現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制的現(xiàn)狀、缺陷及健全建議,環(huán)境法論文

現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制的現(xiàn)在狀況、缺陷及健全建議,環(huán)境法論文本文所論的環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)，是指各級(jí)及其環(huán)境管理部門對(duì)下級(jí)及其環(huán)境管理部門或內(nèi)部工作人員執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)的鼓勵(lì)措施，包括權(quán)利鼓勵(lì)、財(cái)政鼓勵(lì)、競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)和榮譽(yù)表彰等。一、建立健全環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)機(jī)制的正當(dāng)性和可行性環(huán)境行政權(quán)的主體及其環(huán)境管理部門是一個(gè)抽象概念，在現(xiàn)實(shí)中是由政治家和公務(wù)人員組成的，他們也是追求本身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人，他們的理性也是有限的，會(huì)發(fā)生恣意行為、權(quán)利尋租等情形，導(dǎo)致失靈。因而環(huán)境行政法必須建立起對(duì)環(huán)境行政權(quán)的有效監(jiān)督和制約機(jī)制，否則極易造成權(quán)利獨(dú)大和濫用，侵犯公民環(huán)境權(quán)利，官民關(guān)系緊張，嚴(yán)重影響社會(huì)環(huán)境秩序。然而及其環(huán)境管理部門也需要一定程度的鼓勵(lì)，以激發(fā)其積極、自覺、有效地履行提供環(huán)境公共服務(wù)、從事環(huán)境治理的職責(zé)，避免和糾正失靈。在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，建立這種鼓勵(lì)機(jī)制的需要更為迫切。這里需注意的是，機(jī)制大多是相對(duì)于制度而言的，制度一般是指一定空間和界線內(nèi)的行為規(guī)則，是詳細(xì)的、個(gè)體的、靜態(tài)的范疇；而機(jī)制則是各種方式方法、手段、制度等要素互動(dòng)和互相作用的有機(jī)整體，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、系統(tǒng)的范疇。從1979年中國(guó)公布第一部環(huán)保法(環(huán)境保衛(wèi)法〕〔試行〕算起，中國(guó)環(huán)境立法的發(fā)展速度驚人，是所有法律部門中發(fā)展最快的。2020年10月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)頒布了五年內(nèi)的立法規(guī)劃68件，直接牽涉環(huán)境法的立法規(guī)劃有12件，包括修改(土地管理法〕、(環(huán)境保衛(wèi)法〕、(水污染防治法〕、(大氣污染防治法〕、(野生動(dòng)物保衛(wèi)法〕、(森林法〕，出臺(tái)(土壤污染防治法〕等，占立法規(guī)劃總數(shù)的近1/5，可見我們國(guó)家環(huán)境法制建設(shè)的力度之大，任務(wù)之艱巨。(環(huán)境保衛(wèi)法〕歷經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)四次審議，最終于2020年4月24日通過，2021年1月1日開場(chǎng)生效。然而，國(guó)家對(duì)于環(huán)境問題的重視程度很大程度上具體表現(xiàn)出在對(duì)執(zhí)法的重視程度，環(huán)境立法僅僅僅是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的第一步，法律的有效性在很大程度上取決于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效果。從實(shí)踐來看，在我們國(guó)家大多數(shù)環(huán)境管理方案的鏈條中，環(huán)境執(zhí)法是最薄弱的環(huán)節(jié)，由于對(duì)環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)和制約機(jī)制的不重視，地方或環(huán)境管理部門為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或本身政績(jī)考量而理性地怠于執(zhí)法或選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象非常普遍。大量環(huán)境法律法規(guī)或其部分條款形同虛設(shè)，甚至成為違法行為合法化的工具，不僅極大地浪費(fèi)立法和執(zhí)法資源，使環(huán)境問題愈演愈烈，群體性突發(fā)性事件層出不窮，而且嚴(yán)重?fù)p害法律的權(quán)威和公民對(duì)法治的信念，執(zhí)政和的公信力和政權(quán)的穩(wěn)固性遭到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這種局面必須盡快扭轉(zhuǎn)，十分是需要完善環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)機(jī)制來強(qiáng)化行政執(zhí)法，樹立環(huán)境法律的權(quán)威，使地方及其環(huán)境管理部門切實(shí)履行提供環(huán)境公共服務(wù)的職能，提高環(huán)境治理的效果，彌補(bǔ)生態(tài)欠賬和民生短板。從政策層面來看，我們國(guó)家和近年來出臺(tái)的很多政策，為建立健全環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)機(jī)制提供了平臺(tái)。十分是的十八屆三中全會(huì)決議，為我們國(guó)家將來深化政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革以及重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等問題的解決指明了方向。在官員政績(jī)考核方面，決議指出，完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重。在職能轉(zhuǎn)變方面，決議指出，要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和施行，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。下文在對(duì)現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)機(jī)制進(jìn)行考察和評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)政策和實(shí)際情況，對(duì)環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)機(jī)制的完善提出若干建議。二、我們國(guó)家環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)機(jī)制的現(xiàn)在狀況〔一〕榮譽(yù)表彰和競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)榮譽(yù)表彰主要是指授予和頒發(fā)各類榮譽(yù)稱號(hào)、榮譽(yù)證書等，競(jìng)爭(zhēng)則兼有鼓勵(lì)和制約兩種功能，從優(yōu)勝角度看屬于鼓勵(lì)，從劣汰角度看屬于制約。我們國(guó)家環(huán)境管理部門往往通過對(duì)詳細(xì)環(huán)境治理項(xiàng)目的行政考核、評(píng)選等程序，通過各政區(qū)或內(nèi)部公務(wù)人員之間的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)符合條件或成績(jī)突出者給予項(xiàng)目撥款或榮譽(yù)表彰或相應(yīng)命名，有的還給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。這些榮譽(yù)表彰措施或者針對(duì)作為一個(gè)整體的行政機(jī)關(guān)或其職能部門，或者針對(duì)特定的公務(wù)人員。不可否認(rèn)，及其環(huán)境管理部門內(nèi)部適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)和榮譽(yù)表彰有一定的鼓勵(lì)效果，它有助于改善及其環(huán)境管理部門內(nèi)部的工作環(huán)境，提高公務(wù)人員的工作積極性，推動(dòng)及其環(huán)境管理部門合法、高效地施行行政行為。問題的關(guān)鍵是，我們國(guó)家環(huán)境行政內(nèi)部榮譽(yù)表彰和競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)過于繁榮，種類繁多，甚至泛濫成災(zāi)。比方國(guó)家環(huán)保部門近些年來開展的評(píng)選、表彰工作就包括：國(guó)家級(jí)生態(tài)建設(shè)示范區(qū)、國(guó)家級(jí)生態(tài)村、國(guó)家級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國(guó)家級(jí)生態(tài)縣、國(guó)家級(jí)生態(tài)市、國(guó)家級(jí)生態(tài)省、國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)、國(guó)家環(huán)境保衛(wèi)模范城市、節(jié)能減排先進(jìn)表彰、自然保衛(wèi)區(qū)工作先進(jìn)表彰、環(huán)保工作先進(jìn)表彰以國(guó)家級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)為例，2020年12月，環(huán)境保衛(wèi)部授予北京市房山區(qū)十渡鎮(zhèn)等798個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稱號(hào)；2020年4月，環(huán)境保衛(wèi)部授予北京市昌平區(qū)十三陵鎮(zhèn)等629個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稱號(hào)。〔二〕權(quán)利鼓勵(lì)和財(cái)政鼓勵(lì)權(quán)利鼓勵(lì)是指法律明確規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)或其工作人員享有某些或某種權(quán)利，以及法律明確規(guī)定保障和救濟(jì)國(guó)家機(jī)關(guān)或其工作人員的某些或某種權(quán)利。主要通過行政分權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)。孟德斯鳩有句警世名言：一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)利，這是萬古不易的一條經(jīng)歷體驗(yàn)。有權(quán)利的人使用權(quán)利一直到遇有界線的地方才休止。權(quán)利是必要的，又是容易異化的。解決權(quán)對(duì)于集權(quán)是一種制約，但是對(duì)于被賦予權(quán)利的主體來講則是提供了一種權(quán)利鼓勵(lì)。行政分權(quán)主要是指系統(tǒng)內(nèi)部下放權(quán)利，上級(jí)向下級(jí)賦予一定的決策權(quán)，即學(xué)者所謂的縱向分權(quán)，包括向地方的分權(quán)，以及特定層級(jí)內(nèi)部上級(jí)機(jī)構(gòu)向下級(jí)機(jī)構(gòu)的分權(quán)。分權(quán)的本質(zhì)是利益分配，的利益主要表現(xiàn)為財(cái)政利益，因而在和地方的關(guān)系問題上，財(cái)政體制是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。我們國(guó)家1994年以來進(jìn)行的分稅制改革，實(shí)行財(cái)政放權(quán)，通過法律的形式確立和地方稅收的分成，極大地調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性，但是也使地方提供公共服務(wù)包括環(huán)境公共服務(wù)和環(huán)境治理的能力和意愿下降。環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域權(quán)利鼓勵(lì)的核心是上級(jí)財(cái)政向下級(jí)轉(zhuǎn)移，即通過一定的財(cái)政鼓勵(lì)的方式實(shí)現(xiàn)。在全國(guó)一級(jí)，往往通過財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，進(jìn)行?？顚Ｓ玫男问?，由財(cái)政向地方或其職能部門的環(huán)保事務(wù)提供資金支持，用財(cái)政學(xué)的術(shù)語(yǔ)來講，就是自上而下的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而且屬于指定用處和附加條件的特殊性轉(zhuǎn)移支付。大體上分為兩類：環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目、補(bǔ)助地方環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目。當(dāng)前已經(jīng)設(shè)立了環(huán)境保衛(wèi)專項(xiàng)資金、財(cái)政主要污染物減排專項(xiàng)資金、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金、海島保衛(wèi)專項(xiàng)資金等環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目，農(nóng)村環(huán)境保衛(wèi)專項(xiàng)資金、集約化畜禽養(yǎng)殖污染防治專項(xiàng)資金等補(bǔ)助地方環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目。三、現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)機(jī)制的缺陷和成因〔一〕現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)機(jī)制的缺陷我們國(guó)家現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)機(jī)制的缺陷主要表如今下面方面：一是鼓勵(lì)構(gòu)造不合理，過于倚重以項(xiàng)目考核方式帶動(dòng)的政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)和榮譽(yù)表彰，甚至能夠講是泛濫成災(zāi)，忽視權(quán)利鼓勵(lì)和財(cái)政鼓勵(lì)等核心的賦能鼓勵(lì)；二是以詳細(xì)環(huán)境治理項(xiàng)目的考核評(píng)選方式帶動(dòng)的政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)和榮譽(yù)表彰缺乏統(tǒng)盤考慮，程序復(fù)雜，獎(jiǎng)出多門，浪費(fèi)了大量行政資源，助長(zhǎng)弄虛作假、形式主義、盲目攀比大躍進(jìn)，挫傷了真正的先進(jìn)和的公信力，對(duì)環(huán)保事業(yè)也特別有害?！捕超F(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)機(jī)制的成因1.現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制失效中國(guó)的環(huán)境管理體制是統(tǒng)分結(jié)合的體制，即環(huán)境保衛(wèi)部統(tǒng)一管理與分部門分級(jí)管理相結(jié)合。根據(jù)現(xiàn)行1989年(環(huán)境保衛(wèi)法〕第7條的規(guī)定，環(huán)保主管部門對(duì)全國(guó)環(huán)保工作施行統(tǒng)一監(jiān)督管理，縣級(jí)以上地方環(huán)保主管部門對(duì)本轄區(qū)的環(huán)保工作施行統(tǒng)一監(jiān)督管理，國(guó)家海洋部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政、漁港監(jiān)督、環(huán)保部門和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門按照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治施行監(jiān)督管理，縣級(jí)以上的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利主管部門按照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保衛(wèi)施行監(jiān)督管理。這種多龍治水的環(huán)境監(jiān)督管理體制本身存在問題，環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐并沒有按照法律的規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制嚴(yán)重失效。根據(jù)2020年新修訂通過的(環(huán)境保衛(wèi)法〕第10條的規(guī)定，仍然維持這種環(huán)境行政管理體制格局，甚至新規(guī)定比原法還籠統(tǒng)。從實(shí)證的角度來看，在層面，除了環(huán)境保衛(wèi)部享有環(huán)境行政管理權(quán)之外，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局等都承當(dāng)著環(huán)境行政管理的職責(zé)。經(jīng)太多次機(jī)構(gòu)改革，使行使環(huán)境行政管理權(quán)的主體增加，各個(gè)環(huán)境管理部門之間的分工愈加細(xì)致，但是各部門之間在很多方面仍然存在職能穿插和重疊，十分是應(yīng)當(dāng)施行統(tǒng)一監(jiān)督管理的環(huán)保部門，實(shí)際上主要負(fù)責(zé)有限的污染防治事務(wù)，也缺乏強(qiáng)迫執(zhí)行權(quán)。這種權(quán)利穿插的局面，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保衛(wèi)的客觀矛盾，造成了部門之間權(quán)利的沖突，環(huán)保部門由于沒有本質(zhì)上的統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)和強(qiáng)迫執(zhí)行權(quán)，與經(jīng)濟(jì)部門相比經(jīng)常會(huì)處于弱勢(shì)。在地方層面，地方各級(jí)的環(huán)保部門、國(guó)土部門、林業(yè)部門等作為地方的職能部門，是地方環(huán)境行政管理權(quán)的行使主體，但是在業(yè)務(wù)上遭到上級(jí)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。而上級(jí)主管機(jī)關(guān)會(huì)通過各種評(píng)價(jià)指標(biāo)促成下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保的投入。在現(xiàn)有行政管理體制和政績(jī)考核體系之下，一方面，地方環(huán)境管理部門往往成為地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的附庸，沒有獨(dú)立開展環(huán)境保衛(wèi)和提供環(huán)境公共服務(wù)的權(quán)利和資源；另一方面，國(guó)家環(huán)保部門本身權(quán)利和資源也很有限，就把有限的資金和資源通過運(yùn)用各類項(xiàng)目評(píng)選等政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)手段向地方附加各種限制條件地?fù)芸?，或者要求地方或其職能部門加大環(huán)保投入。地方及其環(huán)境管理部門往往受限于財(cái)力、地方經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)考量而虛張聲勢(shì)甚至弄虛作假，不能根據(jù)本地需要開展環(huán)保工作，提供環(huán)境公共服務(wù)，也缺乏開展環(huán)保工作和提供環(huán)境公共服務(wù)的自主性，導(dǎo)致環(huán)境管理制度失效。環(huán)境管理部門偏愛發(fā)起環(huán)保風(fēng)暴，其原因就是制度失效，然而這種運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法不符合以人為本、柔性行政的精神，效果也是適得其反的，不僅不能有效治理和保衛(wèi)環(huán)境，反而導(dǎo)致行政資源被浪費(fèi)，環(huán)境被進(jìn)一步污染，同時(shí)還產(chǎn)生了宏大的經(jīng)濟(jì)效率損失，對(duì)居民生活造成了很多困擾。2.與地方環(huán)境行政權(quán)配置不合理與地方環(huán)境行政權(quán)配置不合理，財(cái)權(quán)事權(quán)嚴(yán)重不匹配，地方缺少來自上級(jí)的權(quán)利鼓勵(lì)和財(cái)政鼓勵(lì)，嚴(yán)重挫傷其環(huán)保積極性，這是造成地方環(huán)保執(zhí)法乏力，環(huán)境治理效果不彰的根本原因。與地方的環(huán)境行政權(quán)配置狀況是：享有大量決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和少量執(zhí)行權(quán)，地方享有少量決策權(quán)和大量執(zhí)行權(quán)。自實(shí)行分稅制改革以來，財(cái)權(quán)逐步上移，財(cái)力越來越多地集中在上級(jí)尤其是和省級(jí)財(cái)政。財(cái)權(quán)大幅度提高，省級(jí)財(cái)權(quán)穩(wěn)步提升，地方財(cái)權(quán)大幅度下降，而詳細(xì)事務(wù)卻越來越多地由基層承當(dāng)，使特定層級(jí)在公共服務(wù)上的責(zé)權(quán)利不平衡的現(xiàn)象突出。環(huán)境保衛(wèi)屬于公共服務(wù)，上級(jí)尤其是和省級(jí)擁有相當(dāng)多的財(cái)權(quán)，有能力也有責(zé)任為這些公共服務(wù)提供或籌集資金，但是實(shí)際上僅承當(dāng)了很少的提供責(zé)任；環(huán)境公共服務(wù)的提供責(zé)任大部分落在了基層身上，但是它們并不具有與履行義務(wù)相對(duì)稱的財(cái)權(quán)。財(cái)權(quán)上收，事務(wù)下移，上級(jí)又缺少對(duì)下級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等的經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)，十分是省級(jí)下面級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致地方財(cái)政普遍困難，隱性債務(wù)日益增加，嚴(yán)重制約了地方提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力。名目繁多的生態(tài)市、生態(tài)縣、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村、環(huán)保模范城市、節(jié)能減排等，都是在這種環(huán)境下千方百計(jì)進(jìn)行的。在這樣的財(cái)務(wù)狀況下，要求地方提供適當(dāng)?shù)沫h(huán)保服務(wù)不僅不合理，也根本不可能。下面以退耕還林為例，就地方執(zhí)行退耕還林政策的效果和存在問題進(jìn)行實(shí)證分析。四、地方執(zhí)行退耕還林政策的實(shí)證分析〔一〕退耕還林政策概要施行退耕還林是、為改善生態(tài)環(huán)境做出的重大決策，退耕還林工程自1999年試點(diǎn)以來，先后4次出臺(tái)退耕還林政策和行政法規(guī)。一是2000年9月出臺(tái)了(關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見〕；二是2002年4月出臺(tái)了(關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見〕；三是2002年12月公布了(退耕還林條例〕；四是2007年8月出臺(tái)了(關(guān)于完善退耕還林政策的通知〕。這些文件對(duì)退耕還林的原則、規(guī)劃和計(jì)劃編制、造林、管護(hù)與檢查驗(yàn)收、資金和糧食補(bǔ)助、保障措施、法律責(zé)任等作了規(guī)定，以保障國(guó)家對(duì)退耕還林還草農(nóng)戶無償?shù)亍⒊掷m(xù)地采取給予糧食、現(xiàn)金、種苗費(fèi)補(bǔ)助等多項(xiàng)補(bǔ)助措施執(zhí)行到位。這些政策措施手段柔和，符合當(dāng)代行政管理理念。退耕還林政策的核心內(nèi)容是國(guó)家無償向退耕戶提供糧食、現(xiàn)金補(bǔ)助。現(xiàn)金補(bǔ)助是指財(cái)政布置的用于退耕農(nóng)戶退耕后維持醫(yī)療、教育、日常生活等必要開支的專項(xiàng)補(bǔ)助資金。該政策施行之初的糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)，每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食〔原糧〕150公斤；黃河流域及北方地區(qū)，每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食〔原糧〕100公斤。每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金20元。糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助年限，還草補(bǔ)助按兩年計(jì)算；還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助按5年計(jì)算；還生態(tài)林補(bǔ)助暫按8年計(jì)算。補(bǔ)助糧食〔原糧〕的價(jià)款按每公斤1.4元折價(jià)計(jì)算。補(bǔ)助糧食〔原糧〕的價(jià)款和現(xiàn)金由財(cái)政承當(dāng)；退耕還林、宜林荒山荒地造林的種苗和造林補(bǔ)助款按每畝50元標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)家提供。由于解決退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題的長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立，隨著退耕還林政策補(bǔ)助陸續(xù)到期，部分退耕農(nóng)戶生計(jì)將出現(xiàn)困難。為此，于2007年出臺(tái)(關(guān)于完善退耕還林政策的通知〕，對(duì)退耕還林政策做了最新的完善，主要內(nèi)容就是在原先的補(bǔ)助政策到期后，繼續(xù)對(duì)退耕農(nóng)戶給予適當(dāng)補(bǔ)助。詳細(xì)政策內(nèi)容有兩條：一是繼續(xù)對(duì)退耕農(nóng)戶直接補(bǔ)助。原先的退耕還林糧食和生活費(fèi)補(bǔ)助期滿后，財(cái)政布置資金，繼續(xù)對(duì)退耕農(nóng)戶給予適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金補(bǔ)助，解決退耕農(nóng)戶當(dāng)下生活困難。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金105元；黃河流域及北方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金70元。原每畝退耕地每年20元生活補(bǔ)助費(fèi)，繼續(xù)直接補(bǔ)助給退耕農(nóng)戶，并與管護(hù)任務(wù)掛鉤。補(bǔ)助期為：還生態(tài)林補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年，還草補(bǔ)助2年。根據(jù)驗(yàn)收結(jié)果，兌現(xiàn)補(bǔ)助資金。各地可結(jié)合本地實(shí)際，在國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，再適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。二是建立穩(wěn)固退耕還林成果專項(xiàng)資金。為集中氣力解決影響退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的突出問題，財(cái)政布置一定規(guī)模資金，作為穩(wěn)固退耕還林成果專項(xiàng)資金，主要用于西部地區(qū)、京津風(fēng)沙源治理區(qū)和享受西部地區(qū)政策的中部地區(qū)退耕農(nóng)戶的基本口糧田建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、生態(tài)移民以及補(bǔ)植補(bǔ)造，并向特殊困難地區(qū)傾斜。同時(shí)，國(guó)家繼續(xù)按原渠道布置種苗造林補(bǔ)助資金，并視情況適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)?！捕硰耐烁€林政策的執(zhí)行看我們國(guó)家環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)機(jī)制的缺失(退耕還林條例〕是施行退耕還林政策的基本法律文件。根據(jù)該條例第5條的規(guī)定，退耕還林應(yīng)當(dāng)遵循以下5項(xiàng)原則：〔1〕統(tǒng)籌規(guī)劃、分步施行、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效；〔2〕政策引導(dǎo)和農(nóng)民自愿退耕相結(jié)合，誰退耕、誰造林、誰經(jīng)營(yíng)、誰受益；〔3〕遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理；〔4〕建設(shè)與保衛(wèi)并重，防止邊治理邊毀壞；〔5〕逐步改善退耕還林者的生活條件。條例具體規(guī)定了各級(jí)及其職能部門的職責(zé)。1.各級(jí)及其職能部門執(zhí)行退耕還林政策的詳細(xì)職責(zé)的職責(zé)主要是制定退耕還林補(bǔ)助政策和詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)退耕戶提供補(bǔ)助糧食、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)，以及對(duì)退耕還林前期費(fèi)用、農(nóng)村和生態(tài)移民的適當(dāng)補(bǔ)助。職能部門的職責(zé)是，西部開發(fā)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)退耕還林工作的綜合協(xié)調(diào)，組織有關(guān)部門研究制定退耕還林有關(guān)政策、辦法，組織和協(xié)調(diào)退耕還林總體規(guī)劃的落實(shí)；林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)編制退耕還林總體規(guī)劃、年度計(jì)劃，主管全國(guó)退耕還林的施行工作，負(fù)責(zé)退耕還林工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；發(fā)展計(jì)劃部門會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)退耕還林總體規(guī)劃的審核、計(jì)劃的匯總、基建年度計(jì)劃的編制和綜合平衡；財(cái)政部門負(fù)責(zé)退耕還林財(cái)政補(bǔ)助資金的布置和監(jiān)督管理；農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)已墾草場(chǎng)的退耕還草以及天然草場(chǎng)的恢復(fù)和建設(shè)有關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃的編制，以及技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；水行政主管部門負(fù)責(zé)退耕還林還草地區(qū)小流域治理、水土保持等相關(guān)工作的技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；糧食管理部門負(fù)責(zé)糧源的協(xié)調(diào)和調(diào)劑工作。退耕還林實(shí)行省級(jí)負(fù)責(zé)制，省級(jí)的職責(zé)是：組織有關(guān)部門采取措施，保證退耕還林補(bǔ)助資金的?？顚Ｓ茫M織落實(shí)補(bǔ)助糧食的調(diào)運(yùn)和供給；按期完成國(guó)家下達(dá)的退耕還林任務(wù)，并逐級(jí)落實(shí)目的責(zé)任，簽訂責(zé)任書；根據(jù)本行政區(qū)域的退耕還林規(guī)劃，加強(qiáng)種苗生產(chǎn)與采種基地的建設(shè)；對(duì)縣級(jí)退耕還林檢查驗(yàn)收結(jié)果進(jìn)行復(fù)查，并根據(jù)復(fù)查結(jié)果對(duì)縣級(jí)和有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行賞罰；根據(jù)當(dāng)?shù)乜诩Z消費(fèi)習(xí)慣和農(nóng)作物種植習(xí)慣以及當(dāng)?shù)丶Z食庫(kù)存實(shí)際情況合理確定補(bǔ)助糧食的品種。省級(jí)職能部門的職責(zé)是編制規(guī)劃、計(jì)劃、施行方案等，主要牽涉到林業(yè)主管部門和發(fā)展計(jì)劃部門。華而不實(shí)省級(jí)林業(yè)主管部門的職責(zé)是：根據(jù)退耕還林總體規(guī)劃會(huì)同有關(guān)部門編制本行政區(qū)域的退耕還林規(guī)劃，經(jīng)本級(jí)批準(zhǔn)，報(bào)有關(guān)部門備案；根據(jù)退耕還林規(guī)劃，會(huì)同有關(guān)部門編制本行政區(qū)域下一年度退耕還林計(jì)劃建議，由本級(jí)發(fā)展計(jì)劃部門審核，并經(jīng)本級(jí)批準(zhǔn)后報(bào)西部開發(fā)工作機(jī)構(gòu)、林業(yè)、發(fā)展計(jì)劃等有關(guān)部門；根據(jù)國(guó)家下達(dá)的下一年度退耕還林計(jì)劃，會(huì)同有關(guān)部門編制本行政區(qū)域內(nèi)的年度退耕還林施行方案，經(jīng)林業(yè)主管部門審核后，報(bào)本級(jí)批準(zhǔn)施行。省級(jí)發(fā)展計(jì)劃部門的職責(zé)是：會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)全國(guó)退耕還林年度計(jì)劃，將本行政區(qū)域下一年度退耕還林計(jì)劃分解下到達(dá)有關(guān)縣〔市〕，并將分解下達(dá)情況報(bào)有關(guān)部門備案。縣級(jí)以上及其職能部門的職責(zé)是：縣級(jí)以上地方林業(yè)、計(jì)劃、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、糧食等部門在本級(jí)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)本條例和規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)退耕還林的有關(guān)工作；縣級(jí)以上地方各級(jí)有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)與退耕還林工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和技術(shù)負(fù)責(zé)人簽訂責(zé)任書，明確其應(yīng)當(dāng)承當(dāng)?shù)呢?zé)任；退耕土地還林營(yíng)造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80%。退耕還林營(yíng)造的生態(tài)林，由縣級(jí)以上地方林業(yè)主管部門根據(jù)林業(yè)主管部門制定的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定?？h級(jí)或其委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)〔省略〕?？h級(jí)職能部門的職責(zé)基本落到了林業(yè)部門身上，詳細(xì)包括：根據(jù)批準(zhǔn)后的省級(jí)退耕還林年度施行方案，編制本行政區(qū)域內(nèi)的退耕還林年度施行方案，報(bào)本級(jí)批準(zhǔn)后施行，并報(bào)省級(jí)林業(yè)部門備案；根據(jù)年度退耕還林施行方案組織專業(yè)人員或者有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)作業(yè)設(shè)計(jì)，把施行方案確定的內(nèi)容落實(shí)到詳細(xì)地塊和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人；加強(qiáng)種苗培育的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)的管理工作，保證種苗質(zhì)量；對(duì)銷售、供給的退耕還林種苗經(jīng)檢驗(yàn)合格者，附具標(biāo)簽和質(zhì)量檢驗(yàn)合格證，跨縣調(diào)運(yùn)的，還應(yīng)當(dāng)依法獲得檢疫合格證；根據(jù)林業(yè)主管部門制定的檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和辦法，對(duì)退耕還林建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行檢查驗(yàn)收，經(jīng)歷體驗(yàn)收合格的，方可發(fā)給驗(yàn)收合格證明。除此之外，還規(guī)定了層級(jí)不明的地方各級(jí)人民或有關(guān)地方人民及其職能部門的職責(zé)。2.對(duì)地方及其職能部門執(zhí)行退耕還林政策所涉財(cái)權(quán)事權(quán)的評(píng)析從上述對(duì)各級(jí)及其職能部門的職責(zé)分解情況能夠看出，和省級(jí)及其職能部門主要負(fù)責(zé)宏觀政策、規(guī)劃和計(jì)劃的編制和監(jiān)督施行，地方十分是縣鄉(xiāng)和林業(yè)部門詳細(xì)執(zhí)行政策，將糧食、現(xiàn)金和種苗費(fèi)補(bǔ)助落實(shí)到人到戶，承當(dāng)了大量冗雜的事務(wù)，包括與退耕還林戶簽訂退耕還林合同、調(diào)運(yùn)和兌付補(bǔ)助糧食、兌現(xiàn)發(fā)放補(bǔ)助金、種苗檢疫和驗(yàn)收等，但是執(zhí)行政策的成本主要由地方財(cái)政承當(dāng)，糧食調(diào)運(yùn)費(fèi)用由地方財(cái)政承當(dāng)、退耕還林地方所需檢查驗(yàn)收、兌付等費(fèi)用，由地方財(cái)政承當(dāng)，至于退耕還林所需前期工作和科技支撐等費(fèi)用，只是籠統(tǒng)地規(guī)定國(guó)家根據(jù)退耕還林基本建設(shè)投資的一定比例給予補(bǔ)助，補(bǔ)助額度不明，而且補(bǔ)助額之外的費(fèi)用仍由地方財(cái)政承當(dāng)。固然對(duì)退耕還林戶的糧食和資金補(bǔ)助主要來自財(cái)政，但是地方執(zhí)行這項(xiàng)政策的成本由自個(gè)承當(dāng)，使地方財(cái)政收入減少，這種制度設(shè)計(jì)意味著越是執(zhí)行到位，財(cái)政損失越大，這講明各級(jí)責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不平衡，財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，基層的利益被忽視。從實(shí)證的角度來看，由于退耕還林政策對(duì)地方經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)的嚴(yán)重缺失，該政策施行以來，地方尤其是地方林業(yè)部門和鄉(xiāng)級(jí)對(duì)這項(xiàng)政策的執(zhí)行積極性已持續(xù)下降。而這項(xiàng)政策還要繼續(xù)推行和加強(qiáng)，的十八屆三中全會(huì)決議指出，穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林、退牧還草范圍。五、健全我們國(guó)家環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)機(jī)制的建議〔一〕調(diào)整和改造現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)機(jī)制現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法鼓勵(lì)機(jī)制過于倚重項(xiàng)目考核評(píng)選帶動(dòng)的政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)和榮譽(yù)表彰的現(xiàn)在狀況必須改變，應(yīng)當(dāng)整合和兼顧不同層級(jí)、同級(jí)內(nèi)部不同環(huán)境管理部門的利益，對(duì)不同層級(jí)、同級(jí)環(huán)保部門和其他環(huán)境管理部門之間的環(huán)境行政權(quán)進(jìn)行合理配置，重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)國(guó)家環(huán)保部門