社會資源配置

-.z.試論社會資源配置的三維模式摘要社會資源配置問題，實際上是一個公共選擇問題。社會資源配置主體以及配置方式，對于社會資源配置的效果有著直接的影響。在現代市場經濟條件下，社會資源的配置主體有政府、企業(yè)和非政府的公益組織，三者在社會資源配置中的構造關系，形成社會資源配置的三維模式，這也導致公共管理的社會定位從傳統的政府行政管理向政府管理與非政府管理相結合的方向轉變，促使社會資源配置和公共管理領域中新型的分工、互補、整合構造的形成。關鍵詞：社會資源政府公共管理一．社會資源配置的三類主體社會資源，從廣義上說，是一個社會賴以生存、保持穩(wěn)定和持續(xù)開展所需的資源。從不同角度，社會資源可分為可再生資源和不可再生資源，人力資源和非人力資源，物質資源和非物質資源。社會資源在當代社會，有三個根本特點，一是價值性，在市場經濟條件下，任何資源的開發(fā)、利用和消耗，都不是無償的，必須計算其本錢費用，在具體的社會生活領域中，無論是否按照等價有償的原則使用社會資源，但都是有價的,最終可以計算其貨幣價值；二是主體性，社會資源的開發(fā)利用，都是受一定的主體所支配的，由此產生產權歸屬關系，這就需要界定產權，明確主體，而且，不同的主體，基于其自身的特殊利益需求，開發(fā)利用社會資源的目的和方式，也有所不同；三是有限性，任何社會資源相對于需求來說，都是有限的，不當的利用方式，還會加劇它的消耗甚至浪費。因此，基于以上分析，選擇適宜的資源配置方式，使有限資源的開發(fā)利用到達最正確效果，是社會資源配置的根本目標和原則?？梢约俣ǎ谝欢ǖ纳鐣铑I域和時期內，社會資源的需求和供給都是相對恒定的，則，社會資源配置方式是否合理有效，就直接影響到社會資源開發(fā)利用的實際效果。評價社會資源的合理開發(fā)利用的標準，從社會資源配置的過程來看，一是資源的充分開掘，消除了資源閑置現象；二是資源的合理配置，即資源向最有利于發(fā)揮作用的領域流動，實現了帕雷托最優(yōu)，即它的流動一方面實現它自身價值最大化，同時對其流出的領域是一種存量調整，并未造成資源的流失，而對流入領域和地區(qū)是一種增量的投入；三是資源利用的有效轉化，產生了效益；四是資源開發(fā)利用的本錢和產出效益的比值最大化。現代社會資源的配置主體，主要由三個方面組成：以追求利潤最大化的企業(yè)為代表的市場主體，以履行公共管理職能為己任的政府主體，以非贏利性的非政府組織為代表的民間主體。市場主體具有強烈的謀取經濟利益動機，在社會微觀層面上有著旺盛的經濟活力，按照商品價值規(guī)律自發(fā)地調整社會資源的分配，使資源向利潤率水平高的領域和行業(yè)流動。但是，如果完全按照市場主體的利益要求來配置資源，就會出現市場缺陷和市場失靈的情況，比方宏觀經濟秩序的混亂和無序化狀態(tài)，社會公平和社會保障機制缺損，資源的過量消耗和不合理性的投入，惡性過度競爭和經濟性壟斷現象，拜金主義的盛行和非經濟領域的泛商品化等等。因此，單純依靠市場主體調配社會資源的方式顯然是不現實的。政府主體在價值理念上應當代表國家利益和社會公共利益，按照維護國家主權和平安、維護社會公共利益的原則來調整社會資源的分配，在市場機制缺損或失靈的情況下，可以彌補市場功能的缺乏。但是，由于政府組織形式和決策機制的不同，使政府在社會資源配置中充當的角色往往處在兩難之中：集權方式效率高，但**化程度不高，在政府代表民意缺乏或長官意志強烈的情況下，極有可能導致權力的濫用，而采取代議制或全民公決的方式，有利于集中民意并正確地反映民意，但是管理本錢可能很高，行政效率無法保證。還須考慮的是，為了防止權力濫用和腐敗滋生，廣義上的政府體制實際上還是一個相互制衡的自控體系〔在我國包括立法、行政和司法等方面〕，如何有效地發(fā)揮各個部門的作用，實現相互監(jiān)視和協調統一，消除扯皮推委、牽制掣肘的現象，是能否有效實現政府資源配置職能的重要條件。民間主體主要是非贏利性的、非政府組織，即基于公共道德準則，按照自治互助的方式，形成的社區(qū)性、社團性的組織。它不以贏利為目的，也不具有嚴格的公眾責任和法定義務。這些民間主體的形成和開展的支持條件，來自于成員自身和外界的捐助，依法具有社會公共管理職能的民間主體，還可能得到政府的財政撥款和收費特許權，與*些經濟行業(yè)有較為密切關系的民間主體，還可以得到市場主體即工商企業(yè)的資助，提供社會公共效勞的中介組織，能夠按照等價有償、保本微利的市場規(guī)則，收取適當的效勞報酬。但是，民間主體的產生和開展有很大的自發(fā)性和隨意性，往往局限于局部社會成員的共同利益，在其內部形成的特殊規(guī)則和凝聚力，對外部有著一種天然的排斥作用，一旦擴*到更大的社會空間，可能會導致社會沖突和動亂。社會資源配置的三方面主體在不同的社會領域中有各自的作用。同時又是相互借鑒和相互滲透的。在現實社會中，能夠看到很多這方面的例證。比方，政府公共財政支出本來是由政府部門和事業(yè)單位在其預算額度內直接在市場上自由購置〔屬于控購物資尚需履行申報審批手續(xù)〕，難免發(fā)生交易本錢高、腐敗行為滋生等問題，而實行政府集中采購制度，建立統一的政府采購機構，使需求單位和采購單位相別離，實行供給商投標競爭的市場方式，就有利于解決上述問題。在這里，政府采購行為，通過市場機制來實現。同樣道理，原來由政府提供公共物品如教育、文化、醫(yī)療和社會福利保障等社會公共效勞工程，由于管理本錢高、效率低下、容易出現尋租行為、產生行政性壟斷，進而影響政府形象。經過改革，轉而由市場主體或民間主體按照有償效勞或自治互助原則來提供這些社會效勞，使政府擺脫了大量煩瑣的社會事務，節(jié)省了公共支出，同時這些社會效勞工程的效率和效益也相應提高。再有，社會基層管理本來由政府直接收理，管理本錢高、事務瑣碎、效率不高是難免的。但是，如果由本地常住居民出于維護地方公共秩序和社會公共利益的目的，采取地方基層自治的方式能夠有效地實現管理目標，政府適當退出基層管理也是可能的。上面的例子主要說明了政府在其職能作用發(fā)揮不顯著、低效率的情況下，按照資源合理配置、本錢收益比擬的原則調整社會資源配置主體的關系構造。反過來，在涉及國家和社會平安的重大問題、進入緊急狀態(tài)，或是集中全國財力物力投入重大工程建立的情況下，政府往往站在更為高遠的立場上，甚至采用強制手段，征用原來由市場主體和民間主體掌握的社會資源，社會資源的調配主體和方式都發(fā)生相應的變化。還有，在政府功能和市場主體、民間主體的功能都在一定程度上有作用，而任何一種主體單獨地起作用其效果都不夠顯著的地方，三個主體就會按一定的方式分工組合起來，比方，原來由政府承當的*些教育、文化、科研等職能，并提供相應經費支持，在改革過程中，這些方面的職能可以進一步向社會開放，但完全放開，無論在管理和費用方面都不太現實，則，由政府采取財政補貼，同時市場主體投資入股，或社會主體提供專業(yè)化效勞收取適當費用，形成政府指導、監(jiān)視、財政補貼，市場主體投資入股，民間主體具體提供專業(yè)化社會化效勞、具體負責管理的三維合作模式。根據以上分析，可以形成這樣幾個結論：第一，社會資源的配置主體多元化是客觀存在的，既獨立發(fā)揮各自作用，又相互結合，形成功能互補構造。社會資源配置主體多元化是由社會資源產權主體多元性和配置方式相對有效性所決定的，社會資源的產權主體對其資源占有和使用有著排他的權利，同時社會資源配置方式在一定范圍內有著相對的有效性，超出這一范圍，這種資源配置的方式必然由其他配置方式所取代，或者與其他配置方式相結合。這是一個根本領實，無視這一客觀事實的存在，希望通過唯一的主體進展社會資源的配置和調控，都是不現實的。自由競爭時期的資本主義國家，把政府職能限制在"守夜人〞的角色范圍內，依賴和放任市場機制的自發(fā)作用；方案體制時期的社會主義國家，把政府推到"父愛式〞的全能角色位置，限制和削弱市場機制的作用，都是割裂了政府與市場之間的合理關系，片面地強調市場或政府的作用，其結果，是社會資源的掠奪性開發(fā)和低效能利用，同樣造成了社會資源的破壞和浪費。第二，社會資源配置的主體，在社會資源配置構造中所起的作用側重點有所不同。一般說來，市場主體主要在經濟領域或是可以發(fā)揮價值規(guī)律作用的領域起主導的調節(jié)作用；政府主體主要在國家關系和政治生活領域發(fā)揮主導作用，對經濟、文化和社會生活領域進展指導、監(jiān)視和調控；民間主體在市場主體和政府主體作用都不顯著或是低效率的領域起到重要的協調、整合作用。三類不同主體在社會生活領域中有著各自相對有效的"勢力范圍〞，在這一范圍內起到主要的作用，但就社會整體而言，都不能說占有絕對重要的地位，所以，認為哪一種主體在社會資源配置中的作用是絕對重要的觀點，都是不夠準確的。第三，各個社會資源配置主體在社會資源配置中所使用的方式也有不同，市場主體主要是運用價值規(guī)律和市場機制，政府主體主要是運用法律杠桿和行政手段，民間主體主要是運用慣例、習俗、道義和輿論力量，相對說來，分別使用的是經濟規(guī)則、法律規(guī)則和道德規(guī)則，這些規(guī)則有相通融合的一面，又有矛盾沖突的一面，比方，在現代市場經濟條件下，經濟規(guī)則必然獲得法律形式，成為調整經濟交往關系的有普遍約束力的強制性標準，同時又要吸收公認的商業(yè)道德標準，在文化心理層面上起到引導和約束的作用，但是，由于這三類規(guī)則的社會根底、思想淵源、價值導向以及表現形式的不同，在理解和適用上往往產生分歧和矛盾沖突，使得社會資源配置構造在相互配合與互補方面存在障礙和困難，這在實踐過程中，就會產生一味依賴*一種規(guī)則而排斥其他規(guī)則的簡單化傾向。第四，隨著社會的開展變化，社會資源配置主體多元化的格局也在發(fā)生著變化。這種變化在外表上看，始終是一種功能此消彼長、互補結合的過程，但從現代社會開展的趨勢上看，小政府、大社會、大市場的變化是主流方向。也就是說，社會資源配置變化的主要方向是政府的功能作用相對不斷弱化，而市場力量和民間力量的作用相對在增強。政府功能相對弱化的表現一是政府管理的范圍和領域在縮小，二是行政強制的剛性手段逐漸為社會發(fā)動、政府公關的柔性方式所取代，三是直接干預市場和社會的方式轉為運用法律和經濟杠桿間接的調控方式，四是傳統的金字塔式的集權縱向管制逐漸向管理重心下沉的分權式的網絡溝通轉變。與此相對應，市場力量、社會民間力量在逐步崛起、增強，其重要標志就是市場組織和民間組織的產生和開展，強烈的**意識和廣泛的政治參與行動，以及對市場、社會乃至政府的影響力逐步增強。社會資源配置的三維模式社會資源配置的三類主體在社會資源配置過程中形成的關系構造可以簡稱為社會資源配置的三維模式。社會資源配置的三維模式可以用相互穿插的三個圓面的來表示，每一圓面分別代表政府、市場和民間主體所起作用的領域和范圍，各個圓面的穿插局部則是二者、或三者共同起作用的領域和范圍。首先，政府主體、市場主體和民間主體都有其相對固定的領域，各自發(fā)揮必要和特定的功能。在現代市場經濟條件下，政府主體主要的責任是制定規(guī)則、監(jiān)管調控、維護秩序，提供依靠市場機制無法有效供給的公共物品，如環(huán)境保護，社會保障，公共平安，公共信息等。市場主體的作用主要是在經濟領域保障供給、實現交換、創(chuàng)造財富、增進福利。民間主體的責任主要是表達社會公平和社會監(jiān)視，保障根本生活秩序，維系和調整日常人際關系，組織社會自治和社會救助。這就使三者各自的"領地〞相對穩(wěn)定，分工明確。如果"越位〞插手別的主體的"領地〞，管了自己不該管、管不好的事，或是未履行、怠于履行自己的應盡職責，出現應當管卻沒有管、沒管好的"缺位〞現象，這種合理的分工秩序就難以形成。其次，三個圓面穿插的局部，是二者或三者共同起作用的領域和范圍?？梢姡骸?〕政府和市場穿插的領域，這主要是政府原來管理和經營的經濟領域，由于政府直接經營的效率較低，管理本錢很高，社會資源的利用率低下，必然要引入市場主體參與經營管理。但是，完全放開由市場經營不能保證應有的經營規(guī)模和社會效益，或者是因為涉及到國家平安和社會穩(wěn)定的問題，仍由政府投資作為產權所有者代表，通過委托代理制度，選擇并委托企業(yè)經營，這與我國原來政府直接經營管理國有企業(yè)顯然不同。通過改革，對自然壟斷行業(yè)中的國有獨資企業(yè)引進市場競爭機制，按照市場規(guī)律經營管理，但政府作為投資主體，在把握投資方向和投資規(guī)模方面仍保持一定的影響力?！?〕政府與民間穿插的領域主要表現在兩個方面，一方面，政府將社會基層管理權逐步轉讓給社會基層自治組織如村民委員會、居民委員會，通過基層**建立，培育社會自治組織，淡化政府直接收理社會基層事務的職能，但是，政府在指導社會基層自治、優(yōu)化社區(qū)環(huán)境、維護社區(qū)秩序方面仍負有責任；另一方面，通過機構改革，將*些原來屬于政府系列的組成部門，和原來政府全額撥款的事業(yè)單位，轉變?yōu)榫植繐芸钌踔敛辉贀芸畹纳鐣薪闄C構，割斷其與政府的隸屬關系，推向社會，進一步強化其專業(yè)化效勞的社會功能。比方，學校擴大招生規(guī)模，科研單位面向社會提供科技效勞，會計、資產評估、律師、公證等機構與原來所掛靠的政府部門脫鉤，同樣，政府對這方面的管理主要是政策指導和標準管理?！?〕市場與社會也有穿插，這主要是民間組織運用市場機制，實行有償效勞，按照企業(yè)化運作方式從事的相關業(yè)務，比方，消費合作組織對其成員提供的消費效勞，社區(qū)居民面向本社區(qū)提供的社區(qū)效勞，國有企業(yè)下崗職工或城鎮(zhèn)失業(yè)人口自謀生計的臨時性就業(yè)安置組織。與完全由市場主體提供的經營活動和商品效勞所不同的是，民間主體提供的社會有償效勞，對象相對固定，范圍相對有限，多以自我效勞為主，以保本微利為目標，如果完全按照市場機制，可能很難生存和開展。再者，三個圓面穿插的局部也是處在不斷變動之中。這種變動的方向主要是：其一，政府的"領地〞逐步縮小，作用逐漸淡化，有關經濟功能逐漸轉移到市場，由更為有效的市場主體承當，有關社會職能也相應轉移到民間主體，讓非政府組織發(fā)揮應有的作用。其二，市場主體的力量在不斷成長壯大，這主要是各種經濟需求的增長，刺激了市場供給的增加，而政府主體退出經濟領域，又為市場主體的崛起騰出廣闊的市場空間。其三，民間主體正處在發(fā)育之中，城鎮(zhèn)社區(qū)居民委員會和農村村民委員會的作用日益顯著，在社區(qū)基層自治管理中有著不可替代的作用；原來由政府投資興辦和財政支持的事業(yè)單位通過改革，面向社會提供專業(yè)化、社會化效勞，開場進入自我積累、自我開展的新階段；一批具有創(chuàng)新意識、自我效勞和有償效勞相結合的新型社會中介組織脫穎而出，其中相當一局部在完成其探索、培育以及定型化之后，因其具有強大的市場競爭力，將會演變成市場主體，進入市場領域。所以，社會資源配置的三維模式的內在構造關系變化的總方向是小政府、大市場和大社會。這里的小政府，表現在政府直接收制的領域縮小，功能淡化和外移，管理方式的柔性化和彈性化，但這并不意味政府權威的削弱，而是按照"有所為、有所不為〞的選擇機制，明確政府角色定位，強化政府應當作為的能力，舍棄政府不該管、管不了也管不好的事務，使有限責任政府的形象更清晰，效益更顯著。大市場，是指市場調節(jié)的領域和規(guī)模進一步擴大，根底性作用進一步增強，競爭、有序、開放、統一的市場體系更加完善，而這又是以深化政府改革、取消行政性壟斷、消除市場障礙為前提條件的。大社會是指社會自治、自我效勞的社區(qū)性、社團性的非政府組織的加快發(fā)育，作用增強。在理論來源上，關于社會資源配置的三維模式的建構主要來自以下方面：社會學的構造功能學派認為，社會是一個超級有機體，是一個在一定范圍內可以自我調節(jié)、自我復制、自我組織的系統，一方面，社會分化，使社會構造的各個組成局部能夠到達專業(yè)分工的水平，有效地承當特定的社會功能；另一方面，相互聯系，在協作、互補的根底上進展更高水平的整合，以發(fā)揮社會系統的整體功能，而且，在*些局部發(fā)生功能障礙的情況下，相關局部可以啟動補償機制，產生替代效應，使整個社會系統仍然能夠運行。政治學關于"國家與社會〞的學說，把國家職能和社會職能當作對立統一關系，政府作為國家利益和社會公共利益的代表和載體，本身就承當著階級壓迫、政治統治和維護社會公共秩序的責任，維護社會公共秩序是維持政治統治的必要的社會根底，在政治統治目標根本得到保障的前提下，政府致力于社會職能的履行是順理成章的事情，同時，也給予政府職能所及以外的社會空間以更大的自治權利，一個管理有效的政府，應當是善于將政府直接承當的社會職能和民間自治的社會職能有機地結合起來，而不應當使政治統治職能和社會管理職能相分裂、相對立。經濟學關于"政府與市場〞的理論認為，政府和市場都有其相對有效的調整對象及其領域范圍。市場失靈和市場缺陷為政府干預市場提出了客觀要求，但同時不能簡單地認為政府在任何情況下，以任何方式干預市場都一定能夠解決"市場失靈〞和"市場缺陷〞的問題。比擬合理的結果是，政府和市場在各自有效的領域內充分發(fā)揮各自作用，在單獨作用都有限、需要結合的領域內發(fā)揮各自所長，形成互補關系。以上觀點，從不同的學科角度，注意研究政府與市場、國家與社會〔狹義上的〕的關系，但是未從社會整體的角度，將政府、市場和社會三者結合起來，考慮社會資源的有效配置。社會資源配置三維模式的提出，有利于突破具體學科的理論視野，在多學科穿插研究的根底上，探索社會資源合理配置的規(guī)律。三．公共管理的社會定位公共管理是國家或社會，為了維護社會秩序，推動社會進步，確定一定的主體、方法和程序，制定公共政策，組織和運用社會資源，向社會公眾提供公共物品的過程。從公共管理與社會資源配置的關系來看，公共管理活動本身就是社會資源配置的過程，社會資源的開發(fā)和利用在很大程度上〔并非全部〕是滿足公共管理和公共效勞的需要，公共管理的方式直接影響到社會資源配置的效率和效益。從歷史上看，公共管理的主體主要是政府，近代民族國家的產生和市場經濟的開展，客觀上要求一個強有力的政府，作為社會公共利益的代表，有效地行使公共權力，履行社會公共管理職能，這也使人們形成一種思維定勢，似乎只有政府才能擔當公共管理的主體。但是，隨著社會開展水平和開放程度的提高，公共管理本身也在發(fā)生一系列的變化，這不能不影響到公共管理的社會定位。這種變化大體有以下幾點特征：一是公共管理職能的擴*；二是公共管理領域的擴大；三是公共管理的事務日趨復雜化；四是公共管理的手段趨于彈性化；五是公共管理的規(guī)則由依靠權力縱向推動轉向權力推動與平等協商、利益交換相結合。由此產生這樣的問題：政府作為唯一的公共管理主體，能否適應上述變化？其他主體是否有資格和能力，在公共管理領域分擔一定的責任，與政府的公共管理職能相結合，形成新型的公共管理格局？既然社會資源的配置事實上是由政府、市場主體和民間組織三方共同承當的，則，涉及公共管理和公共效勞事務的社會資源配置，由三方充分協商，共同安排，是不是具有一定的必要性和可能性呢？如果仍然按照政府作為公共管理的唯一主體〔這在我國建國以來方案體制時期尤為明顯〕的思路考慮問題，則，在公共管理事務日益復雜、多變、、專業(yè)化和彈性化的情況下，就會使政府陷入這樣的怪圈——為了應付日益增長的公共事務，不斷追加財政預算，由此導致權力擴*和機構膨脹，而權力擴*和機構膨脹的結果又使管理本錢上升，這又需要增加財政預算，而追加的投入并不能保證行政效益成比例遞增，所以，行政管理費用上升與邊際效益遞減將不可防止。進一步說，公共管理方式向彈性化、間接性和**參與方向的變化，要求政府職能做相應的轉變〔這是上世紀90年代的我國行政改革的主旨和導向〕，但是，政府管理的集權、縱向、剛性、直接等行為傾向，既是其固有的根本屬性，又帶有沉重的歷史慣性，還與政府官員的既得利益有密切的聯系，因此，要求政府自身進展職能轉變，談何容易。而且，我國行政改革所以推進不力，還有這樣的認識誤區(qū)，就是僅從解決行政效能低下、機構膨脹、人員臃腫、費用負擔等自身問題談改革，而不是從社會資源的合理配置和有效開發(fā)利用的更高層面看問題，所以，只要稍微緩解政府自身的上述難題，行政改革就停滯不前，最后還會回到當初改革的起點上。綜觀現代國家的行政改革，其方向主要有二：一是減少政府職能，縮小管理范圍，把原來由政府行使的局部職能轉移給企業(yè)和非政府公益組織，讓企業(yè)和非政府組織更多地發(fā)揮公共管理的作用；二是改革行政管理方式，更多地運用市場機制和社會協商機制，來行使行政職能。從*種意義上說，前一個方向促使政府從"全能的無限責任政府〞向"有限責任政府〞的角色定位轉變，后一個方向引導政府從"強權高壓式政府〞向"親市場、親社會政府〞的公關形象轉變。這一切說明，市場主體和社會民間主體在公共管理領域的地位上升，作用增強，過去公共管理領域中政府"唱獨角戲〞的局面，正在被市場主體、民間主體的"加盟〞，形成三方合作互補的新格局所取代。換句話說，過去公共管理的社會定位只是在政府，而現在則分散在多元化的主體之中。這里，需要討論的幾個原則問題是：首先，應當積極地將公共管理領域面向市場主體和民間主體開放，在依法確定主體資格條件的根底上，提倡和促進市場主體和民間主體進入公共管理領域，保持和發(fā)揮它們的特色和優(yōu)勢。市場主體和民間主體進入公共管理領域，主要作用是帶來更多的社會資源，投入公共管理和公共效勞事業(yè)，運用等價有償、公平競爭、**協商的機制，保障公共物品的供給，有利于解決公共產品投入缺乏、效益不高的問題。比方，在農民工大量涌入的城市，靠當地政府的財力興辦根底教育，解決農民工子女上學難的問題顯然難以為繼，通過政府出臺政策，引導社會資金投入根底教育，同時保障投資收益，是可行的。其次，從整體上說，市場主體和民間主體的"加盟〞，不能取消政府在公共管理領域中的核心地位和主導作用。政府行使公共權力的合法性，出于公共利益目標進展公共管理的客觀性，制定和執(zhí)行公共政策的權威性，決定了政府在公共管理領域中的核心