環(huán)境民事公益訴訟原告資格的范圍分析,環(huán)境法論文

環(huán)境民事公益訴訟原告資格的范圍分析,環(huán)境法論文原告資格是環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)的重要方面，不僅僅因于原告在訴訟中提出主張，更為重要的是原告的起訴往往是啟動(dòng)法院司法審查程序的前提,[1]沒有原告便沒有法官.對于環(huán)境公益訴訟的概念界定，學(xué)界基本達(dá)成了共鳴：與詳細(xì)案件沒有直接利害關(guān)系的主體，對享有環(huán)境與資源保衛(wèi)監(jiān)督管理權(quán)的國家機(jī)關(guān)因其環(huán)境違法行為和企業(yè)、事業(yè)單位及個(gè)人因環(huán)境污染或毀壞使環(huán)境公共利益遭到損害或有損害之虞的行為向法院提起的訴訟。[2]從其定義中能夠看出，學(xué)界是將以國家機(jī)關(guān)為被告的環(huán)境行政公益訴訟與企業(yè)、事業(yè)單位及個(gè)人為被告的環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行了整合。比照環(huán)境行政公益訴訟，民事公益訴訟側(cè)重于侵權(quán)行為對環(huán)境公共利益這一整體利益的損害，利益沖突更為明顯。對于環(huán)境民事公益訴訟原告資格的范圍，當(dāng)前主要圍繞檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保社會組織、環(huán)保行政機(jī)關(guān)以及公民個(gè)人等四大主體予以討論和論證，也存在較多不同觀點(diǎn)。有學(xué)者主張開放主體講，即打破傳統(tǒng)利益關(guān)系原則對民事訴訟主體資格的束縛，對原告資格的立法規(guī)定采取寬松態(tài)度，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保社會組織、環(huán)保行政機(jī)關(guān)以及公民個(gè)人都可成為原告主體，可以提高救濟(jì)的司法效率，保證執(zhí)行力。有學(xué)者主張限定多元講，即將原告資格限定為幾個(gè)特定主體，并就訴權(quán)競合作出原告主體的序位布置，保證訴訟制度的合理運(yùn)行。還有學(xué)者主張限定一元講，鑒于當(dāng)前新民訴法和環(huán)保法已經(jīng)明確具備相當(dāng)條件的環(huán)保社會組織能夠提起環(huán)境民事公益訴訟，那么將主體限定為環(huán)保社會組織能夠更好的進(jìn)行訴訟程序的設(shè)計(jì)，保證環(huán)境民事公益訴訟的穩(wěn)步發(fā)展，并提高勝訴率。筆者以為，原告資格的立法確認(rèn)絕不能采用開放主體講，那樣容易造成訴訟秩序的紊亂和訴權(quán)沖突的矛盾升級。當(dāng)然，將主體僅限定為環(huán)保社會組織容易對其造成較大的訴訟壓力。我們國家環(huán)境民事公益訴訟制度處在初步發(fā)展階段，主體資格的拓寬及多元化發(fā)展是必然趨勢，一元論的觀點(diǎn)較為片面和孤立。因而，應(yīng)采取限定多元講，并將原告資格限定為檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保社會組織。一、公民：主客觀受限的非原告主體對于公民而言，作為環(huán)境公共利益損害的直接感受者，公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟保衛(wèi)環(huán)境公共利益應(yīng)是其介入環(huán)境保衛(wèi)的重要途徑和應(yīng)有之義。另外，確認(rèn)公民個(gè)人環(huán)境公益訴訟的原告資格既有環(huán)境權(quán)理論、訴權(quán)擴(kuò)張理論、程序當(dāng)事人理論等理論支撐，更重要的是國內(nèi)外的司法實(shí)踐為探路公民個(gè)人原告資格的具體規(guī)定指明方向。但我們國家新民訴法及其司法解釋對原告主體資格界定為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織,并沒有將公民個(gè)人納入原告主體資格考慮范圍內(nèi)。而公民當(dāng)下不適宜作為環(huán)境民事公益訴訟原告主體的理由也具體表現(xiàn)出在下面幾個(gè)方面。一是環(huán)境民事公益訴訟的最終目的是為了保衛(wèi)環(huán)境公共利益，其具有整體性、多層次性，而多數(shù)公民之所以愿意提起環(huán)境公益訴訟是由于私人環(huán)境權(quán)益遭到損害。每個(gè)人都竭力維護(hù)自個(gè)的利益，防止權(quán)利的損害并盡量依仗其權(quán)利而攫取更多的利益。[3]兩種環(huán)境權(quán)益之間存在穿插，但由于公民環(huán)境權(quán)益具有分散性，因而很難構(gòu)成一個(gè)普遍的訴求。另外，實(shí)踐中難以確保公民提起環(huán)境民事公益訴訟的動(dòng)機(jī)。印度對于公民提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置了起訴動(dòng)機(jī)審查制度，如喪失公益性質(zhì)則不予受理，但其對私人環(huán)境權(quán)益的司法救濟(jì)也能夠到達(dá)保衛(wèi)環(huán)境公共利益的目的。二是公民訴訟費(fèi)用與濫訴風(fēng)險(xiǎn)的考量。環(huán)境民事公益訴訟牽涉到的舉證費(fèi)用等訴訟費(fèi)用都特別高昂，普通公民難以承受。因而，還需建立完善相應(yīng)的訴訟費(fèi)用鼓勵(lì)機(jī)制。但主體資格的放寬和保障機(jī)制的建立完善有可能導(dǎo)致公民濫訴現(xiàn)象的產(chǎn)生，會造成司法資源的浪費(fèi)和環(huán)境民事公益訴訟秩序的混亂。三是普通公民往往遭到資源有限、專業(yè)技術(shù)水平不高、權(quán)利意識和環(huán)境保衛(wèi)意識淡薄等主客觀因素限制，面對環(huán)境污染和資源毀壞等需要專業(yè)知識背景和法律基礎(chǔ)的特殊侵權(quán)行為往往力不從心。并且，我們國家新民訴法和環(huán)保法確立了環(huán)保社會組織的原告主體資格，對于公民而言，環(huán)保社會組織能夠視為公民個(gè)人的利益集合體和代言人，因而，其原告主體資格具有可替代性。二、環(huán)保行政機(jī)關(guān)：司法解釋規(guī)定的間接否認(rèn)環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境事務(wù)的主管部門，學(xué)界對其環(huán)境民事公益訴訟原告資格爭議頗多。筆者以為，新民訴法司法解釋是對其原告資格的間接否認(rèn)。當(dāng)然，環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟仍具有較多阻礙和弊端?！惨弧硨π旅裨V法司法解釋第286條的解讀新民訴法司法解釋對環(huán)保行政機(jī)關(guān)原告資格的間接否認(rèn)可從兩個(gè)層面進(jìn)行分析。首先，該條明文規(guī)定，人民法院受理公益訴訟案件后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)書面告知相關(guān)行政主管部門。環(huán)境事務(wù)的行政主管部門就是環(huán)保行政機(jī)關(guān)，我們國家環(huán)境監(jiān)督管理采取統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的管理體制，因而，環(huán)保行政主管部門會牽涉到各級環(huán)保部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門、漁業(yè)部門等。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起環(huán)境民事公益訴訟并經(jīng)法院審查起訴后，要通知環(huán)保行政機(jī)關(guān)訴訟事宜，假如環(huán)保行政機(jī)關(guān)包含在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)這一范疇內(nèi)必然會產(chǎn)生法律邏輯和訴訟程序上的混亂。既然是環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起訴訟，為何還要單列一條對訴訟通知進(jìn)行強(qiáng)調(diào)？另外，第287條規(guī)定，人民法院受理公益訴訟案件后，依法能夠提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，能夠在開庭前向人民法院申請參加訴訟。人民法院準(zhǔn)許參加訴訟的，列為共同原告。這里的其他機(jī)關(guān)是相對于286條中行政主管部門而言的，但筆者理解的其他機(jī)關(guān)并不是非行政主管部門的其他行政機(jī)關(guān)，而是立法者的立法技巧罷了，為以后檢察機(jī)關(guān)或是其他適宜主體原告資格進(jìn)行兜底規(guī)定。另一方面，新民訴法司法解釋公益訴訟一章不僅僅針對環(huán)境民事公益訴訟，還包括消費(fèi)者權(quán)益保衛(wèi)法等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對損害諸多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為提起的民事公益訴訟，因而，假如能對牽涉消費(fèi)者權(quán)益的民事公益訴訟原告主體資格進(jìn)行界定，也能使法律規(guī)定的機(jī)關(guān)這一立法規(guī)定愈加明確。根據(jù)2020年新消費(fèi)者權(quán)益保衛(wèi)法第37條第七款的規(guī)定，消費(fèi)者協(xié)會就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟或者按照本法提起訴訟。而消費(fèi)者協(xié)會是對商品和服務(wù)進(jìn)行社會監(jiān)督的保衛(wèi)消費(fèi)者合法權(quán)益的全國性社會組織，不屬于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)這一規(guī)定范圍之內(nèi)，而新消費(fèi)者權(quán)益保衛(wèi)法也未明確規(guī)定其他原告主體。因而，無論牽涉消費(fèi)者權(quán)益損害或是環(huán)境公共利益損害，現(xiàn)行立法明文規(guī)定的原告主體僅限于有關(guān)組織.因而，對于環(huán)保行政機(jī)關(guān)這一行政主管部門原告資格間接否認(rèn)和排除的分析雖并不片面，但關(guān)于公益訴訟的所有立法規(guī)定可視為對環(huán)境民事公益訴訟的普適條款?！捕抄h(huán)保行政機(jī)關(guān)不宜提起環(huán)境民事公益訴訟的理由分析首先，從環(huán)保行政機(jī)關(guān)的職能定位來看，我們國家行政機(jī)關(guān)是我們國家社會公共事務(wù)的管理部門，環(huán)保行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)對開發(fā)、利用、保衛(wèi)、改善環(huán)境資源的行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，而對于造成環(huán)境污染和資源毀壞的行為而言，環(huán)保行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，尤其是行政處理懲罰，相比于環(huán)境民事公益訴訟而言，無論成本還是效率都應(yīng)該是首選救濟(jì)途徑。因而，環(huán)保行政機(jī)關(guān)無需獲得環(huán)境民事公益訴訟原告資格就能夠?qū)沫h(huán)境公共利益的行為進(jìn)行有效救濟(jì)。其次，無論是環(huán)保社會組織還是公民提起環(huán)境公益訴訟，都需要建立訴前通知等濫訴防治機(jī)制，其目的就是遵循窮盡救濟(jì)原則.私權(quán)利原告主體在向人民法院提起相關(guān)訴訟前，首先必須利用行政內(nèi)部存在的、近期的和簡便的救濟(jì)手段，然后才能請求法院救濟(jì).[4]而有時(shí)環(huán)保行政機(jī)關(guān)出于地方經(jīng)濟(jì)利益的考量，往往對污染企業(yè)采取聽任態(tài)度，因而，多數(shù)環(huán)境民事公益訴訟的啟動(dòng)源于環(huán)保行政機(jī)關(guān)怠于行使環(huán)境行政職責(zé)而導(dǎo)致環(huán)境公共利益遭到損害。最后，賦予環(huán)保行政機(jī)關(guān)原告主體資格會損害私權(quán)利主體作為原告的選擇權(quán)。多元化的原告主體必然會引發(fā)訴權(quán)的競合，而環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公共利益損害的直接管理機(jī)關(guān)，能夠把握企業(yè)毀壞行為的有力證據(jù)，往往能直接影響訴訟成敗。因而，起訴主體序位必然是環(huán)保行政機(jī)關(guān)優(yōu)于私權(quán)利主體，只要環(huán)保行政機(jī)關(guān)怠于行使管理權(quán)能時(shí)，環(huán)保社會組織或公民才有時(shí)機(jī)向法院提起訴訟。三、環(huán)保社會組織：唯一原告與最佳原告環(huán)保社會組織是我們國家新民訴法及其司法解釋確定的唯一原告，立法者對其原告主體資格的立法確認(rèn)基于對環(huán)保社會組織非營利性、民間性、公益性等性質(zhì)定位以及維護(hù)環(huán)境公共利益、監(jiān)督行政管理行為等目的定位的綜合考量，現(xiàn)前階段應(yīng)對環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的程序規(guī)定進(jìn)行設(shè)計(jì)?！惨弧抄h(huán)保社會組織的比擬優(yōu)勢1.維護(hù)環(huán)境公共利益的組織優(yōu)勢。環(huán)境公共利益是一種整體性利益，絕非公民個(gè)體環(huán)境權(quán)益的簡單相加，它是區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的整體平衡，是能夠?yàn)樯鐣l(fā)展和人類生活提供正常的資源供應(yīng)和環(huán)境支撐的利益集合。環(huán)境公共利益的損害主要表現(xiàn)為環(huán)境污染和資源毀壞等，而損害的直接感受者就是公民個(gè)人。簡單而言，即使為同一區(qū)域內(nèi)遭到同種損害的公民，對損害的反響也會千差萬別。因而，公民因私人環(huán)境權(quán)益提出的權(quán)利救濟(jì)主張往往不具有統(tǒng)一性。而環(huán)境公益訴訟的最終目的是為了保衛(wèi)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的平衡，因而，環(huán)保社會組織作為一種公益性、非營利性的社會組織，其唯一目的是為了保衛(wèi)環(huán)境公共利益，追求生態(tài)利益。因而，面對環(huán)境毀壞行為造成的多層次的利益重疊，環(huán)保社會組織能夠堅(jiān)守環(huán)境利益，以環(huán)境公共利益代言人的身份提起環(huán)境公益訴訟。同時(shí)，環(huán)境民事公益訴訟會牽涉到很多的專業(yè)問題，而環(huán)保社會組織正能夠克制公民在面對此類問題時(shí)暴露出的資金、技術(shù)支撐等客觀短板。就采證舉證而言，環(huán)境民事公益訴訟的被告大多為實(shí)力雄厚的企業(yè)，多數(shù)一手舉證材料都把握在企業(yè)內(nèi)部，能夠獲取到的材料渠道非常有限。而環(huán)保社會組織有較為完善的組織配備，有穩(wěn)定的維系組織運(yùn)轉(zhuǎn)的資金來源，有經(jīng)歷體驗(yàn)豐富的環(huán)境科學(xué)專業(yè)人士和法學(xué)專家，能夠扭轉(zhuǎn)原被告主體之間實(shí)力差距懸殊的狀況。2.完善環(huán)境公共利益救濟(jì)途徑的主力軍。就當(dāng)前我們國家環(huán)境領(lǐng)域的保衛(wèi)及調(diào)整措施而言，主要依靠現(xiàn)有的環(huán)境資源法律體系的強(qiáng)有力規(guī)制以及的政策調(diào)控和推動(dòng)。而法律的穩(wěn)定性、滯后性等特征使得公權(quán)利的行使在環(huán)保領(lǐng)域的比重日益增加。環(huán)保行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)能及其配套的行政處理懲罰權(quán)是制止環(huán)境毀壞行為、定紛止?fàn)幍妮^為高效的救濟(jì)方式。但我們國家環(huán)境監(jiān)督管理體制采取統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級分部門管理相結(jié)合的方式，實(shí)踐中容易造成管理權(quán)的重疊或?qū)涌瞻祝沟铆h(huán)保行政機(jī)關(guān)對環(huán)境毀壞行為或推諉管轄，或無人管轄。另外，實(shí)踐中環(huán)保行政機(jī)關(guān)或因其本身的人力物力等客觀因素制約導(dǎo)致行政資源與司法資源的對接盲區(qū)越來越大，或因地方保衛(wèi)主義等主觀因素使得政治利益、經(jīng)濟(jì)利益凌駕于環(huán)境公共利益之上。因而，有學(xué)者將環(huán)保行政機(jī)關(guān)歸結(jié)為環(huán)境公共利益損害的罪魁禍?zhǔn)?。環(huán)保行政機(jī)關(guān)存在的各種主客觀因