2023年關(guān)于市失地農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民市民化問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于市失地農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民市民化問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告為貫徹落實(shí)黨的十八大提出的“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”工作部署，近期，市政協(xié)采取集中調(diào)研與區(qū)縣自行調(diào)研雙向互動(dòng)方式，就推進(jìn)失地農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民市民化工作進(jìn)行專題調(diào)研。市政協(xié)副主席楊震、顧家雯率市政協(xié)社法委、經(jīng)科委、研究室同志，先后赴xx區(qū)、xx縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，認(rèn)真聽(tīng)取了相關(guān)區(qū)縣農(nóng)民市民化工作匯報(bào)，并與人社、住建、農(nóng)業(yè)等部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了座談?，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下。

一、基本情況

近年來(lái)，我市進(jìn)一步加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化創(chuàng)造了有利條件。2012年，全市城鎮(zhèn)化率為46.8%。我市外出務(wù)工農(nóng)民35.6萬(wàn)人（當(dāng)年新增轉(zhuǎn)移就業(yè)2.9萬(wàn)人），占全市農(nóng)村勞動(dòng)力45%，六成以上為外出從業(yè)，其中xx區(qū)有1.57萬(wàn)人在區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)就業(yè)。城鎮(zhèn)擴(kuò)張“村改居”失地農(nóng)民4.44萬(wàn)人，其中中心XX縣區(qū)有19939人實(shí)行了農(nóng)民市民身份置換。據(jù)今年前三季度動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)顯示，全市外出務(wù)工農(nóng)民31.32萬(wàn)人，其中在省外就業(yè)的農(nóng)民20.03萬(wàn)人，占63.95%，在省內(nèi)就業(yè)的農(nóng)民11.29萬(wàn)人，占36.05%。

二、主要制約

從我市農(nóng)民市民化進(jìn)程的情況看，雖然做了一些積極的探索，也取得了明顯的成效，城鎮(zhèn)化率逐年提高，但農(nóng)民市民化仍面臨著一些政策性、體制性障礙和制約因素。

1、農(nóng)民自身素質(zhì)因素。一是思想觀念轉(zhuǎn)變慢。部分農(nóng)民受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想、城鄉(xiāng)文化差異的影響，特別是對(duì)鄉(xiāng)土的眷戀心理，不愿離土離鄉(xiāng)，依然把土地作為根本保障，游離于城鄉(xiāng)之間，很難完全融入城市生活。二是自身就業(yè)技能低。大多數(shù)農(nóng)民由于自身文化素質(zhì)不高，勞動(dòng)技能差，缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，難以在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)，只能在建筑業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)等行業(yè)從事體力勞動(dòng)或簡(jiǎn)單勞動(dòng)，4050人員就業(yè)難度更大。同時(shí)隨時(shí)有被企業(yè)淘汰或失去工作的可能，不能在城市穩(wěn)定就業(yè)和生活。三是經(jīng)濟(jì)壓力加重。部分農(nóng)民進(jìn)城后預(yù)期收入下降，而相應(yīng)的生活、就醫(yī)、子女教育等方面的支出增加，存在著收益不確定和不平衡等問(wèn)題，造成“農(nóng)民想進(jìn)城而不敢進(jìn)，能進(jìn)不想進(jìn)”的現(xiàn)象。

2、城鎮(zhèn)承載接納因素。一是城鎮(zhèn)承載能力不足。總體上看，我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展還欠發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，以及醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房等公共服務(wù)能力不足，城鎮(zhèn)集聚力、承載力和輻射力還不夠強(qiáng)，在一定程度上制約了農(nóng)民市民化。二是對(duì)進(jìn)城農(nóng)民有思想偏見(jiàn)。受長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)對(duì)立、城鄉(xiāng)分治的影響，城里人對(duì)農(nóng)民缺少包容心，有一種根深蒂固的偏見(jiàn)，擔(dān)心農(nóng)民進(jìn)城會(huì)帶來(lái)住房、交通、教育、衛(wèi)生、社會(huì)治安等方面的問(wèn)題，阻礙了農(nóng)民市民化的進(jìn)程。三是現(xiàn)行制度公平性不夠。相關(guān)部門(mén)在制定和出臺(tái)制度時(shí)，更多地考慮城市居民利益，而忽視了進(jìn)城農(nóng)民的利益，使得進(jìn)城農(nóng)民在城市中實(shí)際處于“邊緣狀態(tài)”和“二等公民”的地位。

3、戶籍管理制度因素。現(xiàn)行戶籍制度，是簡(jiǎn)單地以戶籍性質(zhì)為依據(jù)對(duì)教育、醫(yī)療、社保、計(jì)生、土地占用等方面福利待遇進(jìn)行差別化分配，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)后，由于戶籍問(wèn)題不能享受城市戶口一系列的社會(huì)福利。從我市情況看，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和“非轉(zhuǎn)農(nóng)”兩種現(xiàn)象同時(shí)存在?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”方式基本為購(gòu)房入戶、投靠親屬兩種，主要目的大多是為子女教育、購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)、申購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用房等。而另一方面，隨著農(nóng)村各類惠民政策提標(biāo)擴(kuò)面，計(jì)生政策城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待，使得很多農(nóng)民不愿意改變農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，甚至每年還有部分大中專畢業(yè)生要求非轉(zhuǎn)農(nóng)回原籍。

4、土地管理制度因素。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承包管理制度，雖然穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)秩序，但由于對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度探索創(chuàng)新不夠，土地規(guī)模集約經(jīng)營(yíng)水平不高，農(nóng)村勞動(dòng)力不能得到有效的轉(zhuǎn)移。目前尚缺乏對(duì)轉(zhuǎn)讓（放棄）地權(quán)者進(jìn)行合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)某墒煲?guī)定。

5、現(xiàn)行政策保障因素。政策上差異化對(duì)待，使得進(jìn)城農(nóng)民“居不易”、“病不起”，“老難養(yǎng)”。從住房上看，目前廉租房、保障房主要是面向城鎮(zhèn)居民，大部分進(jìn)城務(wù)工及失地農(nóng)民由于受戶口影響，難以與城里人享有同等住房保障政策。從醫(yī)療上看，目前有城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)兩種，交納保險(xiǎn)基金與享受報(bào)銷待遇有很大差別。同時(shí)，我市部分“村改居”的居民由于目前戶籍還是農(nóng)業(yè)戶口，造成“兩頭”參?，F(xiàn)象。從養(yǎng)老上看，目前失地農(nóng)民保障的認(rèn)定是以戶為單位，部分個(gè)體土地完全被征用后不能享受失地保險(xiǎn)。由于戶口性質(zhì)不同，失地農(nóng)民即使生活在XX縣區(qū)，在最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面與城鎮(zhèn)居民仍有很大差距。如，城鎮(zhèn)低保與農(nóng)村低保的最高標(biāo)準(zhǔn)相差205元/月/人；進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)一旦離開(kāi)企業(yè)，不能像城鎮(zhèn)居民那樣以靈活就業(yè)人員方式續(xù)保，只得退保。

三、對(duì)策建議

推進(jìn)農(nóng)民市民化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)“四化”同步的必然趨勢(shì)。既需要各地大膽探索，積極創(chuàng)新，更需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，突破“政策壁壘”，針對(duì)目前存在的新情況、新問(wèn)題、新特點(diǎn)，努力在制度、體制、機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新和破解。

1、深化思想認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)市民化。各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)要樹(shù)立全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)觀念，把農(nóng)民市民化納入到城市發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃之中。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民市民化的宣傳教育，城市居民要擺脫自身優(yōu)越感和對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的歧視和排斥，樹(shù)立平等開(kāi)放的觀念；用人企業(yè)應(yīng)按照法律程序和有關(guān)政策規(guī)定平等對(duì)待農(nóng)民工，不能利用進(jìn)城農(nóng)民自身的不足損害農(nóng)民利益；進(jìn)城農(nóng)民不應(yīng)把自己看作是城市的過(guò)客和看客，樹(shù)立以城市為家的觀念，積極改變自身的弱點(diǎn)，不斷完善自身各方面素質(zhì)，盡快融入城市生活。

2、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)民有序市民化。一要擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)渠道。在加快工業(yè)化進(jìn)程中，要兼顧勞動(dòng)密集、資本密集、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，大力發(fā)展中小企業(yè)和勞動(dòng)密集型企業(yè)，重點(diǎn)加快經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)鎮(zhèn)村企業(yè)向中心城鎮(zhèn)集中，不斷擴(kuò)大就業(yè)容量。二要鼓勵(lì)農(nóng)民投資創(chuàng)業(yè)。征地拆遷給農(nóng)民帶來(lái)一大筆收入，要出臺(tái)鼓勵(lì)農(nóng)民投資創(chuàng)業(yè)的政策，聚集民間資本，引導(dǎo)居民用手中的閑錢(qián)參與投資，以錢(qián)賺錢(qián)。探索開(kāi)展林權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備等抵押貸款試點(diǎn)，利用土地的融資，為農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)提供資金支持。三要優(yōu)化農(nóng)民就業(yè)服務(wù)。進(jìn)一步強(qiáng)化政府和用人單位的責(zé)任，加強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)引導(dǎo)服務(wù)，加大勞務(wù)合同監(jiān)管，建立農(nóng)民工緊急救濟(jì)、法律援助等社會(huì)救援制度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益；加強(qiáng)勞動(dòng)技能培訓(xùn)，針對(duì)我市專業(yè)技術(shù)工人缺乏的現(xiàn)狀，建議進(jìn)一步加強(qiáng)校企合作，在職校中開(kāi)展機(jī)械加工、電焊工等技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民就業(yè)能力，推動(dòng)農(nóng)民工由靈活就業(yè)向正規(guī)就業(yè)轉(zhuǎn)化；要制定優(yōu)惠政策，對(duì)吸收失地農(nóng)民就業(yè)的企業(yè)給予用工補(bǔ)助、技能培訓(xùn)支持和低保政策等，鼓勵(lì)企業(yè)招收失地農(nóng)民就業(yè)。

3、改革戶籍制度，加快農(nóng)民戶口市民化。實(shí)施更加靈活的戶口遷移政策，進(jìn)一步放寬本地和外來(lái)農(nóng)民工、失地農(nóng)民、外來(lái)投資經(jīng)商辦企人員的城鎮(zhèn)落戶條件，與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民享受同等的權(quán)益。建議借鑒廣東流動(dòng)人口服務(wù)管理辦法，以“居住證”取代“暫住證”，全面實(shí)施居住證制度，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)就業(yè)、子女入學(xué)、升學(xué)考試、醫(yī)療衛(wèi)生、住房租購(gòu)、社會(huì)保障等領(lǐng)域“一證通”。

4、加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)市民化。進(jìn)一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，允許土地流轉(zhuǎn)形式的多樣化，推進(jìn)農(nóng)村資源市場(chǎng)化配置，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。建議允許農(nóng)民通過(guò)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、租賃、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許農(nóng)民以土地?fù)Q城鎮(zhèn)就業(yè)和社會(huì)保障；允許農(nóng)民自愿放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由集體再行發(fā)包；允許農(nóng)民利用土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)同種田能手合作，并取得合理補(bǔ)償，讓農(nóng)民市民化后的農(nóng)村存量資產(chǎn)保值增值，形成農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的良性機(jī)制。

5、創(chuàng)新保障制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民服務(wù)市民化。要以構(gòu)建“同城待遇”為目標(biāo)，讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民真正市民化。一是政府及人社、衛(wèi)生等部門(mén)要進(jìn)一步加強(qiáng)政策研究，制定出臺(tái)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)和社會(huì)保障實(shí)施辦法，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)有效銜接，新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)有效銜接，同時(shí)，允許失地農(nóng)民以合作社為單位參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，與企業(yè)解除合同自謀職業(yè)可按個(gè)體工商戶參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，確保進(jìn)城農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變后與市民享受同等待遇。二是妥善解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民及其子女的就醫(yī)、就學(xué)等問(wèn)題，進(jìn)一步簡(jiǎn)化農(nóng)民就業(yè)和農(nóng)民子女入學(xué)手續(xù)，取消各種名目的收費(fèi)，鼓勵(lì)發(fā)展民辦教育，吸納更多農(nóng)民子女就學(xué)；推進(jìn)新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)有效銜接，避免農(nóng)民“兩頭”參?，F(xiàn)象。三是逐步放寬進(jìn)城農(nóng)民申購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用房和申請(qǐng)公租房、廉租房政策，加快創(chuàng)新金融產(chǎn)品，積極為進(jìn)城農(nóng)民購(gòu)房提供低息貸款。建議將住房公積金制度逐步覆蓋到在城市中有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工，對(duì)農(nóng)民工在城市購(gòu)買(mǎi)房屋，給予契稅優(yōu)惠政策。

6、探索集體資產(chǎn)管理，促進(jìn)農(nóng)民穩(wěn)定市民化。要在現(xiàn)行法律制度框架下，積極探索按照土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行征地補(bǔ)償或再分配，促進(jìn)被征地農(nóng)民擁有平等發(fā)展機(jī)會(huì)。一是農(nóng)村集體資產(chǎn)要優(yōu)先用于村民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和生活補(bǔ)助，以資產(chǎn)換保障、換福利。對(duì)于“城中村”可利用村集體留用的土地，建市場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)等項(xiàng)目，與房地產(chǎn)公司聯(lián)合開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，底層街面房由村里或分配給村民出租，增加集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，為村民發(fā)放福利和養(yǎng)老金。二是加快集體資產(chǎn)管理方式的股份改革，把原集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)經(jīng)評(píng)估后量化到人，折股組建社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織，股權(quán)按“人口股”和“勞動(dòng)力股”以一定比例量化，人人平等。

7、抓好撤村建居，解決農(nóng)民身份市民化。一要加大安置社區(qū)建設(shè)。按照“尊重歷史、因地制宜、規(guī)模適度、半徑合理、職責(zé)明確、管理有序”的原則，根據(jù)社區(qū)大小、居民來(lái)源等因素，徹底理順居民與新老社區(qū)的管理關(guān)系。健全社區(qū)事務(wù)工作站、物業(yè)管理服務(wù)站等機(jī)構(gòu)，切實(shí)發(fā)揮行政管理、社會(huì)服務(wù)、物業(yè)管理等職能，努力為安置社區(qū)提供經(jīng)費(fèi)、人員、用房等保障。二要加快安置農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化。加快各項(xiàng)制度的轉(zhuǎn)化接軌，保障拆遷安置居民在社區(qū)行使民主政治和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)待遇，徹底剝離其在原村（社區(qū)）享有的傳統(tǒng)福利待遇，促進(jìn)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)居民的全面轉(zhuǎn)化。加強(qiáng)“村改居”社區(qū)社會(huì)保障，確保婦女、兒童、殘疾、老年和特殊人群的合法權(quán)益不受侵犯。三要強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)配套。建議出臺(tái)在城市舊城改造和城市開(kāi)發(fā)過(guò)程中，由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位配套建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心及社區(qū)服務(wù)設(shè)施政策，便于社區(qū)組織有