《行政管理學(xué)》教案(高教版)

PAGEPAGE28《行政管理學(xué)》教案第一章緒論行政管理學(xué)，又稱行政學(xué)、公共行政學(xué)，是一門研究國家行政管理活動及其規(guī)律的學(xué)科。第一節(jié)行政管理學(xué)的研究對象及主要內(nèi)容行政的涵義其英文名稱為PublicAdministration或簡稱Administration，來自拉丁文的Administratre。國內(nèi)外學(xué)者對行政涵義的解釋和分析1、從三權(quán)分立的角度來看：（法國）孟德斯鳩：立法、行政、司法2、從政治與行政的分離及不同功能的角度古德諾美國《政治與行政》明確提出政治與行政兩分法3、從管理功能的角度（美國）懷特《行政學(xué)導(dǎo)論》:行政乃是為完成某種目的時，對許多人所作的指揮、協(xié)調(diào)、和控制。（美國）費富納《行政學(xué)》：行政就是由一些人的協(xié)調(diào)的努力，使政府的工作得以做成。4、從綜合的角度，全面概述行政（臺灣）吳挽瀾《行政學(xué)新論》：行政是化政令為具體行為的一種過程。5、科學(xué)理解行政的含義行政與國家：主體是國家行政機關(guān)及其工作人員，客體是國家事務(wù)，基礎(chǔ)是國家權(quán)力。行政與管理：國家行政機關(guān)對國家各種事務(wù)所進行的管理。行政與法律：憑借國家法定權(quán)利，依法管理國家事務(wù)。行政是國家行政機關(guān)依據(jù)國家法律和運用國家法定的權(quán)力，為實現(xiàn)國家的社會目標(biāo)和統(tǒng)治階級的利益，對國家和社會事務(wù)所進行的一系列組織和管理活動。二、行政管理學(xué)的研究對象1、政府內(nèi)部事務(wù)管理，完善國家組織，維護和發(fā)展國家利益，經(jīng)濟、文化、教育、科技、衛(wèi)生等社會事務(wù)，具有廣泛性、復(fù)雜性、綜合性。2、行政管理學(xué)的研究對象是行政現(xiàn)象，它是研究行政現(xiàn)象和行政過程內(nèi)在的本質(zhì)聯(lián)系的科學(xué)。三、行政管理學(xué)的主要內(nèi)容（美國）懷特《行政學(xué)導(dǎo)論》:1、行政管理的權(quán)力主體：這是一個從權(quán)力到職能到組織到領(lǐng)導(dǎo)的有機系統(tǒng)。2、行政管理的過程和內(nèi)容：包括行政決策、人事行政、財務(wù)行政、機關(guān)行政、行政監(jiān)督等主要環(huán)節(jié)。3、行政效率和行政改革：提高效率是出發(fā)點和歸宿，推行行政改革是途徑。第二節(jié)行政管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展一、行政管理學(xué)的產(chǎn)生1、起源于美國，產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初自由資本主義向壟斷資本主義過渡時期。2、作為一個行政管理學(xué)的概念，“行政學(xué)”一詞一般認(rèn)為始見于美國學(xué)者伍德羅·威爾遜的《行政學(xué)之研究》（1887年）一文。該文被認(rèn)為標(biāo)志著行政學(xué)的發(fā)端。3、懷特（美國）《行政學(xué)導(dǎo)論》標(biāo)志著公共行政學(xué)的產(chǎn)生。二、行政管理學(xué)發(fā)展的幾個階段第一，科學(xué)管理時期。行政管理學(xué)的形成階段，深受泰羅倡導(dǎo)的科學(xué)管理理論的影響。第二，行為科學(xué)時期。行為科學(xué)是應(yīng)用心理學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)以及其他相關(guān)學(xué)科的成果，來研究人的行為以及人與人之間關(guān)系的一門學(xué)科。1、霍桑實驗2、巴納德第一，運用社會系統(tǒng)的觀點推進了對正式組織的研究。第二，非正式組織理論。非正式組織是沒有結(jié)構(gòu)的、不定型的、往往也不能自覺地認(rèn)識到共同目的的，而是在共同工作中形成的一定的態(tài)度、習(xí)慣和規(guī)范。非正式組織對正式組織起著三種作用：從事正式組織難以或者不宜溝通的信息和意見。通過對協(xié)作意愿的調(diào)節(jié)，維持正式組織內(nèi)部的團結(jié)?？梢员苊庹降目刂疲S持個人品德、個人自尊和獨立選擇?？梢栽鰪娊M織功能和使組織更有效率。第三，權(quán)威接受論。第四，組織平衡理論。貢獻和滿足3、西蒙最突出的貢獻是把決策的概念引入行政管理。第三，現(xiàn)代化管理時期或管理科學(xué)時期新公共行政學(xué)提出，要把出色的政府管理與追求社會公平作為一種新的公共行政的基本原理，作為行政活動的一項基本準(zhǔn)則。新公共行政學(xué)的責(zé)任推動旨在實現(xiàn)政府高效率和社會公平的行政改革。主張對傳統(tǒng)的官僚組織理論進行重大變革和改造。他們強調(diào)行政組織形態(tài)的復(fù)雜因素與變遷，主張在各種組織的密切關(guān)系中，在經(jīng)常變化的行政環(huán)境中，去重新認(rèn)識和研究行政組織的功能和運作，力求建立一個有活力的、有凝聚力的、有效實現(xiàn)目標(biāo)的組織整體。用以市場競爭驅(qū)動的“合同管理”取代官僚制管理，是新公共行政理論在公共管理模式上的重要追求。三、中國行政管理學(xué)的發(fā)展1980年12月，中國政治學(xué)會成立。1988年10月，中國行政管理學(xué)會成立。1993年10月1日，國家公務(wù)員制度在全國正式推行。第三節(jié)學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的意義、原則和方法一、學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的意義1、加強行政管理科學(xué)的研究和學(xué)習(xí)，有助于我們掌握現(xiàn)代行政活動規(guī)律，正確行使國家的管理職能，有力推動社會經(jīng)濟文化的發(fā)展。2、有助于我們用科學(xué)的理論指導(dǎo)和推動行政管理體制的改革，不斷改進政府行政管理，以利于經(jīng)濟體制改革的深化和政治體制改革的開展。3、有助于我們從根本上認(rèn)識管理的重要性，努力實現(xiàn)行政管理的科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化，更好的推動社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。4.有助于增強現(xiàn)代行政人員的現(xiàn)代管理意識，全面提高他們的基本素質(zhì)和管理水平，造就一支適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的行政管理隊伍。二、學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的指導(dǎo)原則1、堅持科學(xué)理論的指導(dǎo)2、必須立足中國的國情，直接面向中國改革與建設(shè)的實際，著力為中國的改革與建設(shè)事業(yè)服務(wù)。3、必須以科學(xué)的態(tài)度廣泛吸取各國先進的理論和經(jīng)驗4、必須用發(fā)展的觀點來對待這門科學(xué)三、學(xué)習(xí)研究行政管理學(xué)的方法1、理論和實際相結(jié)合的研究方法2、比較研究方法3、系統(tǒng)研究方法4.綜合研究方法5.案例分析方法“帕金森定律”。為英國學(xué)者帕金森1957年在《帕金森定律一組織病態(tài)之研究》一書中提出?！弊髡咴跁袑倭沤M織機構(gòu)、事業(yè)單位易于發(fā)生又極難改進的近似病態(tài)的多種現(xiàn)象進行了描述。①行政首長多喜歡以增加用人，來顯示出自己的權(quán)勢，而不管實際工作中是否需要如此眾多的人，而所有的工作是人員相互制造出來的，對機關(guān)事務(wù)本身并無需要，如此，人員日益龐大。②機關(guān)的年代愈久，職員的素質(zhì)愈低。因為首長不喜歡用比自己才能高的人，以免造成職務(wù)上的競爭。③機關(guān)開會的時間長短，與議題的重要性成反比例，因為小事無關(guān)痛癢，大家皆懂，放紛紛發(fā)言，遇到大事，大家則噤若寒蟬。④機關(guān)采用委員會制，委員愈多，愈不負(fù)責(zé)任。⑤機關(guān)的行政效率日趨低落，但外表的建筑及設(shè)備則日趨豪華與壯麗。⑥機關(guān)可用之錢盡量花完，若用不完，下年的預(yù)算必被減少?！氨说略怼庇擅绹逃龑W(xué)家、心理學(xué)家、管理學(xué)家彼德于1960年首次公開發(fā)表，1969年在《彼德原理》一書中系統(tǒng)提出。“彼德原理”的經(jīng)典表述是：“在層級組織中，每位員工都將晉升到自己不能勝任的階層?！边@是因為，由于層級組織的結(jié)構(gòu)性特性，無論一個人有多少聰明才智，又多么勤奮努力，總會有不能勝任的職位，而晉升是必然的，一直到不能勝任為止，更何況還存在許許多多不良組織病象。彼德原理推論：每一個職位最終將由不能盡責(zé)、勝任的員工占據(jù)，層級組織的工作多半由尚未到達不勝任階層的員工完成；行政權(quán)力第一節(jié)行政權(quán)力的內(nèi)涵一、行政權(quán)力的產(chǎn)生與發(fā)展1、行政權(quán)力是國家政權(quán)的組成部分，即國家行政機關(guān)賴以管理國家與社會公共事務(wù)、執(zhí)行國家意志、履行國家職能的一種強制力量。主要包括三方面：①行政權(quán)力是統(tǒng)治階級的管理工具，是國家政權(quán)的重要組成部分。②由權(quán)力主體依法行使行政權(quán)力，實施各種行為。③目的是執(zhí)行國家意志，履行國家行政職能，管理國家和社會公共事務(wù)。④行政權(quán)力是合法的強制力量，常以行政法規(guī)、政策、計劃、決議、命令等作為表現(xiàn)形式，通過政府指揮命令系統(tǒng)而實現(xiàn)。行政權(quán)力的來源、性質(zhì)及特點現(xiàn)代法治國家，行政權(quán)力運行的基本前提：有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究（一）現(xiàn)代行政權(quán)力的來源1、憲法、法律和法規(guī)是主要來源2、慣例裁決是自由裁量權(quán)的重要形式3、授權(quán)是行政權(quán)力的重要來源4、法理是推量裁決的基本依據(jù)（二）行政權(quán)力的性質(zhì)和特點1、行政權(quán)力的性質(zhì)從屬于國家政權(quán)的性質(zhì)，是國家政權(quán)性質(zhì)的集中體現(xiàn)。2、我國是人民民主專政的社會主義國家的一切權(quán)力屬于人民，國家行政權(quán)力的實質(zhì)是為人民、為社會服務(wù)，國家行政機關(guān)及其工作人員是人民的、社會的公仆。①服務(wù)性②派生性③統(tǒng)一性④權(quán)威性（三）行政權(quán)利運行的基本原則行政權(quán)力的運用和行政權(quán)利系統(tǒng)的運行，必須充分反映廣大人民群眾的意愿和要求，以政策為依據(jù)，以法律和法規(guī)為準(zhǔn)繩，以國家和社會公共服務(wù)為目的。1、以民意為基礎(chǔ)2、以政策為依據(jù)3、以法律為準(zhǔn)繩行政權(quán)利的功能及分類（一）行政權(quán)利的基本功能1、管理國家與社會公共事務(wù)，維護正常的國家和社會秩序。2、組織、調(diào)控國家經(jīng)濟、文化建設(shè)，增進人民福利。3、維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，提升國家的國際地位，為人類發(fā)展作貢獻。4、存在積極與消極作用。（二）行政權(quán)力的分類1、行政性立法權(quán)2、行政性管理權(quán)3、行政性決定權(quán)（三）行政權(quán)力與行政管理過程行政權(quán)力貫穿于行政管理過程始終1、體現(xiàn)為行政組織的權(quán)威2、在人事行政管理過程中體現(xiàn)為人事決定權(quán)3、在財務(wù)管理過程中體現(xiàn)為財政和財務(wù)決定權(quán)4、在機關(guān)行政事務(wù)過程中體現(xiàn)為行政事務(wù)處理權(quán)第二節(jié)行政權(quán)力與行政體制一、行政體制的內(nèi)涵及形式（一）行政體制的內(nèi)涵及特點行政體制是行政權(quán)力物化的結(jié)果，是各種行政組織、行政制度和行政關(guān)系的組合體。①行政權(quán)力決定行政體制的狀況，行政體制是行政權(quán)力的外部表現(xiàn)②行政體制的核心是國家行政權(quán)力的配置和劃分③行政權(quán)力和行政體制的的關(guān)系及其變革取決于國家行政環(huán)境狀況，尤其是政治體制狀況。（二）行政體制的基本形式1、集權(quán)制2、分權(quán)制3、均權(quán)制無論何種政治制度，至少有三種公務(wù)必須由中央政府執(zhí)行，一是國防，二是外交，三是幣值。二、行政權(quán)力的集中與分散（一）集權(quán)制行政體制的利弊（二）分權(quán)制行政體制的利弊（三）集權(quán)與分權(quán)的模糊選擇（四）社會主義國家為集權(quán)制和分權(quán)制創(chuàng)造條件三、我國行政體制的改革與發(fā)展（一）我國行政體制的弊端及其成因1、政治：政治、經(jīng)濟、文化、和社會事務(wù)等由執(zhí)政黨一元化領(lǐng)導(dǎo)2、經(jīng)濟：計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟3、文化意識及社會傳統(tǒng)：（二）我國行政體制改革的進程第三節(jié)行政權(quán)力與行政責(zé)任一、行政責(zé)任的內(nèi)涵及特征（一）行政責(zé)任的涵義：1、廣義的行政責(zé)任指行政行為主體在行使行政權(quán)力過程中向授權(quán)機關(guān)或上級機關(guān)負(fù)責(zé)，進而向人民負(fù)責(zé)的活動。政治責(zé)任：行政權(quán)力運行過程中，各級政府首長及其他政府組成人員對政策指導(dǎo)負(fù)有重大責(zé)任，例如內(nèi)閣制，議行合一制。法律責(zé)任：國家公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)，行使行政權(quán)力過程中要依法行行政責(zé)任政，公正無私行政職責(zé)：《公務(wù)員法》規(guī)定執(zhí)行公務(wù)，履行職責(zé)時要克己奉公，盡職盡責(zé)。道德責(zé)任：國家公務(wù)員是人民的公仆，要潔身自愛，廉潔自律，率先垂范，樹立良好的職業(yè)風(fēng)范和個人形象。2、狹義的行政責(zé)任指行政法學(xué)意義上的“行政責(zé)任”，習(xí)慣于把行政責(zé)任理解為違法行為在行政上應(yīng)承擔(dān)的法律后果。（二）行政責(zé)任的基本特征1、不可推卸性2、法律的規(guī)定性（三）行政責(zé)任的分類1、按產(chǎn)生原因分類：①職位：職權(quán)范圍內(nèi)能做與不能做②法律：承擔(dān)違反行政管理法或有關(guān)規(guī)定2、以承擔(dān)行政責(zé)任主體分類：①一般行政責(zé)任②專門行政責(zé)任3、以行政責(zé)任的不同作用為標(biāo)準(zhǔn)分類：①程序性行政責(zé)任②實體性行政責(zé)任二、行政責(zé)任與行政處罰1、國家公務(wù)員行政責(zé)任的產(chǎn)生和后果來自兩方面：一是基于任職而依法擔(dān)負(fù)的行政責(zé)任；二是因?qū)嵤┻`法失職行為而產(chǎn)生的行政責(zé)任。2、基于任職而依法擔(dān)負(fù)的行政責(zé)任取決于人事制度、公務(wù)員思想覺悟水平、職業(yè)道德和責(zé)任心。3、因?qū)嵤┻`法失職行為的構(gòu)成條件：一是行為的違法性和社會危害性；二是行為人主觀上必須有過錯。處理結(jié)果是接受行政處分或行政處罰。三、行政權(quán)力及對行政權(quán)力的監(jiān)督（一）監(jiān)督行政權(quán)力的意義和作用建立靈活高效的權(quán)力制約機制，強化對行政權(quán)力的監(jiān)督，遏制腐敗現(xiàn)象的滋生。（二）行政權(quán)力監(jiān)督的涵義及特點1、政治監(jiān)督2、行政監(jiān)督3、法律監(jiān)督4、社會監(jiān)督第三章行政職能第一節(jié)行政職能概述一、行政職能的涵義和特點1、行政職能亦即政府職能，是指政府依法對國家政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)進行管理所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)。它反映政府管理活動的內(nèi)容和基本方向，決定政府的規(guī)模和管理方式。2、行政功能指行政組織系統(tǒng)在整個政治體系結(jié)構(gòu)中發(fā)揮的作用3、行政職能的特點：①政治性、社會性②動態(tài)性、相對穩(wěn)定性③多樣性、整體性二、行政職能的類型（一）按國家性質(zhì)分類1、奴隸制國家：統(tǒng)治與被統(tǒng)治2、封建制國家：為封建地主階級服務(wù)3、資本主義國家：維護資產(chǎn)階級的政治統(tǒng)治為根本目的4、社會主義國家：職能相同，卻有質(zhì)的差別。（二）按作用領(lǐng)域分類1、政治職能：保衛(wèi)、專政、民主2、經(jīng)濟職能：依靠市場、發(fā)揮市場機制及經(jīng)濟杠桿3、文化職能：思政教育、科教文衛(wèi)、體育、新聞出版、廣播電視4、社會職能：改善、保障人民物質(zhì)文化生活的事業(yè)和措施（三）按作用的過程、方式分類1、計劃2、組織3、協(xié)調(diào)4、控制（四）按作用性質(zhì)分類統(tǒng)治性職能：體現(xiàn)階級性保衛(wèi)職能：對內(nèi)、對外管理職能：對經(jīng)濟、文化教育、環(huán)保、財政、民政、民族事務(wù)使用經(jīng)濟手段、法律手段、行政手段、思想教育手段、紀(jì)律手段服務(wù)性職能：各種社會服務(wù)工作（五）按作用手段分類1、立法職能：針對專門領(lǐng)域制定法律、法規(guī)2、行政職能：合法推行政令，對社會事務(wù)進行有效管理3、司法職能：執(zhí)法監(jiān)督、法律法規(guī)的實施三、行政職能的意義1、認(rèn)識行政管理的前提2、建立國家政府行政機構(gòu)的主要依據(jù)3、反映行政機構(gòu)的性質(zhì)和運行方向4、職能的轉(zhuǎn)變是改革及行政活動方式的前提5、劃分和確定政府職權(quán)的基礎(chǔ)和依據(jù)6、職能的實施狀況是行政管理效能的體現(xiàn)7、是科學(xué)組織管理過程的重要依據(jù)行政管理的運行和改革依靠行政職能第二節(jié)行政職能體系及其影響因素一、行政職能體系（一）行政職能體系的結(jié)構(gòu)1、外結(jié)構(gòu)：政治職能、經(jīng)濟職能、社會職能、文化職能與計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等程序性職能2、內(nèi)結(jié)構(gòu)：實質(zhì)是行政權(quán)力在縱向、橫向的內(nèi)部分配。體系涉及縱向?qū)哟蔚亩鄻踊?、橫向涉及范圍的擴大化，考察和研究行政職能的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，可以從總體上把握行政職能的總體配置情況。（二）行政管理的基本職能1、政治職能：保衛(wèi)、專政、民主2、經(jīng)濟職能：依靠市場、發(fā)揮市場機制及經(jīng)濟杠桿，利用行政方法、經(jīng)濟方法、法律方法管理經(jīng)濟。3、文化職能：思政教育、科教文衛(wèi)、體育、新聞出版、廣播電視4、社會職能：改善、保障人民物質(zhì)文化生活的事業(yè)和措施，除政治、經(jīng)濟、文化職能以外政府所具有的管理社會生活領(lǐng)域中公共事務(wù)的職能。（三）行政管理的程序性職能1、政府部門在從事行政管理活動時為履行一定的行政程序所體現(xiàn)出來的職能就是行政管理的程序性職能。2、行政程序是為完成行政工作和處理行政事務(wù)而必須遵循的一系列前后相繼的操作步驟和過程。3、古立克（美國）：管理七職能：規(guī)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算二、行政職能體系的影響因素阿爾蒙德（1911～）Almond，GabrielAbraham；美國政治學(xué)家。結(jié)構(gòu)—功能主義的創(chuàng)立者。指出：“體系是直各部分之間的某種相互依存以及體系同環(huán)境之間的某種界限。”（一）國家的階級本質(zhì)：國家的階級本質(zhì)決定行政職能的性質(zhì)和作用方向。（二）社會經(jīng)濟發(fā)展水平：是行政職能體系的基礎(chǔ)；提供物質(zhì)條件和外部動力（三）一國特定的政治文化：1、傳統(tǒng)文化意識，“大一統(tǒng)”思想。2、幾千年來的封建統(tǒng)治（吏、戶、禮、兵、刑、工）3、長期形成的政治理念（四）行政主體的認(rèn)識水平和管理水平：行政主體的認(rèn)識水平和管理水平第三節(jié)行政職能的轉(zhuǎn)變一、行政職能的發(fā)展趨勢（一）行政職能的內(nèi)容日趨豐富和多樣化行政的政治職能逐漸弱化，而行政的經(jīng)濟職能、文化職能、社會職能日益強化，以政治職能為主的傳統(tǒng)形態(tài)，正在被職能并重的狀態(tài)所代替。（二）行政職能日益分化和專業(yè)化1、橫向分化：職能由單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?、縱向分化：借助多個層次行政主體的協(xié)調(diào)與配合完成各種職能（三）行政職能的重心逐漸由階級統(tǒng)治性職能過渡到社會管理性職能統(tǒng)治階級的統(tǒng)治地位相對穩(wěn)固后，人們對物質(zhì)生活和精神生活的追求所導(dǎo)致的社會矛盾歸屬人民內(nèi)部矛盾，更多的要借助于社會管理職能來解決。二、我國行政職能的轉(zhuǎn)變行政職能的轉(zhuǎn)變是指政府的行為方向和基本任務(wù)的轉(zhuǎn)變，包含以下意思：1、主要是行政的經(jīng)濟、文化、社會職能的轉(zhuǎn)變2、行政職能結(jié)構(gòu)的重心從一個職能轉(zhuǎn)向另一個職能的過程，其他職能不消失3、行政職能內(nèi)涵由簡單轉(zhuǎn)向復(fù)雜4、職能行使方式由政治性、行政性、直接性向經(jīng)濟性、法律性、間接性轉(zhuǎn)變的過程5、行政管理權(quán)限由“無限政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變6、是行政能力提高的過程（一）行政職能轉(zhuǎn)變是行政職能發(fā)展的普遍規(guī)律1、行政職能是在政府和行政環(huán)境的互動過程中產(chǎn)生的，行政環(huán)境決定、制約和影響著行政職能2、行政環(huán)境即行政生態(tài)，是指政府行政組織在履行行政職能過程中所依托的外部環(huán)境，包括政治、經(jīng)濟、文化等多重因素。3、行政環(huán)境發(fā)展變化與社會生產(chǎn)力的發(fā)展密不可分，其普遍性決定行政職能轉(zhuǎn)變的普遍性。4、行政職能轉(zhuǎn)變包括外結(jié)構(gòu)和內(nèi)結(jié)構(gòu)，外結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變即政府行政管理與環(huán)境之間關(guān)系的重大調(diào)整，內(nèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變即行政體系內(nèi)部的重新分解、轉(zhuǎn)移與合并。兩者不是相互獨立，而是相互相互作用、密切相關(guān)的。（二）我國行政職能轉(zhuǎn)變的意義和依據(jù)1、轉(zhuǎn)變行政職能就是要改變以往政府管得太多和太“死”的局面，按照市場經(jīng)濟體制的客觀要求重新界定政府公共生活領(lǐng)域中的地位和作用，減輕政府負(fù)擔(dān)，提高政府行政管理活動的科學(xué)化和民主化水平，建立高效、廉潔、透明的政府職能體系。2、行政職能轉(zhuǎn)變的依據(jù)：①社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變使國家和政府的工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移②從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的要求③推進社會主義民主建設(shè)，實現(xiàn)行政管理民主化、法制化和現(xiàn)代化的需要④加入WTO，對行政職能的重新思考和定位（三）我國行政職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)、內(nèi)容和途徑1、轉(zhuǎn)變目標(biāo)：①按照市場經(jīng)濟體制要求，將行政職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)②調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)，強化宏觀調(diào)控部門，調(diào)整減少專業(yè)經(jīng)濟部門，適當(dāng)調(diào)整社會服務(wù)部門，培養(yǎng)發(fā)展中介組織③按權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，調(diào)整部門職責(zé)權(quán)限，明確部門職能分工④依法治國、依法行政，加強行政職能法制建設(shè)2、轉(zhuǎn)變內(nèi)容：①按照市場經(jīng)濟發(fā)展要求，進一步明確政府職能定位②按照權(quán)責(zé)一致原則，理順政府部門內(nèi)部職能分工③堅決依法治政，從嚴(yán)治政④改革和簡化行政審批制度⑤加快政府管理的信息化建設(shè)3、轉(zhuǎn)變途徑：①繼續(xù)發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟體制②進一步推動政治體制改革③政企分開是實現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變的根本途徑④培育社會公眾的自我管理意識第四章行政組織第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的涵義1、行政組織是指國家為推行政務(wù)依法組建的行政機構(gòu)體系。2、理解要點：①行政組織是行政權(quán)力物化，是中央和地方各級政府行政管理活動的主體②國家行政組織是依照法律程序組建和變更（國家預(yù)防腐敗局）③行政組織是人員、職位、單位、部門等復(fù)合而成有機整體④設(shè)置、組建和變更行政組織的目的在于有效地推行政務(wù)二、行政組織的基本特征（一）行政組織的一般特征①政治性②公共性③系統(tǒng)性④權(quán)威性（二）行政組織的比較特征①與政黨組織相比，具有國家強制性②與國家權(quán)力機關(guān)相比，具有不同的職能和“派生性”、“執(zhí)行性”、“垂直性”③與司法機關(guān)相比，主要是性質(zhì)和職能的差異三、行政組織的分類及其構(gòu)成要素（一）行政組織的分類1、宏觀上分類①聯(lián)邦制：聯(lián)邦政府行政機關(guān)、中間（州或加盟共和國）政府行政機關(guān)和地方政府行政機關(guān)②單一制：中央國家行政機關(guān)、地方國家行政機關(guān)2、微觀上分類作為政府機關(guān)，主要由領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或首腦機關(guān)、職能機關(guān)或部門機關(guān)、輔助機關(guān)（含辦公機關(guān)、辦事機關(guān)和服務(wù)機關(guān)）、咨詢機關(guān)和派出機關(guān)等構(gòu)成。①領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)：中央和地方各級人民政府的行政首腦機關(guān)②職能機關(guān)：指各級政府中負(fù)責(zé)管理某一專門行政事務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)③輔助機關(guān)：指中央和地方各級政府內(nèi)部為行政組織提供輔助性工作服務(wù)的機構(gòu)，包括政務(wù)性、事務(wù)性、專業(yè)性和綜合性的輔助機關(guān)④咨詢機關(guān)：指為政府出謀劃策，提供政策方案、政策規(guī)劃的機構(gòu)⑤派出機關(guān)：指一級政府機關(guān)根據(jù)行政管理的需要，在其管轄區(qū)域內(nèi)設(shè)立的代表機構(gòu)（二）行政組織的構(gòu)成要素行政職位、行政人員和行政資源構(gòu)成行政組織的三大結(jié)構(gòu)要素。單位是行政組織中職位、人員和行政資源等因素的有機組合，并由組織中的具體工作崗位和依照一定的法規(guī)、制度和程序組成的組織實體。1、行政職位是行政組織的最基本的結(jié)構(gòu)要素，由職務(wù)、職責(zé)和職權(quán)等復(fù)合而成。2、行政人員或公務(wù)員是行政組織中具有主觀意志、主觀能動性和最積極、活躍的因素。3、行政資源是信息、經(jīng)費、物材等物質(zhì)因素的總和，是行政管理的物質(zhì)基礎(chǔ)。(豪華辦公樓)第二節(jié)行政組織體制一、行政組織體制及其在我國的歷史發(fā)展行政組織體制是指一級政府部門內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和組織機構(gòu)方式，是行政組織內(nèi)部各要素、各單位、各部門乃至各層級之間的組合方式，以及各種行政關(guān)系制度化的表現(xiàn)。行政組織體制是各國優(yōu)良行政傳統(tǒng)和管理經(jīng)驗的結(jié)晶。1、1949—1954年采取委員會制的政務(wù)院2、1954年憲法確立“部長會議制組織體制”，“政務(wù)院”改稱“國務(wù)院”。3、1982年憲法確立“總理負(fù)責(zé)制”二、行政組織體制的類型（一）首長制與委員會制（二）層級制與職能制（三）集權(quán)制與分權(quán)制第三節(jié)行政組織理論與行政組織原則一、西方國家行政組織理論與行政組織原則1、古典與新古典行政組織理論與組織原則①“古典行政組織理論”以行政法學(xué)理論和經(jīng)營管理理論為基礎(chǔ)②“新古典行政組織理論”與美國行政學(xué)的發(fā)展密切相關(guān)2、現(xiàn)代組織理論與組織原則二、馬克思主義行政組織理論1、馬克思、恩格斯的行政組織理論觀點：基于巴黎公社經(jīng)驗，提出無產(chǎn)階級政府組織的基本框架和基本原則。2、列寧的行政組織理論觀點3、中國共產(chǎn)黨在革命和建設(shè)時期的行政組織理論觀點①在革命戰(zhàn)爭中提出豐富的組織理論②運用馬列主義行政組織理論指導(dǎo)政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟、文化建設(shè)，創(chuàng)立有特色的國家行政組織理論三、我國行政組織原則行政組織原則是行政機構(gòu)設(shè)置、調(diào)整、廢止、建設(shè)和管理的理論依據(jù)，是行政機構(gòu)改革的理論指南。1、法治行政原則2、職能目標(biāo)原則3、精干效能原則4、管理幅度與層次適度原則5、職、責(zé)、權(quán)一致原則6、穩(wěn)定性與適應(yīng)性相結(jié)合原則第四節(jié)行政組織改革與編制管理的法制化一、行政組織改革是現(xiàn)代政府的一項經(jīng)常性工作①可以防止機構(gòu)改革帶來的沖突和代價，保持政府行為的持續(xù)性、有效性和政府活力②可以促進依法改革進程，有效地避免人為性、隨機性③促進建立咨詢調(diào)研機構(gòu)，有效地推行機構(gòu)改革計劃二、行政編制管理的法制化1、行政編制管理法制化的理論前提①價值前提：馬克思主義政治理論和我國行政管理實踐②事實前提：行政編制管理中由于權(quán)威性不足和管理不善，存在編制管理失控現(xiàn)象③法律前提：行政編制立法2、行政編制管理法制化的實踐依據(jù)①環(huán)境因素：指行政組織系統(tǒng)所處的外部社會環(huán)境和內(nèi)部組織環(huán)境狀況。外部社會環(huán)境指政治、經(jīng)濟、文化、社會生活方式及行政事務(wù)社會化；內(nèi)部環(huán)境指行政人員素質(zhì)、辦公手段的現(xiàn)代化程度、行政管理制度化程度、行政文化狀況等②職能因素：政府職能是劃分政府部門、機構(gòu)設(shè)置、確定人員編制的普遍方法③管轄范圍因素：包括區(qū)域范圍和業(yè)務(wù)范圍人口與財政因素第五章行政領(lǐng)導(dǎo)第一節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)概述一、領(lǐng)導(dǎo)的涵義及構(gòu)成要素1、領(lǐng)導(dǎo)的涵義（說文解字）①領(lǐng)導(dǎo)不同于一般的管理，而是一種能影響別人去完成或者實現(xiàn)一定目標(biāo)的管理活動。②（美國）余克《領(lǐng)導(dǎo)學(xué)》：a領(lǐng)導(dǎo)是個人引導(dǎo)群體活動以達到共同目標(biāo)的行為b領(lǐng)導(dǎo)是施于某一情境的人際影響力，通過溝通來達成特定目標(biāo)c領(lǐng)導(dǎo)是創(chuàng)造和維持期望的與互動的結(jié)構(gòu)d領(lǐng)導(dǎo)是人與人的互動，其中一人以某種方式提供某種情報，使另一人深信他若照做時成果會更好e領(lǐng)導(dǎo)是一種特殊的權(quán)力關(guān)系f領(lǐng)導(dǎo)是某甲的行動改變某乙的行為的影響歷程而某乙認(rèn)為這種影響是合法的，其改變的行為符合個人的目標(biāo)g領(lǐng)導(dǎo)是超過例行組織指引的機械式服從的影響力③領(lǐng)導(dǎo)活動的本質(zhì)、特點受社會生產(chǎn)方式和社會關(guān)系決定，具有社會性和歷史性，在不同的社會形態(tài)中，領(lǐng)導(dǎo)活動的本質(zhì)、特點、目的各不相同2、領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成要素①領(lǐng)導(dǎo)是組織者、指揮者和被組織者、被指揮者共同活動的過程②領(lǐng)導(dǎo)者必須尊重和依靠被領(lǐng)導(dǎo)者，一方面把被領(lǐng)導(dǎo)者的行動納入所需要的軌道，另一方面又為要被領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)揮創(chuàng)造性、完成自己職責(zé)提供必要的勞動和生活條件二、行政領(lǐng)導(dǎo)的涵義和主要特征1、行政領(lǐng)導(dǎo)的涵義：行政領(lǐng)導(dǎo)是國家各級行政機關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)者依法行使國家行政權(quán)力，組織和管理行政事務(wù)，進行決策、指揮、組織、控制、檢查、監(jiān)督等行政活動。2、行政領(lǐng)導(dǎo)的特征行政領(lǐng)導(dǎo)不同于一般的行政管理活動，是組織、指揮被領(lǐng)導(dǎo)者為實現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)提出的目標(biāo)、任務(wù)而協(xié)同努力的一種活動。①統(tǒng)一性、直接性、時效性②執(zhí)行性第二節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)的基本職能我國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的理論在論述領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)時，著重指出領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)有：規(guī)劃目標(biāo)、制定規(guī)范、合理用人；計劃決策、組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)激勵、放權(quán)考核；調(diào)查了解情況，制定方針、路線和政策；培養(yǎng)、挑選、使用干部；組織和動員群眾實現(xiàn)預(yù)定的意圖和決定；進行思想政治教育等。一、決策職能①決策指行政機關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)為執(zhí)行黨和國家權(quán)力機關(guān)的決定、規(guī)定、任務(wù)，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，確定本地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)并擬定實現(xiàn)這些發(fā)展目標(biāo)的實施方案②行政機關(guān)級別和行政領(lǐng)導(dǎo)者職位越高，其行政決策的范圍就越大，對決策所負(fù)責(zé)任也越大③決策活動的科學(xué)性、民主性要求領(lǐng)導(dǎo)者做到：目標(biāo)明確；有預(yù)見性；遵循科學(xué)決策程序；發(fā)揚民主，聽取群眾、行政人員、專家學(xué)者意見；統(tǒng)籌兼顧。二、計劃職能①制定計劃，可以使整個組織目標(biāo)正確并集中，為組織提供考核、檢查工作的標(biāo)準(zhǔn)。②制定計劃的原則：制定具有可行性、符合實際的計劃；計劃要考慮周全，統(tǒng)籌細致、縝密細致；要有彈性，可根據(jù)實際進行修改。三、組織職能①組織建設(shè)包括：合理設(shè)置機構(gòu)，科學(xué)定編；制定科學(xué)可行的規(guī)章制度；選用人才，人盡其用。②機構(gòu)設(shè)置、人員編制要精干、合理、高效，明確職責(zé)、合理分工、協(xié)調(diào)一致。③完善制度，有章可循，有規(guī)可蹈。④選用人才要注意：全面考察人的素質(zhì)，不求全責(zé)備；知人善任，注意整體組合要求，選擇各類人才組成整體四、協(xié)調(diào)職能①行政協(xié)調(diào)是調(diào)整行政管理系統(tǒng)內(nèi)部和外部各方面關(guān)系，明確職、責(zé)、權(quán)范圍，使各部門各方面緊密合作，互相配合，和諧運轉(zhuǎn)，發(fā)揮整體行政功能，實現(xiàn)行政目標(biāo)的行為。②行政協(xié)調(diào)的內(nèi)容：各種決定的協(xié)調(diào)，即決策工作協(xié)調(diào)；各種活動協(xié)調(diào)，做到一致行動，有效執(zhí)行政策。③行政協(xié)調(diào)的范圍：機關(guān)內(nèi)部部門間與部門成員間協(xié)調(diào)；上下級機關(guān)間協(xié)調(diào)；機關(guān)與各協(xié)作單位間協(xié)調(diào)。④行政協(xié)調(diào)的方式：正式的溝通，如指示、命令、意見、報告、請示、申述、簡報、會議等；非正式溝通，如交談、聚會、宴請等五、控制職能行政控制是通過調(diào)節(jié)、糾正等措施將行政體系的運行納入完成行政目標(biāo)、行政計劃的軌道，使行政機關(guān)和行政人員的行為符合行政目標(biāo)要求的活動。六、監(jiān)督職能①行政監(jiān)督的根本目的、基本職能是通過對國家行政管理活動和行政管理人員的行為的監(jiān)督，控制行政活動的過程，改善行政管理，提高行政效率，維護國家法律和人民的利益②行政監(jiān)督的內(nèi)容：監(jiān)督行政人員及下級政府對計劃、目標(biāo)、任務(wù)的執(zhí)行情況；政府的計劃、目標(biāo)、任務(wù)是否符合實際情況及進行修改；對行政管理活動提出改進意見，促進提高行政工作效率；檢查、考核行政人員工作實績，做出科學(xué)評價第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)的方式、方法和藝術(shù)一、行政領(lǐng)導(dǎo)方式行政領(lǐng)導(dǎo)方式是行政領(lǐng)導(dǎo)者從事行政領(lǐng)導(dǎo)必須遵循的比較穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)模式。按運用行政權(quán)力的方式①專斷式領(lǐng)導(dǎo)方式②民主式領(lǐng)導(dǎo)方式③放任式領(lǐng)導(dǎo)方式按對行政權(quán)力控制分類①集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)方式②分權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)方式③均權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)方式按指導(dǎo)工作重點分類①重人式領(lǐng)導(dǎo)方式②重事式領(lǐng)導(dǎo)方式③人事并重式領(lǐng)導(dǎo)方式二、行政領(lǐng)導(dǎo)方法領(lǐng)導(dǎo)方法是領(lǐng)導(dǎo)者從事領(lǐng)導(dǎo)活動的方式。群眾路線法：團結(jié)群眾，依靠群眾調(diào)查研究法：深入基層，了解實際，克服官僚主義矛盾分析法：正確認(rèn)識事物本質(zhì)，進一步解決矛盾現(xiàn)代科學(xué)方法：系統(tǒng)論、信息論、方法論三、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)是領(lǐng)導(dǎo)者為了有效地實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)而靈活運用的各種領(lǐng)導(dǎo)技巧、手段和方法。處理事的藝術(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的藝術(shù)掌握時間的藝術(shù)第四節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)及群體結(jié)構(gòu)一、行政領(lǐng)導(dǎo)者的基本素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)者的重要職責(zé)要求行政領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該具有良好的素質(zhì)，在政治思想、基礎(chǔ)知識、專業(yè)知識、領(lǐng)導(dǎo)能力、組織能力、道德品質(zhì)等方面都應(yīng)是優(yōu)秀者。思想素質(zhì)和政治素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)者的政治素質(zhì)、思想素質(zhì)是指干部的“德”，即在政治方向、政治立場、政治品德、思想作風(fēng)和工作作風(fēng)方面的表現(xiàn)。業(yè)務(wù)素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)者的業(yè)務(wù)素質(zhì)，即干部的“才”，是指領(lǐng)導(dǎo)者的專業(yè)化、知識化，具有真才實學(xué)、能夠開創(chuàng)新局面的組織領(lǐng)導(dǎo)才能和管理才能。其他素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)者還必須具備健康的體魄和較好的氣質(zhì)，具有堅強的意志，充滿活力和富有創(chuàng)造力。同時，需有平易近人、廣交朋友、風(fēng)趣幽默、胸襟開闊、豁達大度等風(fēng)格和優(yōu)點。組織領(lǐng)導(dǎo)能力和管理能力①計劃和決策能力②組織、協(xié)調(diào)和指揮能力③創(chuàng)造能力④應(yīng)變能力⑤處理人際關(guān)系能力二、行政領(lǐng)導(dǎo)班子的合理結(jié)構(gòu)我國實行民主制基礎(chǔ)上的行政首長負(fù)責(zé)制的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。領(lǐng)導(dǎo)班子的結(jié)構(gòu)是指行政領(lǐng)導(dǎo)成員的結(jié)合方式，強有力的行政領(lǐng)導(dǎo)班子要求在年齡、知識、業(yè)務(wù)、能力、性格等方面有合理結(jié)構(gòu)，從而使整體功能得到充分發(fā)揮，成為高水平、高效率的行政領(lǐng)導(dǎo)班子。具有豐富全面的知識結(jié)構(gòu)：具有較高的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)具有較強的能力結(jié)構(gòu)具有合理的年齡結(jié)構(gòu)5、具有良好的氣質(zhì)結(jié)構(gòu)第六章行政決策第一節(jié)行政決策概述一、行政決策的涵義1、決策指人們根據(jù)對客觀規(guī)律的認(rèn)識，為一定是行為確定目標(biāo)、制定并選擇行動方案的過程。2、行政決策是指具有行政決策權(quán)的機關(guān)或個人依據(jù)國家的法律，為了國家和公眾的利益，有效地推行行政管理，為一定的行政行為確定行政目標(biāo)、制定并選擇行政方案的過程。3、決策包括經(jīng)濟決策、政治決策、社會決策、文化決策、教育決策、科技決策、行政決策等。4、最早提出“決策”概念是美國著名管理學(xué)家巴納德；美國著名管理學(xué)家赫伯特．A．西蒙在《公共行政》一書將決策理論引入行政學(xué)研究。二、行政決策的特點共性：①活動主體是人②以客觀規(guī)律為基礎(chǔ)③決策是一個過程特點：①行政決策主體是國家行政機關(guān)及工作人員②行政決策內(nèi)容廣泛③行政決策的根本目的是公眾利益三、行政決策的類型1、經(jīng)驗決策和科學(xué)決策①經(jīng)驗決策是根據(jù)決策者個人的思想水平、認(rèn)識能力和工作經(jīng)驗進行決策②科學(xué)決策是指以現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)，按照科學(xué)程序，采用現(xiàn)代決策技術(shù)進行決策③經(jīng)驗決策和科學(xué)決策兩者有本質(zhì)的區(qū)別2、程序化決策和非程序化決策①程序化決策又叫常規(guī)決策，指在行政管理過程中對重復(fù)出現(xiàn)的行政問題所進行的決策②非程序決策又稱非常規(guī)決策，指在行政管理中對非重復(fù)出現(xiàn)的行政問題所進行的決策四、行政決策在行政管理中的地位①行政決策是行政管理過程中的一個重要環(huán)節(jié)，并貫穿于行政管理過程的始終②行政決策的正確與否，關(guān)系到行政管理的成敗，關(guān)系到黨和國家的興亡和人民的利益、命運。行政決策模式與體制一、行政決策模式理性決策模式（科學(xué)決策模式）①遵循嚴(yán)格的程序：發(fā)現(xiàn)問題、提出目標(biāo)、設(shè)計方案、預(yù)測后果、分析比較、選擇最優(yōu)方案②運用科學(xué)方法③理性分析的決策過程滿意決策模式（有限理性決策模式）——赫伯特·A·西蒙①認(rèn)為理性分析有其必要性，也有其局限性②用滿意原則代替最優(yōu)原則3、漸進決策模式①由查爾斯·E·林德布洛提出，認(rèn)為決策過程是一個通過緩慢地進展小心地改變現(xiàn)實的過程，一切決策都是在原有基礎(chǔ)上修補而成②漸進決策只適宜于比較安定和變化不大的社會環(huán)境，對要以往政策實行修改并根本改變政策時具有保守性4、綜視決策模式①由阿米泰·埃特尼奧提出，試圖克服決策模式和漸進決策模式的缺點，既考慮帶根本性的決策，又考慮漸進決策②主張在決策過程中采用科學(xué)的分析方法，考慮到?jīng)Q策分析的時間及資源的有限性二、行政決策體制行政決策的機構(gòu)和人員所形成的組織體系及其制度，構(gòu)成現(xiàn)代行政決策體制。行政決策體制運行的情況，是順利進行行政決策過程的保證。1、行政決策中樞系統(tǒng)：現(xiàn)代行政決策組織體制中，行使決策權(quán)的核心集團。①領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制整個決策過程②確認(rèn)決策問題和決策目標(biāo)，組織評估決策方案③最終抉擇方案2、行政咨詢系統(tǒng)：是為行政決策服務(wù)的輔助機構(gòu)，由各專業(yè)科學(xué)研究機構(gòu)和政策研究機構(gòu)及人員組成。①輔助性②相對獨立性③咨詢系統(tǒng)的任務(wù)：發(fā)現(xiàn)并提出問題，引起注意；擬訂決策方案；協(xié)助中樞系統(tǒng)對決策方案進行評估論證。3、行政信息系統(tǒng)：收集和加工處理各類行政信息，為決策中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)服務(wù)。三、行政決策的科學(xué)化、民主化1、決策的科學(xué)化是現(xiàn)代社會發(fā)展和科學(xué)技術(shù)發(fā)展的客觀要求。2、行政決策的民主化，關(guān)鍵在于擴大行政決策過程中的公民參與、提高行政決策的透明度，實行依法決策。第三節(jié)行政決策過程一、行政決策形成：行政決策的形成過程是一個從發(fā)現(xiàn)問題到抉擇方案的過程。1、發(fā)現(xiàn)問題，確定目標(biāo)2、收集信息，擬定方案3、分析評估，抉擇方案二、行政決策實施：決策實施是為實現(xiàn)行政決策目標(biāo)而進行的行政實踐活動，又稱為行政執(zhí)行。1、思想準(zhǔn)備和物質(zhì)準(zhǔn)備2、行政組織與行政指揮3、行政溝通與行政協(xié)調(diào)三、行政決策完善：行政決策過程中要邊執(zhí)行、邊修正，使決策方案在實施過程中逐漸完善起來。1、信息反饋2、決策修正3、追蹤決策第七章人事行政第一節(jié)人事行政概述一、人事行政的涵義1、“人事”指人們在社會生活中人與事、人與人之間的關(guān)系。人事管理活動是對這種關(guān)系的組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制，“用人”與“治事”為活動的重要環(huán)節(jié)。2、人事行政是指國家人事行政機關(guān)通過一系列法律、法規(guī)、制度和措施，對行政管理活動中的行政人員與行政事務(wù)之間的關(guān)系以及行政人員相互之間的關(guān)系所實施的一整套管理活動或管理行為。3、人事行政活動的目的是實現(xiàn)行政人員與行政事務(wù)的最優(yōu)結(jié)合，保證國家公務(wù)隊伍的優(yōu)化、穩(wěn)定、廉潔、高效，以便更好地行使國家行政權(quán)力，提高行政管理的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)政府職能和目標(biāo)。4、我國的人事政策制度，又稱為干部人事制度，分為三大部分：黨政干部制度、國有企業(yè)人事制度、事業(yè)單位人事制度。5、黨政干部制度包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度和黨政機關(guān)干部人事制度。國家公務(wù)員制度是黨政機關(guān)干部人事制度的重要組成部分，是專門對各級政府機關(guān)中行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的人員所實行的一種人事管理制度，簡稱為政府機關(guān)干部人事制度。二、人事行政的地位和作用人事行政是國家政治制度的重要內(nèi)容，是國家行政管理的重要組成部分，在國家管理與社會經(jīng)濟、政治發(fā)展中占有特別重要的地位。1、人事行政是提高行政管理過程和效率的關(guān)鍵因素：科學(xué)的人事行政管理，能在全社會范圍內(nèi)選拔人才、培養(yǎng)人才、合理使用人才，造就一支高素質(zhì)的國家公務(wù)隊伍，并能充分調(diào)動和發(fā)揮積極性、主動性和創(chuàng)造性，有效提高行政效率，實現(xiàn)政府的管理目標(biāo)。2、人事行政是實現(xiàn)政治穩(wěn)定、鞏固國家政權(quán)的重要保證：科學(xué)的人事制度，能保證工作的連續(xù)性和正常化，不因領(lǐng)導(dǎo)人的更替或發(fā)生突發(fā)事件而影響“行政機器”的運轉(zhuǎn)。3、人事行政的發(fā)展與完善能有力地推進政治民主化進程：政治民主化主要內(nèi)容包括公民在政治上享有的各種權(quán)力受到法律保障，公民有權(quán)參與國家管理，有廣泛的參政議政渠道，有權(quán)對國家機關(guān)及其工作人員進行監(jiān)督。（國家公務(wù)員制度）4、科學(xué)的人事行政管理，能充分開發(fā)利用人力資源，極大地推動和促進生產(chǎn)力發(fā)展與社會的全面進步：通過科學(xué)的人事行政管理，可以有效組織政府活動，充分發(fā)揮生產(chǎn)力中人的作用，全面開發(fā)和利用人力資源，有力推動經(jīng)濟與社會的發(fā)展。三、人事行政的范圍與內(nèi)容從我國人事管理實際出發(fā)，可將人事行政的基本內(nèi)容用“進、管、出”概括，對人事行政的一系列具體事務(wù)概括為“選、用、教、獎、懲、薪、休、撫、任、免”，較完整地反映我國人事行政的運行過程及實際操作情況。1、政策制度類：指人事行政政策的制定與實施、人事行政制度的改革與完善。2、組織體系類：包括人事行政組織體制和管理體制，人事管理機構(gòu)的職能、權(quán)限范圍、職責(zé)劃分及彼此間關(guān)系。①國家人事行政的運作，須有一個龐大、復(fù)雜的組織系統(tǒng)，保持整個系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)的條件有：一是合理的組織機構(gòu)；二是明確的職能和管理權(quán)限；三是科學(xué)的組織運行機制。3、實際操作類：包括兩部分，一是人事行政過程的各個環(huán)節(jié)，即各項具體人事管理，如選拔、任用、考核、獎懲、福利等；二是人事技術(shù)工藝及管理，涉及人事行政中多種技術(shù)方法的運用與改進，人事管理技術(shù)、管理手段等。四、人事行政原則人事行政原則，指對人事行政工作具有普遍指導(dǎo)意義的一些準(zhǔn)則和要求，是人們對人事行政活動規(guī)律的總結(jié)和概括。1、任人唯賢原則：指在選拔任用行政人員時，堅持德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，反對任人唯親。2、適才適用原則：指根據(jù)每個人的專長和能力、志向和條件，安排相應(yīng)的職位，各隨其志。3、晉升唯功原則：指行政人員的工作成績和貢獻作為評價、獎勵、晉級、晉職的主要標(biāo)準(zhǔn)。4、智能互補原則：指具有不同年齡、專業(yè)、知識、能力、特長、愛好、心理、生理特征的行政人員互相補充、互相協(xié)作，發(fā)揮群體優(yōu)勢和整體功能，出色完成行政任務(wù)。5、積極激勵原則：在人事行政管理中，應(yīng)根據(jù)一定時期人們需要的實際情況以及可能滿足的程度，采用適當(dāng)、有效的激勵方法和措施，充分發(fā)揮行政人員的潛在能力，較好地完成本職工作。6、合理流動原則：指要把握好人才的合理流向，改變行政人員分布不平衡、專業(yè)不對口和使用不適當(dāng)?shù)臓顩r，促進各地區(qū)、各行政機構(gòu)行政人員隊伍結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和合理化。7、用人與治事統(tǒng)一原則：指力求使用人權(quán)與治事權(quán)相結(jié)合，即治事者要有一定的人事權(quán)。8、依法管理原則：指人事行政的一切方面，包括行政人員的考試、錄用、考核、晉升、獎懲、工資、福利、退休1、公務(wù)員進入環(huán)節(jié)直接關(guān)系到國家公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)和政府工作效率，是把好人事行政質(zhì)量關(guān)的第一步。2、我國國家公務(wù)員的錄用實行考試錄用、公開選拔、競爭上崗等形式。第二節(jié)我國公務(wù)員制度一、中國國家公務(wù)員制度的形成《國家公務(wù)員暫行條例》1993年8月14日二、中國國家公務(wù)員制度的基本特征

1．中國公務(wù)員具有明確的政治性，不搞西方的“政治中立”原則。公務(wù)員的“四個堅持”：堅持四項基本原則、堅持黨管干部原則、堅持德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)、堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

2．功績制和公平競爭的運行機制。

3．強化依法管理。

4．重視公務(wù)員的終身教育和人力資源的發(fā)展。三、我國公務(wù)員制度的基本內(nèi)容職位分類制度新陳代謝制度激勵約束制度職業(yè)發(fā)展和保障制度1.職位分類制度國家行政機關(guān)根據(jù)職位分類，設(shè)置國家公務(wù)員的職務(wù)和等級序列。國家公務(wù)員的職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。2.陳代謝制度主要包括考試錄用、調(diào)任、辭職、辭退、退休等內(nèi)容。3.激勵約束制度包括考核、獎勵、處分、職務(wù)升降、輪換、回避等內(nèi)容。輪換，是指國家行政機關(guān)對擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和某些工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家公務(wù)員，有計劃地實行職位輪換。

回避是為了防止公務(wù)人員利用職權(quán)為親屬徇情營私而為其任職、履行公務(wù)所采取的一種限制性措施。回避包括任職回避、公務(wù)回避和地區(qū)回避。公務(wù)員的任職回避，是指凡有親屬關(guān)系的公務(wù)員，不得在同一單位任職或在同一系統(tǒng)擔(dān)任具有上下級關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系的職務(wù)。公務(wù)員凡有夫妻、直系血親關(guān)系、姻親關(guān)系的，不得擔(dān)任雙方直接隸屬于同一行政首長的職務(wù)；或有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)；也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職位的單位從事人事、財務(wù)、監(jiān)察部門的工作。公務(wù)員的公務(wù)回避是指公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時，凡涉及到處理與自己有特定關(guān)系人員的問題時，本人不得參與，并不得以任何方式進行干預(yù)或施加影響。

地區(qū)回避指國家公務(wù)員擔(dān)任縣級以下地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，一般不得在原籍任職。但是，民族區(qū)域自治地方人民政府的國家公務(wù)員除外。4.職業(yè)發(fā)展和保障制度包括培訓(xùn)、掛職鍛煉、工資、保險、福利等內(nèi)容。掛職鍛煉，是指國家行政機關(guān)有計劃地選派在職國家公務(wù)員在一定時間內(nèi)到基層機關(guān)或者企業(yè)、事業(yè)單位擔(dān)任一定職務(wù)。第三節(jié)現(xiàn)代人事行政的更新機制：考任、退休與培訓(xùn)一、考任制1.考任制是指國家行政機關(guān)按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)和法定程序，采取公開考試、嚴(yán)格考核的辦法錄用公務(wù)人員，并建立相應(yīng)的公務(wù)員權(quán)利義務(wù)等法律關(guān)系的制度。2.

考任制的基本原則世界各國公務(wù)人員考試錄用的技術(shù)環(huán)節(jié)可能存在差別，但貫穿于考試錄用過程的基本原則都是一致的，這些原則是：公開原則；平等原則；競爭和擇優(yōu)原則；長期任用原則獨立和超然原則二、培訓(xùn)制1.培訓(xùn)制是指對國家公務(wù)人員的工作技能和業(yè)務(wù)知識進行培養(yǎng)訓(xùn)練制度的總稱。2.培訓(xùn)的意義：是提高公務(wù)員素質(zhì)的重要途徑。使其具備知識、技術(shù)和能力以及職業(yè)倫理和道德、群體的團隊精神。使公務(wù)員不斷適應(yīng)行政功能增加的趨勢。建立一支高質(zhì)量的高級行政官員預(yù)備隊伍。3.培訓(xùn)的原則理論聯(lián)系實際；學(xué)用一致；按需施教；講求實效2.公務(wù)員培訓(xùn)的類型：新錄用人員的培訓(xùn)。晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任職培訓(xùn)。根據(jù)專項工作需要進行的專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)。在職公務(wù)員更新知識的培訓(xùn)。3.公務(wù)員的培訓(xùn)制大體具有以下特點：培訓(xùn)制度法律化；培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)專門化；培訓(xùn)機構(gòu)多元化；公務(wù)員培訓(xùn)的終身化和實用化；培訓(xùn)、任用和晉升的一致化三、退休制1.退休制的概念退休制是指有關(guān)公務(wù)人員因年老或其他原因而不適宜繼續(xù)工作而退出公務(wù)員隊伍的制度。2.公務(wù)員退休的條件主要有三項：（１）年齡條件；（２）工齡和繳納退休保險金的年限；（３）身體與健康狀況。3.公務(wù)人員退休的方式分為兩大類：一是按公務(wù)人員本人主觀愿望的不同，退休分為自愿退休和強制退休。二是按公務(wù)人員身體狀況來劃分，可分為正常退休和特殊退休。第四節(jié)現(xiàn)代人事行政的激勵——保健機制一、激勵——保健機制的涵義激勵因素：晉升、賞識、責(zé)任、工作成就、榮譽等；保健因素：工資福利、安全保障、管理監(jiān)督等二、考核制（一）考核制的概念與作用考核制是指國家行政機關(guān)按照人事管理權(quán)限，依照國家公務(wù)員法規(guī)和既定的原則、內(nèi)容、程序、方法等，對所屬公務(wù)人員進行考察、評價的制度。考核的目的是為了客觀全面評價每個公務(wù)員的德才表現(xiàn)和工作實績，為人事獎懲、培訓(xùn)、職務(wù)調(diào)整等提供依據(jù)。通過考核可以激勵公務(wù)人員努力提高自身素質(zhì)，扎扎實實開展本質(zhì)工作。（二）考核的內(nèi)容1.考勤2.考績：英國考察報告制；美國工作標(biāo)準(zhǔn)考績制中國公務(wù)員的考核：德，是指政治、思想和道德品質(zhì)的表現(xiàn)；能，是指業(yè)務(wù)知識和工作能力；勤，是指工作態(tài)度和勤奮敬業(yè)的表現(xiàn)；績，是指工作的數(shù)量、質(zhì)量、效益的貢獻。（三）考核的結(jié)果英國：A、B、C、D、E五等；美國：特別優(yōu)異者；滿意者；不滿意者三等。中國：優(yōu)秀、稱職、不稱職三個等次。三、獎勵和晉升制（一）獎勵制獎勵制概念：獎勵制是對成績優(yōu)秀的公務(wù)人員，由上級行政機關(guān)或行政首長依據(jù)相應(yīng)的原則、條件與程序給予精神和物質(zhì)獎勵的制度。獎勵制的作用：獎勵實質(zhì)上是對獎勵對象某種行為的肯定，具有行為導(dǎo)向作用，獎勵制度是人事管理中重要的激勵機制之一。獎勵從大的方面來看，包括物質(zhì)獎勵和精神獎勵兩種。國家公務(wù)員的獎勵制度應(yīng)堅持精神獎勵和物質(zhì)獎勵相結(jié)合，以精神獎勵為主的原則。獎勵的種類：嘉獎、記功（三等功、二等功、一等功）、授予榮譽稱號三種。4.獎勵的條件（二）晉升制概念：晉升制是有關(guān)公務(wù)人員職務(wù)提升和級別提高制度的總稱，是人事激勵的重要制度。晉升包括晉職和晉級。公務(wù)員晉升不僅意味著榮譽的獲得，地位的提高和權(quán)利的擴大，同時意味著工資報酬的增加和享受待遇的提升。晉升兼有物質(zhì)獎勵和精神獎勵的作用。職務(wù)晉升的類型

1．年資晉升制。將工作年限和資格作為晉升的依據(jù)。認(rèn)為任職時間越長，工作經(jīng)驗越多，越能有效的處理問題。此種晉升制排除競爭和領(lǐng)導(dǎo)的好惡，易于平衡，減少矛盾。但助長公務(wù)員的保守意識，阻礙開拓創(chuàng)新，壓抑后起之秀的發(fā)展。

2．考試晉升制。以考試成績決定晉升。優(yōu)點是公平、平等、競爭，缺點是考試成績的高低難以真實反映一個人的工作能力。

3．功績晉升制。以工作成績的大小為晉升的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。是競爭機制的充分體現(xiàn)，鼓勵公務(wù)員奮發(fā)向上。難度在于必須制訂衡量工作績效的客觀標(biāo)準(zhǔn)。4．綜合晉升制。兼顧各種因素，將其作為晉升依據(jù)。如級別晉升可考慮年資制，低級公務(wù)員的職級晉升可考慮考試制，職務(wù)晉升則應(yīng)以功績制為主。

5．越級晉升制。對工作成績極其優(yōu)異的公務(wù)員，可以越級晉升。但必須嚴(yán)格把握標(biāo)準(zhǔn)。四、工資和福利制（一）工資制與福利制的概念1.工資制是公務(wù)人員以其能力、學(xué)識、技術(shù)以及時間和精力為行政機關(guān)服務(wù)而按一定標(biāo)準(zhǔn)獲得報酬的制度。2.福利制是國家行政機關(guān)為滿足公務(wù)人員生活和其它方面需要而提供各種公共服務(wù)，發(fā)放各種補貼，采取多種福利措施等的制度。（二）工資制應(yīng)堅持的原則科學(xué)的工資制度應(yīng)體現(xiàn)如下原則：平衡原則：公務(wù)員工資水平應(yīng)與其他行業(yè)的工資水平基本保持平衡。平等原則：也叫同工同酬原則。與物價相適應(yīng)原則；根據(jù)物價指數(shù)的變動，定期調(diào)整工資。使工資增長率高于或等于物價上漲率。定期提薪原則。按法律規(guī)定在財政預(yù)算中保證必要的經(jīng)費用于增加工資。（三

）我國公務(wù)員實行職務(wù)等級工資制。它由四個部分構(gòu)成：

1．職務(wù)工資。2．等級工資。3．基礎(chǔ)工資。4．工齡工資。此外，中國公務(wù)員的工資制度還包括地區(qū)津貼和崗位津貼。（四）公務(wù)人員福利待遇的內(nèi)容公務(wù)人員享受的福利待遇主要有經(jīng)濟補助、休假、社會保險等。經(jīng)濟補助主要包括結(jié)婚補助、生育補貼、進修補貼、休假補貼和撫養(yǎng)子女補貼等；休假包括年休假和其它休假制度；公務(wù)員享受的社會保險一般有養(yǎng)老保險、殘廢金保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷事故保險等。財務(wù)行政財務(wù)行政概述財務(wù)行政的涵義、特點、功能涵義特點：政策性、計劃性、廣泛性、復(fù)雜性、人民性功能制定和實施各種財政財務(wù)收支計劃；建立健全各種財政財務(wù)管理制度加強財務(wù)檢查監(jiān)督財務(wù)管理體制分稅制（1）分稅制的涵義根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一原則，在中央與地方各級政府之間劃分稅源、稅制體系、稅務(wù)機構(gòu)，協(xié)調(diào)財政收支關(guān)系的財政體制。重點——在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上劃定財政支出范圍和稅收權(quán)限。實質(zhì)——形成中央與地方兩個相對獨立的財政體系。（2）分稅制的基本內(nèi)容①劃分中央政府與地方政府的事權(quán)和財政支出范圍。中央——國家事務(wù)、全國性社會公共事務(wù)、區(qū)域間經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；地方——地方性社會公共事務(wù)、政治事務(wù)和經(jīng)濟發(fā)展事務(wù)。②劃分中央政府與地方政府的收入來源。中央稅——關(guān)稅、海關(guān)代征的消費稅和增值稅、消費稅、中央企業(yè)所得稅、金融企業(yè)所得稅、中央企業(yè)上繳利潤等；地方稅——營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、其他各種稅、地方企業(yè)上繳利潤等；中央與地方共享稅——增值稅、資源稅、證券交易稅稅費改革一清二轉(zhuǎn)三改四留第二節(jié)預(yù)算制度預(yù)算與預(yù)算管理概述預(yù)算的分類按預(yù)算的組織形式分類：單式預(yù)算，復(fù)式預(yù)算，零基預(yù)算按預(yù)算的內(nèi)容分類：總預(yù)算，單位預(yù)算，分預(yù)算按預(yù)算的范圍分類：中央預(yù)算和地方預(yù)算預(yù)算的特點計劃性；2、統(tǒng)一性；3、法令性預(yù)算的作用政府機關(guān)賴以存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)；控制行政活動的重要工具評價行政單位財務(wù)活動的主要準(zhǔn)則保證政府機關(guān)更好地貫徹國家的路線二、預(yù)算管理的程序（一）預(yù)算編制原則：1、量入為出，收支平衡；2、與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)原則；3、統(tǒng)籌兼顧，確保重點；4、厲行節(jié)約注意：1、復(fù)式預(yù)算；2、扶助不發(fā)達地區(qū)；3、1％－3％預(yù)備費；4、周轉(zhuǎn)金，4％（二）預(yù)算審查和批準(zhǔn)（三）預(yù)算執(zhí)行1、預(yù)算收入的執(zhí)行2、預(yù)算支出的執(zhí)行（四）預(yù)算調(diào)整（五）決算第九章行政監(jiān)督學(xué)習(xí)本章重點掌握：行政監(jiān)督的含義、分類、內(nèi)容、作用，行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督。第一節(jié)行政監(jiān)督概述行政監(jiān)督的含義和分類（一）含義行政監(jiān)督是黨、國家機關(guān)和人民群眾對國家行政機關(guān)及國家公務(wù)員在行政管理全過程中遵紀(jì)守法情況的監(jiān)察和督導(dǎo)活動。行政監(jiān)督是一種法制監(jiān)督。和監(jiān)督相比：1、主體特定（有權(quán)的國家機關(guān)）；2、對象特定（國家行政機關(guān)及其工作人員）；3、客體特定(國家行政機關(guān)的工作人員)（二）分類內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督行政監(jiān)督的特點它是一種法律監(jiān)督，它具有法律性。程序性全面性，有來自內(nèi)部的和外部的監(jiān)督行政監(jiān)督的功能預(yù)防功能（界定了哪些行為違法和合法，會產(chǎn)生哪些法律后果，可以使行政機關(guān)的行為有一個界限，那么就起到了預(yù)防作用。）懲戒作用保障作用（對社會秩序的保障，對國家機關(guān)人員、財產(chǎn)、人身的保障）四、行政監(jiān)督的內(nèi)容1、監(jiān)督行政機關(guān)及其公務(wù)員在行政管理活動中是否嚴(yán)格執(zhí)行國家的憲法和法律以及行政法規(guī)，是否認(rèn)真貫徹黨的路線、方針和政策。2、監(jiān)督行政機關(guān)及其公務(wù)員在行政決策中能否貫徹民主化、科學(xué)化的原則。3、監(jiān)督檢查行政機關(guān)以及公務(wù)員是否能夠正確行使行政權(quán)力，實現(xiàn)行政目標(biāo)，完成各項行政管理的任務(wù)。4、監(jiān)督和考察國家公務(wù)員的素質(zhì)和能力是否稱職，并對其進行評價，獎優(yōu)罰劣。5、通過監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)并總結(jié)行政工作正反兩個方面的經(jīng)驗