國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目適用范圍

國(guó)內(nèi)外ppp項(xiàng)目適用范圍并不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)項(xiàng)目都適用公私合作（PPP）模式，這已經(jīng)是國(guó)際上的共識(shí)了；但是國(guó)際上對(duì)PPP適用范圍的相關(guān)規(guī)定，則不盡相同。本文簡(jiǎn)介國(guó)內(nèi)外的有關(guān)規(guī)定并進(jìn)行比較分析，以為我國(guó)PPP立法提供參考建議。我國(guó)有關(guān)部委與地方政府（不含港澳臺(tái)）文件的相關(guān)規(guī)定因我國(guó)目前沒有專門的PPP法，其適用范圍尚無國(guó)家層面明確、統(tǒng)一的規(guī)定，但有關(guān)部委與地方政府有關(guān)文件有些規(guī)定。1997年4月16日國(guó)家計(jì)委與國(guó)家外匯局發(fā)布的《境外進(jìn)行項(xiàng)目融資［］管理辦法》規(guī)定，“項(xiàng)目融資主要適用于發(fā)電設(shè)施、高等級(jí)公路、橋梁、隧道、城市供水廠及污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，以及其他投資規(guī)模大，且具有長(zhǎng)期穩(wěn)定預(yù)期收入的建設(shè)項(xiàng)目?！薄?004年3月19日建設(shè)部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定“本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限與范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，適用本辦法”。很多地方政府的規(guī)章如2006年《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》中也提到“本辦法所稱城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)，是指經(jīng)行政特別許可，企業(yè)或者其他組織在一定期限與范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)下列城市基礎(chǔ)設(shè)施：（一）供水、供氣、供熱、排水；（二）污水與固體廢物處理；（三）收費(fèi)公路、地鐵、城市鐵路與其他城市公共交通；（四）其他城市基礎(chǔ)設(shè)施”。從我國(guó)30多個(gè)地方政府公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法或條例來看，地方政府更傾向于將適用的項(xiàng)目列舉出來，甚至再加上一個(gè)兜底條款，以使得適用范圍更加全面，但是這些條款很多提出的特許經(jīng)營(yíng)范圍很狹窄，已經(jīng)大大落后于實(shí)務(wù)了。范圍最全面的應(yīng)該是2014年剛出臺(tái)的上海市《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例（初稿）》中規(guī)定的：“下列基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)項(xiàng)目可以實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)：（一）煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項(xiàng)目；（二）鐵路、公路、水路、航空、郵政、運(yùn)輸樞紐等交通運(yùn)輸項(xiàng)目；（三）電信樞紐、通信、信息網(wǎng)絡(luò)等通訊項(xiàng)目；（四）防洪、灌溉、排澇、引（供）水、灘涂治理、水土保持、水利樞紐等水利項(xiàng)目；（五）生態(tài)環(huán)境破壞與自然災(zāi)害防治、土地整治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目；（六）供水、供電、供氣、供熱、污水與垃圾處理、公共交通、園林綠化、照明等城鄉(xiāng)設(shè)施項(xiàng)目；（七）科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育，以及社會(huì)福利設(shè)施等項(xiàng)目；（八）廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房項(xiàng)目?！鄙虾５臈l例采用完全列舉的方法，并沒有加上諸如“政府或法律規(guī)定的其他情形”這樣的兜底條款，基本上已經(jīng)囊括了各類基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)，對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，好像是為挑選項(xiàng)目節(jié)省了時(shí)間，但是，這種范圍的界定，對(duì)PPP實(shí)務(wù)的指導(dǎo)作用其實(shí)并不明顯，因?yàn)椴还懿捎煤畏N列舉方式，涉及到的都是有限的范圍，企業(yè)既不能因?yàn)檫@種列舉而直接應(yīng)用PPP(無論是政府或企業(yè)都必須通過可行性研究與物有所值等評(píng)估提出實(shí)施方案等一系列程序，才能應(yīng)用PPP)，在有兜底條款時(shí)又不能因?yàn)闆]列舉到的項(xiàng)目而排除適用PPP；而且，若是采用完全列舉的方式，使得可能潛在的PPP項(xiàng)目因不在列舉清單里而使得項(xiàng)目難以成型?？傊?，列舉的作用是有限的，它至多能體現(xiàn)政府對(duì)于某些行業(yè)應(yīng)用PPP的鼓勵(lì)，提示政府可以將一些項(xiàng)目進(jìn)行PPP的招標(biāo)，提示企業(yè)可以主動(dòng)提出PPP項(xiàng)目。其他國(guó)家與地區(qū)對(duì)PPP應(yīng)用范圍的相關(guān)規(guī)定2.1完全列舉PPP應(yīng)用范圍的國(guó)家與地區(qū)做法柬埔寨與臺(tái)灣地區(qū)對(duì)PPP的適用范圍都作了列舉?！都砥艺鯂?guó)關(guān)于BOT合同的法規(guī)》規(guī)定，“只有柬埔寨發(fā)展理事會(huì)或柬埔寨王國(guó)政府授權(quán)的單位宣布的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目才是BOT合同的客體。該類基礎(chǔ)設(shè)施包括下列項(xiàng)目：電廠、道路、高速路、港口、電訊網(wǎng)、鐵路、民用住宅、醫(yī)院、學(xué)校、機(jī)場(chǎng)、體育場(chǎng)、旅游飯店、新建城市、水電站、水壩、工廠、凈水廠及垃圾處理”。臺(tái)灣地區(qū)的《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》規(guī)定，“本法所稱公共建設(shè)，指下列供公眾使用或促進(jìn)公共利益之建設(shè)：一、交通建設(shè)及共同管道。二、環(huán)境污染防治設(shè)施。三、污水下水道、自來水及水利設(shè)施。四、衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施。五、社會(huì)及勞工福利設(shè)施。六、文教設(shè)施。七、觀光游憩重大設(shè)施。八、電業(yè)設(shè)施及公用氣體燃料設(shè)施。九、運(yùn)動(dòng)設(shè)施。十、公園綠地設(shè)施。十一、重大工業(yè)、商業(yè)及科技設(shè)施。十二、新市鎮(zhèn)開發(fā)。十三、農(nóng)業(yè)設(shè)施。”柬埔寨與臺(tái)灣地區(qū)采用的也是完全列舉的方式，這樣做的好處與壞處都是遇到?jīng)]有列舉到的項(xiàng)目，可以直接不考慮采用PPP：節(jié)省時(shí)間與有可能浪費(fèi)物有所值的機(jī)會(huì)。同樣，完全列舉也能起到部分正面清單的作用。2.2不列舉PPP應(yīng)用范圍的國(guó)家與地區(qū)做法國(guó)際上更多的國(guó)家與地區(qū)并未明確限定PPP的具體適用范圍，而僅僅是通過對(duì)PPP的定義以及評(píng)估項(xiàng)目是否適用PPP的方法，從另一個(gè)角度間接表達(dá)出適用范圍。香港效率促進(jìn)組編制的《PPP簡(jiǎn)要指引(AnIntroductoryGuidetoPublicPrivatePartnerships)》將PPP定義為一種涉及到私營(yíng)部門交付公共服務(wù)的合同安排，考慮到“適用PPP的項(xiàng)目具有如下特點(diǎn)：對(duì)建設(shè)與交付期間高效的風(fēng)險(xiǎn)管理有要求的重要投資項(xiàng)目：可能是單獨(dú)的一個(gè)主項(xiàng)目，也有可能是一系列可復(fù)制的小項(xiàng)目；私營(yíng)部門有交付所需設(shè)施與服務(wù)的專門知識(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值；服務(wù)的結(jié)構(gòu)應(yīng)該是適當(dāng)?shù)?，允許公共部門將服務(wù)需求定義為產(chǎn)出/成果要求(以便準(zhǔn)確地形成合同，保證企業(yè)能夠高效率地、公平地與可問責(zé)地長(zhǎng)期提供公共服務(wù))；政府與企業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)分配能夠清晰地界定與執(zhí)行；設(shè)備及其服務(wù)的自然屬性在長(zhǎng)期的壽命期內(nèi)可以作價(jià)；項(xiàng)目規(guī)模要足夠大，以確保招投標(biāo)成本能夠與之相稱；技術(shù)與其他方面相當(dāng)穩(wěn)定，而且不易受到短期快速變化的影響。當(dāng)項(xiàng)目涉及的設(shè)備受快速發(fā)展的技術(shù)影響時(shí)，PPP合同能作出相應(yīng)的其他安排；期限是長(zhǎng)期的，同時(shí)固定資產(chǎn)可預(yù)期長(zhǎng)期使用?！倍安贿m用于PPP項(xiàng)目則具有一些困境，比如：公共部門不能夠完整與清晰地明確項(xiàng)目要求，即項(xiàng)目特性與預(yù)期服務(wù)質(zhì)量的不確定性由于迅速的技術(shù)變更導(dǎo)致難以明確項(xiàng)目的要求；需要整合優(yōu)勢(shì)技術(shù)時(shí)難以更換供應(yīng)商；過度依賴于企業(yè)貸款，但缺失獨(dú)立盡職調(diào)查的私營(yíng)企業(yè)又難以從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款?！睂?duì)于什么項(xiàng)目適用PPP，香港《PPP簡(jiǎn)要指引》中有借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的意思，其中提到澳大利亞維多利亞州的伙伴政策(PartnershipsVictoriaPolicy)，表示當(dāng)需要公共基礎(chǔ)設(shè)施及其相應(yīng)服務(wù)時(shí)，政府不應(yīng)預(yù)判公共部門與私營(yíng)部門哪一個(gè)更好，而應(yīng)根據(jù)其在一個(gè)具體項(xiàng)目全生命周期的成本控制與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的好處大小來進(jìn)行決策。如果私營(yíng)部門能更加有效節(jié)約地提供服務(wù)，那么通過公共利益測(cè)算后，就可承接公共項(xiàng)目。英國(guó)政府則明確，PPP是為了有效節(jié)約地提供安全的公共基礎(chǔ)設(shè)施，招投標(biāo)方法要看企業(yè)是否能夠?qū)崿F(xiàn)最佳的物有所值(ValueforMoney)。物有所值是指綜合考慮全生命周期內(nèi)項(xiàng)目采購的所有的利益、成本、風(fēng)險(xiǎn)后最佳結(jié)果，評(píng)估變量的價(jià)值需要一定程度的判斷與定量分析方法的應(yīng)用，即“物有所值是經(jīng)濟(jì)、效率與有效性的綜合體現(xiàn)，具體如下：低價(jià)提供服務(wù)；由于關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)較少，預(yù)期的經(jīng)濟(jì)回報(bào)有更大的確定性；由于公共部門關(guān)注的是服務(wù)交付而不是資產(chǎn)獲取，最終用戶受益更多?！蔽镉兴党瞬皇軅溥x交付方法(PPP與否)預(yù)算的影響，也應(yīng)獨(dú)立于私營(yíng)財(cái)務(wù)安排的會(huì)計(jì)賬目。不管借款是不是體現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負(fù)債表上，備選方法對(duì)財(cái)政預(yù)算的影響都應(yīng)該獨(dú)立于政府的資源管理架構(gòu)，包括PPP在內(nèi)的私營(yíng)融資模式若能比其他方式更好地保證物有所值就可以采用。香港《PPP簡(jiǎn)要指引》中也對(duì)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，以及不適用PPP的項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行了描述，客觀上更加實(shí)用：對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目而言，根據(jù)這些特點(diǎn)，初步判斷是否適用PPP，然后再根據(jù)物有所值的概念，對(duì)適用的項(xiàng)目進(jìn)行后續(xù)的評(píng)估，最終確定是否使用PPP。這種方法明顯比完全列舉要公正且合適得多：具體項(xiàng)目具體分析，對(duì)選擇真正適用PPP的項(xiàng)目而言，考慮得更加全面；而且，其物有所值的評(píng)估方法中，也必要地考慮了公眾的利益。新加坡則在《PPP手冊(cè)(PublicPrivatePartnershipHandbook)》中更加明確地提出PPP的適用條件：政府采用資源最優(yōu)的方法決定是否采用PPP，即將PPP采購方法與政府傳統(tǒng)采購方法進(jìn)行比較，如果PPP更加物有所值，政府就會(huì)采用PPP?！坝绊慞PP能對(duì)政府實(shí)現(xiàn)物有所值、同時(shí)對(duì)私營(yíng)部門充滿吸引力的關(guān)鍵要素有：私營(yíng)部門供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)力：可信賴的、有能力的私營(yíng)部門比政府更加可能提供更好與更有效率的服務(wù)；可量化的產(chǎn)出/結(jié)果說明書；足夠大的項(xiàng)目規(guī)模：項(xiàng)目規(guī)模越大，通過私營(yíng)部門的潛在的管理效率更高；私營(yíng)部門創(chuàng)新與管理效率的程度：當(dāng)私營(yíng)部門能夠引進(jìn)創(chuàng)新技術(shù)，PPP的方法使得項(xiàng)目更易成功。如果有可能，政府應(yīng)當(dāng)聽取私營(yíng)部門的建議共享設(shè)備設(shè)施，當(dāng)這種資源共享有礙于公共政策與目標(biāo)時(shí)除外；采用PPP模式與招投標(biāo)的充分時(shí)間：不充分的時(shí)間不利于政府清晰地表述自己的要求，也不利于私營(yíng)部門考察商業(yè)機(jī)會(huì)與提出新的主意；與其他項(xiàng)目或者已有合同的界面可控。”新加坡《PPP手冊(cè)》中也提出了政府選用PPP需要考慮的要素，實(shí)質(zhì)也是在判斷PPP是否能夠提供更佳的物有所值，但是，與香港的《PPP指南》相比，沒有提到具體的物有所值方法與不適用的情形。亞開行等幾個(gè)機(jī)構(gòu)成立的CDIA(亞洲城市發(fā)展中心)所編制的《市政項(xiàng)目PPP指南(PPPGuideforMunicipalities)》中提到，PPP適用于交通運(yùn)輸、公共事業(yè)與服務(wù)業(yè)等諸多行業(yè)，但是在不同項(xiàng)目中PPP的適用程度不同，CDIA認(rèn)為，原則上任何能夠帶來收入的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目均有潛力實(shí)施PPP。多數(shù)情況下，僅需計(jì)算項(xiàng)目預(yù)計(jì)收入能否在合理時(shí)間框架內(nèi)與項(xiàng)目成本實(shí)現(xiàn)平衡即可做出判斷，與此同時(shí)，要確保用戶愿意為新服務(wù)或改進(jìn)后的服務(wù)付費(fèi)；即便用戶不愿意付費(fèi)也未必表示該項(xiàng)目不適用PPP，但必須為投資者找到其它回報(bào)方式，道路、公立學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄等均可以考慮通過政府支付的方式回報(bào)投資者。CDIA同時(shí)指出，PPP應(yīng)比傳統(tǒng)政府融資項(xiàng)目更加物有所值，通過物有所值分析法，可以幫助制定項(xiàng)目采購政策。澳大利亞《全國(guó)PPP指南(NationalPPPGuidelines)》則提出了PPP的核心服務(wù)與非核心服務(wù)的概念，對(duì)于公共產(chǎn)品中的核心服務(wù)(不同項(xiàng)目的判斷標(biāo)準(zhǔn)不一樣，沒有提出界定)只能由政府提供，但是非核心服務(wù)可由私營(yíng)部門提供，PPP也可適用于非核心服務(wù)，但要體現(xiàn)物有所值。而判斷物有所值的方法，仍然是根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)來確定的，但PPP項(xiàng)目要考慮以下幾點(diǎn)要素：足夠大的規(guī)模、長(zhǎng)期性、成本、創(chuàng)新、資產(chǎn)利用率、設(shè)計(jì)建造與運(yùn)營(yíng)的整合、競(jìng)爭(zhēng)性。歐盟的《PPP成功指南(GuidelinesforSuccessfulPPPs)》中提到，決定物有所值的因素有：減少的全壽命期的成本、更好的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、更快的完工、改善的服務(wù)質(zhì)量。而進(jìn)行物有所值的評(píng)估，要從兩方面進(jìn)行比較：貨幣性比較（MonetaryComparison），比較指標(biāo)有財(cái)務(wù)FinancialComparator，BestAvailableAlternative，ComparablePPPProjects；非貨幣性比較，比較的是服務(wù)質(zhì)量與安全等對(duì)政府與公眾很重要的指標(biāo)。PPP只有在比傳統(tǒng)模式具備更好的物有所值時(shí)才能應(yīng)用。美國(guó)在《建立PPP項(xiàng)目工具（EstablishingaPPPProgramToolkit）》中提到，當(dāng)公共部門將PPP定為備選方法之一時(shí)，需要選擇出最好的方法。分析方法主要有流量與收益研究（針對(duì)收費(fèi)公路的）、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、初步設(shè)計(jì)與成本估算、經(jīng)濟(jì)可行性研究與物有所值分析，其中物有所值評(píng)估是把考慮了風(fēng)險(xiǎn)而調(diào)整后的項(xiàng)目全壽命期成本與公共部門比較因子PSC（PublicSectorComparator）進(jìn)行比較，而PSC是用公共部門傳統(tǒng)模式交付同樣項(xiàng)目的基準(zhǔn)成本，通過這個(gè)比較來確定項(xiàng)目是否適合應(yīng)用PPP。與此類似，英國(guó)財(cái)政部的《物有所值指南（ValueforMoneyAssessmentGuidanee》同樣也將PSC作為物有所值的判斷標(biāo)準(zhǔn)。總之，國(guó)際社會(huì)上更主流的做法是通過強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的一般特點(diǎn)，以及PPP是否能夠更好地提供物有所值這兩點(diǎn)來反映出PPP的適用范圍，這對(duì)我國(guó)的PPP立法具有借鑒意義。PPP學(xué)者對(duì)PPP適用范圍的看法清華PPP研究團(tuán)隊(duì)等的研究指出，是否采用PPP，很大程度上取決于項(xiàng)目本身的性質(zhì)，包括技術(shù)復(fù)雜性、收費(fèi)的難易程度、生產(chǎn)或消費(fèi)的規(guī)模、設(shè)施規(guī)模等。對(duì)于政府而言，最應(yīng)關(guān)注應(yīng)用PPP能否提高項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)效率（其最典型的體現(xiàn)就是，項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的降低與服務(wù)水平的提高）。從設(shè)施數(shù)量上看，道路、通信、電力、水供應(yīng)、衛(wèi)生、路燈等項(xiàng)目的數(shù)量大，適于采用PPP。從技術(shù)復(fù)雜性上看，健康、航空、通信、科研等項(xiàng)目需要復(fù)雜的技術(shù)，不太適用。一般而言，技術(shù)可靠的項(xiàng)目較適于采用PPP。從收費(fèi)的難易程度上看，基于消費(fèi)的一般性公共服務(wù)的收費(fèi)（例如，鐵路、航空、水路、海運(yùn)、電力、水供應(yīng)等）比純公共服務(wù)（例如，國(guó)防、社會(huì)安全、司法、衛(wèi)生等）更為容易采用PPP。一般而言，收費(fèi)越容易，外資或民營(yíng)企業(yè)介入的程度越高。從生產(chǎn)與消費(fèi)的規(guī)模上看，城市運(yùn)輸、水供應(yīng)、路燈等項(xiàng)目的區(qū)域性較強(qiáng)，即這些項(xiàng)目局限于一定的區(qū)域范圍內(nèi)，而項(xiàng)目的區(qū)域性越強(qiáng)，引入外資或者民營(yíng)資金應(yīng)用PPP的可能性就越大。綜上可發(fā)現(xiàn)，PPP主要適用于自然資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)項(xiàng)目，按融資易難為序分列于下：l自然資源開采，如采礦/油/氣及其加工處理或輸送儲(chǔ)存設(shè)施等l電廠、供水或廢水/物處理廠l通信l公路、（城市）隧道或橋梁l鐵路、地鐵l機(jī)場(chǎng)、港口其中，第一類項(xiàng)目是自然資源開采，因?yàn)樽匀毁Y源在全世界都是緊缺物質(zhì)，只要開采出來，總能以一定價(jià)格賣出，即使國(guó)內(nèi)賣不了，也可以出口，因此較易應(yīng)用PPP，但前提是儲(chǔ)量一定要已經(jīng)探明的，另外，項(xiàng)目所在國(guó)或國(guó)際上對(duì)所開采的產(chǎn)品沒有禁運(yùn)與限售等限制；第二類項(xiàng)目是電廠、水廠、污水與垃圾處理廠，因?yàn)檫@類項(xiàng)目的承購者往往為政府，項(xiàng)目公司只需跟一個(gè)用戶（即政府）打交道，但是要保證政府的承購量足以支付運(yùn)營(yíng)成本與還本付息，并有一套嚴(yán)格的支付保障機(jī)制；第三類是光纜（如互聯(lián)網(wǎng)）、固定或移動(dòng)電話網(wǎng)、衛(wèi)星等通信項(xiàng)目，這些本來就是利潤(rùn)率較高的高科技項(xiàng)目，而且多數(shù)項(xiàng)目還可能有外匯收入，外匯風(fēng)險(xiǎn)較小，但要注意市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，特別是新技術(shù)的出現(xiàn)與后來的競(jìng)爭(zhēng)者；第四類是公路、（城市）隧道或橋梁（即非高速公路上的隧道或橋梁）等獨(dú)立式設(shè)施，雖是跟一個(gè)個(gè)零散用戶收費(fèi)，但收費(fèi)站設(shè)立后可收費(fèi)性較有保障，但要注意保證在一定區(qū)域范圍之內(nèi)項(xiàng)目的惟一性，以避免競(jìng)爭(zhēng)；第五類是鐵路與地鐵，但這類項(xiàng)目的投資相對(duì)較大（而用戶主要是普通百姓，收費(fèi)不能高），施工難度與內(nèi)部結(jié)算方式（因?yàn)轫?xiàng)目的獨(dú)立性一般不強(qiáng)）等可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)較大；第六類是機(jī)場(chǎng)港口，這類項(xiàng)目除了與鐵路類項(xiàng)目類似的風(fēng)險(xiǎn)外，貨物運(yùn)輸量與旅行人數(shù)受國(guó)際經(jīng)濟(jì)與政治形勢(shì)等影響很大，還涉及與國(guó)外航空、航海公司之間的結(jié)算，不確定性較大且不易控制。除了上述項(xiàng)目，大型制造業(yè)（如輪船、飛機(jī)、大型武器制造等）也適用。在發(fā)達(dá)國(guó)家，ppp已經(jīng)廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)設(shè)施，如學(xué)校、醫(yī)院、文化體育、政府辦公樓、路燈路標(biāo)、警崗、甚至監(jiān)獄等，由私營(yíng)部門融資、建設(shè)，提供硬件與部分軟件服務(wù)，由公共部門使用。與典型的BOT不同的是，該模式中更多的是由政府根據(jù)項(xiàng)目公司提供服務(wù)的質(zhì)量向項(xiàng)目公司付費(fèi)而不是由公眾消費(fèi)者直接付費(fèi)，這樣既可以保證公用事業(yè)公益性服務(wù)與社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又可以把商業(yè)性的事務(wù)交給民營(yíng)企業(yè)高效率地運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的雙贏。要特別提醒的是，因?yàn)镻PP項(xiàng)目復(fù)雜，談判耗時(shí)，前期費(fèi)用高，因此對(duì)項(xiàng)目規(guī)模有一定要求，否則不合算，因?yàn)榍捌谫M(fèi)用占項(xiàng)目總投資的比例過大。對(duì)國(guó)際工程而言，項(xiàng)目投資最好不低于3000萬美元。另外，不能把PPP模式當(dāng)做萬靈丹，不管項(xiàng)目的特性與環(huán)境，例如，與國(guó)家安全有關(guān)的項(xiàng)目或非常敏感的項(xiàng)目（如核電站）或沒有足夠投資回報(bào)的項(xiàng)目一般不適合采用PPP?？傊?，PPP適用的項(xiàng)目具有一定的特點(diǎn)，并不是所有的項(xiàng)目都適用于PPP。對(duì)于某些應(yīng)用非常廣泛的PPP項(xiàng)目，按照融資難易這樣的方式來羅列，可能對(duì)于政府與企業(yè)而言更有價(jià)值，這也可以作為另一種PPP適用項(xiàng)目類型的正面清單。小結(jié)對(duì)比國(guó)內(nèi)外的立法實(shí)踐，對(duì)PPP適用范圍的確定方法主要有兩種：限定范圍（柬埔寨，中國(guó)臺(tái)灣與大陸各個(gè)地方條例）與不限定范圍（中國(guó)香港，新加坡，澳大利亞，英國(guó)，亞行等）。限定范圍的又可分為完全列舉（臺(tái)灣地區(qū)，柬埔寨，上海）與不完全列舉（北京等地方條例）?；A(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)項(xiàng)目均具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、投資大與涉及面廣等特點(diǎn)，可復(fù)制性不強(qiáng)。因此，不管是通過列正面清單、負(fù)面清單的方式，還是通過完全列舉的方式來限定PPP的適用范圍，都可能會(huì)擴(kuò)大或縮小實(shí)際的應(yīng)用范圍。國(guó)際上大多數(shù)的處理方法是從項(xiàng)目特點(diǎn)入手，而不是從行業(yè)入手，重點(diǎn)判斷項(xiàng)目的指標(biāo)（如經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)），將物有所值作為一種評(píng)估方式，通過判斷相比于傳統(tǒng)采購方式，PPP是否具有優(yōu)勢(shì)。所以，物有所值的判斷標(biāo)準(zhǔn)與操作方法，對(duì)一個(gè)具體項(xiàng)目是否適用PPP就有了決定性的作用。參考國(guó)際上對(duì)PPP應(yīng)用范圍的相關(guān)規(guī)定，很多國(guó)家或地區(qū)的PPP相關(guān)法規(guī)或指導(dǎo)文件中，都提出了PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，這樣能