變革時代的中國政府改革與創(chuàng)新

變革時代的中國政府改革與創(chuàng)新

摘要：政府改革是政府適應社會的變化而對政府體系的結(jié)構(gòu)、功能以及行為進行調(diào)整和變革的過程。從20世紀80年代開始的經(jīng)濟體制改革以及由此引起的社會變革和轉(zhuǎn)型是中國政府改革與創(chuàng)新的動力。30年的政府改革取得了巨大的成就，主要表現(xiàn)在政府管理價值的重新確認和公共性的回歸、政府職能日趨合理、政府治理結(jié)構(gòu)日趨理性、政府運行機制逐步完善等方面。未來中國政府改革也面臨著重建行政文化、進一步優(yōu)化政府職能和結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新社會管理體制、建立和發(fā)展有效府際關(guān)系和管理、提升政府能力、建設(shè)法治政府等艱巨的任務和挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：社會變革；政府改革；成就與挑戰(zhàn)

17世紀英國思想家霍布斯曾經(jīng)講過，一個缺乏能保證秩序的、有效的政府的社會，人的生活將是孤獨、貪婪、殘忍和短壽的。馬克思主義的創(chuàng)始人也曾從政治和經(jīng)濟互動關(guān)系的角度分析了政府對一個社會經(jīng)濟發(fā)展的巨大影響。馬克思在分析亞洲的經(jīng)濟發(fā)展時指出：“我們在一些亞洲帝國經(jīng)常可以看到，農(nóng)業(yè)在一個政府統(tǒng)治下衰敗下去，而在另一個政府統(tǒng)治下又復興起來。在那里收成取決于政府的好壞，正像在歐洲隨時令的好壞而變化一樣”。[1](P763)在他們看來，如果政府及其權(quán)力能按照合乎規(guī)律和經(jīng)濟發(fā)展的方向起作用，它和經(jīng)濟發(fā)展之間便沒有沖突，經(jīng)濟發(fā)展便加速。反之，政府權(quán)力也能給經(jīng)濟發(fā)展造成巨大的損害，并引起大量的人力、物力和財力的浪費。

從政府現(xiàn)實主義的觀點來看，各國之間最重要的政治區(qū)別，并不在于政府形式的不同，而是在于政府治理程度，特別是政府能力大小或高低的不同。“有些國家的政府擁有一致性、一體性、合法性、組織性、高效和穩(wěn)定的特點，而另一些國家的政府則缺乏這些特點”。[2](P1)的確，歷史的發(fā)展，特別是現(xiàn)代化發(fā)展過程的經(jīng)驗表明，政府治理的能力及其有效性同政治發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展、社會的穩(wěn)定與繁榮有著密切的關(guān)系。美國學者齊斯曼(J1Zysman)比較英、法、德、日、美諸國的經(jīng)濟發(fā)展情況后認為，政府能力越強的國家，應付經(jīng)濟震蕩的能力就越強，宏觀調(diào)控的能力就越強，故而經(jīng)濟表現(xiàn)就越佳。[3]瑞典著名經(jīng)濟學家、諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者繆爾達爾(G1Myrdal)也指出：“盡管程度不同，所有不發(fā)達國家都屬于軟政權(quán)”。[4]他同時認為，軟政權(quán)的表現(xiàn)主要是缺乏立法和具體法律的遵守與實施，各級公務員普遍不遵從交給他的規(guī)章與指令，以及普遍存在腐敗。許多研究發(fā)展行政的學者更是認為，發(fā)展的主要障礙在于行政的因素而非經(jīng)濟的因素。

的確，對于所有社會而言，始終面臨的一個重要課題與挑戰(zhàn)是如何創(chuàng)建一個有效的政府體系，以支持、促進社會的發(fā)展、繁榮和進步。有效的政府治理體系是一個社會發(fā)展和進步的必需品，而不是奢侈品。政府不再是傳統(tǒng)的保守主義眼里的所謂的”必要的惡”，而是促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，提升國家競爭優(yōu)勢的重要力量之一。在今天，越來越多的人更傾向于同意這樣一個命題：政府的性質(zhì)、能力和績效，是決定經(jīng)濟和社會發(fā)展成功與否的關(guān)鍵因素。正因為如此，全世界都在重新考慮政府以及政府自身的改革與發(fā)展問題，建立一個與變化著的時代相適應的新政府體系，并使之更具能力、更具有效性，成為發(fā)展的推動力量，已成為各國政府面臨的共同的任務和挑戰(zhàn)。

改革開放以來，中國社會處于歷史性的轉(zhuǎn)型過程之中，從某種程度上講，這次轉(zhuǎn)型可謂是一場波瀾壯闊的革命。這場革命，波及了中國社會的每一個角落，涉及中國社會的方方面面。經(jīng)過這場革命的洗禮，中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了令人矚目的成就，沒有哪一個國家嘗試過在如此短的時間內(nèi)取得如此巨大的成就，盡管也產(chǎn)生了許多新的問題和挑戰(zhàn)。

如同在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的巨大變化一樣，在過去的30年中，中國政府也發(fā)生了巨大的變化，取得了巨大的成就。這種成就，不僅體現(xiàn)在政府治理體系的不斷完善方面，更體現(xiàn)在經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步和國家競爭力的提升等方面。改革與創(chuàng)新政府，建立一個適應社會發(fā)展要求的有效治理體系，最終推動社會的發(fā)展和繁榮，始終是中國改革過程中最重要的篇章之一。政府改革與創(chuàng)新既是中國整體改革的一個重要組成部分，同時也成為推動中國經(jīng)濟和社會改革與變化的動力之一，是建設(shè)中國特色社會主義理論和實踐的重要組成部分。

本文的主旨在于研究和探討以下問題：(1)中國政府改革與創(chuàng)新的歷史背景和時代背景是什么？(2)30年中國政府改革的成就體現(xiàn)在哪些方面？(3)中國政府改革的經(jīng)驗與教訓是什么？(4)未來中國政府改革面臨的挑戰(zhàn)主要是什么？

一、中國政府改革的契機和動因

馬克思主義的一個基本觀點是：“每一歷史時代主要的經(jīng)濟生產(chǎn)方式與交換方式以及必然由此產(chǎn)生的社會結(jié)構(gòu)，是該時代政治的和精神的歷史所賴以確立的基礎(chǔ)，并且只有從這一基礎(chǔ)出發(fā)，這一歷史才能得到說明”。[5](P257)唯物史觀的基本原理認為：“一切社會變遷和政治變革的終極原因，不應當?shù)饺藗兊念^腦中，到人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應當?shù)缴a(chǎn)方式和交換方式的變更中去尋找；不應當?shù)接嘘P(guān)時代的哲學中去尋找，而應當?shù)接嘘P(guān)時代的經(jīng)濟中去尋找”。[6](P617-618)中國政府改革

與發(fā)展最根本的原因在于經(jīng)濟體制變革以及由此引起的社會的變化。

20世紀80年代以來，中國由經(jīng)濟體制變革引起的社會變化主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是治國理論的指導思想發(fā)生了變化。這一變化突出表現(xiàn)在發(fā)展生產(chǎn)力代替“以階級斗爭為綱”成為核心的指導思想。在新的歷史條件下，中國共產(chǎn)黨總結(jié)20多年經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗和教訓，提出科學發(fā)展觀。二是經(jīng)濟體制的變化。經(jīng)過20多年的改革，中國成功地實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的初步轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型對整個社會的變革產(chǎn)生了巨大的影響。三是社會形態(tài)的變化。整個中國社會從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代化的工業(yè)社會轉(zhuǎn)變。四是社會結(jié)構(gòu)的變化。社會結(jié)構(gòu)從封閉走向開放。五是政治體制的變化。政治體制朝著社會主義民主政治的方向發(fā)展。上述方面的變革與發(fā)展，為政府改革與發(fā)展奠定了良好的社會基礎(chǔ)。中國政府在整個社會現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型中，面臨和承受著全方位的、巨大的壓力和挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟領(lǐng)域，政府始終面臨著如何促進經(jīng)濟增長、實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定、充分就業(yè)、收入公正分配等艱巨任務。與此同時，政府還肩負著經(jīng)濟體制改革創(chuàng)新的艱巨任務。這就是說，政府既要成為經(jīng)濟發(fā)展的推動者，也要成為新經(jīng)濟體制的設(shè)計者、改革的推動者。無論是經(jīng)濟發(fā)展還是經(jīng)濟體制的改革，都要求政府扮演發(fā)展與改革推動者的角色。在政治領(lǐng)域，政府始終面臨著維護政治秩序和政治穩(wěn)定，增強政治合法性，聚合和分配各種利益等艱巨任務。

在社會領(lǐng)域，政府也承擔著創(chuàng)建新的社會管理體制，確保13億民眾生活保障的艱巨任務，要化解各種社會矛盾的壓力。與此同時，民眾對政府的期望值不斷增大。凡此種種，均表明中國需要一個有能力、有效率的政府。

政府體制是連接政治體制、經(jīng)濟體制、社會管理體制的關(guān)鍵。正如鄧小平同志曾經(jīng)講過的，中國的問題多多少少與政治和政府體制有關(guān)。中國改革與發(fā)展的經(jīng)驗和教訓表明，制約中國經(jīng)濟社會全面可持續(xù)發(fā)展的體制障礙，根本在于政府體制的不完善。1978年以來，中國雖然保持經(jīng)濟高速發(fā)展的勢頭，但始終存在著區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟增長方式粗放、資源環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展矛盾突出、社會事業(yè)發(fā)展滯后、投資盲目擴張與經(jīng)濟過熱、重復建設(shè)嚴重、收入差距擴大與分配不公、就業(yè)壓力大等方面的矛盾和問題。這些深層次的矛盾和問題之所以長期存在且得不到有效解決，關(guān)鍵在于相關(guān)的體制問題沒有得到根本解決。

政府所處的特殊地位和特殊角色，決定了政府改革在中國全面改革過程中的特殊制約作用，其他方面的體制改革能否順利推進，在一定程度上取決于政府體制改革在多大程度上取得進展和成效。如果要建立現(xiàn)代制度，就必須割斷政府與的行政關(guān)系，切實解決政企不分和政資不分的問題；要建立統(tǒng)一的市場體系，就必須打破行政壟斷和地區(qū)封鎖；要讓市場在資源配置過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，就要把資源配置權(quán)交給市場，減少政府的干預，減少政府對生產(chǎn)要素和資源性產(chǎn)品價格的管制；要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，就必須有促進技術(shù)進步、節(jié)約資源、保護環(huán)境的體制、機制和政策；要強化公共服務，就必須改革財政體制；要創(chuàng)新社會管理體制，就必須實行政社分開，還權(quán)或者放權(quán)于民；要實現(xiàn)法治國家，就必須實現(xiàn)法治政府和依法行政。

中國的政府改革，就其基本任務而言，就是要破除阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的障礙，建立確?？茖W發(fā)展的體制、機制和政策；要破除與建設(shè)社會主義和諧社會不相適應的障礙，建立適應和諧社會要求的體制；要破除與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應的因素，建立適應和促進市場經(jīng)濟發(fā)展的體制和機制；要破除與發(fā)展社會主義民主政治體制不相適應的東西，建立適應民主政治發(fā)展的政府體制?？傊母锞褪且罁?jù)中國社會發(fā)展的要求，建立具有中國特色的促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的新政府體制，這是政府改革的直接動因所在。

二、中國政府改革與創(chuàng)新30年的基本成就

1978年以來，適應經(jīng)濟體制和社會的變化，中國政府在價值理念、職能調(diào)整、理順關(guān)系、機構(gòu)優(yōu)化、完善機制、活化人力、依法行政等方面進行了一系列探索、改革與創(chuàng)新，實現(xiàn)了向現(xiàn)代化的政府治理體系的初步轉(zhuǎn)變。

(一)政府管理價值的再確認與公共性的回歸

政府治理的過程，既是社會目的的執(zhí)行過程，也是社會目的和價值的創(chuàng)新過程。中國政府改革的過程在某種程度上是一個趨于理性化的過程，是形式的合理性與價值的合理性的有機結(jié)合。政府價值的合理性在某種程度上是指形式的合理性具有優(yōu)先性。因為政府管理的價值不僅影響著政府的合法性，也影響著政府行為的合理性。中國政府改革30年，最重要的是政府對其自身價值的重新思考和確認。從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟建設(shè)為中心，從單純片面地追求經(jīng)濟增長到科學發(fā)展觀，從物化的思考和選擇到以人為本觀點的確立，從強調(diào)政府是一個權(quán)力中心到強調(diào)政府是一個公共服務中心，從強調(diào)強勢國家的治理到強調(diào)社會的參與與協(xié)同治理，從政府行為的秘密性到公開性，從依靠人治到重視法治，等等，都體現(xiàn)出對政府管理價值的重新思考和確認。在我看來，最大的變化在于中國政府的“公共性”的回歸和立國價值(regimvalue)的捍衛(wèi)和落實。概括起來，對立國價值的捍衛(wèi)和“公共性”的回歸體現(xiàn)在以下幾個方面：(1)認識到人的基本權(quán)利

和人性尊嚴的重要性，并致力于不斷提升和改善公民的權(quán)益。(2)認識到政府管理不僅是追求秩序、經(jīng)濟和效率，更重要的是促進和實現(xiàn)社會的公平和正義。(3)認識到政府不僅是一個管理的中心，更是一個服務的中心，政府的核心職能和職責在于提供公共的產(chǎn)品和服務。(4)認識到公共事務的管理需要建立在政府、社會、共同參與治理的基礎(chǔ)之上。(5)認識到政府作為公共權(quán)力的委托人，理應承擔更大的公共責任。誠然，公共價值的實現(xiàn)可能是一個漫長的歷史過程，但重要的是公共性的價值得到了重新的確認、選擇，并在具體的公共行動和公共政策中得到體現(xiàn)。

(二)政府職能漸趨理性化

政府職能涉及一個國家的政府在整個社會中所扮演的角色和作用，政府職能問題是政府體系的核心問題，也是政府機構(gòu)賴以存在的基礎(chǔ)和前提。政府職能一直都處在不斷變化與發(fā)展的過程之中，影響政府職能變化與調(diào)整的因素是多方面的，如政治意識形態(tài)、經(jīng)濟體制、政治體制、社會結(jié)構(gòu)、歷史文化的傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展的不同階段、戰(zhàn)爭、突發(fā)事件以及許多不確定因素。事實上，并不存在一個超越時代、超越國情、超越歷史發(fā)展階段的理想的政府職能典范。

改革開放前，中國政府職能的最明顯特征不僅在于泛政治化的政治統(tǒng)治職能占主導地位，還在于計劃經(jīng)濟下形成的政企不分、政事不分，政府充當“慈父”的角色，包攬一切。政府既擔負著經(jīng)濟和社會的管理職能，又承擔著國有資產(chǎn)所有者的重任；既掌握著宏觀經(jīng)濟管理和調(diào)節(jié)的權(quán)力，又直接從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動。這種政府職能在當時的歷史條件下具有合法性和合理性，但是隨著社會的發(fā)展，其弊端日益顯現(xiàn)出來。它不僅導致生產(chǎn)力水平的低下，經(jīng)濟的惡性循環(huán)，社會資源和財富的浪費，普遍的“搭便車”行為和效率低下，尋租和政治腐敗，也導致政府機構(gòu)的膨脹。30年來，中國政府改革以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，使政府職能發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變。(1)政府職能的重心從泛政治化的“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)到以經(jīng)濟建設(shè)為中心。(2)市場在資源配置過程中的基礎(chǔ)性作用初步確立，政府職能朝著親市場化的途徑轉(zhuǎn)變。(3)明確了在社會主義市場經(jīng)濟下政府職能的重點在于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服

務，政府日益重視并不斷強化其職能的社會性，即社會管理和公共服務。(4)政府職能實現(xiàn)的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，對經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以運用經(jīng)濟手段為主，對社會經(jīng)濟事務的管理由微觀事務的直接干預者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^的調(diào)控者，從公共產(chǎn)品和服務的直接生產(chǎn)者向提供者的角色轉(zhuǎn)變。

(三)調(diào)整和理順治理關(guān)系，初步形成有效的協(xié)同治理絡(luò)

政府對社會事務的治理過程，并不是政府單方面行使權(quán)力、解決公共問題的過程，更重要的是政府與、政府與社會、政府與公民、中央政府與地方政府之間互動的過程。一個社會的良好經(jīng)營與治理，是建立在負責任的政府、有活力的市場和、具有生機的公民社會的相互協(xié)作的基礎(chǔ)之上的。國家的建設(shè)和發(fā)展、穩(wěn)定和繁榮在很大程度上取決于政府與社會的良性互動和合作。中國政府改革30年最重要的成就在于，通過不斷調(diào)整和理順治理關(guān)系，初步形成一個協(xié)同治理的基本格局。具體而言：(1)通過放權(quán)讓利，擴大了自主權(quán)；通過國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，調(diào)整了政府管理的范圍；通過推動政企分開，實現(xiàn)了政府部門同所辦經(jīng)濟實體和直屬的脫鉤；通過推進國有資產(chǎn)管理體制改革，實現(xiàn)了政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人的職能分開；通過現(xiàn)代制度和產(chǎn)權(quán)改革，實現(xiàn)了政資分開。這樣做的結(jié)果不僅促進了政府職能的轉(zhuǎn)變，而且使國有的效率得到提高，展現(xiàn)了活力。(2)調(diào)整和改變了政事關(guān)系，初步改變了政事不分的局面，事業(yè)單位的法人地位得到確立，事業(yè)單位的自主權(quán)在一定程度上得到了落實和實現(xiàn)。(3)隨著傳統(tǒng)社會控制力的弱化，政府對民間組織持更加開放的態(tài)度，民間組織得到發(fā)展和壯大，其在社會公共服務中的積極作用得到展現(xiàn)。(4)基層民主自治不僅在法律制度上得到確立，而且其自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的職能日益得到展現(xiàn)。(5)中央和地方關(guān)系的不斷調(diào)整，特別是80年代以后的經(jīng)濟性分權(quán)和行政性分權(quán)，使地方政府擁有了更大的自主權(quán)和發(fā)展的空間，與此同時，分稅制改革也大大增強了中央政府的財政能力。(6)地方政府間關(guān)系的調(diào)整，特別是許多地方政府推行的權(quán)力下放、強縣擴權(quán)的改革，使縣市具有更大的自主權(quán)和更大的發(fā)展空間。(7)區(qū)域以及跨區(qū)域之間的政府協(xié)作，正在成為一種有活力的治理方式。政府與、政府與社會、政府與政府之間關(guān)系的調(diào)整和變化，從根本上動搖了傳統(tǒng)的“強國家、弱社會”的模式以及由此產(chǎn)生的社會缺乏活力的局面。正是社會不同部門之間正當權(quán)力歸位，各自角色的逐步厘清和功能化以及相互之間的競爭與協(xié)作關(guān)系，促進了中國經(jīng)濟和社會的發(fā)展與進步。

(四)政府組織結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化

政府組織結(jié)構(gòu)是政府職能的載體，政府組織結(jié)構(gòu)是否合理，不僅關(guān)系到政府運轉(zhuǎn)的效率，而且關(guān)系到政府職能的實現(xiàn)程度。改革開放以前，我國政府組織結(jié)構(gòu)存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是政府機構(gòu)的設(shè)置不合理，未能充分體現(xiàn)機能一致的原則，未能真正實現(xiàn)性質(zhì)相同的工作或活動交由一個機關(guān)來辦理，系統(tǒng)不夠分明、工作不夠確定，導致機構(gòu)重疊、職能交叉、多頭管理、政出多門的現(xiàn)象十分嚴重；二是政府機構(gòu)類型多，機構(gòu)龐雜；三是政府組織體系內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)存在嚴重缺陷，有些政府部門職能定位不清，集決策、執(zhí)

行、監(jiān)督于一身；四是權(quán)責脫節(jié)，監(jiān)督缺位的現(xiàn)象仍然嚴重，尚未建立科學有效的履行職能的監(jiān)督和評價機制；五是政府間的事權(quán)與財權(quán)不明確，不同層級政府的職責權(quán)限不清；六是政府機構(gòu)編制缺乏強有力的制度約束和預算約束。上述問題的存在導致許多不良行政的出現(xiàn)，也制約和影響了政府職能和施政目標的實現(xiàn)。針對上述問題，1982年以來，按照精簡、統(tǒng)一、效能的總體原則，我國相繼進行了六次力度不同的機構(gòu)改革和調(diào)整?？偟目磥恚煽冞€是很大的，主要體現(xiàn)在：(1)政府機構(gòu)膨脹、人員膨脹的趨勢得到遏制，政府機構(gòu)和人員的數(shù)量趨于精簡。(2)政府負責經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理的職能部門得到了強化。(3)調(diào)整了政府工作的性質(zhì)和類型，正在形成以政府職能部門、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)為雛形的政府機構(gòu)序列。(4)針對機構(gòu)設(shè)置不合理、職能交叉問題，從地方到中央均在探索大部門體制。(5)強化了對機構(gòu)編制的法律和制度約束，推進了機構(gòu)編制法定化。同時，我們應當看到，機構(gòu)改革問題并非簡單的機構(gòu)的分分合合、裁減合并，在深層次上涉及政府權(quán)力關(guān)系的調(diào)整以及利益關(guān)系的調(diào)整。這也是機構(gòu)改革與調(diào)整陷入困境的原因。

(五)政府運行機制建立并逐漸完善

如果說政府職能是政府的核心，政府組織機構(gòu)是履行職能的載體的話，那么，政府的運行機制則是政府履行職能，實現(xiàn)對社會事務有效管理的一套程序和方法。30年政府改革，不僅重視職能的調(diào)整和機構(gòu)的優(yōu)化，更為顯著的一個變化在于不斷完善政府內(nèi)部的運行機制。在這方面所取得的成就主要在于：(1)科學民主的決策機制。政府及其部門的決策權(quán)限的劃分趨于合理、清晰；重大事項的調(diào)查研究制度、專家咨詢制度、社會聽證制度、民主協(xié)商制度得到初步確立；重大決策的評估制度和決策責任追究制度也達成共識并逐步發(fā)展。(2)政府績效管理機制。20世紀90年代以來，推行績效管理、提高政府效能已成為社會各界的共識并在各級政府中得到不同程度的推廣。(3)行政問責制度和監(jiān)督制約機制。推行行政問責、強化政府的監(jiān)督制約機制，建立責任政府，已成為近幾年中國行政改革的核心，政府正在實現(xiàn)從權(quán)力本位到責任本位的轉(zhuǎn)變，初步形成了黨的監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、專門機構(gòu)監(jiān)督(如審計等)、新聞輿論監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督相結(jié)合的行政監(jiān)督體系。隨著政府運行機制的建立和完善，政府的執(zhí)行力和公信力得到強化和提升。

(六)創(chuàng)新政府服務方式，新的服務典范顯現(xiàn)

政府的最終目的是為國民提供良好的公共服務。中國政府改革30年，最大的一個變化在于政府服務方式的改變。最近十余年，各地區(qū)和各部門在創(chuàng)新政府的服務方式方面進行了積極的探索，政府服務方式以及政府的行為方式發(fā)生了很大的變化，主要體現(xiàn)在：(1)公民本位、服務本位而非政府本位、權(quán)力本位的觀念得到認同和體現(xiàn)。(2)公共服務從封閉走向開放和透明，政務公開，行政權(quán)力的運作更加公開和透明。政府信息公開法律的制定和實施，標志著開放政府時代的到來。(3)跨機關(guān)的整合的服務出現(xiàn)。20世紀90年代以來，隨著政府服務大廳的普遍建立，政府對民眾提供的服務朝著跨機關(guān)、整合化、便民、高效的方向發(fā)展。(4)從政府提供服務到公私合作提供公共服務。許多地方政府積極探索透過市場機制，通過政府與民間的合作，生產(chǎn)和提供公共服務，這可以從基礎(chǔ)設(shè)施的投資與建設(shè)、環(huán)境污染的治理、城市的管理和開發(fā)、森林資源的保護等諸多具體的公共事務管理中體現(xiàn)出來。(5)各種柔性管理和服務方式出現(xiàn)。隨著時代的變化，傳統(tǒng)的強權(quán)高壓行政的方式正在發(fā)生變化，一些新的行政方式，如行政規(guī)劃與計劃、行政指導、行政契約、信息引導等，在各級政府和部門受到普遍重視并得到應用?？偟膩砜?，中國政府的行為和服務方式向著一種以民眾為中心的、公開透明的、富于彈性的、整合的、便民的方向發(fā)展。

(七)以功績?yōu)閷虻母刹咳耸轮贫瘸醪酱_立

無論是制定公共政策、執(zhí)行公共政策，還是提供具體的公共服務，有效政府和負責任政府的生命力在于公職人員的精明強干?？梢哉f，國家公職人員的能力和水平，決定著政府的能力和施政水平。干部人事制度的優(yōu)劣直接影響到公務員素質(zhì)及能力的提升，良好的人事制度可以選拔優(yōu)秀人才，激勵潛能，活化人力，從而成為國家發(fā)展的推動力。30年中國政府改革，干部人事制度的改革和完善始終是核心內(nèi)容之一。過去30年改革開放的成就，固然歸功于全體國民的努力，其中優(yōu)秀的公務人員參與國家政策的制定與執(zhí)行，其貢獻也是功不可沒，干部人事制度改革發(fā)揮了積極的功效。經(jīng)過30年的干部人事制度改革，一個以普遍主義為基本特征，以功績?yōu)閷虻母刹咳耸轮贫鹊玫酱_立。具體而言，干部人事制度最基本的變化在于：(1)普遍主義為基本價值取向的選人用人標準的確立，打破了傳統(tǒng)的以特殊主義為取向的選用標準。(2)以功績?yōu)閷虻幕局贫葘用娴臉?gòu)建，如基本分類制度，公開平等競爭考試制度，領(lǐng)導干部的公推公選，以功績?yōu)榛A(chǔ)的晉升制度、考評制度，正常的退出機制等。(3)建立了規(guī)范的教育、學習和培訓制度，開發(fā)公共部門的人力資源，各級干部和公務人員的素質(zhì)和能力得到提升?？偟目磥?，人事制度走上了科學化、民主化和制度化的發(fā)展道路。

(八)從人治到法治的轉(zhuǎn)變以及法治政府基石的奠定

限制政府的權(quán)力使其用于公共的目的而非私人的目的，與此同時又能保障政府權(quán)力的有效使用，始終是各國政府面臨的一個挑戰(zhàn)。30年來，隨著整個社會的改革與轉(zhuǎn)型，中國政府改革取得的最重要的成就在于法治政府的建設(shè)實現(xiàn)了歷史性的跨越，為進一步建設(shè)法治政府奠定了堅實的基礎(chǔ)。這主要表現(xiàn)為：(1)建設(shè)法治國家、法治政府、依法行政已經(jīng)成

為基本的國家方略和政治共識。(2)明確了法治政府的基本要求，那就是合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權(quán)責一致。(3)確立了法治政府的基本法律體系的框架，涉及行政組織法、行政行為法、行政程序法和行政救濟法等方面。(4)隨著“立法法”、“行政許可法”、“行政處罰法”等諸多規(guī)范政府行為的法律的制定和實施，政府的行為日趨規(guī)范化。(5)建立行政復議制度、行政訴訟制度和國家賠償制度，在監(jiān)督行政權(quán)的有效行使、保障公民權(quán)利和利益方面發(fā)揮了積極作用。

三、中國政府改革的經(jīng)驗與啟示

中國30年的政府改革，毋庸置疑，成績是巨大的。在改革的過程中，有成功的經(jīng)驗，也有深刻的教訓。在我看來，中國政府改革的基本經(jīng)驗與啟示在于以下幾個方面。

(一)思想解放與理論創(chuàng)新的重要性

馬克思早就講過：“批判的武器當然不能代替武器的批判，物質(zhì)力量只能用物質(zhì)力量來摧毀；但是理論一經(jīng)掌握群眾，也會變成物質(zhì)力量?！盵7](P207)中國改革開放30年的歷史經(jīng)驗，在于我們所取得的每一項重大的突破和重大的成就，都是以思想解放為先導，在于打破教條主義、本位主義、個人崇拜的約束和禁錮。思想的自由促進了社會行動的自由，并通過自由促進發(fā)展。中國政府改革30年，展現(xiàn)了政府歷史的和現(xiàn)實的自覺，這種自覺恰恰是以思想的解放和認識的不斷深化為基礎(chǔ)的。正是通過不斷的思考和行動的實踐，我們逐步明確了政府改革的價值取向、目標定位，逐步認識到政府與市場的關(guān)系以及政府的職能定位，逐步認識到政府自身體系和制度建設(shè)的重要性及其內(nèi)容。服務政府、法治政府、責任政府的改革努力，都是思想解放和理論創(chuàng)新的結(jié)果。

(二)政府改革與發(fā)展必須與社會發(fā)展相適應

政府改革與發(fā)展是政府自覺推動政府功能、結(jié)構(gòu)、過程、政策變革的過程。政府改革與發(fā)展雖然具有相對的獨立性，但不可能超越社會整體的發(fā)展進程。中國政府改革的經(jīng)驗表明，政府自身的改革與發(fā)展是與整個社會相適應的過程，既不能超越社會發(fā)展的階段，也不能滯后于社會的發(fā)展。這種適應性表現(xiàn)在：首先，政府改革的終極原因是經(jīng)濟條件的變化，經(jīng)濟發(fā)展促進著政府的發(fā)展；政府改革與發(fā)展是以經(jīng)濟的改革與發(fā)展為前提的，同時也是為經(jīng)濟發(fā)展服務的。其次，政府改革與發(fā)展應積極隨著社會經(jīng)濟發(fā)展而進行，其主要任務在于使政府的權(quán)力及其行使“按照合乎規(guī)律的經(jīng)濟發(fā)展的精神和方向去起作用，在這種情況下，它和經(jīng)濟發(fā)展之間沒有任何沖突，經(jīng)濟發(fā)展加快速度”[8](P526)，否則就會導致經(jīng)濟發(fā)展的衰退。最后，經(jīng)濟發(fā)展為政府改革與發(fā)展提供新的契機，并創(chuàng)造良好的條件。中國政府改革始終圍繞著建立和完善適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的體制與機制這一中心進行，極大地促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展，同時，社會經(jīng)濟的發(fā)展也為下一步政府改革提供了強有力的支撐。

(三)政府改革與發(fā)展應是一個理性和現(xiàn)實的過程

政府改革雖然取決于政府自覺的推動，是自覺的活動，但正如人們創(chuàng)造歷史都不是隨心所欲的，而是在歷史因素所預先規(guī)定的條件下創(chuàng)造的一樣，政府改革與發(fā)展的過程也會受到現(xiàn)實的社會經(jīng)濟條件的制約，受到歷史文化傳統(tǒng)、各種復雜的利益關(guān)系的影響和制約。馬克思主義認為，國家是社會的產(chǎn)物，社會決定著國家。國家并不是神秘叵測的宇宙精神或理念在現(xiàn)實世界的體現(xiàn)，而是由社會的性質(zhì)來決定的。政府改革與發(fā)展，并不是構(gòu)建一個超越社會之外的理想政府，而是一個適應經(jīng)濟、政治、社會不斷變化和發(fā)展的有效的治理形態(tài)。30年來中國政府改革的一條基本經(jīng)驗就是改革始終遵循與社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展進程相適應，與中國政治體制改革進程相適應，與社會發(fā)展變化相適應的基本原則，有重點、分步驟，從點到面逐步推進。實踐證明，這樣的改革方式選擇是正確的和理性的。

(四)政府改革與發(fā)展是一個復雜的系統(tǒng)工程

政府改革本身是非常復雜的系統(tǒng)工程。講它是一個系統(tǒng)工程，首先在于改革內(nèi)容很廣泛，它絕不是政府機構(gòu)和人員的精簡，而是涉及許多政治社會關(guān)系的調(diào)整，如政府與市場的關(guān)系、政府與的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、政府之間的關(guān)系等等。其次，即便是任何一個單項的改革，也會涉及改革的性質(zhì)與范圍、改革的推動者和各種利害關(guān)系人、改革環(huán)境之間的相互影響。第三，任何一項改革，都會涉及許多利害關(guān)系人，雖然強有力的政治領(lǐng)導與支持對改革是重要的，但若要推進，也要獲得其他關(guān)系人的支持。只憑少數(shù)雄心勃勃的改革者，即便獲取政治支持，在短時期內(nèi)也不會完成改革。第四，任何一項改革，無論其規(guī)模大小，均有一個新舊觀念的轉(zhuǎn)換過程，有一個與其他存在的職能相互銜接和調(diào)適的時間。也就是說，改革在時間上需要獲得在其先后各種改革的支持，在空間上則需要獲得其他同時進行的改革的支持。

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事實上，任何全面性的改革都是相對的，只是涉及政府事實(governmentreality)的少數(shù)層面而已，必須獲得其他改革的支持。有人認為只要頒布一項計劃或者法律，改革就會完成，其實這是一種誤解，改革不是產(chǎn)出，而是一個過程。

(五)政府改革與發(fā)展既有普遍性，更具特殊性

政府改革與發(fā)展是一個世界性的議題。從20世紀80年代以來世界各國行政改革的情況來看，改革的目標、措施等既有共通的一面，也有很大的差異。即使是政治制度、經(jīng)濟制度相同的國家，在改革的過程中也表現(xiàn)出很明顯的特殊性，正如馬克思所講的那樣：“相同的經(jīng)濟基礎(chǔ)--按主要條件來說相同--可以由于無數(shù)不同的經(jīng)驗的情況，自然條件，種族關(guān)系，各種從外部發(fā)生作用的歷史影響等等，而在現(xiàn)象上顯示出無窮無盡的變異和彩色差異，這些變異和差異只有通過對這些經(jīng)驗上已存在的情況進行分析才可以理解”。[9](P894-895)從一個國家的行政環(huán)境中歸納出的理論，不能予以普遍化，或被應用到另一個不同環(huán)境的行政上去。中國政府改革30年的一個基本經(jīng)驗在于，既重視學習國際的經(jīng)驗，又重視本土化的思考和行動，重要的是從基本國情出發(fā)，探索具有中國特色的行政管理體制。

四、中國政府改革未來面臨的挑戰(zhàn)

中國政府改革在本質(zhì)上是一場社會再造運動，改革的內(nèi)容、范圍和邊界，涉及的深層次的矛盾和問題，在中國整體改革中所扮演的角色和意義，已經(jīng)大大超出了傳統(tǒng)意義上、西方意義上政府改革的范疇。國人對政府改革寄予了無限的期待和希望，國人期望一個更加透明開放、更具能力、更負責任、更加廉潔高效的政府。強有力的政治領(lǐng)導、經(jīng)濟的發(fā)展與政府財政能力的增強、廣泛的社會支持，過去30年政府改革所奠定的良好的基礎(chǔ)等諸多因素，都使我們對未來政府的改革與發(fā)展充滿了信心。同樣，過去30年的政府改革，只是致力于建立善治努力的開始，未來的政府改革面臨著更大的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)主要是以下幾個方面：

(一)如何形塑與發(fā)展新的行政文化

任何社會和政治的發(fā)展，都需要先進的文化，這種文化會以自身所展現(xiàn)的新價值、新理想、新觀念，對社會發(fā)展起引導作用。行政文化是政府的靈魂，也是驅(qū)動政府不斷創(chuàng)新、不斷進步的基石。行政文化涉及政府及其公務人員的理念、價值觀、行為、心態(tài)以及思考問題的模式。對于政府文化，人們可能有不同的了解和概括。在我看來，核心在于維護、執(zhí)行與捍衛(wèi)立國的基本價值，這些基本的價值在于人性尊嚴、公共利益、社會正義、民主法治。在某種意義上，政府改革與創(chuàng)新的過程，便是弘揚這些基本價值，并努力促進這些基本價值實現(xiàn)的過程。政府改革不僅是一個追求技術(shù)理性的過程，更是實現(xiàn)價值理性的過程。如果不思考基本的價值選擇問題，政府管理可能會成為一種缺乏靈魂的盲動，甚至可能成為不良行政的工具。

(二)如何平衡政府與市場的關(guān)系和作用，合理界定政府的經(jīng)濟職能

中國政府改革最大的成就在于市場經(jīng)濟體制的承認和確立，建立親市場的政府是改革與發(fā)展的基本目標，離開這一點，政府改革本身便失去了基本目標。歷史的經(jīng)驗證明，市場失靈和政府失靈同樣存在，而且有時候政府失靈比市場失靈更為嚴重。經(jīng)濟發(fā)展固然有賴于政府與市場的相互作用，但前提條件是政府要尊重和發(fā)揮市場在資源配置過程中的基礎(chǔ)性作用。改革開放以來，我們雖然在推動市場化方面作了大量的工作，但是同建立與市場經(jīng)濟體制相適應的政府體制