2023年發(fā)展改革調(diào)研報告

發(fā)展改革調(diào)研報告為充分了解我區(qū)發(fā)展改革系統(tǒng)依法行政情況，把握工作中存在的難點和弱點，自治區(qū)發(fā)展改革委對全區(qū)發(fā)展改革系統(tǒng)依法行政情況進行了摸底調(diào)查和實地調(diào)研。

一、當前依法行政工作開展情況

近幾年來，全區(qū)發(fā)展改革系統(tǒng)進一步加大依法行政工作力度，法制建設(shè)取得了明顯進展。

1、法制機構(gòu)逐步設(shè)立，職能不斷完善。**年我委設(shè)立了政策法規(guī)處，當時全疆15個地、州（市）計委均沒有政策法規(guī)科，系統(tǒng)法制建設(shè)還處在摸索階段，職能重點集中在立法、普法、法規(guī)協(xié)調(diào)、法規(guī)培訓等方面。隨著社會各界對法制建設(shè)重視程度不斷提高，法制業(yè)務(wù)有所拓展，目前，已有4個地州（市）設(shè)立了綜合法規(guī)科，人員在2-4人不等，即使沒有單獨設(shè)立法規(guī)科室的單位，法制建設(shè)工作也有專人負責，有的在綜合科，有的在行政辦公室，確保了法制工作的順利開展。加強了對規(guī)范性文件等抽象行政行為和本機關(guān)執(zhí)法情況的監(jiān)督，進一步發(fā)揮了法制機構(gòu)依法把關(guān)的職能，為推進依法行政奠定了基礎(chǔ)。

2、依法行政意識不斷增強，重視程度較高。發(fā)展改革部門由計劃經(jīng)濟時代的重要部門過渡到市場經(jīng)濟條件下的宏觀調(diào)控部門，加快職能轉(zhuǎn)變，加強服務(wù)型機關(guān)建設(shè)的任務(wù)艱巨。各地發(fā)展改革委都充分認識到這一點，十分重視依法行政工作進程的推進。目前，各地都成立依法行政工作領(lǐng)導小組，組長均由行政第一責任人承擔，領(lǐng)導小組下設(shè)辦公室，具體負責依法行政各項工作，部分地州還成立了“雙制”領(lǐng)導小組（執(zhí)法責任制、評議考核制），為推進依法行政工作提供了有力的組織保障。

3.制度建設(shè)逐步加強，工作程序進一步規(guī)范。按照全區(qū)各級政府全面推進依法行政的實施意見，各地發(fā)改委都積極制定了各項制度加以規(guī)范，包括以《依法行政公示制度》、《行政執(zhí)法過錯責任追究制度》等為主的行政執(zhí)法責任制度，以《首問負責制》、《服務(wù)承諾制》《執(zhí)法人員廉潔自律規(guī)定》等為主的效能服務(wù)制度。據(jù)統(tǒng)計，各地州發(fā)改委就推進依法行政工作制定的制度達20項之多，其中，XX市發(fā)改委還建立了行政執(zhí)法回訪制度，對促進該地區(qū)發(fā)改系統(tǒng)依法行政工作成效顯著，**年被評為自治區(qū)級依法行政先進單位，**年被評為地區(qū)級依法行政先進單位。

為貫徹落實《行政許可法》，各地均開展了行政許可、審批事項的清理工作，并結(jié)合《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》和自治區(qū)《關(guān)于印發(fā)〈新疆維吾爾自治區(qū)企業(yè)投資項目核準暫行辦法等〉五個投資體制改革文件的通知》（新政發(fā)[**]57號），制定了許多配套辦法。如XX市發(fā)改委專門研究制定了《XX市發(fā)展計劃委員會依法行政審批實施細則》，XX市發(fā)改委制定的《XX市政府投資項目管理辦法》已經(jīng)市政府第77號令形式公布實施，對加快推進全系統(tǒng)依法行政進程起到了積極的促進作用。

4、行政執(zhí)法取得成效。全系統(tǒng)在價格監(jiān)督檢查和重大項目稽察等行政執(zhí)法方面做了大量工作，取得了明顯成效。幾年來，物價檢查人員深入開展整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作，特別是2003年在防治“非典”戰(zhàn)役中，從保障各族人民身體健康和生命安全，維護人民群眾經(jīng)濟利益出發(fā)，根據(jù)《價格法》有關(guān)規(guī)定，發(fā)揮了價格檢查與價格干預作用，受到了自治區(qū)各族群眾的普遍贊譽。先后在全區(qū)范圍內(nèi)開展的以涉農(nóng)價格和收費、教育收費、醫(yī)療和藥品價格為主的一系列屬全國性專項檢查，取得了顯著效果。有效地遏制了“三亂”現(xiàn)象，為經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、政治穩(wěn)定及各項事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的消費環(huán)境，價格監(jiān)督檢查工作也逐步形成一個有法可依、有法可循，政令暢通、行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的管理體制。

為把好自治區(qū)重大項目建設(shè)的質(zhì)量關(guān)，各地均配合國家和自治區(qū)重大項目稽察組，積極開展重大項目稽察工作。僅2003年—**年上半年，對總投資近200億元125個國債項目進行了稽察，提交稽察報告110件，下發(fā)整改通知16個。通過稽察和整改，及時發(fā)現(xiàn)和糾正了項目建設(shè)管理中存在的突出問題，促進了項目的建設(shè)實施。

5、法制監(jiān)督取得進展。隨著依法行政的不斷推進，法制監(jiān)督的重要性進而顯現(xiàn)。各地州也采取了多種手段加強了監(jiān)督工作。如，XX市發(fā)展改革委實施了“三全監(jiān)督”：一是法制工作從單純對行政處罰的監(jiān)督，向行政許可、行政檢查、行政收費、行政不作為及抽象行政行為等全方位監(jiān)督；二是法制工作從單純對行政處罰結(jié)案時的監(jiān)督，向行政處罰的立案、結(jié)案、執(zhí)行及移送司法機關(guān)等全過程監(jiān)督；三是法制工作從對委行政執(zhí)法人員的監(jiān)督向包括各區(qū)縣行政執(zhí)法人員在內(nèi)的全員監(jiān)督，防止了行政執(zhí)法活動中違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。XX市發(fā)改委成立行政復議委員會等，這些既保障了本機關(guān)的依法行政工作，對其他地區(qū)作好此項工作也提供了借鑒。

二、依法行政中存在的問題及成因分析

通過調(diào)研，我們也發(fā)現(xiàn)，各地在推進依法行政進程中存在一些不容忽視的問題。

1、法制建設(shè)難度大。相對于全區(qū)推進依法行政工作的需要，發(fā)展改革部門法制建設(shè)相對滯后。正如國家發(fā)展改革委副主任杜鷹指出“我們的法制建設(shè)正處在爬坡過坎階段”，難度還是很大的，一方面發(fā)展改革法制建設(shè)本身任務(wù)重，需要我們從立法、執(zhí)法、普法、法律監(jiān)督等各個方面全面提升發(fā)展改革依法行政水平，工作頭緒多，壓力大。另一方面法制機構(gòu)建設(shè)進度緩慢。截至目前，全區(qū)還有11個地州發(fā)改委沒有政策法規(guī)科，各項業(yè)務(wù)的開展只能處于疲于應(yīng)付狀態(tài)，不能有效的開展工作。例如，在這次組織的依法行政工作書面調(diào)查中，就有6個地州（市）發(fā)改委沒有上報材料。同時，基層大多存在機構(gòu)設(shè)置不盡合理，執(zhí)法人員缺乏，人少事繁，管理不到位；不少執(zhí)法人員文化程度低，未受過專業(yè)與相關(guān)法律知識培訓，與經(jīng)濟社會發(fā)展要求不相適應(yīng)等問題。

2、立法相對滯后。政府職能發(fā)展的最終目標是職能法定。但目前我們?nèi)粘９ぷ髦行惺沟拇罅抗芾斫?jīng)濟的職能，依據(jù)主要是黨中央和國務(wù)院的文件，法律法規(guī)依據(jù)很少。政策規(guī)定的特點是彈性大，能根據(jù)形勢的發(fā)展及時調(diào)整，但由于效力低，執(zhí)行性不強，并且在現(xiàn)行的管理體制下，部門職能存在交叉，立法滯后，使本部門管理的范疇出現(xiàn)“萎縮”或“讓位”的可能。究其原因主要是發(fā)展改革部門業(yè)務(wù)面寬，同時隨著改革的深化和經(jīng)濟的發(fā)展，特別是對外開放程度的不斷擴大，經(jīng)濟發(fā)展中不確定的因素越來越多，各種經(jīng)濟關(guān)系也錯綜復雜，立法難度非常大。例如，由自治區(qū)發(fā)改委起草的《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈招標投標法〉辦法》經(jīng)三次列入政府立法計劃，但都因牽涉部門利益太多，受到強烈阻撓，而遲遲沒有出臺。

3、制度落實不到位。制度是規(guī)范各種行為的準繩，有了制度不落實，制度也就形同虛設(shè)。通過調(diào)研，我們也發(fā)現(xiàn)，雖然各地州都制定了不少的制度，但往往落實少或落實不到位，從而影響了我們的工作。如有些地方，因為在出臺文件時把關(guān)不嚴，有一定的瑕疵，不利于執(zhí)行。自治區(qū)發(fā)改委提出了**年為“制度規(guī)范落實年”，對工作人員從意識到行為有了一定的強制作用，但還需要進一步抓好落實。

4、法制監(jiān)督工作有待于進一步完善。行政法制監(jiān)督是指具有法定監(jiān)督權(quán)的主體按照法律規(guī)定，對行政機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的行為進行監(jiān)督、督促、檢查、糾正的制度。這是保證依法行政的一個重要環(huán)節(jié)。按照“三定”方案，發(fā)改系統(tǒng)本機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督職能一般由法制機構(gòu)履行，從目前調(diào)研情況看，真正實施的不多，普遍存在行政執(zhí)法監(jiān)督力度不強，執(zhí)法監(jiān)督的主體不明，職能發(fā)揮不夠，更不用說形成系統(tǒng)化、制度化、經(jīng)?；腿婊膱?zhí)法監(jiān)督格局。法制機構(gòu)只有在必須上報有關(guān)材料的時候，才能從各部門獲取，由于沒有形成制度，材料難以保證全面準確，使工作有些被動。因此，要進一步從法制監(jiān)督機構(gòu)的工作程序、內(nèi)容、途徑等制度建設(shè)方面進行完善并嚴格及進行落實。還有些地州，沒有建立行政復議機制，一旦復議發(fā)生，工作難以開展，會影響發(fā)改系統(tǒng)的信譽。

三、推進依法行政向縱深發(fā)展的對策建議

1、進一步提高對依法行政重要性的認識。意識決定行動，全面樹立依法行政意識首先解決思想觀念問題。中國從最初的計劃經(jīng)濟時代向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，意識領(lǐng)域的變化是需要一段過程的。如果說，市場經(jīng)濟體制和計劃經(jīng)濟體制下政府職能有區(qū)別的話，最大區(qū)別就是法制化。實現(xiàn)政府職能的法制化是市場經(jīng)濟條件下政府職能的一個重要內(nèi)容和發(fā)展方向。只有全面樹立依法行政意識，才能依法規(guī)范和引導生產(chǎn)、交換、分配、消費等市場經(jīng)濟環(huán)節(jié)，才能加快對宏觀調(diào)控和管理的法制化進程，也將為全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建和諧社會發(fā)展奠定基礎(chǔ)。發(fā)展改革部門作為黨中央、國務(wù)院和各級黨委、政府在經(jīng)濟工作方面主要的參謀和助手，作為宏觀調(diào)控政策措施的制定者和執(zhí)行者，深刻領(lǐng)會依法執(zhí)政、依法行政的重要性和緊迫性，全面樹立依法行政意識，意義重大。

2、加強普法宣傳和法律學習，為依法行政工作創(chuàng)造必要的條件和良好的氛圍。加強法律學習是依法行政的必要條件。有助于各級政府把長期習慣的主要依靠行政手段來管理國家事務(wù)的方式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽糠墒侄巍⒁勒辗ǘǔ绦蜻M行管理的方式。同時，學習和掌握必要的法律知識，特別是熟悉運用于本職工作相關(guān)的法律法規(guī)，具備運用法律手段完成行政管理職能的相應(yīng)能力，已成為政府組成人員特別是領(lǐng)導人員履行職責的必備素質(zhì)。因此，加強法律學習，特別是加強與發(fā)展改革工作密切相關(guān)的法律知識的學習，不斷提高干部依法行政的意識，是我們目前法制工作的關(guān)鍵。

3、加快立法進程，確保有法可依。立法既是為發(fā)展改革部門履行好職責提供法律依據(jù)，更是通過立法創(chuàng)造促進經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展的有利條件，為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。各地應(yīng)結(jié)合工作實際需要，分清輕重緩急，進一步加快立法調(diào)研工作和立法進程。加強和發(fā)展改革工作密切相關(guān)的完善宏觀調(diào)控機制、規(guī)范政府投資行為、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、綜合利用資源等方面的調(diào)研工作，為促進立法奠定基礎(chǔ)。

4、著力完善行政執(zhí)法責任制。行政執(zhí)法責任制就是重點解決職責交叉重疊、越權(quán)執(zhí)法、相互推諉和執(zhí)法不到位的問題。它是行政機關(guān)內(nèi)部對依法行政活動實施自律性約束的機制，是將依法行政活動與相關(guān)責任聯(lián)系起來，通過職權(quán)行使和責任承擔的一體化，強化行政執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高依法行政水平，是多環(huán)節(jié)、多層次、多側(cè)面制度體系。目前，全系統(tǒng)在行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法依據(jù)梳理，建立健全相關(guān)配套制度方面都作了不少的工作，下一部要重點做好職責界定、量化目標考核，規(guī)范執(zhí)法程序、健全執(zhí)法文書及執(zhí)法責任制落實情況的檢查工作。將執(zhí)法責任制由傳統(tǒng)的單純事后監(jiān)督并追究責任，變?yōu)槭虑?、事中、事后的全過程動態(tài)監(jiān)督并追究責任，以減少行政損害和社會成本。

5、加強系統(tǒng)法制交流工作，促進依法行政進程。發(fā)展改革部門工作領(lǐng)域?qū)?，行政?zhí)法職責具有行業(yè)跨度大、形式多樣、執(zhí)法對象兩大面廣的特點，因此，應(yīng)進一步加強法制機構(gòu)建設(shè)，法制機構(gòu)應(yīng)當牢固樹立“參謀助手和法律顧問”的觀念。對領(lǐng)導，要當好依法決策、依法行政方面的參謀和助手，當領(lǐng)導需要時，能夠及時從法律角度提出有針對性的、有價值的意見和建議。對其他處室要提供法律咨詢服務(wù)，幫助解決遇到法律問題，對外，在做好服務(wù)工作的同時，注重通過行政復議等窗口建設(shè)，提高發(fā)展改革部門的信譽。

推進全系統(tǒng)的依法行政工作需要各級發(fā)展改革部門的共同努力，充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺、內(nèi)部刊物、系統(tǒng)交流會等形式，將最新的工作動態(tài)及做法經(jīng)驗傳達到全系統(tǒng)。適時建立和完善工作信息交流制度。通過“走出去、引進來”，互相學習，交流經(jīng)驗，取長補短，提高本部門法制工作的水平，進而推動全系統(tǒng)依法行政工作。

我國的依法行政尚處于起步階段，要實現(xiàn)依法行政，建設(shè)一個現(xiàn)代法治政府還面臨著十分艱巨的任務(wù)，需要制度、體制和思想意識等若干方面的條件與措施來予以保障。胡錦濤總書記在十七大報告中提出的“要堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現(xiàn)國家各項工作法治化，保障公民合法權(quán)益”，為我們在新的歷史時期加強社會主義法制建設(shè)進一步指明了方向，這