淺議受權(quán)處罰與受托處罰立法缺陷及其改進

文章來源：中顧法律網(wǎng)中國第一法律門戶中顧法律網(wǎng)提供更多免費資料下載淺議受權(quán)處罰與受托處罰立法缺陷及其改進孫興閆志強張宗平根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的實施機關(guān)除具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)外，還有法律法規(guī)授權(quán)的組織(下稱受權(quán)組織)和行政機關(guān)委托的組織(下稱受托組織)兩類非行政機關(guān)。從處罰權(quán)力來源角度觀之，受權(quán)組織實施行政處罰，可謂之為受權(quán)處罰;受托組織實施行政處罰，可謂之為受托處罰。本文對受權(quán)處罰和受托處罰的立法缺陷及其改進發(fā)表一已之見，就教于同仁。1、受權(quán)處罰與受托處罰立法的缺陷根據(jù)授權(quán)處罰的一般理論，通過揣摩《行政處罰法》第17條的規(guī)定，可以認(rèn)為，只要具有管理公共事務(wù)職能，并得到法律法規(guī)的授權(quán)，行政機關(guān)以外的其他組織，如社團組織、事業(yè)組織、企業(yè)組織，都可以受權(quán)實施行政處罰。根據(jù)《行政處罰法》第18條、第19條的規(guī)定，只有依法成立的具有管理公共事務(wù)職能、具備相應(yīng)工作條件(有熟悉法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員，有條件組織相應(yīng)的技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定)的事業(yè)組織才能受托實施行政處罰。也就是說，并非所有事業(yè)組織都可以受托實施行政處罰，而且社團組織、企業(yè)組織和行政機關(guān)都不能受托實施行政處罰。本人認(rèn)為，上述規(guī)定存在下列問題：(一)未規(guī)定受權(quán)組織應(yīng)具備的必須條件。立法者從執(zhí)法需要角度認(rèn)識到，受托組織若不具備一定條件就無力受托執(zhí)法、實施處罰，在《行政處罰法》中設(shè)專條規(guī)定了受托組織必須具備的條件。本人認(rèn)為，從執(zhí)法需要角度考慮，受權(quán)組織要從事執(zhí)法活動、實施處罰行為，同樣需要具備一定條件：受權(quán)組織若無具有相關(guān)知識和業(yè)務(wù)技能的人員，或不具備相應(yīng)的技術(shù)檢測鑒定條件，就不能正常開展行政執(zhí)法活動。另外，由受托處罰和受權(quán)處罰的性質(zhì)所決定，對實施處罰行為引起的不利法律后果，受托組織不承擔(dān)法律責(zé)任，其自身條件如何，對相對人的影響不大：反正由委托機關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任;而受權(quán)組織需要獨自承擔(dān)法律責(zé)任，其自身條件如何，直接關(guān)系到對相對人的權(quán)益保護與救濟：法律若不對受權(quán)組織的執(zhí)法動機、目的進行特別規(guī)制，營利型受權(quán)組織(如企業(yè)組織和差額、自收自支的事業(yè)組織)就可能濫用行政權(quán)力來“創(chuàng)收”牟利;受權(quán)組織若沒有獨立的經(jīng)費來源或一定的經(jīng)濟實力，就難以獨立承擔(dān)因?qū)嵤┨幜P行為引起的不利法律后果。從責(zé)任承擔(dān)角度和保護相對人權(quán)益角度考慮，也完全有必要規(guī)定受權(quán)組織應(yīng)當(dāng)具備的條件。(二)未作出受權(quán)組織不得委托處罰的規(guī)定?！缎姓幜P法》明確規(guī)定，受托組織不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。但受權(quán)組織能否委托行政機關(guān)或符合《行政處罰法》規(guī)定條件的事業(yè)組織實施行政處罰?《行政處罰法》未作規(guī)定。本人認(rèn)為，受權(quán)組織不得將法律法規(guī)授予的行政處罰權(quán)委托給行政機關(guān)或者其他組織實施。理由有二：一是違背受權(quán)處罰制度設(shè)立的初衷。在當(dāng)今，社會形勢的迅速發(fā)展和社會關(guān)系的錯綜復(fù)雜，需要國家加大干預(yù)社會生活的深度和廣度。由之引起的行政管理范圍擴張、行政管理專業(yè)化技術(shù)性加強態(tài)勢，又使行政機關(guān)在編制、經(jīng)費等限制下，因不能無限擴張公務(wù)員隊伍規(guī)模而難以勝任現(xiàn)實行政管理的需要，受權(quán)處罰制度才得以產(chǎn)生。因此，受權(quán)組織若可以將所受之權(quán)委托給行政機關(guān)實施，立法機關(guān)事先就沒有必要授予其行政處罰權(quán)。同樣，受權(quán)組織若可以將所受之權(quán)委托給其他組織實施，立法機關(guān)事先就不如直接授權(quán)其實施行政處罰。二是不具備適用委托處罰的前提條件。受權(quán)組織畢竟不是行政機關(guān)，其只是在行使法律法規(guī)授予的職權(quán)時才具有行政主體資格，成為“準(zhǔn)行政機關(guān)”。按照委托處罰的一般理論和立法規(guī)定，只有“行政機關(guān)”才能委托其他組織行使其一部分行政職權(quán)。(三)不當(dāng)排除行政機關(guān)可以受托處罰。薛駒在八屆人大法律委員會《關(guān)于〈行政處罰法〉(草案)〉和〈刑事訴訟法修正案(草案)〉審議結(jié)果的報告》中指出，“草案規(guī)定，‘經(jīng)縣級以上人民政府決定，行政機關(guān)在其法定權(quán)限內(nèi)可以委托其他行政機關(guān)或者符合本法第十八條規(guī)定條件的組織實施行政處罰’。有些代表提出，對決定委托的權(quán)限應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握，同時為進一步防止亂委托的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定不得委托不符合本法規(guī)定條件的組織或個人實施行政處罰。因此，建議修改為：‘行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰?！⒃黾右?guī)定，‘行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰’?！睆闹锌梢?，刪去草案中規(guī)定的“行政機關(guān)可以委托其他行政機關(guān)實施行政處罰”的內(nèi)容，既不是為了“對決定委托的權(quán)限從嚴(yán)掌握”，也不是為了“防止亂委托”，理由是什么，無從而知。不知立法者是否產(chǎn)生了這樣的誤會：行政機關(guān)擁有當(dāng)然的行政處罰權(quán)，不需要其他行政機關(guān)委托。要強調(diào)的是，并不是任何行政機關(guān)都當(dāng)然擁有行政處罰權(quán)，都可以實施行政處罰。根據(jù)《行政處罰法》第15條、第20條的規(guī)定，行政機關(guān)成為行政處罰的實施主體，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，必須具備兩個基本條件：一是“具有行政處罰權(quán)”，二是屬于“縣級以上地方人民政府的行政機關(guān)”。也就是說，從職能上看，不具有行政處罰權(quán)的內(nèi)部行政機關(guān)，即基于隸屬關(guān)系(特別權(quán)力關(guān)系)對行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的人員和事務(wù)實施管理的行政機關(guān)，不能成為行政處罰的實施主體。從層級上看，鄉(xiāng)級人民政府及其工作部門、國務(wù)院及其工作部門，均不是行政處罰的實施主體。這種立法例的不足是：一是縣級行政機關(guān)對大量的行政違法事件“該管但管不了”?！缎姓幜P法》確定的“行政處罰以縣級行政主體管轄為原則”的層級管轄體制，帶有效仿三大訴訟法確定的級別管轄體制的痕跡。孰不知，行政機關(guān)和審判機關(guān)的活動特點大不一樣——行政管理的主動性、持續(xù)性、廣泛性(預(yù)防與處理并重)、效率化特征和“先取證，后裁決”要求，根本不同于審判活動的被動性(“不告不理”)、間斷性、單一性(“或止?fàn)幓蜃坟?zé)”)、期限化特征和“只認(rèn)證，不舉證”要求。行政機關(guān)和審判機關(guān)的設(shè)置模式存在差異——縣級審判機關(guān)可以在區(qū)域內(nèi)設(shè)立數(shù)個派出法庭，而縣級行政機關(guān)除公安部門可設(shè)立派出機構(gòu)、縣級人民政府可設(shè)立派出機關(guān)外，其他縣級行政機關(guān)在區(qū)域內(nèi)均無派出機構(gòu)。受人“第十八條行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托其他行政機關(guān)或者符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰?！拔行姓C關(guān)對受委托的行政機關(guān)或者組織實施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任?！笆芪械男姓C關(guān)或者組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關(guān)名義實施行政處罰;不得再委托其他行政機關(guān)、組織或者個人實施行政處罰?！暗谑艞l法律法規(guī)授權(quán)的組織和受委托實施行政處罰的組織必須符合以下條件：(一)依法成立的具有管理公共事務(wù)職能的組織;(二)具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員;(三)對違法行為需要進行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定?！闭l能對市政府的違法文件說不蔣俊峰一位朋友透露：他居住的地級市只有當(dāng)?shù)禺a(chǎn)的摩托車才能上到牌照，外地產(chǎn)的摩托車在當(dāng)?shù)仉m可買到，卻上不了牌照。就其原因，原來，當(dāng)?shù)赜幸患颐麣夂艽蟮钠髽I(yè)，生產(chǎn)多種產(chǎn)品，其生產(chǎn)的摩托車質(zhì)量一般，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)?shù)鼐用竦纳钌a(chǎn)要求，銷售量逐年下降，導(dǎo)致大量產(chǎn)品的積壓。為了能把這些摩托車賣出去，市政府以會議紀(jì)要的形式做出一項決定，只允許車管所給本地產(chǎn)的摩托車上牌照，試圖通過這樣的措施把當(dāng)?shù)禺a(chǎn)的摩托車賣出去。朋友對法律略知一二，這樣的行為并不是《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》明文禁止的。該法第7條第1款規(guī)定：“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，限制其他經(jīng)營者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動?！钡@種行為的意圖卻是顯而易見的，就是為了遏制外地產(chǎn)摩托的銷售量，擴大本地產(chǎn)摩托的銷量。但這種行為無疑是違反該法立法宗旨的，是地方保護主義的具體表現(xiàn)，同時也變相剝奪了公民自由選擇產(chǎn)品的權(quán)利。然而，該決定實施已達(dá)三年之久，在這一千多日之中，不少人早已認(rèn)識到這樣的決定顯然違法，卻沒有一人可以通過法定途徑糾正這樣的違法決定。雖然《中華人民共和國行政訴訟法》有這樣的規(guī)定：公民、法人或其他組織申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，而行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或不予答復(fù)的，能提起行政訴訟。但朋友卻不愿拿起法律武器維護自己的合法權(quán)利。朋友的回答并不是沒有道理：“起訴?這種情況只能起訴公安局，因為公安局才是做出拒絕頒發(fā)摩托車牌照這樣的具體行政行為的行政機關(guān)，不能起訴市政府，因為市政府發(fā)布的決定屬于抽象行政行為，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，不能對之提起行政訴訟，法院無權(quán)宣布市政府的決定違法。以公安局為被告，一審在區(qū)法院，二審到市法院，翻來覆去出不了當(dāng)?shù)?，法院能為老百姓主持公道?再說，既然當(dāng)?shù)卣羞@樣的規(guī)定，公安部門也算有法可依，你去辦牌照，他還振振有辭：市政府有規(guī)定，外地車輛不給辦。”朋友的話確實反映了一些問題，雖然地級市頒布的有關(guān)規(guī)范性文件效力等級很低，僅僅屬于一般規(guī)范性文件，根本不是政府規(guī)章(經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為較大的市的地級市才有權(quán)制定地方政府規(guī)章)，更談不上是法律法規(guī)，這樣的規(guī)范性文件必須不違反法律法規(guī)和更高級別的規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定，否則就是違法的規(guī)定，對于違法的規(guī)定，人民群眾有權(quán)不予遵守，有權(quán)要求有關(guān)機關(guān)對之進行糾正?！吨腥A人民共和國憲法》第八十九條規(guī)定，國務(wù)院行使改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令的職權(quán)?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十四條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令的職權(quán)。第五十九條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府行使改變或者撤銷下級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令的職權(quán)?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第七條規(guī)定,公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。第二十六條規(guī)定：復(fù)議機關(guān)對該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理;無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在六十日內(nèi)依法處理，處理期間，中止對具體行政行為的審查。由此可見，公民、法人或其他組織有權(quán)要求行政復(fù)議機關(guān)對該規(guī)定的的合法性進行審查，公民、法人或其他組織為什么不行使這種審查請求權(quán)呢?朋友說：“對區(qū)、縣公安局的具體行政行為不服，可以向區(qū)縣政府申請復(fù)議，也可以向市公安局申請復(fù)議，無論是區(qū)縣政府還是市公安局，都是市政府的下屬行政機關(guān)，無權(quán)審查市政府的決定。根據(jù)行政復(fù)議法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機關(guān)依法處理，但是下屬行政機關(guān)有這個膽子嗎?”朋友又說“雖然有關(guān)機關(guān)審查并改變?nèi)嗣裾贿m當(dāng)?shù)臎Q定和命令是有明確法律依據(jù)的，而且這種權(quán)利是一種職權(quán)，不僅僅是權(quán)力，也是職責(zé)，不能夠象單純的權(quán)利那樣想行使就行使，不愿行使就放棄，職權(quán)不能放棄。但人大及其常委會通常不愿意或者不敢行使這些職權(quán)，更何況行政權(quán)力有不斷擴大的趨勢，誰愿意惹麻煩?”省政府、國務(wù)院能夠撤銷這些不合法的決定，朋友為什么又不愿去反映呢?我沒有問他這個問題，他也沒說，不過，要使省政府國務(wù)院知道有這個不合法的決定也并不容易。朋友說的另外一番話使我有所感悟：“法律上確實是這么規(guī)定的，但規(guī)定歸規(guī)定。我上次遇到一個法官，就向他咨詢，他勸我不要找麻煩。他說這事難辦，法院也受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，法院的大樓也建在當(dāng)?shù)氐耐恋厣?，法院的人事?quán)也掌握在當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)手中，法院的人財物都離不開地方政府的支持，真要訴訟，法院也要掂量孰輕孰重。”靜下心來想想，老百姓真不容易。一個決定就把老百姓應(yīng)當(dāng)享有的一些合法權(quán)益給剝奪了，而要爭取自己的合法權(quán)益又是何其不易。買了外地產(chǎn)摩托車，只能千方百計到其他地方辦牌照，沒有外地身份證就借用別人的身份證，也有人辦個外地的暫住證，甚至花上幾百元偽造一個身份證，帶來諸多社會治安問題。有的人干脆不辦牌照，遇到交警，膽大的打開大燈向前沖，膽小的打道回府，并由此造成了交通事故等其