社區(qū)體制研究

-.z.社區(qū)體制研究——以**為例隨著經(jīng)濟(jì)的開展和社會的轉(zhuǎn)型，以居委會為主導(dǎo)的傳統(tǒng)社區(qū)管理體制正面臨越來越大的挑戰(zhàn)，復(fù)雜的利益關(guān)系需要新的社區(qū)體制加以調(diào)整。就法律地位而言，居民委員會是群眾性自治組織；在現(xiàn)實生活中，居委會承接了大量政府延伸到社區(qū)的工作，行政化傾向日趨嚴(yán)重。在行使行政權(quán)力的過程中，居委會的性質(zhì)被"異化〞了，演變成為一個行政性的管理機(jī)構(gòu)。本文以**為例，著重探討三個問題：一是創(chuàng)新社區(qū)體制，解決居委會的"錯位〞問題；二是研究**與穩(wěn)定的關(guān)系，確保在全面推進(jìn)基層**的進(jìn)程中社區(qū)的穩(wěn)定和管理水平的提高；三是理順社區(qū)的各種關(guān)系，形成社區(qū)建立的合力。一、居委會的困惑居委會以"群眾性自治組織〞的身份，在社區(qū)公共事務(wù)中扮演了全能的角色，承當(dāng)了開展基層**和加強(qiáng)社區(qū)管理的雙重職責(zé)。由于角色和職能的內(nèi)在沖突，居委會處于非常為難的地位和兩難的境地。**與管理是社區(qū)工作的兩大主題。本質(zhì)上，兩者是一致的，基層**開展了，有助于加強(qiáng)社區(qū)管理；反之，社區(qū)管理加強(qiáng)了，可以為基層**的安康開展創(chuàng)造一個更好的環(huán)境。然而，在現(xiàn)實生活中，由居委會同時承當(dāng)**與管理的雙重責(zé)任，造成了居委會在角色上的矛盾和沖突。首先，為了加強(qiáng)社區(qū)管理，政府許多職能部門把工作延伸到社區(qū)，把大量行政性工作交由居委會完成。這些工作往往都是時間緊、任務(wù)重、彈性小，在人、財、物都非常依賴政府的情況下，居委會沒有選擇的余地，必須加班加點完成，久而久之，居委會演變成以行政性工作為主的機(jī)構(gòu)，不停地圍繞行政事務(wù)"公轉(zhuǎn)〞，而居民自治的"自傳〞業(yè)務(wù)卻只能是偷閑搭手干、臨陣磨槍突擊干，成為基層**流于形式的深層次原因。值得注意的是，有些部門"進(jìn)社區(qū)〞僅僅是為了自己出政績，熱衷于在社區(qū)設(shè)機(jī)構(gòu)、掛牌子、發(fā)報表、搞評比。部門居委會工作人員則形成行政管理的思維定勢，習(xí)慣于行政管理，不善于使用引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、說服、效勞的工作手段和方法，行政化傾向嚴(yán)重。其次，在開展基層**的過程中，直接選舉的比例在不斷擴(kuò)大。以**為例，2002年，居委會直接選舉的比例為1.7%，到2005年已上升為47%。直接選舉更能表達(dá)民意，完全按照上級意圖進(jìn)展選舉的難度越來越大，社區(qū)居民可以通過自薦或群眾推薦，經(jīng)選舉成為選居委會主任，選舉結(jié)果難以控制。一旦中選者的綜合素質(zhì)不理想，譬如，對黨的政策理解有偏差、組織能力、管理能力不強(qiáng)，或者曾違反方案生育受過處分，曾被刑事拘留等，我們將面臨兩難處境：如果放任自流，簡單地成認(rèn)選舉結(jié)果，由這樣的人承當(dāng)社會管理的任務(wù)，將會影響基層的管理水平；如果試圖改變選舉結(jié)果，我們將承當(dāng)極大的政治風(fēng)險。實際上，只要選舉程序合法，其結(jié)果將是無法改變的。正因為如此，在換屆選舉中，上級組織總是希望按自己的意圖進(jìn)展，難度越來越大。再次，根據(jù)"城市居民委員會組織法"，居委會一屆三年，從主任、副主任，到一般委員，處于經(jīng)常的變換中。居委會成員同時也是居委會的主要工作人員，在居委會具體承當(dāng)社區(qū)管理責(zé)任的情況下，頻繁的人事調(diào)整，給社區(qū)管理帶來極大的不穩(wěn)定性，與社區(qū)工作專業(yè)化、職業(yè)化開展的趨勢不相適應(yīng)。如何更好地發(fā)揮居委會的作用，眾說紛紜。在現(xiàn)有的社區(qū)體制框架下，居委會的出路有三種選擇：一是進(jìn)一步強(qiáng)化居委會的行政管理職能，使之成為一個行政性的管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對社區(qū)的管理。外表看，居委會的地位加強(qiáng)了，實質(zhì)上，居委會的性質(zhì)被行政權(quán)力所異化了。把居委會作為一個行政性的管理層級，不是我們的目的，這將會導(dǎo)致基層**進(jìn)程有名無實，也有悖于"城市居民委員會組織法"對居委會性質(zhì)和任務(wù)的定位。二是剝離居委會的行政性職能，使之成為一個真正意義上的群眾性自治組織，在此根底上，放手發(fā)動群眾，全力推進(jìn)基層**的進(jìn)程。這是居委會的必然歸宿。問題在于，如果沒有一個載體承接原來由居委會承當(dāng)?shù)幕鶎庸芾砉ぷ鳎鐓^(qū)管理水平將會因此而大幅下降，黨的執(zhí)政根底也將受到嚴(yán)重的削弱。三是維持現(xiàn)狀不變，居委會在加強(qiáng)社區(qū)管理與開展基層**之間踩鋼絲。平時，居委會主要抓管理，履行的是行政性管理職能，群眾自治工作略為兼顧；換屆時，居委會全力以赴，確保組織意圖在選舉中得到落實。這顯然不符合**政治開展的方向，實行基層**，不斷推進(jìn)**進(jìn)程是社會開展的大勢所趨。隨著群眾的**意識的提高，以及直接選舉面的擴(kuò)大，選舉過程中的各種變數(shù)在增加，選舉結(jié)果將會更多地表達(dá)民意，因此，維持居委會現(xiàn)在的模式，路子將會越走越窄。我們正面臨越來越復(fù)雜的局面，在經(jīng)濟(jì)構(gòu)造、社會構(gòu)造急劇轉(zhuǎn)變的過程中，社會矛盾在增加；在不斷擴(kuò)大的對外交往中，群眾受西方泛**思潮的影響在加深；群眾依法履行**權(quán)利的訴求不斷增加的過程中，法規(guī)的不完善面臨越來越大的挑戰(zhàn)。因此，小修小補(bǔ)解決不了社區(qū)體制存在的問題，需要我們進(jìn)展新的思考和構(gòu)造。二、社區(qū)工作站的意義新的社區(qū)體制應(yīng)同時滿足兩方面需要：一是有利于基層**的開展，二是有利于加強(qiáng)對社區(qū)的管理。**在這方面進(jìn)展了一些有意義的探索。2004年底，**市委市政府召開全市社區(qū)建立工作會議，印發(fā)了"**市社區(qū)建立工作試行方法"，明確提出設(shè)立社區(qū)工作站?，F(xiàn)在，除局部"村改居〞社區(qū)外，**已全面設(shè)立社區(qū)工作站，鹽田區(qū)更是全面實行社區(qū)工作站與居委會分設(shè)。社區(qū)工作站是政府在社區(qū)設(shè)立的工作點和效勞平臺，由政府負(fù)責(zé)聘請人員，提供經(jīng)費和工作條件，完成政府在社區(qū)開展的行政性工作，權(quán)、責(zé)、利關(guān)系非常清楚，為加強(qiáng)社區(qū)管理奠定了堅實的根底。與此同時，由于社區(qū)工作站承接了原來由居委會承當(dāng)?shù)男姓怨ぷ?，較好地解決了居委會的行政化問題。居委會可以集中時間和精力收集民情，反映民意，開展群眾性的自我管理、自我教育、自我效勞和自我監(jiān)視，居委會作為群眾性自治組織的自治功能得以回歸，居委會面臨的角色困惑也迎刃而解。設(shè)立社區(qū)工作站之后，由于不必過于擔(dān)憂選舉的結(jié)果是否與組織的意圖一致，在推進(jìn)居委會直接選舉的過程中，可以把步子邁得更大些。**市鹽田區(qū)社區(qū)工作站與居委會分設(shè)之后，居委會全面實行直接選舉，極大地調(diào)動了居民的參與積極性，投票率高達(dá)84%，受到社會各界和媒體的高度關(guān)注。在現(xiàn)階段，**大多數(shù)社區(qū)工作站與居委會實行領(lǐng)導(dǎo)成員穿插任職，但在工作職能和人員分工方面進(jìn)展了相對的劃分，為下一屆居委會換屆實現(xiàn)社區(qū)工作站與居委會分設(shè)做好準(zhǔn)備。在推進(jìn)基層**的過程中，最重要的是要處理好**進(jìn)程與社會穩(wěn)定之間的關(guān)系。社區(qū)工作站的意義在于，為基層**的開展設(shè)定了一道"防火墻〞，確保在全面推進(jìn)居委會直接選舉過程中社區(qū)的穩(wěn)定和社區(qū)管理得到加強(qiáng)。首先，社區(qū)工作站為基層**的開展掃清了障礙。社區(qū)工作站提供了這樣一種氣氛，老百姓可以自由地參與活生生的**實踐。在中國這樣一個缺乏**傳統(tǒng)的國度，這種**實踐具有特殊意義。其次，社區(qū)工作站為加強(qiáng)社區(qū)管理提供體制保證。我國既處于開展的黃金期，又面臨矛盾的凸顯期。穩(wěn)定壓倒一切，沒有穩(wěn)定，**將是一句空話。社區(qū)工作站的建立，從體制上保證了社區(qū)管理的穩(wěn)定性和連續(xù)性；再次，社區(qū)工作站的建立，提高了黨和政府在基層的執(zhí)行力，真正起到"固本強(qiáng)基〞，穩(wěn)固黨的執(zhí)政根底的作用。有人擔(dān)憂，設(shè)立社區(qū)工作站將導(dǎo)致居委會邊緣化。這一問題的核心是如何定義居委會的性質(zhì)與職能，如果居委會是一個行政性的管理機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是從事行政性事務(wù)，則，剝離其行政性事務(wù)就意味著將其邊緣化。問題恰恰在于，居委會作為群眾性的自治組織，從事大量行政性事務(wù)，屬于嚴(yán)重"錯位〞，剝離其行政性工作，讓居委會有更多時間和精力開展居民自治，從根本上解決居委會的行政化問題?？梢?，設(shè)立社區(qū)工作站不但不會導(dǎo)致居委會邊緣化，反而直接促成其"群眾性〞和"自治性〞職能的回歸。有人認(rèn)為，設(shè)立社區(qū)工作站會在社區(qū)增加一個管理層級。這是一種誤解。社區(qū)工作根本上可以分為兩大類，一是來自政府各職能部門的政務(wù)類工作；二是由群眾自治派生出來的、以協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系、維護(hù)大家的權(quán)益為主要內(nèi)容的社會公共事務(wù)。這兩種不同性質(zhì)的工作由兩個不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)分別完成。社區(qū)工作站與居委會同屬社區(qū)組織，是相互獨立的伙伴關(guān)系，兩者之間沒有上下層級的概念，不存在增加層級問題。有人關(guān)注，設(shè)立社區(qū)工作站會使社區(qū)管理費用大幅上升。這種觀點的邏輯思維是，居委會的費用是一個不變的量，不會因為職能的回歸而發(fā)生變化，因此，設(shè)立社區(qū)工作站之后，其運行本錢100%屬于增量。問題在于，剝離了行政性事務(wù)之后，居委會作為一個群眾性的自治組織，其運行本錢出現(xiàn)了兩個重要的變化：一是原來居委會用于行政性工作的費用被轉(zhuǎn)移到社區(qū)工作站，這局部費用不會因此而增加；二是居委會成員從領(lǐng)取工資變?yōu)橹荒醚a(bǔ)助。以**鹽田區(qū)為例，居委會主任的月補(bǔ)助為800元，副主任為500元，成員為300元。這點投入，對于建立一個既有利于基層**開展，又有利于加強(qiáng)社區(qū)管理的體制來說，是微缺乏道的。一種新的體制出現(xiàn)，往往會因為與原體制的沖突而被視為異類，社區(qū)工作站也不例外。毫無疑問，社區(qū)工作站不是萬應(yīng)靈丹，它還有很多缺陷和問題，還有待于通過豐富的實踐加以驗證和完善。三、社區(qū)體制的假設(shè)干關(guān)系社區(qū)工作站的設(shè)立，徹底改變了原來的社區(qū)體制格局，社區(qū)內(nèi)的一些關(guān)系也因此而發(fā)生了深刻的變化，值得我們認(rèn)真加以探討。〔一〕社區(qū)黨組織與社區(qū)其他組織的關(guān)系在社區(qū)的眾多組織中，存在著以誰為核心發(fā)揮龍頭作用的問題。與社區(qū)管理有直接關(guān)系的組織有社區(qū)黨組織、社區(qū)工作站、居委會、業(yè)委會、物業(yè)管理公司、社區(qū)民間組織和集體股份公司等，還有大量駐社區(qū)的機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位，它們都在社區(qū)建立中發(fā)揮一定作用。然而，在現(xiàn)實的運作中，各組織之間往往是各自為政，結(jié)果是大家都努力了，投入的總量也不少，卻沒有形成合力，有些組織的作用甚至互相抵消。我國的國體決定了社區(qū)黨組織在社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。為了更好地形成社區(qū)建立的合力，形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)從三個方面增強(qiáng)社區(qū)黨組織的地位：一是強(qiáng)化其組織優(yōu)勢。通過實現(xiàn)社區(qū)黨組織的全覆蓋，奠定社區(qū)黨組織在社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位；通過完善社區(qū)黨組織與社區(qū)工作站、居委會、各駐社區(qū)單位黨組織的聯(lián)席會議制度，整合各種社區(qū)組織的資源和力量，增強(qiáng)社區(qū)黨組織在社區(qū)共建中的組織協(xié)調(diào)能力。二是強(qiáng)化其戰(zhàn)斗堡壘作用。社區(qū)黨組織與社區(qū)工作站實行領(lǐng)導(dǎo)穿插任職，以此實現(xiàn)社區(qū)黨組織對基層社區(qū)的組織領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)固黨的執(zhí)政根底。三是增強(qiáng)黨員的先鋒模范作用。黨員在社區(qū)的各項工作中以身作則，發(fā)揮表率作用，帶著社區(qū)居民共同參與社區(qū)建立和管理。此外，社區(qū)黨組織還可以通過加強(qiáng)自身的能力建立，進(jìn)一步穩(wěn)固其在社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位：一是集思廣益的能力。社區(qū)黨組織在決策過程中，要廣泛聽取各種社區(qū)組織和居民群眾的意見，在形成共識的根底上形成社區(qū)建立的合力。二是應(yīng)對突發(fā)事件的能力。社區(qū)黨組織要有預(yù)見突發(fā)事件的能力，善于把問題化解在萌芽狀態(tài)，防范和防止事態(tài)的擴(kuò)大。三是密切聯(lián)系群眾的能力。社區(qū)黨組織要與居民群眾建立感情，認(rèn)真解決好關(guān)系人民群眾切身利益的問題，讓群眾得到看得見、摸得著的利益，成為黨聯(lián)系社區(qū)居民的橋梁和紐帶?！捕尘游瘯c社區(qū)工作站的關(guān)系社區(qū)工作站負(fù)責(zé)政府在社區(qū)開展的各種行政性工作，居委會負(fù)責(zé)居民自治。性質(zhì)上的差異，決定了這兩種組織在范圍上可以有所不同。**正在推行"一站多居〞的社區(qū)管理體制，即根據(jù)社區(qū)的實際情況和最正確的效勞半徑，合理地設(shè)置社區(qū)工作站，由一個社區(qū)工作站效勞假設(shè)干個居委會。以較小范圍的居委會方便居民自治，促進(jìn)基層**的開展；以較大范圍的社區(qū)工作站便于更有效地整合社會資源，加強(qiáng)社區(qū)管理，控制管理本錢。從社區(qū)工作站與居委會的不同性質(zhì)，可以看到"一站多居〞模式的合理性。"一站多居〞體制可以通過兩種方式實現(xiàn)：首先，對于范圍較大的居委會，在保持社區(qū)工作站的規(guī)模不變的前提下，通過適當(dāng)調(diào)整劃分居委會，實現(xiàn)"一站多居〞。居委會范圍過大，不利于居民相互間的溝通和協(xié)調(diào)，不利于增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力和影響力。"中共**省委、**省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)平安和諧社區(qū)建立的意見"(粵發(fā)[2005]19號)要求："一個社區(qū)一般是1000到2000戶，超過2000戶的非封閉式管理社區(qū)，要重新調(diào)整劃分。〞**平均每個居委會的范圍約為4000戶，特區(qū)外有的居委會達(dá)數(shù)萬戶。按照**省的標(biāo)準(zhǔn)，**約有三分之一的居委會需要"重新調(diào)整劃分〞。如果居委會繼續(xù)承當(dāng)行政性工作，則意味著社區(qū)的管理本錢將會按居委會分設(shè)的數(shù)量成倍數(shù)上升。在"一站多居〞和"居站分設(shè)〞的條件下，由于分設(shè)的只是居委會，加上居委會不從事政務(wù)類工作，可以維持低本錢運作，所以，在**這樣一種有較多居委會需要分設(shè)的情況下，設(shè)立社區(qū)工作站有利于控制社區(qū)管理本錢。其次，對于規(guī)模比擬小的居委會，在保持居委會的范圍不變的前提下，在假設(shè)干居委會的范圍內(nèi)設(shè)立一個社區(qū)工作站，通過整合，實現(xiàn)"一站多居〞。在"一站多居〞體制下，社區(qū)工作站與居委會自然走向分設(shè)，居委會將成為真正意義上的群眾自治組織，從而為社區(qū)**政治的開展打下更加堅實的根底。〔三〕居委會與業(yè)主委員會的關(guān)系業(yè)委會由業(yè)主代表組成，是在一定物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生的業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對有關(guān)物業(yè)的重大事項擁有決定權(quán)，是代表業(yè)主意愿，維護(hù)業(yè)主合法權(quán)益的有效組織形式。在"居站分設(shè)〞的情況下，居委會不再承當(dāng)行政性工作，它與業(yè)委會一樣都是群眾自治組織，兩者在功能作用方面具有高度的重合性。如果我們將居委會與業(yè)委會的范圍重合起來，將會實現(xiàn)兩種居民自治力量的聯(lián)合，成為基層**新的增長點。否則，面對業(yè)委會這樣的利益共同體，居委會的聯(lián)系群眾的功能就會被逐漸抽空，漸漸被邊緣化，一些住宅小區(qū)業(yè)委會的影響力大于居委會就是最好的說明。在實踐中，由于體制的差異和溝通機(jī)制不暢，居委會與業(yè)委會之間存在不少矛盾，沒有形成社區(qū)管理的合力。我們可以從三個方面對居委會與業(yè)委會的關(guān)系進(jìn)展調(diào)整：一是在調(diào)整劃分居委會范圍時，盡量與住宅小區(qū)銜接，能重合的盡量重合，以一樣的范圍，形成居委會與業(yè)委會共同的訴求；二是鼓勵業(yè)委會成員通過選舉兼任居委會成員，以人員的穿插減少矛盾和對抗；三是通過對居委會的經(jīng)費下?lián)埽鉀Q與居委會范圍一致的業(yè)委會的運作費用，鼓勵業(yè)委會與居委會合作，使業(yè)委會獲得持續(xù)開展的新動力。這種與業(yè)委會重合的居委會，由于可以充分利用住宅小區(qū)的資源〔尤其是業(yè)主的共享物業(yè)〕，整合了政府資源和民間資源，減少了運作本錢。更重要的是，由于范圍的重合和組織的穿插，使業(yè)委會在維權(quán)的過程中，受到"城市居民委員會組織法"的約束，有利于社會穩(wěn)定，實現(xiàn)雙贏的效果?！菜摹尘游瘯c物業(yè)管理公司的關(guān)系物業(yè)管理主要是對建筑物及其附屬設(shè)施，以及環(huán)境衛(wèi)生、平安保衛(wèi)、公共綠化、公用設(shè)施、道路養(yǎng)護(hù)等實施管理，包含了社區(qū)管理最主要的物質(zhì)性內(nèi)容。物業(yè)管理在社區(qū)管理中發(fā)揮了根底性作用，這就決定了居委會的范圍與物業(yè)管理公司的范圍存在一定的對應(yīng)關(guān)系，對應(yīng)性越強(qiáng)，效果越好。對于由同一個物業(yè)管理公司實行封閉式管理的物業(yè)管理小區(qū)，在設(shè)立居委會時，可不必拘泥于戶數(shù)的規(guī)定：規(guī)模較大的小區(qū)一般不劃分為假設(shè)干個居委會，同樣，規(guī)模較小的小區(qū)也盡量考慮單獨成立居委會。老住宅區(qū)由于先天根底設(shè)施缺乏，后天缺乏管理，普遍存在治安形勢嚴(yán)峻，消防平安隱患多，衛(wèi)生狀況差等種種問題，給社區(qū)管理帶來一定的困難。為此，**方案用三年時間，為老住宅區(qū)全面引入物業(yè)管理：一是對于集中而且規(guī)模較大的老住宅樓，通過整合形成一個獨立的物業(yè)管理小區(qū)，實行標(biāo)準(zhǔn)化的物業(yè)管理；二是對于零星分散的老住宅樓，通過協(xié)調(diào)鄰近物業(yè)管理公司，實行就近掛靠管理；三是對于相對集中但規(guī)模較小的老住宅樓，由一個物業(yè)管理公司對假設(shè)干個小區(qū)實行統(tǒng)一管理；四是對于偏遠(yuǎn)分散、實行就近掛靠有困難的老住宅樓，引導(dǎo)退休或下崗人員組建樓宇管理小組，實行"守護(hù)崗〞式管理，并在一定的區(qū)域范圍內(nèi)由物業(yè)管理公司統(tǒng)籌管理。對于這些經(jīng)過整合并實行統(tǒng)一物業(yè)管理，而且具有一定規(guī)模的老住宅區(qū)，也應(yīng)按照居委會范圍與物業(yè)管理范圍相對應(yīng)的原則，盡量單獨設(shè)立居委會，以求最大限度地整合社區(qū)資源，形成社區(qū)建立的合力?！参濉尘游瘯c社區(qū)民間組織的關(guān)系居委會與社區(qū)民間組織的共性是同屬非政府組織和非營利性組織。兩者的區(qū)別在于：一是職能作用不同，居委會作為群眾性自治組織，具有推進(jìn)基層**建立的使命，社區(qū)民間組織則主要通過開展公益性、福利性和群眾娛樂性活動，豐富社區(qū)生活；二是產(chǎn)生方式不同，前者通過選舉產(chǎn)生，后者由社區(qū)居民自愿發(fā)起，具有靈活性，更容易滿足群眾的多樣化需求，更能充分調(diào)動群眾參與社區(qū)事務(wù)的積極性，對居委會的效勞功能起到拾遺補(bǔ)缺的作用；三是效勞對象不同，前者是對社區(qū)全體居民提供效勞，后者通常僅對社區(qū)*一局部群體提供效勞；四是效勞內(nèi)容不同，前者向居民提供較為廣泛的公共效勞，后者則為居民提供特定的效勞。群眾自發(fā)組織起來從事各種社區(qū)活動的積極性很高，如社區(qū)老年人協(xié)會、社區(qū)志愿者協(xié)會、社區(qū)舞蹈協(xié)會、社區(qū)書法協(xié)會等都非常活潑，對豐富居民生活發(fā)揮了重要的積極作用，但在現(xiàn)階段，管理還不標(biāo)準(zhǔn)，根本上都沒有取得合法地位，因此，應(yīng)適當(dāng)降低公益慈善類、文化體育類，以及為困難群眾提供效勞等社區(qū)民間組織的注冊門檻，對具有相對固定活動內(nèi)容、活動周期、活動人員的群眾活動團(tuán)隊實行備案登記，解決其合法化問題，將其納入管理范圍，并通過獎勵、購置效勞、考評體系等方式，引導(dǎo)、鼓勵其開展。有關(guān)民間組織效勞社區(qū)的工作，應(yīng)列入民政部門的日常工作，成為政府為民效勞的一項重要工作，使人民群眾長期得到實惠?！擦尘游瘯c集體股份公司的關(guān)系由于歷史的原因，**的"村改居〞居委會與集體股份公司有著非常密切的關(guān)系，兩者同本同源，隨著形勢的開展而共生，而脫鉤。2002年，**市委組織部、市民政局聯(lián)合印發(fā)了"關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村城市化社區(qū)居委會與集體股份公司脫鉤及黨組織分設(shè)工作的通知"，特區(qū)內(nèi)各區(qū)已全面落實了居委會與集體股份公司脫鉤。剛完成城市化改造的寶安、龍崗兩區(qū)，也已將居委會與集體股份公司脫鉤的問題擺上議事日程。居委會與集體股份公司脫鉤的意義在于減少經(jīng)濟(jì)利益因素對基層**建立的負(fù)面影響。在居委會與集體股份公司不分的情況下，經(jīng)濟(jì)問題很容易被政治化，大大增加居委會在開展**選舉中的敏感性和復(fù)雜性。在**2005年居委會換屆中，*社區(qū)有個別候選人涉嫌賄選，就是因為該居委會下屬的集體股份公司的資產(chǎn)高達(dá)上億元。將居委會與集體股份公司脫鉤，可以有效地防止少數(shù)人打著"**〞和"政治〞的幌子謀求個人的經(jīng)濟(jì)利益。居委會與集體股份公司脫鉤的內(nèi)容包括，一是機(jī)構(gòu)脫鉤，各自獨立運作，居委會與集體股份公司的關(guān)系是群眾性自治組織與駐社區(qū)單位的關(guān)系；二是職能脫鉤，居委會負(fù)責(zé)居民自治，辦理社區(qū)事務(wù)；集體股份公司負(fù)責(zé)抓經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟(jì)效益；三是人員脫鉤，居委會與集體股份公司領(lǐng)導(dǎo)班子成員原則上不穿插任職。在完成居委會與集體股份公司，以及社區(qū)工作站與居委會的脫鉤之后，居委會的群眾自治的性質(zhì)得到真正的回歸，其領(lǐng)導(dǎo)成員排除了經(jīng)濟(jì)利益行政權(quán)力的誘惑，不拿工資，只拿少量補(bǔ)貼，他們通過選舉獲得的只是為社區(qū)居民效勞的時機(jī)。這種"無權(quán)、無利〞的體制，有助于吸引一些真正熱心公益事業(yè)的人士參與居委會工作，為基層**的安康開展?fàn)I造了一個寬松的環(huán)境?！财摺硲艏c居委會選舉的關(guān)系"城市居民委員會組織法"規(guī)定，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民選舉產(chǎn)生居委會，但沒有對選舉權(quán)作具體的界定，各地在執(zhí)行中都將其理解為當(dāng)?shù)貞艏用?。沿海等?jīng)濟(jì)活潑地區(qū)，有大量非戶籍的常住居民。以**為例，2005年底，常住人口827.75萬，其中，戶籍人口只有180萬，非戶籍居民占絕大多數(shù)。如果只有戶籍人口能夠參加居委會選舉，則，數(shù)量龐大的非戶籍常住人口的**政治權(quán)利將被忽略。從開展的角度看，戶籍的概念在弱化，戶籍與非戶籍居民的權(quán)利與義務(wù)在趨同。如何循序漸進(jìn)地吸納非戶籍居民參與居委會選舉的問題，越來越鋒利地擺在我們面前。去年，為了吸納局部非戶籍的常住人口參與居委會選舉，**省提出"1+4〞條件，即不在原戶籍所在地選舉、居住半年以上、有合法收入、有自有產(chǎn)權(quán)的物業(yè)、享有政治權(quán)利。這是一個創(chuàng)舉，再次表達(dá)了**省的先行先試，但"1+4〞條件中的局部規(guī)定成為各方爭論的焦點。"居民委員會組織法"規(guī)定："年滿18周歲的本居住地區(qū)居民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、**信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。〞有人質(zhì)疑"1+4〞條件中關(guān)于收入和財產(chǎn)的規(guī)定是否符合"居民委員會組織法"的立法精神。**權(quán)利的界定是一個非常敏感但又無法回避的問題。首先，我們應(yīng)積極探索有序地吸納非戶籍居民參與居委會選舉的方式和渠道，逐步舒緩戶籍與非戶籍居民之間，由于權(quán)利和義務(wù)的巨大反差而形成的矛盾。其次，**必須循序漸進(jìn)。如果不能確保**在有序、可控的前提下逐步推進(jìn)，則欲速不達(dá)。脫離歷史開展的階段性，任何過于激進(jìn)的措施，其結(jié)果必然是災(zāi)難性的。再次，新設(shè)定的條件應(yīng)充分表達(dá)公平原則。在"1+4〞條件中，"不在原戶籍所在地選舉、居住半年以上和享有政治權(quán)利〞都符合公平原則，至于"有合法收入和有自有產(chǎn)權(quán)的物業(yè)〞的規(guī)定，相信是為了防止一下子把口子放得太開而失控，但卻因有悖公平原則而受到質(zhì)疑。把居住時間與行使公掛鉤，既符合國際慣例、又能較好地表達(dá)公平。任何一個非本市戶籍的居民，只要有合法的工作，依法納稅，并居住到一定時間，都能行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，而且簡單實用，可以通過對納稅時間和居住時間長短的控制，有效地掌握非戶籍居民參與居委會選舉的進(jìn)程。在時間的掌握上可以先嚴(yán)后寬，在試驗階段，可以由各地酌情掌握。像**這樣以非戶籍居民為主的地區(qū)，開場時甚至可以定在5年，總結(jié)經(jīng)歷之后再適當(dāng)縮短。只有循序漸進(jìn)才能確?；鶎?*政治的安康開展，切忌冒進(jìn)。〔八〕街道辦事處與社區(qū)的關(guān)系我國的大中城市普遍實行四級管理。管理理論告訴我們，管理層級與層級的管理幅度成反比，層級的管理幅度越大，管理層級就越少。隨著"小政府、大社會〞格局的形成，以及現(xiàn)代交通、信息技術(shù)的廣泛運用，為擴(kuò)**一管理層級的管理幅度創(chuàng)造條件，使減少管理層級成為可能。在考慮減少城市管理層級的過程中，首當(dāng)其沖的自然是作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處，有些城市已開場了這一方面的實踐。事實上，街道辦事處在運作中確實存在不少問題：一是執(zhí)法無據(jù)。由于沒有法定的執(zhí)法權(quán)，在履行城市管理責(zé)任時，力不從心。在收集和報送