助?；饡?huì)的第一批資金首先用在了“困難新居民子女專項(xiàng)”上。2012年9月11日，在溫州市益民民工子弟學(xué)校舉行了“金秋愛心助學(xué)”困難新居民子女助學(xué)金發(fā)放儀式，為92名困難流動(dòng)人口子女解決了學(xué)費(fèi)問題。3.組建流動(dòng)人口社團(tuán)溫州“新居民文化產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)”成立于2012年9月23日，是一個(gè)為“新居民”文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)提供服務(wù)的非營利性社會(huì)組織，也是浙江省內(nèi)第一個(gè)以流動(dòng)人口群體為主體的社會(huì)團(tuán)體。協(xié)會(huì)起初由64名“新居民”自發(fā)申報(bào)創(chuàng)辦。正如協(xié)會(huì)首任會(huì)長劉日升所說，考慮到在溫“新居民”創(chuàng)辦的企業(yè)中，經(jīng)營職業(yè)教育、文化傳媒、演藝產(chǎn)業(yè)、廣場(chǎng)文化、廣告制作、網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)等文化產(chǎn)業(yè)的中小企業(yè)共計(jì)1萬多家，這些企業(yè)多屬于低小散產(chǎn)業(yè)，成立協(xié)會(huì)是為了給“新居民”搭建一個(gè)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)合作戰(zhàn)的平臺(tái)，也搭建一架企業(yè)和政府部門間的暢通橋梁，幫助“新居民”反映訴求和愿望。[2]（二）溫州流動(dòng)人口管理方面對(duì)于流動(dòng)人口的管理，溫州主要采取“以證管人、以房管人、以業(yè)引人”的工作模式。近年來在管理工作上的主要?jiǎng)?chuàng)新有以下幾個(gè)方面。1.實(shí)施“新居民”積分制管理2012年6月，溫州市委市政府出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施新居民積分制管理的意見》（溫委辦發(fā)［2012］94號(hào)），在浙江省率先開始實(shí)施“新居民”積分制。該制度以積分而非戶口為標(biāo)準(zhǔn)，按照“高積分換高待遇”的原則，對(duì)教育、住房等公共服務(wù)資源進(jìn)行再分配，推行積分制管理。制度規(guī)定，在溫州持有《浙江省居住證》的新居民可自愿申請(qǐng)，按其所得積分高低進(jìn)行分類排名，根據(jù)積分情況享受相應(yīng)的服務(wù)和管理待遇。積分項(xiàng)目涵蓋居住年限、年齡、特殊身份、學(xué)歷水平、技能水平、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)合同等，積分分?jǐn)?shù)以新居民持有的各類有效證件、證書、證明等進(jìn)行累加。積分累計(jì)達(dá)到一定分值的新居民，且符合相應(yīng)條件的，可按規(guī)定程序申請(qǐng)遷入居住地戶籍；其子女在義務(wù)教育階段可優(yōu)先享受居住地公辦學(xué)校就近入學(xué)待遇；可根據(jù)各地實(shí)際條件，優(yōu)先安排入住居住地的安心公寓或公共租賃住房等保障性住房以及享受當(dāng)?shù)卣?guī)定的其他權(quán)益和公共服務(wù)；也可將此作為個(gè)人評(píng)先、錄用提職等依據(jù)。各縣（市、區(qū)）政府將按照實(shí)際情況，每年適時(shí)向社會(huì)公布高積分新居民享受的入戶指標(biāo)數(shù)、提供就近入讀的公辦學(xué)校指標(biāo)數(shù)、安心公寓或公共租賃房指標(biāo)數(shù)等。新居民夫婦雙方均在一地申請(qǐng)積分制管理的，取積分排名高的一方積分為管理依據(jù)。2012年11月底，在先前試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，溫州全市各縣（市、區(qū)）已出臺(tái)該工作的實(shí)施細(xì)則。溫州地區(qū)的探索將為省內(nèi)其他地區(qū)的實(shí)踐提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。2.建立出租房綜合管理機(jī)制受經(jīng)濟(jì)條件約束，流動(dòng)人口大多居住在各種類型的出租屋內(nèi)，因此出租屋的登記與管理一直是流動(dòng)人口管理的基礎(chǔ)性工作和重要手段。所謂的“以房管人”，便是依托于出租屋之上的相關(guān)管理措施。2011年8月，溫州在浙江省率先推行了出租房屋統(tǒng)一編碼的做法。截至2012年10月，全市登記在冊(cè)的出租房有58.76萬間，統(tǒng)一編碼35.31萬間，其中龍灣、甌海、樂清、洞頭、平陽等地已全部完成出租房統(tǒng)一編碼工作。此外，溫州還聯(lián)合中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)溫州分公司推出了“新居民居住意外險(xiǎn)”，在鹿城區(qū)開展了試點(diǎn)，已有13049人投保。3.建立流動(dòng)人口社會(huì)組織管理機(jī)制近年來，溫州還在積極探索流動(dòng)人口社會(huì)組織管理，建立“以外管外”“以外調(diào)外”的管理機(jī)制，試圖通過建立流動(dòng)人口自治管理組織，積極引導(dǎo)其實(shí)現(xiàn)“自我發(fā)展、自我管理、自我教育、自我服務(wù)”。主要做法有，建立流動(dòng)人口黨支部、團(tuán)組織、婦代會(huì)等自我管理組織，并在異地在溫商會(huì)和流動(dòng)人口集中的鎮(zhèn)（街道）、村居（社區(qū)）建立流動(dòng)人口調(diào)解組織，發(fā)揮“鄉(xiāng)音調(diào)解”“三情調(diào)解”（親情、友情、感情）、“聯(lián)誼調(diào)解”的獨(dú)特作用，自行化解內(nèi)部矛盾糾紛。截至2012年10月，溫州全市已建立新居民“以外調(diào)外”、新居民協(xié)會(huì)、商會(huì)調(diào)委會(huì)等社會(huì)組織、自治調(diào)解組織347個(gè)。三對(duì)溫州流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的幾點(diǎn)評(píng)價(jià)必須肯定溫州近年來在流動(dòng)人口服務(wù)與管理方面所取得的成績和創(chuàng)新的嘗試，鑒于流動(dòng)人口問題本身的復(fù)雜性，在以后的工作中，還需留意以下幾個(gè)問題。1.流動(dòng)人口服務(wù)管理制度與模式的改革需依托施政理念的持續(xù)更新與進(jìn)步，同時(shí)要搭建利益相關(guān)者的平等博弈框架在中央政府權(quán)力下放后，地方政府在事權(quán)、財(cái)權(quán)與職能的能動(dòng)性上明顯加強(qiáng)。流動(dòng)人口服務(wù)管理體制改革的走向不僅受制于流入地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境資源承載能力、財(cái)政實(shí)力等硬約束，還取決于當(dāng)?shù)卣氖┱砟詈屠嫦嚓P(guān)者的博弈結(jié)果。流動(dòng)人口服務(wù)管理體制改革雖然事關(guān)流動(dòng)人口的切身利益，但由于他們沒有代表自身利益的合法組織，也由于目前體制下政治權(quán)利與戶籍關(guān)聯(lián)，他們?nèi)狈Ρ磉_(dá)訴求的法定渠道，其意愿和訴求往往只能通過破壞性的行動(dòng)和社會(huì)性事件，或借助外界的同情和干預(yù)來表達(dá)。[3]流入地政府通常需要的是引進(jìn)高質(zhì)量的勞動(dòng)力和投資者，保持經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定以及付出較小的管理成本。地方政府在決策與施政過程中，往往會(huì)傾向追求地區(qū)利益的最大化和制度設(shè)計(jì)成本與管理成本的最小化，且在流動(dòng)人口權(quán)益保護(hù)與本地居民利益的權(quán)衡與取舍上，往往傾向后者。因此，最常見的結(jié)果便是流動(dòng)人口在決策過程中“失聲”，最后被排除在城市公共服務(wù)政策改革考量之外。溫州鼓勵(lì)并幫助外來人口建立自身的自治組織，不僅可以實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的自主服務(wù)與管理，減輕流入地政府的服務(wù)管理壓力。從長遠(yuǎn)看，通過建立代表其自身利益的合法化組織，通過增強(qiáng)其利益訴求表達(dá)能力和博弈能力，有助于搭建流動(dòng)人口服務(wù)管理體制改革利益相關(guān)者的平等博弈框架，構(gòu)建更加公平的、能充分反映各利益相關(guān)者意愿和訴求的流動(dòng)人口服務(wù)管理體制與模式。2.積分制績效關(guān)鍵在于降低享受門檻，延伸權(quán)益范圍鑒于我國龐大的人口基數(shù)、復(fù)雜的地區(qū)差異、長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的路徑依賴等特殊性，流動(dòng)人口問題及其伴生的生存發(fā)展需求與資源、福利供給間的張力，不會(huì)在短期消失，需要政府運(yùn)用政治智慧作出統(tǒng)攝宏觀與微觀、近期與長遠(yuǎn)的符合公平價(jià)值追求的相應(yīng)施政方案。積分制的意義在于，解構(gòu)了依附于戶籍制度之上的基本公共福利與服務(wù)，構(gòu)建了一套新的標(biāo)準(zhǔn)作為流動(dòng)人口享受城市基本公共產(chǎn)品的根據(jù)。[4]溫州的積分制管理尚處于起步階段，從其他省份和地區(qū)實(shí)踐的情況與經(jīng)驗(yàn)看，必須注意以下三個(gè)問題：一是必須確保積分制制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和有效性，積分制的使用對(duì)象界定、積分的權(quán)重與賦值等均需經(jīng)過嚴(yán)密的設(shè)計(jì)和論證。二是必須拿出更多的并且是真正優(yōu)質(zhì)的外來人口迫切需要的公共資源與福利。當(dāng)然，這對(duì)當(dāng)?shù)卣母母餂Q心與財(cái)力是一大考驗(yàn)。三是應(yīng)避免人才引進(jìn)導(dǎo)向過重，積極努力地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)向普通勞動(dòng)力延伸。積分制指標(biāo)體系均向高學(xué)歷、高技能的高素質(zhì)人才傾斜，很大的一個(gè)用意是為了引進(jìn)本地區(qū)需要的高端人才。這與政府部門實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口“總量適度、分布合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的工作目標(biāo)相吻合。政府試圖通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和公共服務(wù)供給的選擇性與梯度性來改變外來人口結(jié)構(gòu)，降低管理成本。對(duì)流入地而言，政府優(yōu)先考慮地區(qū)發(fā)展、行政管理成本、本地區(qū)公共服務(wù)資源總量以及本地居民利益的“自利傾向”無可厚非。但從歷史和公平角度看，這畢竟忽視了公民居住和遷徙的自由權(quán)利，也與流動(dòng)人口為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)所作出的貢獻(xiàn)不符。積分制本質(zhì)上還是有門檻而非均等的資源、服務(wù)供給邏輯，如何逐步構(gòu)建更公平、合理的流動(dòng)與福利供給機(jī)制，還是需要繼續(xù)加快探索和努力解決的問題。3.落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，加大公共投入，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的權(quán)利回歸當(dāng)前流動(dòng)人口服務(wù)與管理的瓶頸在于資源和經(jīng)費(fèi)。流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)較多年前已經(jīng)發(fā)生巨大變化，新生代流動(dòng)人口的成長環(huán)境、價(jià)值觀念、行為方式、流動(dòng)動(dòng)因及生活預(yù)期均與老一代不同，他們對(duì)流入地的生活環(huán)境、自身發(fā)展的追求和對(duì)政府公共服務(wù)供給的預(yù)