20世紀(jì)90年代以來的中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整

20世紀(jì)90年代以來的中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整時(shí)間調(diào)整背景宏觀經(jīng)濟(jì)政策政策工具調(diào)整效果1994—1997高通貨膨脹經(jīng)濟(jì)過熱適度從緊的貨幣政策和財(cái)政政策使國民經(jīng)濟(jì)順利實(shí)現(xiàn)第一次"軟著陸"1998—2002有效需求不足、物價(jià)持續(xù)下降、通貨緊縮積極有限度擴(kuò)張使國民經(jīng)濟(jì)順利實(shí)現(xiàn)第二次"軟著陸"2003下半年至今“雙穩(wěn)健”的財(cái)政貨幣政策使國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展20世紀(jì)90年代以來,中國政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策經(jīng)歷了三次較大的調(diào)整。即:1994-1997年政府實(shí)行了適度從緊的財(cái)政、貨幣政策,降低高通脹率,使國民經(jīng)濟(jì)順利實(shí)現(xiàn)第一次“軟著陸”;1998-2002年財(cái)政貨幣政策由適度從緊轉(zhuǎn)向積極有限度擴(kuò)張,擴(kuò)大內(nèi)需,降低高失業(yè)率,使國民經(jīng)濟(jì)順利實(shí)現(xiàn)第二次“軟著陸”;2003年下半年至今政府采取穩(wěn)健的財(cái)政貨幣政策,加強(qiáng)宏觀調(diào)控,抑制部分行業(yè)投資增長過快,減緩物價(jià)上漲壓力,對(duì)保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展而避免大起大落起到了顯著的作用。中國這些年的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整的實(shí)踐證明，在發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，必須加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，及時(shí)調(diào)整財(cái)政、貨幣政策及相關(guān)宏觀政策措施，解決通貨膨脹或通貨緊縮問題，以保持總需求和總供給的基本平衡和人民幣幣值的基本穩(wěn)定。這些社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)深化改革、擴(kuò)大開放、促進(jìn)發(fā)展、保持穩(wěn)定，都是十分重要的。一、1994－1997年的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整：適度從緊1988年中國發(fā)生了嚴(yán)重的通貨膨脹，全國各地發(fā)生了搶購商品潮。于是中國政府從1988年的第四季度起實(shí)行嚴(yán)厲的“治理整頓”，利用各種手段緊縮投資和貨幣投放，結(jié)果使得價(jià)格的上升速度迅速下降。1990年零售商品價(jià)格降到只比上年上升2.1%，居民消費(fèi)價(jià)格上升3.1%。嚴(yán)厲的緊縮也引起了經(jīng)濟(jì)增長速度的迅速下滑。為了扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步下滑，國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策隨即放松。從1991年開始經(jīng)濟(jì)又加快增長。1992年初，鄧小平在“南方談話”中，號(hào)召加快改革和發(fā)展?！澳戏秸勗挕蓖苿?dòng)了新的改革熱潮，也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的上升勢(shì)頭。在1992年國民經(jīng)濟(jì)新一輪高漲中，地方、部門、企業(yè)表現(xiàn)了很高的積極性，但中央政府的領(lǐng)導(dǎo)部門對(duì)于推進(jìn)改革顯得消極被動(dòng)，沒有采取措施來推進(jìn)財(cái)政、金融、國有企業(yè)等改革長期落后的部門。同時(shí)，采取了擴(kuò)張性貨幣政策來刺激增長。各地把注意力放到了劃開發(fā)區(qū)、鋪基本建設(shè)攤子等方面，很快掀起了開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱、債券熱、股票熱、期貨熱等經(jīng)濟(jì)氣泡，經(jīng)濟(jì)迅速達(dá)到過熱狀態(tài)。由此出現(xiàn)改革開放以來的第四輪通貨膨脹開始攀升，并且在達(dá)到高位后長時(shí)間居高不下。到1993年上半年，由于投資急劇膨脹，特別是房地產(chǎn)投資迅猛增加，各地普遍建立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，結(jié)果導(dǎo)致了比1988年更嚴(yán)重的通貨膨脹。1993年6月，中國政府決定采取兩方面的措施來實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，保證持續(xù)增長的勢(shì)頭不致中斷。一是一系列應(yīng)急措施。1993年6月，宣布了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的“十六點(diǎn)計(jì)劃”，包括金融、財(cái)政和投資等幾個(gè)方面。這一計(jì)劃的實(shí)施，使過熱的傾向得到緩解。二是根本性措施。在這次調(diào)整中，中共中央認(rèn)識(shí)到克服經(jīng)濟(jì)失衡的根本出路在于深化改革。1993年11月，中共十四屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，最重要的突破是：第一，明確提出“整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破”的新的改革戰(zhàn)略，不只在邊緣地帶進(jìn)攻，而且要在國有部門打攻堅(jiān)戰(zhàn)，要求在20世紀(jì)末初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。第二，為財(cái)稅體制、金融體制、外匯管理體制、企業(yè)體制和社會(huì)保障體系等重要方面的改革擬定了方案，繪制了藍(lán)圖。從1994年開始，中國政府在上述諸方面采取了一系列重大的改革措施。由此，中國的改革進(jìn)入了一個(gè)整體推進(jìn)的新階段。從1993年7月起，政府又一次實(shí)行緊縮的財(cái)政政策和貨幣政策，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。針對(duì)這一情況,中央果斷作出深化改革、加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的決策,并取得了積極成效。宏觀調(diào)控從整頓金融秩序人手,通過調(diào)整資金投向,清理和制止亂集資和違章拆借,金融秩序明顯好轉(zhuǎn),房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱也隨之開始降溫,投資膨脹受到抑制,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾得到緩解,經(jīng)濟(jì)發(fā)展避免了大的波動(dòng)。而后進(jìn)行的財(cái)貿(mào)、金融、外貿(mào)外匯、投資等宏觀體制改革,著眼于從體制和機(jī)制上解決問題,鞏固了宏觀調(diào)控的成果。具體包括：嚴(yán)格控制資金的流動(dòng)，基建項(xiàng)目要經(jīng)中央政府主管部門審批；提高利率，實(shí)行保值儲(chǔ)蓄；不僅控制資金的供給總量，而且控制資金的流動(dòng)，嚴(yán)禁資金流向房地產(chǎn)，實(shí)行由中央直接將資金貸給重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)工程，甚至連銀行間的正常拆借也一度停止。適度從緊的財(cái)政貨幣政策取得了明顯效果，到1996年底，過熱的經(jīng)濟(jì)和金融運(yùn)行中的混亂狀況得到治理，持續(xù)三年之久的高通貨膨脹大幅度回落，1997年國民經(jīng)濟(jì)順利實(shí)現(xiàn)第一次“軟著陸”。經(jīng)過4年多的緊縮，從1995年起價(jià)格逐年回落，與1996年相比，1997年商品零售價(jià)格只上升0.8%，居民消費(fèi)價(jià)格只上升2.8%,與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長速度也逐步下降，1997年GDP的增長率由1993年的13.5%降到8.8%。總之，實(shí)行了4年半之久的財(cái)政金融“雙緊”政策，取得了顯著成效，消除了突出的金融風(fēng)險(xiǎn)，解決了投資膨脹問題，保持了社會(huì)穩(wěn)定?？偟目磥?，經(jīng)濟(jì)的狀態(tài)仍然良好，但已經(jīng)潛伏著許多困難和問題，出現(xiàn)了通貨緊縮，有些現(xiàn)象已經(jīng)逐漸顯露出來。1997年7月爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)波及全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又加劇了這些困難和問題。經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)表明，出現(xiàn)了通貨緊縮，有效需求不足。總而言之，在改革開放的有力推動(dòng)下，從1992年開始中國進(jìn)入了新一輪的經(jīng)濟(jì)增長期。1992-1994年GDP增長速度分別達(dá)到14.2%、13.5%和12.6%。但與此同時(shí)出現(xiàn)了嚴(yán)重的通貨膨脹。商品零售價(jià)格指數(shù)上升到13.2%（1993年）、21.7%（1994年）和14.8%（1995年）。1993年下半年開始，一直到1996年，國家針對(duì)房地產(chǎn)和開發(fā)區(qū)熱、金融秩序混亂、固定資產(chǎn)投資增長過快并引發(fā)通貨膨脹等問題，采取了加強(qiáng)宏觀調(diào)控的一系列措施，并隨后在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行了多項(xiàng)改革，使通貨膨脹得到控制，過高的物價(jià)漲幅逐步回落，1996年降為6.1%，1997年降為0.8%。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長速度緩慢回落，1995-1997年經(jīng)濟(jì)增長速度分別為10.5%、9.6%和8.8%，沒有出現(xiàn)大起之后的大落，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“軟著陸”。“軟著陸”的主要經(jīng)驗(yàn)是：（1）控制投資需求與加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、增加有效供給相結(jié)合。（2）宏觀調(diào)控和深化改革相結(jié)合。（3）宏觀調(diào)控主要通過經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，并輔之以必要的行政手段。二、1998－2002年的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整：積極有限度擴(kuò)張針對(duì)通貨緊縮、有效需求不足等情況，政府從1998年對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策又進(jìn)行了調(diào)整，由以往的緊縮政策轉(zhuǎn)變?yōu)閿U(kuò)張的政策，即由適度從緊的財(cái)政貨幣政策轉(zhuǎn)向積極有限度擴(kuò)張和積極擴(kuò)大內(nèi)需。但由于對(duì)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的認(rèn)識(shí)不同，1998年上半年政策的調(diào)整力度不足。根據(jù)年初制定的計(jì)劃，1998年固定資產(chǎn)投資的增長率僅為10%。1998年第一季度貸款凈額僅350億元，比1996年第一季度的980億元（因1997年的統(tǒng)計(jì)口徑不同，故與1996年相比）減少約2/3。與1997年同期相比，1998年1月GDP的增長率為7.2%,2月降到6.8%。出口形勢(shì)更為嚴(yán)峻，1998年計(jì)劃出口增加10%，這表明對(duì)亞洲金融危機(jī)的影響預(yù)計(jì)不足，實(shí)際第一季度增長13.2%，但第二季度降到3.3%，出口對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)力明顯減弱。1998年夏季又發(fā)生特大洪澇災(zāi)害。為治理國內(nèi)的內(nèi)需不足、通貨緊縮，應(yīng)對(duì)國外的金融危機(jī)與經(jīng)濟(jì)衰退，自1998年10月開始，中國連續(xù)幾年對(duì)國民經(jīng)濟(jì)實(shí)施以積極財(cái)政政策為主旋律的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策，俗稱擴(kuò)大內(nèi)需政策。具體包括如下措施：（一）實(shí)行擴(kuò)張性的財(cái)政政策1998年初確定的中央預(yù)算仍不是擴(kuò)張性的，預(yù)算赤字減少100億元。但在預(yù)算執(zhí)行過程中，為了制止并扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步下滑，政府實(shí)施了擴(kuò)張性的財(cái)政政策，調(diào)整了預(yù)算，以擴(kuò)大國內(nèi)需求。1998年8月向商業(yè)銀行增加發(fā)行1080億元特種國債，將大量沉淀于銀行的存款轉(zhuǎn)化為投資，投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并增發(fā)80億元人民幣的外債。中央財(cái)政赤字達(dá)到960億元，比年初預(yù)算赤字460億元增加500億元（增發(fā)的1080億元國債中，當(dāng)年只使用500億元，故預(yù)算赤字只增加了500億元，另有580億元1999年轉(zhuǎn)貸給地方政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，未計(jì)入中央財(cái)政預(yù)算赤字）。實(shí)施擴(kuò)張性的財(cái)政政策對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長起了一些作用，對(duì)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也有作用。經(jīng)濟(jì)增長的速度開始加快，1998年第三季度GDP增長7.6%,比第二季度快0.8個(gè)百分點(diǎn)，第四季度增長9%。1998年全年GDP增長7.8%，接近8%的預(yù)定目標(biāo)。但是，由于是在下半年才加強(qiáng)實(shí)施這項(xiàng)政策的力度，所以其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的作用在1999年才充分顯露出來。1998年投資的增長主要是靠政府財(cái)政投入實(shí)現(xiàn)的，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長14.1%，其中國有單位投資增長19.5%，表明民間的投資增長很慢。為了使經(jīng)濟(jì)開始加快增長的勢(shì)頭得以保持下去，在民間投資和消費(fèi)還未啟動(dòng)的情況下，1999年必須繼續(xù)實(shí)施擴(kuò)張性的財(cái)政政策，而且還要靠政策的投資。結(jié)果，1999年經(jīng)濟(jì)增長率為7.1%，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長12%左右。中央財(cái)政支出增加946億元，中央財(cái)政赤字達(dá)1503億元。顯然，這種擴(kuò)張性的財(cái)政政策不可能也不應(yīng)該長期實(shí)行下去，否則同樣可引發(fā)通貨膨脹。為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，防止今后通貨膨脹再起，政府需要采取措施支持和鼓勵(lì)民間增加投資。在實(shí)施擴(kuò)張性的財(cái)政政策中，除了增加出口退稅外，政府并沒有在減少稅收方面采取更多措施。但為了減輕企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，開始著手取消一些不合理的政府性的基金和收費(fèi)。連續(xù)幾年積極財(cái)政政策的實(shí)施，對(duì)促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)、政治穩(wěn)定和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮了重要作用。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)分析，1998年、1999年、2000年、2001年、2002年的積極財(cái)政政策分別拉動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)增長1.5、2、1.7、1.8和2個(gè)百分點(diǎn)，使當(dāng)年的GDP增長分別達(dá)到7.8%、7.1%、8%、7.3%和8%。按這個(gè)比例計(jì)算，1998—2001年間，國債投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用在GDP總量中的比重分別為：20%、28%、21%、25%。事實(shí)證明，自1998年以來我國實(shí)施的積極財(cái)政政策，是我們堅(jiān)持用發(fā)展的辦法解決前進(jìn)中的問題，根據(jù)國際國內(nèi)形勢(shì)的變化，適時(shí)調(diào)整宏觀調(diào)控政策的一次嘗試。正如斯蒂格利茨所說的：“中國用自己的方法比其他任何一個(gè)發(fā)展中國家都更好地渡過了全球金融危機(jī)——它的增長仍然接近8%——這主要是由于采取了標(biāo)準(zhǔn)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，即通過公共投資計(jì)劃來刺激經(jīng)濟(jì)。”[1]但是，我們?cè)诳隙ǚe極財(cái)政政策的積極正面效應(yīng)的同時(shí)，不能不看到，中國連續(xù)幾年來的積極財(cái)政政策效應(yīng)的偏差同樣是明顯的。由于單向片面地強(qiáng)調(diào)需求調(diào)控一方，而忽視了供給調(diào)控另一方，僅僅在“市場(chǎng)需求—宏觀需求管理”這個(gè)圈子內(nèi)尋找對(duì)策，未能將需求刺激與供給推動(dòng)較好地結(jié)合起來對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，故宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策效應(yīng)與預(yù)期結(jié)果至今仍有差距。概括起來，中國連續(xù)幾年來的積極財(cái)政政策與實(shí)踐的悖論，主要表現(xiàn)在通貨緊縮的壓力并未根本解除、經(jīng)濟(jì)增長放緩的趨勢(shì)并未根本性改變、民間投資啟動(dòng)效應(yīng)至今仍不明顯、不可忽視的國債風(fēng)險(xiǎn)及公共投資