河南省社會(huì)福利事業(yè)現(xiàn)狀分析與展望

河南省社會(huì)福利事業(yè)現(xiàn)狀分析與展望

新中國(guó)成立初期，河南省各級(jí)民政部門(mén)在接收改造了一些宗教組織、非政府組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人開(kāi)辦的“救濟(jì)院”、“慈善堂”、“育嬰堂”等機(jī)構(gòu)的同時(shí)，興辦了一些具有生產(chǎn)功能的教養(yǎng)院和兒童教養(yǎng)院，對(duì)穩(wěn)定當(dāng)時(shí)的政治局面起到了重要作用，為河南社會(huì)福利事業(yè)奠定了基礎(chǔ)。1953年后，全省根據(jù)第二次全國(guó)民政會(huì)議精神，對(duì)生產(chǎn)教養(yǎng)事業(yè)進(jìn)行了一系列的整頓，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng)、管理服務(wù)水平不斷提高，收養(yǎng)對(duì)象結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大的變化?！拔幕蟾锩睍r(shí)期，由于受到極“左”路線的嚴(yán)重干擾，社會(huì)福利事業(yè)遭到極大的破壞。改革開(kāi)放后，全省社會(huì)福利事業(yè)在迅速恢復(fù)的基礎(chǔ)上，獲得了較快的發(fā)展，逐步從封閉型向開(kāi)放型、從救濟(jì)型向福利型、從單純供養(yǎng)型向供養(yǎng)康復(fù)型的轉(zhuǎn)變?？傊?，隨著我國(guó)社會(huì)保障制度改革的不斷推進(jìn)，經(jīng)過(guò)30多年的探索和發(fā)展，河南省已形成了以老年人、殘疾人、婦女和兒童、軍人等特殊群體為主要服務(wù)對(duì)象，教育和住房項(xiàng)目等為主要服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)福利體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河南省有4萬(wàn)多名孤兒，截至2009年末，全省各類收養(yǎng)性社會(huì)福利院共有床位22.05萬(wàn)張，收養(yǎng)18.88萬(wàn)人。城鎮(zhèn)建立各種社區(qū)服務(wù)設(shè)施3451個(gè)，其中，社區(qū)服務(wù)中心335個(gè)。全年銷售福利彩票22.77億元，籌集社會(huì)福利資金7.47億元；接受社會(huì)捐贈(zèng)2762.60萬(wàn)元。[1]僅2009年一年，全省新建13個(gè)市級(jí)兒童福利機(jī)構(gòu)、6個(gè)省轄市流浪未成年人保護(hù)中心、11個(gè)縣級(jí)社會(huì)福利中心。一河南省社會(huì)福利體系建設(shè)取得的成績(jī)經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，河南省社會(huì)福利體系建設(shè)取得了以下成績(jī)。（一）社會(huì)福利保障多樣化、社會(huì)化成效明顯隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立，人口老齡化進(jìn)程的加快，全社會(huì)對(duì)福利事業(yè)的需求急劇增加，河南省從實(shí)際出發(fā)，積極推行福利社會(huì)化，擴(kuò)大服務(wù)功能、拓展服務(wù)領(lǐng)域、增強(qiáng)自身活力，積極探索社會(huì)福利社會(huì)辦的新路子，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，積極鼓勵(lì)社會(huì)各界和個(gè)人獨(dú)資、合資依法興辦社會(huì)福利事業(yè)，并允許港澳臺(tái)同胞和海外友好人士舉辦社會(huì)福利事業(yè)，逐步形成了國(guó)家、集體、個(gè)人多渠道、多層次辦社會(huì)福利的新格局。為推動(dòng)全省養(yǎng)老事業(yè)全面發(fā)展，省民政廳下發(fā)了《河南省民政廳開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng)的通知》。目前，全省已興建社區(qū)老年福利服務(wù)機(jī)構(gòu)3227所，其中社會(huì)力量興辦354所，基本建立了以國(guó)家、集體興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為骨干，以社會(huì)力量興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充和新的增長(zhǎng)點(diǎn)，多種經(jīng)營(yíng)形式并存的社會(huì)福利保障方式。（二）社會(huì)福利投入逐步加大，福利設(shè)施明顯改善“十一五”以來(lái)，政府資金投入逐步加大，全省社會(huì)福利設(shè)施改善顯著，保障水平上了新的臺(tái)階。目前，全省共有各類福利院69所，其中綜合福利院64所，兒童福利院5所，精神病人福利院3所，共有床位4375張；城市社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)78個(gè)，床位5.6萬(wàn)張；各類盲人按摩醫(yī)院（診所）115個(gè)，其中隸屬民政部門(mén)的39個(gè)（床位1398張）、社會(huì)辦76個(gè)；SOS兒童村1個(gè)，招收14個(gè)家庭，151名孤兒入村；收養(yǎng)艾滋病患者遺孤的陽(yáng)光家園20所，陽(yáng)光家庭46戶。首先，老年福利設(shè)施得到了明顯改善。近年來(lái)，河南省利用民政部下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金和省本級(jí)福彩公益金近1億元，積極實(shí)施社區(qū)老年福利服務(wù)“星光計(jì)劃”，新建和改造了城鄉(xiāng)社區(qū)“星光老年之家”569家，新建和改造了縣以下以養(yǎng)老為主的所有福利機(jī)構(gòu)，新建和增添社區(qū)服務(wù)設(shè)施3804處，為城市老年居民提供了健身娛樂(lè)和教育醫(yī)療場(chǎng)所。同時(shí)“星光計(jì)劃”的實(shí)施也使社會(huì)福利保障對(duì)象由“三無(wú)”、“五保”老人擴(kuò)展到全體老年人。目前，全省有老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)2290所，床位65636張，平均每千名65歲以上的老人擁有9.1張床位。其中城鎮(zhèn)收養(yǎng)性老年福利機(jī)構(gòu)361所，床位10833張，入住老人7312人；農(nóng)村收養(yǎng)性老年機(jī)構(gòu)1731所，床位44803張，入住老人32761人。其次，兒童福利機(jī)構(gòu)設(shè)施陸續(xù)建立。河南省實(shí)際孤兒人數(shù)在7萬(wàn)人左右。占全省總?cè)丝跀?shù)的0.07%，其中城市孤兒占孤兒總數(shù)的5.2%，農(nóng)村孤兒占孤兒總數(shù)的94.8%?！笆晃濉逼陂g，為確保民政部的“藍(lán)天計(jì)劃”在全省順利實(shí)施，省民政廳會(huì)同省發(fā)改委、省財(cái)政廳等5個(gè)部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)全省兒童福利機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》，在優(yōu)先立項(xiàng)審批、土地規(guī)劃、財(cái)政支持、用水、氣、暖等方面給予了優(yōu)惠政策。另外，全省還順利完成了流浪未成年人救助保護(hù)中心的立項(xiàng)、規(guī)劃、掛牌、擴(kuò)編、增加經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)工作，現(xiàn)已有8個(gè)省轄市流浪未成年人救助保護(hù)中心在建，10個(gè)省轄市流浪未成年人救助保護(hù)中心完成了建設(shè)準(zhǔn)備工作。目前，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)流浪乞討人員救助基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，徹底改變了流浪乞討人員救助機(jī)構(gòu)數(shù)量少、設(shè)施陳舊落后、區(qū)位分布不合理的狀況，全面提升了救助的能力和服務(wù)水平。目前，全省的專業(yè)兒童福利院有5個(gè)，床位2000張，在院兒童1200人；其他福利機(jī)構(gòu)中開(kāi)設(shè)兒童部的有29個(gè)，在院兒童1167人，由民政部門(mén)安置在寄養(yǎng)家庭的636人。收養(yǎng)艾滋遺孤的陽(yáng)光家園20所，陽(yáng)光家庭46戶，共撫養(yǎng)艾滋病致孤兒童近488人。第三，殘疾人福利制度建設(shè)成效顯著。根據(jù)第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查顯示，河南省各類殘疾人數(shù)達(dá)到676.3萬(wàn)多人，占總?cè)丝诘?.20%，是全國(guó)殘疾人數(shù)最多的省份?！笆晃濉逼陂g，隨著《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》、《殘疾人就業(yè)條例》的相繼出臺(tái)，河南省制定了《河南省〈殘疾人保障法〉實(shí)施辦法》、《河南省按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》等一系列配套政策，進(jìn)一步明確了政府在促進(jìn)殘疾人就業(yè)方面的責(zé)任，現(xiàn)已形成了比較完整的促進(jìn)殘疾人就業(yè)的法律體系和政策體系。目前，河南省興辦社會(huì)福利企業(yè)1400余家，共安置4萬(wàn)多名有勞動(dòng)能力的殘疾人集中就業(yè)，經(jīng)營(yíng)范圍涉及冶金、紡織、化工、建材、五金、交電、印刷、糖酒、食品等十多個(gè)行業(yè)，全省福利企業(yè)在取得顯著經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，發(fā)揮了良好的社會(huì)效益。（三）社會(huì)福利改革不斷深化，保障水平明顯提高第一，兒童福利形式多樣化。首先，表現(xiàn)在孤兒救助制度初步形成，救助工作拓展深化。2006年10月，省民政廳會(huì)同省綜治辦、發(fā)改委、財(cái)政廳等16個(gè)廳局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)全省孤兒救助工作的意見(jiàn)》，將社會(huì)散居孤兒納入救助范圍，明確提出“農(nóng)村孤兒應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村五保供養(yǎng)，城鎮(zhèn)孤兒享受當(dāng)?shù)厝~最低生活保障，福利機(jī)構(gòu)中的孤兒享受不低于當(dāng)?shù)仄骄钏健钡木戎贫?。孤兒救助工作由過(guò)去只關(guān)注福利機(jī)構(gòu)內(nèi)養(yǎng)育的孤兒拓展到分散供養(yǎng)的社會(huì)孤兒。在服務(wù)項(xiàng)目方面，由過(guò)去只是關(guān)注孤兒的基本撫養(yǎng)、生活照料問(wèn)題發(fā)展到醫(yī)療、教育、康復(fù)、精神慰藉等方面，為保障孤兒的基本生活和健康成長(zhǎng)創(chuàng)造了條件。目前，全省城市60%以上孤兒享受到了最低生活保障。農(nóng)村孤兒中也有60%以上享受到了農(nóng)村“五?！奔捌渌戎?。其次，建立了受艾滋病影響兒童救助制度。2003年，全省開(kāi)始對(duì)艾滋病致困人員實(shí)施專項(xiàng)救助，逐步建立了較為完善的救助體系。2007年，省政府再次出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)艾滋病致困人員救助安置工作的意見(jiàn)》，將全省受艾滋病影響的困難群眾全部納入分類救助的范圍，使全省8.6萬(wàn)名艾滋病致孤和致困人員都得到了全面有效的救助和安置，形成了多部門(mén)合作和全社會(huì)共同參與艾滋病救助安置的局面。民政部、國(guó)艾辦、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)將河南對(duì)受艾滋病影響兒童的救助安置工作模式命名為“河南模式”。第二，殘疾人康復(fù)工作成效顯著。為實(shí)現(xiàn)殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”的目標(biāo)，2005年，省民政廳、衛(wèi)生廳、殘聯(lián)在全省范圍內(nèi)共同開(kāi)展殘疾人社區(qū)康復(fù)示范縣區(qū)培育活動(dòng)。各級(jí)民政部門(mén)將殘疾人社區(qū)康復(fù)工作納入計(jì)劃，將符合條件的貧困殘疾人納入社會(huì)救助范圍，制定優(yōu)惠政策，促進(jìn)殘疾人就業(yè)，充分發(fā)揮社區(qū)服務(wù)中心、星光計(jì)劃設(shè)施、福利機(jī)構(gòu)殘疾人活動(dòng)場(chǎng)所等機(jī)構(gòu)、設(shè)施的作用，進(jìn)一步完善了社區(qū)康復(fù)的工作體系和機(jī)制，豐富了社區(qū)康復(fù)的內(nèi)涵，擴(kuò)大了服務(wù)的覆蓋面。社會(huì)福利機(jī)構(gòu)供養(yǎng)的殘疾兒童康復(fù)工作也取得了明顯成效。從2004年起，全省民政部門(mén)通過(guò)組織實(shí)施殘疾孤兒手術(shù)康復(fù)“明天計(jì)劃”、貧困家庭唇腭裂兒童手術(shù)康復(fù)“重生行動(dòng)”，使4000多名殘疾兒童得到了康復(fù)，還建立了“明天計(jì)劃”長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)供養(yǎng)殘疾人康復(fù)工作持續(xù)開(kāi)展。至2008年底，全省共建立康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)220多個(gè)，為46萬(wàn)多殘疾人提供了就近就地的社區(qū)康復(fù)服務(wù)。省民政廳、衛(wèi)生廳、殘聯(lián)共同培育了4個(gè)全國(guó)殘疾人社區(qū)康復(fù)示范區(qū)、24個(gè)省級(jí)殘疾人社區(qū)康復(fù)示范區(qū)。第三，教育福利不斷提高，義務(wù)教育獲益顯著。從2004年秋季開(kāi)始，全省按照每生每學(xué)期小學(xué)27.5元、初中50元、特教生30元的教科書(shū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)191.4萬(wàn)名農(nóng)村學(xué)生進(jìn)行“兩免一補(bǔ)”。2005年，全省擴(kuò)大資助范圍，31個(gè)國(guó)貧縣農(nóng)村義務(wù)教育階段凡父母均為農(nóng)民的學(xué)生均得到了資助，2005年秋季共資助620萬(wàn)名學(xué)生，占在校生的42.6%，落實(shí)資金7.2億元。從2007年開(kāi)始，全省農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生均享受免雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書(shū)的政策，同時(shí)，繼續(xù)對(duì)貧困寄宿生提供生活補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由在校期間每天1元提高到小學(xué)生每天2元、初中生每天3元。從2008年秋季起，免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，資助學(xué)生178.5萬(wàn)人。[2]第四，住房福利取得成效顯著。2005年，河南省開(kāi)始建立廉租住房保障制度，截至目前全省有18個(gè)省轄市和49個(gè)縣（市）實(shí)行了廉租住房制度。廉租住房保障方式主要以發(fā)放租賃補(bǔ)貼為主。截至2007年底，全省累計(jì)落實(shí)廉租住房資金16460.12萬(wàn)元，保障戶數(shù)13336戶。其中，租賃補(bǔ)貼10265戶，占77%；實(shí)物配租721戶，占5.4%；租金減免2346戶，占17.6%。截至2006年底，全省累計(jì)完成經(jīng)濟(jì)適用住房開(kāi)發(fā)投資204.56億元，竣工面積1709.6萬(wàn)平方米，為城鎮(zhèn)中低收入家庭提供了近20萬(wàn)套經(jīng)濟(jì)適用住房。2007年，全省經(jīng)濟(jì)適用住房開(kāi)工項(xiàng)目114個(gè)，施工面積521萬(wàn)平方米，竣工面積171萬(wàn)平方米，為城市低收入家庭提供了1.65萬(wàn)套經(jīng)濟(jì)適用住房。[3]（四）經(jīng)費(fèi)來(lái)源多渠道化，福利彩票成為社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)從目前的情況看，社會(huì)福利經(jīng)費(fèi)已經(jīng)形成了多渠道化，政府財(cái)政撥款、發(fā)行福利彩票、社會(huì)捐獻(xiàn)和服務(wù)收費(fèi)等構(gòu)成了多元供款格局，其中福利彩票已經(jīng)成為重要且穩(wěn)定的社會(huì)福利事業(yè)資金來(lái)源，不僅意味著社會(huì)福利事業(yè)的社會(huì)化程度在提高，更突出地顯示了福利責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的形成，這正是福利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要且必備的條件。自1987年7月開(kāi)始發(fā)行福利彩票以來(lái)，通過(guò)發(fā)行福利彩票籌集福利資金已成為發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)的重要的財(cái)政基礎(chǔ)，通過(guò)發(fā)行福利彩票籌集的公益金主要用于資助各種社會(huì)福利事業(yè)。2010年1～7月，全省共銷售福利彩票17.1億元，比上年同期增加46525萬(wàn)元，增長(zhǎng)37.37%。其中電腦福利彩票共銷售12.8億元，比上年同期增長(zhǎng)20.98%。中福在線即開(kāi)票共銷售11536萬(wàn)元，比上年同期增加11418萬(wàn)元。網(wǎng)點(diǎn)即開(kāi)票“刮刮樂(lè)”共銷售31486萬(wàn)元，比上年同期增加12912萬(wàn)元，增長(zhǎng)69.52%。[4]（五）福利機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度得到完善，社會(huì)福利服務(wù)水平顯著提高為加強(qiáng)全省社會(huì)福利機(jī)構(gòu)建設(shè)，推行規(guī)范化管理，省民政廳根據(jù)工作實(shí)際，先后制定下發(fā)了《河南省社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《河南省民政廳關(guān)于開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng)的通知》和《河南省民政廳關(guān)于開(kāi)展省級(jí)福利機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定工作的通知》。2006年10月，全省開(kāi)展了社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定工作，38%的福利機(jī)構(gòu)達(dá)到省一級(jí)福利機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，43%的福利機(jī)構(gòu)達(dá)到省二級(jí)福利機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。2008年，洛陽(yáng)市兒童福利院被民政部評(píng)為全國(guó)十佳兒童福利機(jī)構(gòu)，新鄉(xiāng)、信陽(yáng)市福利院和漯河、洛陽(yáng)、焦作、安陽(yáng)、濮陽(yáng)等市救助站被團(tuán)中央授予“青少年維權(quán)崗”稱號(hào)。二河南省社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展存在的主要問(wèn)題改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是“十一五”期間，河南省社會(huì)福利事業(yè)已取得了一定成績(jī)，但是，社會(huì)福利事業(yè)的“補(bǔ)救型”理念還留有明顯痕跡，這使得社會(huì)福利建設(shè)發(fā)展步伐緩慢，滿足不了社會(huì)各界的福利需求，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助的發(fā)展。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。（一）社會(huì)保障體系建設(shè)“重保險(xiǎn)、輕福利”由于政府在以往改革中只是將社會(huì)保障看成是國(guó)有企業(yè)改革的配套措施，且社會(huì)保障制度的改革也是以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等制度的建設(shè)為主，社會(huì)福利制度被不恰當(dāng)?shù)胤诺搅溯^低的、不重要的位置，通常被認(rèn)為是并非急切需要處理的事情。同時(shí)，人們能夠接受政府財(cái)政對(duì)社會(huì)救助投入和補(bǔ)貼社會(huì)保險(xiǎn)，卻很少認(rèn)為需要加大對(duì)社會(huì)福利事業(yè)的投入，過(guò)去將其視為單位的事情，改革后又將其視為單位的負(fù)擔(dān)，政府并未能夠及時(shí)彌補(bǔ)上來(lái)。這樣輕視或者忽略社會(huì)福利的觀念的形成，跟以往在城鎮(zhèn)由企業(yè)或者單位包辦居民福利事務(wù)的傳統(tǒng)習(xí)慣有關(guān)，也與經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱及整個(gè)社會(huì)保障制度改革滯后的發(fā)展階段有關(guān)，但這種“重保險(xiǎn)、輕福利”的思想又確實(shí)直接影響了整個(gè)社會(huì)福利制度的改革推進(jìn)。[5]（二）缺乏統(tǒng)籌考慮，分割與脫節(jié)現(xiàn)象較為嚴(yán)重盡管與社會(huì)福利事業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)、政策性文件不少，但在改革過(guò)程中卻因部門(mén)分割及傳統(tǒng)格局的影響，始終未能對(duì)整個(gè)社會(huì)福利事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。民政部門(mén)作為福利事務(wù)的主管部門(mén)，長(zhǎng)期以來(lái)只關(guān)注自己傳統(tǒng)的主管業(yè)務(wù)（如民政辦的福利院與福利企業(yè)等），對(duì)教育部門(mén)的教育福利、住房與建設(shè)部門(mén)的住房福利、各單位員工的福利尤其是婦女福利關(guān)注甚少，相互割裂；即使是多個(gè)部委多次頒發(fā)政策性文件的社區(qū)服務(wù)，也對(duì)福利性社區(qū)服務(wù)與可以市場(chǎng)化的社區(qū)服務(wù)未加區(qū)分。因此，迄今為止，不僅社會(huì)福利事業(yè)與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助之間的聯(lián)動(dòng)配合不夠，如養(yǎng)老保險(xiǎn)與老年服務(wù)就缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，而且社會(huì)福利事業(yè)也從未被看成是一個(gè)整體，項(xiàng)目之間甚至同一項(xiàng)目不同舉辦主體之間也存在著分割與脫節(jié)現(xiàn)象。不能將社會(huì)福利事業(yè)作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃，而是采取分割處置的辦法來(lái)推進(jìn)改革，是造成這一制度迄今仍然無(wú)法從整體上融為一體的根本原因，它最終直接損害著福利項(xiàng)目的效能，也對(duì)福利需求者的利益造成損害。[6]（三）法律法規(guī)不健全一是目前社會(huì)福利制度，如兒童福利、社會(huì)津貼、住房福利、教育福利等均未有相應(yīng)的法律或法規(guī)。二是有關(guān)福利問(wèn)題與其他社會(huì)政策混在一起，如婦女福利等與勞動(dòng)保護(hù)相關(guān)聯(lián)，并實(shí)際上將農(nóng)村女工等排除在外，只能算是勞動(dòng)保障范疇。三是現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)政策在社會(huì)福利事務(wù)的管理、監(jiān)督等方面存在著模糊性。此外，目前的一些規(guī)章制度在實(shí)踐中還得不到很好的貫徹實(shí)施。如許多社會(huì)福利機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利企業(yè)普遍反映沒(méi)有享受到有關(guān)用水、用電、用地等方面的稅收優(yōu)惠等。[7]（四）財(cái)政投入不足導(dǎo)致社會(huì)福利供給不足一方面，近些年來(lái)，河南省的福利投入逐步加大，但是，各類社會(huì)福利機(jī)構(gòu)普遍存在的突出問(wèn)題還是各級(jí)財(cái)政對(duì)福利事業(yè)的投入不足。社會(huì)福利機(jī)構(gòu)在院供養(yǎng)人員的醫(yī)療費(fèi)嚴(yán)重不足，不少可以救治的孤殘兒童因不能及時(shí)得到治療而錯(cuò)過(guò)最佳的康復(fù)治療時(shí)間。孤殘兒童的生活費(fèi)問(wèn)題相當(dāng)突出，要解決這些問(wèn)題單純靠募集或創(chuàng)收是沒(méi)有保障的。另一方面，急劇增長(zhǎng)的對(duì)社會(huì)福利服務(wù)的需求與現(xiàn)有的福利供給嚴(yán)重不足的矛盾日益加劇。雖然社區(qū)服務(wù)發(fā)展得到了重視，但目前社會(huì)福利事業(yè)還多集中在機(jī)構(gòu)的收養(yǎng)服務(wù)方面，就近便利的社區(qū)康復(fù)、家政和上門(mén)服務(wù)等福利服務(wù)還嚴(yán)重缺乏。（五）對(duì)民辦福利事業(yè)缺乏實(shí)質(zhì)支持民辦福利機(jī)構(gòu)這一塊，現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。以鄭州為例，民辦福利機(jī)構(gòu)也僅有20幾家。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，福利社會(huì)化主要體現(xiàn)在福利事業(yè)有民營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)經(jīng)辦方面，而目前我們雖然政策上并不排斥民辦福利事業(yè)的發(fā)展，但制約民辦機(jī)構(gòu)的因素太多。[8]一方面，政府對(duì)民辦機(jī)構(gòu)的成立控制太嚴(yán)，要求各個(gè)民辦機(jī)構(gòu)必須有掛靠單位，這不僅從政策上束縛了民辦機(jī)構(gòu)的生長(zhǎng)，而且造成了民辦福利機(jī)構(gòu)的僵化。另一方面，民辦機(jī)構(gòu)事實(shí)上受到歧視。占主體的國(guó)家、集體辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)與政府仍然保持領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。政府對(duì)其采取包攬、包辦、包管的管理體制，缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，高成本、低效益甚至虧本經(jīng)營(yíng)，有限的資源沒(méi)有得到充分發(fā)揮和利用。而一些民辦福利機(jī)構(gòu)不能與政府舉辦的福利院一起分享政府的福利資源，也不能為收養(yǎng)的孤兒、棄嬰上戶口，嚴(yán)重地挫傷了民間力量興辦福利事業(yè)的積極性。三河南省社會(huì)福利體系建設(shè)的思路與展望歷史實(shí)踐表明，社會(huì)福利制度的設(shè)置受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，但又不是完全取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，決策者對(duì)社會(huì)福利的認(rèn)識(shí)及其所秉持的社會(huì)福利發(fā)展理念對(duì)社會(huì)福利制度建設(shè)起著方向性的指引作用。社會(huì)福利制度改革的目的，是使社會(huì)福利能夠適應(yīng)發(fā)展變化了的現(xiàn)實(shí)社會(huì)，并沿著水平較高、社會(huì)化實(shí)施、多層次發(fā)展的道路實(shí)現(xiàn)自我良性發(fā)展，最終建立普惠型的社會(huì)福利制度。在體系建設(shè)目標(biāo)方面，社會(huì)福利制度應(yīng)當(dāng)符合福利事業(yè)的發(fā)展規(guī)律，符合社會(huì)成員的群體需求，以社區(qū)服務(wù)為基礎(chǔ)，以各種社會(huì)化福利為主體，以職業(yè)福利為補(bǔ)充。在保障目標(biāo)方面，社會(huì)福利應(yīng)以不斷改善和提高全體社會(huì)成員的生活質(zhì)量為追求目標(biāo)，由“補(bǔ)救型”向“普惠型”發(fā)展。換言之，社會(huì)福利在發(fā)展中要與社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等社會(huì)保障子系統(tǒng)相區(qū)別，它提供側(cè)重于滿足社會(huì)成員較高水平或較高層次的社會(huì)保障需求，包括服務(wù)需求和精神文化方面的不同層次的多樣化的需求等。不僅如此，服務(wù)對(duì)象還應(yīng)向全體老年人、殘疾人和兒童擴(kuò)張，而不能局限在目前的處于困境中的老年人、殘疾人、孤兒。現(xiàn)階段，中國(guó)與河南省正處于一個(gè)特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，使社會(huì)保險(xiǎn)制度的建設(shè)變得至關(guān)重要。區(qū)域貧困與階層貧困問(wèn)題的存在，尤其是新貧困人口的增長(zhǎng)，又需要國(guó)家重視并完善社會(huì)救助系統(tǒng)。而社會(huì)進(jìn)步對(duì)社會(huì)公平的追求及居民對(duì)社會(huì)化福利需求的持續(xù)增長(zhǎng)，亦使各種社會(huì)福利成為現(xiàn)階段建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。同時(shí)，《中共中央關(guān)于制定第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出，“十二五”期間要更加保障和改善民生，普遍較快增加城鄉(xiāng)人民收入，因此，河南省要抓住機(jī)遇，在推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)、完善社會(huì)救助系統(tǒng)的同時(shí)，也要不失時(shí)機(jī)地促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)福利事業(yè)的健康發(fā)展。[9]但目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不是一蹴而就的，未來(lái)河南省社會(huì)福利制度的建設(shè)需要從以下幾個(gè)方面入手。（一）完善社會(huì)福利制度體系結(jié)構(gòu)新型的普惠型社會(huì)福利制度應(yīng)當(dāng)以社區(qū)服務(wù)為基礎(chǔ)，以各種社會(huì)化福利（包括殘疾人福利、老年人福利、兒童福利、婦女福利、住房福利、教育福利、社會(huì)津貼等）為主體，以職業(yè)福利為補(bǔ)充。與傳統(tǒng)福利體系相比較，新型社會(huì)福利體系將產(chǎn)生如下變化：一是三個(gè)層次取代了層次不分。二是摒棄了傳統(tǒng)的、不規(guī)范的福利項(xiàng)目設(shè)置不規(guī)范，考慮了福利項(xiàng)目的分工與內(nèi)在規(guī)律性，并適應(yīng)了群體對(duì)象的需求，如將職業(yè)福利界定為由企業(yè)或用人單位自主開(kāi)辦，以及設(shè)置老年人福利、兒童福利、婦女福利等項(xiàng)目以適應(yīng)老年人、兒童、婦女等社會(huì)群體對(duì)社會(huì)福利的需求，等等，從而體現(xiàn)了福利項(xiàng)目設(shè)置的規(guī)范性。三是使福利項(xiàng)目的地位由主次顛倒走向合理，即職業(yè)福利項(xiàng)目被嚴(yán)格界定為由企業(yè)或用人單位自主開(kāi)辦，社會(huì)成員將主要依靠社會(huì)化的七大福利項(xiàng)目和社區(qū)服務(wù)來(lái)獲取社會(huì)福利保障，將來(lái)是由政府和社會(huì)而不再是由企業(yè)或用人單位來(lái)承擔(dān)向社會(huì)成員提供基本福利及服務(wù)的責(zé)任。四是項(xiàng)目體系由不完整走向完整，三個(gè)層次及所屬若干具體項(xiàng)目共同構(gòu)成了一個(gè)完整的社會(huì)福利系統(tǒng)，社會(huì)福利體系結(jié)構(gòu)走向規(guī)范、定型，是其最終走向健康發(fā)展的基本依據(jù)，并使社會(huì)福利制度能夠從整體上加以推進(jìn)并得到協(xié)調(diào)發(fā)展。（二）重視社會(huì)福利的法制建設(shè)社會(huì)福利法制的系統(tǒng)化、專門(mén)化，是新型社會(huì)福利走向全面、健康發(fā)展的基本保證。目前，已經(jīng)形成了一個(gè)以《中華人民共和國(guó)憲法》為依據(jù)，由《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》、《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》、《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》、《殘疾人就業(yè)條例》、《殘疾人教育條例》及剛剛通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》等多部相關(guān)法律及法規(guī)組成的保護(hù)老年人、殘疾人、孤兒、棄嬰等群體合法權(quán)益的社會(huì)福利保障制度體系。但是，目前的法制建設(shè)還存在著一些問(wèn)題，包括缺乏社會(huì)福利基本法，現(xiàn)行立法缺乏剛性約束條款，許多具體的社會(huì)福利項(xiàng)目還缺乏相應(yīng)的可供操作的法律、法規(guī)規(guī)范。因此，在發(fā)展新型社會(huì)福利體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)先對(duì)已有的法律、法規(guī)、政策進(jìn)行改造，通過(guò)法律制度明確社會(huì)成員的福利權(quán)益和政府、社會(huì)的責(zé)任，明確各社會(huì)福利項(xiàng)目的實(shí)施、管理和監(jiān)督機(jī)制等，為各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展提供基本的法律依據(jù)。同時(shí)，根據(jù)需要制定新的法律、法規(guī)，保證各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)運(yùn)行在法制規(guī)范的軌道上。[10]（三）進(jìn)一步改造政府辦社會(huì)福利一方面，對(duì)政府舉辦的現(xiàn)有福利項(xiàng)目進(jìn)行改造。將社會(huì)福利事業(yè)作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃，通過(guò)設(shè)立協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)單位和明確責(zé)任單位，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一安排，共同推進(jìn)，從而改變目前社會(huì)福利項(xiàng)目多頭領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)分治、互相割裂的局面。另一方面，打破封閉，將政府舉辦的各項(xiàng)福利設(shè)施向全社會(huì)開(kāi)放，使之真正成為社會(huì)性的福利，以適應(yīng)社會(huì)成員對(duì)福利的普遍性需求。如政府舉辦的福利院或養(yǎng)老院以往只面向孤寡老人，從發(fā)展的角度出發(fā)，則可以轉(zhuǎn)化為官辦民營(yíng)或者官助民辦，作為老年人福利的一個(gè)組成部分，面向所有需要進(jìn)入養(yǎng)老院養(yǎng)老的老年人，等等。通過(guò)類似改造，政府舉辦的現(xiàn)行福利設(shè)施將逐漸轉(zhuǎn)化為與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)化福利。（四）采取多種措施擴(kuò)大社會(huì)福利資金的來(lái)源資金短缺是困擾社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，擴(kuò)充社會(huì)福利資金的來(lái)源應(yīng)當(dāng)成為發(fā)展福利事業(yè)的努力方向。它主要包括政府投入增長(zhǎng)、擴(kuò)大彩票發(fā)行規(guī)模、鼓勵(lì)民間捐獻(xiàn)與投資、實(shí)行低收費(fèi)補(bǔ)貼等四個(gè)途徑。一方面，政府對(duì)福利事業(yè)的撥款應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與國(guó)家財(cái)力的大幅度增加而不斷增長(zhǎng)，目前投入不足甚至不投入的局面應(yīng)當(dāng)盡快得到扭轉(zhuǎn)。另一方面，應(yīng)當(dāng)充分挖掘社會(huì)與民間資源。包括：擴(kuò)