欠發(fā)達地區(qū)“村民生產發(fā)展互助資金”調查與研究

創(chuàng)新農村融資機制的有益探索──欠發(fā)達地區(qū)“村民生產發(fā)展互助資金”調查與研究（2009年6月22日）[內容提要]欠發(fā)達地區(qū)在推進新農村建設過程中，必須高度重視金融制度創(chuàng)新。本文通過對安徽省太湖縣“村民生產發(fā)展互助資金”試點工作的個案剖析,總結了其成功經驗和積極作用，分析了創(chuàng)新農村融資機制的必要性和試點中存在的問題,在此基礎上提出了新型農村資金互助組織完善和創(chuàng)新的可行路徑。

[關鍵詞]互助資金作用創(chuàng)新路徑

農村金融是現代農村經濟的核心。黨的十七屆三中全會指出要“創(chuàng)新農村金融體制，放寬農村金融準入政策，加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系?！卑不帐∪丝?593萬，2007年人均GDP居第二十五位，農業(yè)比重較大，屬于欠發(fā)達省份，“融資難”一直是制約該省“三農”發(fā)展的瓶頸之一。2006年起，省財政廳在大別山區(qū)的金寨、霍山、太湖開展“村民生產發(fā)展互助資金”的試點工作，產生了良好的經濟效益和社會效益，為欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新農村融資機制進行了有益的探索。

“村民生產發(fā)展互助資金”（以下簡稱“互助資金”）是由省財政安排扶貧專項資金，以村民小組為單位，與農民本著自愿的原則交納一定數額的入股資金而共同形成的，因此它具有農村公共財政支出的政策取向。此項資金主要是面向中低收入農民，這一做法，不僅提高了欠發(fā)達地區(qū)農民增收的能力，增強了農民的成本意識、效益意識、風險意識和誠信意識，也使扶持資金實現商業(yè)化運作，充分體現國家扶貧資金進村入戶政策，而且為推動農村金融業(yè)的發(fā)展，提供了嶄新思路。最近，筆者深入到試點縣之一的太湖縣有關部門和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了調查，并重點走訪調查了八個有代表性的村莊。

一、太湖縣“互助資金”試點的基本情況

本研究采用的調查方法主要是問卷調查、正式和非正式的訪談。太湖縣人口57萬，轄10鎮(zhèn)5鄉(xiāng)174個村，是一個集山區(qū)、庫區(qū)、革命老區(qū)為一體的國家級扶貧重點工作縣，十五期末絕對貧困人口3.2萬人，低收入人口8.9萬。隨著國有商行撤并網點、進軍城市，郵政儲蓄銀行基本只存不貸，農信社效率不高，該縣資金大量流出。2006年末人均貸款余額為2225元，不到全國農村地區(qū)人均貸款水平的一半，農村“融資難”問題十分突出。

有鑒于此，該縣在深入調研的基礎上出臺了《太湖縣村民生產發(fā)展互助資金管理實施意見》（以下簡稱《意見》）和《太湖縣村民生產發(fā)展互助資金發(fā)展規(guī)劃》，積極開展試點工作。到2008年6月底止，全縣分兩批共招標選定試點村民組158個（占村民組總數的2.9%），覆蓋農業(yè)人口數30440人。試點項目本金總計848.5萬元，其中財政扶貧資金按每戶1000元的標準補助721.1萬元，試點地區(qū)農戶入股資金122.34萬元，扶持農業(yè)發(fā)展項目11項，累計回收本金1087.3萬元，借款農戶人均新增純收入210元。

調查顯示，太湖縣村民生產發(fā)展互助資金適應了農村多元化的金融需求，符合十七大“發(fā)展各類金融市場，形成多種所有制和多種經營形式的金融體系”的發(fā)展方向，有其存在的客觀必然性和必要性，“互助資金”扎根農村、服務農民，與其他金融組織相比具有與農戶信息對稱、貸款手續(xù)簡便等特點，在一定程度上彌補了農村金融機構在支農資金上的不足。但是，互助資金在發(fā)展中也存在總量過小、資金來源不足、共管小組業(yè)務水平不高等問題。試點工作呈現了如下特點：

1、選點──招標化。該縣嚴把試點對象選取關，按照公開、公平、公正的原則，一改過去扶貧資金分配制的做法，實行互助資金招標制選點。由全縣１５個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦民風純、治安好、群眾積極性高的村民小組參加投標。

2、籌資──“兩點法”。注重發(fā)揮政府與農民兩個積極性，資金由兩個部分構成，縣財政部門與中標村民組及所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂協(xié)議后即從扶貧資金中切塊拿出專項扶持資金作為大頭，農戶按照50-500的標準入股。

3、管理──民主化。互助資金實行“民有、民管、民借、民還，持續(xù)使用，滾動發(fā)展”的原則，建立利益共管機制，由村民組全體村民民主推選作風正派、辦事公道、有管理能力、有奉獻精神的５人組成資金共管小組，負責資金的審批、發(fā)放、回收和管理。內設的組長、會計、出納、監(jiān)督員有明確具體的分工，遇到重大問題由全組村民開會討論共同解決。管理小組實行定期換屆。

4、運作──規(guī)范化。在《意見》的指導下，各共管小組都結合實際制定了資金管理制度，對互助資金的使用范圍、審批程序、借款額度、期限、資金管理費率、用途、借款戶比例等都作了明確規(guī)定，嚴格按規(guī)定操作。在使用范圍上，界定為本村民組內自愿加入的農戶，且資金不得平均分攤發(fā)放給村民，不得用于抵扣往來款項，不得用于非生產經營性開支，只能用于本組村民生產發(fā)展項目。

5、督導──全程化?？h財政局明確了機關１５個股室各聯系一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、財政所（分局）也確定專人負責監(jiān)督和指導此項工作，并對試點村民組的資金共管小組成員進行了全面業(yè)務培訓。村兩委加強對資金使用及公示等工作的檢查指導，做好借款合同、資金投放及回收、資金管理費收取等情況備案工作，并定期向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯報；鄉(xiāng)鎮(zhèn)定期向縣匯報資金運作情況。

6.考核──指標化。縣財政部門專門制定了《太湖縣村民生產發(fā)展互助資金績效考評辦法》,規(guī)定資金每運行一年,縣財政部門將對其周轉率、回收率、保值增值等指標進行考核。對實現增值的給予獎勵,擴大扶持資金規(guī)模。對管理不善、資金未發(fā)揮效益的,將予以通報,限期整改,不再增加扶持資金。

互助資金的實施，有力緩解了試點地區(qū)農戶經濟發(fā)展的資金瓶頸，提高了農戶自我發(fā)展、持續(xù)發(fā)展能力，在確保扶貧資金運行安全、有效的同時，促進農村各種生產要素的結合，提高農戶生產經營水平和市場競爭能力，產生了較好的經濟效益和社會效益，促進了該縣的新農村建設和鄉(xiāng)村和諧。主要成效體現在：

一是提高了農民自主創(chuàng)業(yè)的積極性，促進了農村產業(yè)結構調整和農民增收。在農村普遍面臨著貸款難的現實條件下，互助資金的建立使農民獲得了一個自己管理的“土銀行”，既極大地方便了農民借款，又降低了生產成本，從而激發(fā)了農民發(fā)展生產的積極性。據調查，農戶的借款主要用于發(fā)展生豬、肉雞、蠶桑、茶葉、板栗、柑桔等農業(yè)特色產業(yè)和農產品加工業(yè)及流通業(yè)，從而在一定程度上推進了農業(yè)產業(yè)化經營，促進了農民增收。

案例1：A鎮(zhèn)轄1個社區(qū)工委、15個村委會、6個居委會、7.6萬人，國土面積165平方公里，耕地33216畝，水面10136畝，森林覆蓋率58.9%。該鎮(zhèn)共有18個小組中標，覆蓋人口2512人。項目本金756780元，入股農戶626戶，其中借款農戶383戶，累計放款1809246元，各組管理費率在6%-9.6%之間，累計回收到期本金1186100元，發(fā)揮了較好的經濟效益和社會效益。該鎮(zhèn)九龍村何畈組余姓農戶2006年起累計借款15000元辦養(yǎng)雞場、門板廠，經過兩年的發(fā)展，現資產總額達到15.54萬元。南園村陳灣組陳姓農戶2007年向共管小組累計借款借款10000元承租了5畝田養(yǎng)龍蝦，在花亭湖的湖外湖經營夜宵，當年獲利4.5萬元。

二是互助資金的有償使用，優(yōu)化了農村信用環(huán)境，促進了農民信用意識的提高。截止2008年6月全縣試點項目本金總計848.5萬元，其中財政扶貧資金按每戶1000元的標準補助721.1萬元，試點地區(qū)農戶入股資金122.34萬元，扶持農業(yè)發(fā)展項目11項，累計回收本金1087.3萬元，借款到期回收率100%。B鎮(zhèn)馬嘶村新街組在資金管理中創(chuàng)造了信用等級法，將農戶按信用狀況分成A、B、C、D四個等級，借款額度相差1000元，并實行動態(tài)管理。再加上村規(guī)民約的制約，組民紛紛力爭晉升A級誠信戶，誰也不愿失信不敢失信于村民。農民信用意識的增強，優(yōu)化了農村信用環(huán)境，從而也為商業(yè)銀行和其它金融機構支持新農村建設創(chuàng)造了良好條件。

三是喚醒了農戶的自我意識、參與意識、合作意識和主體意識，發(fā)揮了農民在新農村建設中主體地位的作用?；ブY金實行民主管理、立體監(jiān)督，在政府引導下，農民自主決策、創(chuàng)新了基層民主管理的形式，為新型農民的成長提供了環(huán)境；民主選舉產生的共管小組成員大多是甘于奉獻、善于理財的能人，由此而獲得了服務鄉(xiāng)鄰、實現自我的機會。他們在實踐中增長才干、鍛煉成長，成為一代新農民的榜樣，帶動農民整體素質的提升；同時強化了扶貧資金監(jiān)管，放大了財政資金的導向作用。2006年4月，筆者和A鎮(zhèn)九龍村里一班人來到何畈組列席了“互助資金”共管小組推選會議。村民的積極性很高，會場氣氛很熱烈。村民汪慶九興奮地說：“我有一肚子的發(fā)展辦法，就是缺資金，這下可好了，終于可以大干一場了?！蔽覀冋J真傾聽了群眾對試點工作的意見，并與村民們進行了面對面的交流。按照互助資金“民有、民管、民借、民還，持續(xù)使用，滾動發(fā)展”的原則，會議選舉產生了五人共管小組，討論通過了資金管理辦法等相關制度。新當選的共管小組組長余雪華認為以前扶貧資金管理松散，效率極低，不僅強化了村民的“等、靠、要”的思想，而且形成了講誠信吃虧，不誠信討巧的怪現象，現在好了，資金是自己的，實現滾動發(fā)展有了初步保障。

二、欠發(fā)達地區(qū)農村實踐科學發(fā)展觀需要創(chuàng)新融資機制

如何破除生產發(fā)展中融資瓶頸，已經成為欠發(fā)達地區(qū)新農村建設中的焦點問題。因此欠發(fā)達地區(qū)在推進新農村建設過程中，必須高度重視金融制度創(chuàng)新。

（一）欠發(fā)達地區(qū)農戶金融需求

作為“弱勢群體”的欠發(fā)達地區(qū)農民，其利益缺乏代言人，他們的利益在公共選擇中往往被忽視。在經濟發(fā)展方面最直接的表現就是其金融需求得不到滿足。農戶的金融需求主要表現為存款、貸款、匯款、付費以及農業(yè)保險等方面，由于農戶的性質、活動內容和規(guī)模不同，其金融需求又表現出多層次性特征。隨著農村經濟的轉型，農戶的生產與消費需求都迅速增長，而農戶的收入增長卻比較緩慢，從而使得農戶的資金流動性約束增強，金融需求更加強烈。

具體而言表現為以下幾個方面：

1、農業(yè)比較效益低。由于土地邊際產量遞減規(guī)律、農業(yè)科技含量低、地塊小難以形成規(guī)模經濟等原因，農業(yè)生產的利潤率一直是低于社會平均利潤率，農業(yè)呈現收入不穩(wěn)定性和剩余的有限性。非農收入的多少與農民的生產性金融需求質押、抵押權的實現；二是農村教育、醫(yī)療、社會保障體系尚不完善，土地仍需承載農民的社會保障功能；三是農業(yè)保險與補貼、財政支農、農業(yè)科技推廣、農民技能培訓、農產品標準化等體系欠帳很多，農業(yè)競爭力低。

以上理論分析的政策含義是，光靠強調資金流動性、安全性的正規(guī)金融機構農行、信用社等是不可能滿足農戶多樣化、復雜化的信貸需求的。在繼續(xù)改革和完善正規(guī)金融機構的同時，破除“路徑鎖定”，規(guī)范民間金融，特別是積極探索包括“互助資金”在內的多種資金融通途徑成為政府的必然選擇。

三、啟示與建議

在當前條件下，欠發(fā)達地區(qū)農村經濟的基本主體仍然是數量眾多的小規(guī)模農戶，其分散、短期、小額的資金需求，是現有農村正規(guī)金融機構難以滿足的。因此，在欠發(fā)達地區(qū)培育競爭性的農村金融市場，引導農戶發(fā)展資金互助組織，以有效改善農村金融服務嚴重不足的現狀，應當作為深化農村金融體制改革、推進新農村建設的一項戰(zhàn)略舉措來抓。但是欠發(fā)達地區(qū)農村融資難問題是一個歷史性難題，“互助資金”雖然然不能徹底解決這個難題，但在運作模式上值得借鑒：

一是民主管理機制。“互助資金”運行的關鍵環(huán)節(jié)由“入股”農戶民主決定，全程體現了《民法》的公示、公信原則，創(chuàng)新了基層民主管理的形式。

二是產權歸屬明晰。扶貧資金一次性投入，長期周轉使用，戶戶都看到了希望?！盎ブY金”的產權既不歸屬政府與財政，也不完全歸屬試點村全體村民。原則上，只有“入股”村民集體對全部“互助資金”享有所有權，非“入股”村民僅對財政投入比例部分享有產權。明確產權歸屬，可以防止資金規(guī)模擴大后發(fā)生產權糾紛。

三是風險控制有效。調查顯示，“互助資金”采取了以下措施，從而實現了１００％還款，保證了資金的安全性。

1、管理嚴密。借款資格，只有本組內入股農戶才有貸款權；聯戶擔保,即一戶借款須由有一定經濟實力的若干農戶聯合擔保；借款額度,每戶一次借款原則上為1000-5000元；借款期限,一般為3-6個月,特殊情況下不得超過一年；借款戶數,不得超過繳納資金總戶數的49%,讓多數的非借款者監(jiān)督少數的借款者；資金管理費率,按等于或略低于銀行同期貸款利率水平,由入股農戶集體討論決定；管理費分配,80%用于資金共管小組的管理費(使用情況要在組內公示并報村委會備案)，20%用作風險統(tǒng)籌金,繳由縣財政集中專戶管理,主要用于因不可抗力因素形成互助資金壞賬損失時的資金補充；財務管理,實行專人專賬,嚴格審批手續(xù),日清月結,定期公布,接受村民監(jiān)督。

2、制約有效?！盎ブY金”的共有性和互助性使村民之間的經濟聯系更加緊密，確保了其使用的區(qū)域性?；ブY金由村民組內推選出的五人共管小組,非常方便,手續(xù)簡單,且大家知根知底,可以有效解決“信息不對稱”問題，根據申請人以往信用狀況決定是否放款；收放責任制，共管小組由借款批準人負責收款，若按期不能收回，自己墊付；多戶聯保,借款人不還,即由擔保人歸還；若執(zhí)意拖欠，五人共管小組集體上門追討，甚至全組不參加此戶紅白喜事等事務。由于信譽與生存環(huán)境、家庭形象與社會交往密切關聯，最終很少有人愿意為了幾千塊錢引起公憤,而在村里難以立足。

四是借款手續(xù)簡約。與農村信用社13道手續(xù)相比，“互助資金”只需6道：戶主申請──擔保人簽名──共管小組審批──公示──簽訂合同──發(fā)放借款。

事實上無論如何發(fā)展，“互助資金”的局限性還是決定了其效果的有限性。調查反映，由政府出資引導農戶建立互助資金，是改革中的新生事物，在運行中也得到了廣大村民的衷心擁護，但與群眾的期望值相比，互助資金在實踐中還面臨一些亟待解決的問題。最突出的有以下四個方面：

一是由于沒有合法地位，“互助資金”無法進行注冊登記，這不利于其培育、管理和成長。M是C鄉(xiāng)政府工作人員，對“互助資金”運行的合法性表示質疑，認為一旦發(fā)生借貸糾紛難以依法維權。W鎮(zhèn)的一個的共管小組長由于多次因回收借款惹糾紛而辭去了職務。二是“互助資金”總量過低。目前投入的資金規(guī)模全縣農戶覆蓋面不足6%，與農民的需求存在很大差距，88%的被調查農戶急切要求固點擴面。三是“互助資金”的資金來源需要拓寬。N是財政部門工作人員，對“互助資金”的可持續(xù)性表示憂慮。比如有跡象表明，今年以來省財政廳對“互助資金”的關注度大幅下降。四是五人共