試析我國稅收立法中空白授權(quán)問題研究

試析我們國家稅收立法中空白授權(quán)問題研究論文內(nèi)容摘要：在我們國家的現(xiàn)行稅收法律體系中，受權(quán)立法占領(lǐng)了絕對的主導地位。本文針對稅收受權(quán)立法中的空白受權(quán)問題進行了研究，從稅收立憲、程序建設(shè)、監(jiān)督機制等方面提出了建議。論文本文關(guān)鍵詞語：稅收受權(quán)立法空白受權(quán)稅收法定原則根據(jù)地方稅務局發(fā)布的〔廣東省地方教育附加基本規(guī)定〕，廣東省將于2011年1月1日開征“地方教育附加〞?？v觀我們國家的稅收法律體系，根據(jù)受權(quán)立法由行政機關(guān)制訂的地方性法規(guī)、暫行條例占領(lǐng)了絕對的壟斷地位。受權(quán)立法久長以來都飽受爭議，但也不可否認其存在也具有一定合理性。筆者就受權(quán)立法弊端橫生的根本源頭進行了一系列分析和考慮。一、我們國家現(xiàn)行稅法體系稅權(quán)就是指稅收的計劃，包含稅收立法權(quán)、稅收行政權(quán)和稅收司法權(quán)。其中，稅收立法權(quán)是最基本最核心的權(quán)利。在1994年的稅制改革中，根據(jù)稅、地方稅和地方分享稅劃分的不同，我們國家對稅收立法權(quán)進行了需要的劃分，進而建立了現(xiàn)行的社會稅收法律體系。根據(jù)法律淵源的不同，能夠?qū)⑵鋭潪橄旅鎺讉€方面：1．稅收法律。稅收法律是指由全國人大及其常務委員會所制訂的有關(guān)稅收的規(guī)范性法律文件，即狹義的法律，它包含〔個人所得稅法〕、〔企業(yè)所得稅法〕以及〔稅收征管法〕。除此之外，〔刑法〕中也有涉稅犯罪的相關(guān)規(guī)定。2．稅收行政法規(guī)和部門規(guī)章。稅收法規(guī)是指由國家最高行政機關(guān)——所制訂的規(guī)范性稅收法律文件，包含10多個稅種的暫行條例，例如〔增值稅暫行條例〕，以及兩個所得稅法的施行細則和〔稅收征管法施行細則〕等。另外，財務部和國家稅務總局制訂的規(guī)范性內(nèi)容的部門規(guī)章、命令、指導、解釋等，包含10多個稅種的暫行條例施行細則以及大量的決定、命令、解釋等。3．地方性稅收法規(guī)和規(guī)章。4．十分行政區(qū)稅法。5．國際稅收條約或協(xié)定，這也是我們國家稅法的一個主要淵源。我們國家參加WTO以后，〔關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定〕也已成為我們國家重要的國際稅收協(xié)定；截止到2007年7月，我們國家已與86個國家簽訂了“避免雙重征稅協(xié)定〞。二、稅收法定原則與受權(quán)立法〔一〕稅收法定原則之稅收保留稅收法定原則的根本目的是規(guī)范稅收立法和征管，保障人民產(chǎn)業(yè)不受進犯。稅收作為對個體產(chǎn)業(yè)權(quán)利的進犯形式，其合法性取決于人民對國家課稅權(quán)的的同意。因而，租稅的征收必需基于由民意機關(guān)制訂的稅法的規(guī)定，否則屬于違背人民意志的行為，人民無義務服從。根據(jù)稅收法定原則之稅收保留，但凡有關(guān)稅收實體方面的一般的和基本的事項，稅收征管的基本領(lǐng)項，以及征管的基本程序等內(nèi)容都必需要由法律加以規(guī)定，不得受權(quán)行政機關(guān)或地方權(quán)利機關(guān)加以決定。〔二〕受權(quán)立法的實質(zhì)：附屬性受權(quán)立法起源于1930年代的英國。當時本能機能的擴張和內(nèi)部機構(gòu)的調(diào)整，為受權(quán)立法的產(chǎn)生發(fā)展提供了客觀的社會基礎(chǔ)。20世紀初資本主義經(jīng)濟危機之后，美、法等國也都開始對受權(quán)立法采用寬容的態(tài)度，受權(quán)立法得以迅速擴張。當前，關(guān)于受權(quán)立法概念上的分歧重要集中在下面三個方面：受權(quán)主體能否僅限于代議機關(guān)、授權(quán)主體能否僅限于行政機關(guān)、能否包含根據(jù)憲法授予的立法權(quán)而進行的立法活動。本文討論稅收立法中的受權(quán)立法是狹義的，僅限于行政立法中的受權(quán)立法。立法機關(guān)自己立法成本高、立法周期長，而行政機關(guān)立法具有適應性強、專業(yè)靈敏、易操作、便于修改的優(yōu)勢。詳細而言，我們國家受權(quán)立法的存在有下面幾點原因：其一，稅收具有很強的技術(shù)性和專業(yè)性，財稅部門因直接管理各種稅收事務，人才貯備和社會資源更為豐富，從這個角度來講，稅收受權(quán)立法具有更高層次的效率。其二，時間問題。行政機關(guān)能利用其較強的針對性和便捷性，知足不斷變化的經(jīng)濟形勢的需要。立法機關(guān)承當著預算、調(diào)查、監(jiān)督等多項本能機能，經(jīng)常兼顧不暇，因而不得不把稅收立法權(quán)利授予行政部門。其三，由于建國初期計劃經(jīng)濟時期的稅收體系極為不成熟，可供借鑒的經(jīng)歷體驗基本為零。在現(xiàn)今探索的經(jīng)過中。行政機關(guān)就能夠視經(jīng)濟形勢的變化積極應對，不斷修改和完善稅收法規(guī)和規(guī)章，為其上升為法律奠定基礎(chǔ)。最關(guān)鍵的一點，受權(quán)立法的附屬性是其合理性存在的前提要求。受權(quán)立法的附屬性不僅表如今立法權(quán)來源于全國人大及常委員會稅收立法權(quán)的部分轉(zhuǎn)移并受立法機關(guān)監(jiān)督和制約，還具體表現(xiàn)出在法律位階上：稅收受權(quán)立法的法規(guī)規(guī)章效力亦低于憲法和稅收法律。要堅持稅收法定原則，必定要強調(diào)受權(quán)立法的附屬性。三、稅收立法弊端的根本源頭：空白受權(quán)空白受權(quán)是指受權(quán)主體將其全部或者一定領(lǐng)域的立法權(quán)整體、概括地授予，但沒有對受權(quán)的理由、內(nèi)容、目的、期限、權(quán)限范圍作出明確的規(guī)定。1984年和1985年全國人大對的受權(quán)屬于典型的空白受權(quán)：其一，受權(quán)未說明理由；其二，受權(quán)沒有時間限制，例如1985年的受權(quán)使用了“經(jīng)過中〞、“改革和對外開放期間〞此類無明確起始和終止時間的用語，實際上相當于沒有時效規(guī)定更為嚴峻的是，〔立法法〕頒布施行后，仍然在根據(jù)上述空白受權(quán)行使有關(guān)“稅收基本制度〞的立法權(quán)；〔立法法〕的規(guī)定成為一紙空文。西方各國對受權(quán)立法大多采用了“一事一受權(quán)〞的嚴格限制辦法，而我們國家這種“一攬子〞式的空白受權(quán)大大增長了行政權(quán)利濫用的風險。行政機關(guān)成為了立法主體后，弊端橫生：自己受權(quán)自己施行；國家稅務機關(guān)與地方機關(guān)爭稅源、爭稅收收入的情況屢禁不止；稅法解釋也嚴重擴大化……其中，最為嚴重的有兩個方面，一是法規(guī)和規(guī)章的效力條理低，法出多門，產(chǎn)生較多法律規(guī)范互相沖突、穿插反復的現(xiàn)象；二是立法公開性差，缺少需要的監(jiān)督和制約；相關(guān)的規(guī)章和規(guī)范性文件缺乏穩(wěn)定性，朝令夕改，以至是明目張膽地將上位法進行變通或者更改，極大地毀壞了稅法的嚴肅性。四、我們國家稅收受權(quán)立法的完善〔一〕以稅收法定原則為核心加強稅收立憲根據(jù)稅收法定原則，各國憲法上的稅收條款重要包含稅收立法權(quán)的代議機關(guān)保留、稅收立法權(quán)在和地方之間的分配、稅收公平原則等。我們國家〔憲法〕僅在第56條簡單規(guī)定“中國公民有依法納稅的義務〞。從體系上看，第56條屬于公民的權(quán)利義務一章，是對公民納稅義務的強調(diào)，而并非稅收法定原則所著重強調(diào)的保衛(wèi)人民產(chǎn)業(yè)權(quán)和決定權(quán)。顯見，我們國家〔憲法〕上對稅收立法權(quán)的規(guī)范和制約是有所欠缺的。要加強我們國家稅收立憲，最首要的是確定權(quán)利機關(guān)——全國人民代表大會及其常務委員會對稅收立法權(quán)的保留：稅收基本法、稅收征管法以及其他主要稅種的基本法律，理應由全國人民代表大會制訂，而其他法律由人大常委會制訂；稅收受權(quán)立法應當遵守〔憲法〕和〔立法法〕中的限制和規(guī)定，行政機關(guān)只能在受權(quán)范圍內(nèi)對詳細的項目進行立法活動?！捕辰鉀Q空白受權(quán)問題限制受權(quán)主體。作為立法受權(quán)主體，他本身的立法地位至少應當具有獨立性；豑行政機構(gòu)所擁有的立法權(quán)具有附屬性，該附屬性表現(xiàn)為的立法權(quán)不得轉(zhuǎn)授。〔立法法〕需要對受權(quán)立法的轉(zhuǎn)授做出更為明確具體的限制，加強相關(guān)規(guī)定實際履行的力度。明確受權(quán)內(nèi)容。我們國家1984年、1985年的兩次打包式的概括受權(quán)，對受權(quán)的時間、范圍等都沒有做出有效、可履行的規(guī)定，能夠說基本上已將稅收立法權(quán)完全讓渡給了。立法機關(guān)受權(quán)應當采用“一特定問題一受權(quán)〞的方針，牢牢把握主要法律法規(guī)的決定權(quán)。除此之外，必需知足特定前提條件能力進行受權(quán)立法，比方：立法的客觀條件不成熟，需要較低效力的法規(guī)和規(guī)章的運行來為將來正式立法奠定基礎(chǔ)；牽涉的領(lǐng)域?qū)I(yè)性和技術(shù)性較強，或者只是部分范圍內(nèi)的立法需求，等等。總之，不能將受權(quán)立法作為萬能條款，太多的受權(quán)立法必將導致法律體系的混亂?！踩城謇憩F(xiàn)存的受權(quán)性規(guī)定，完善稅收法律體系法律清理是指國家立法機關(guān)或受權(quán)機關(guān)在其權(quán)柄范圍內(nèi)，根據(jù)國家的統(tǒng)一布置或法律的規(guī)定，根據(jù)一定的程序?qū)σ欢〞r期和范圍的法律文件進行審查，并從新確定它們“或存或廢或改動〞的專門活動。我們國家當前稅收體系總體上缺乏專家和學者的嚴格論證與科學理論，迫切需要嚴格根據(jù)〔立法法〕的規(guī)定，對現(xiàn)存的受權(quán)立法產(chǎn)品進行整理：經(jīng)試行證明是符合我們國家稅收實際、立法條件已經(jīng)成熟的，應該根據(jù)立法程序由最高權(quán)利機關(guān)制訂稅法。經(jīng)試行發(fā)現(xiàn)還有缺陷的，能夠再制訂一個試行期，試行期滿后條件成熟的，應該完成正式的立法程序；反之應該廢止。經(jīng)試行發(fā)現(xiàn)有違我們國家稅收實際的，應該廢止。對于各地的稅收差別、反復立法等問題，結(jié)合實際進行需要的整合和修改。另外，要逐步縮小受權(quán)立法的范圍。但凡全國人大及常委會有條件完成立法任務的，就應當由其獨立完成立法；已受權(quán)的，應當收回相應立法權(quán)?！菜摹辰ㄔO(shè)受權(quán)立法程序保障制度全國人大及其常委會在作出受權(quán)規(guī)定時，必需為受權(quán)立法的制訂規(guī)定一個基本的程序，包含受權(quán)主體與授權(quán)主體資格審查程序、備案制度和批準程序等等。違背程序者，所立之法無效。被受權(quán)機關(guān)要建設(shè)包含協(xié)商、聽證、公布、施行等等在內(nèi)的公眾參與機制。豒被受權(quán)機關(guān)應當在公報上或通過群眾公布受權(quán)立法草案，允許與受權(quán)立法有利害關(guān)系的團體提出版面或口頭意見，或者舉行聽證，使公眾對受權(quán)立法能否越權(quán)，內(nèi)容能否公正等進行有效監(jiān)督，以彌補代議民主之不足?！参濉辰∪軝?quán)立法的監(jiān)督機制從當前理論情況與國外經(jīng)歷體驗來看，為了解決空白受權(quán)問題，我們國家在全國人大及常委會應設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)，對受權(quán)立法的各方主體進行嚴格監(jiān)督。監(jiān)督方式包含事前監(jiān)督和事后監(jiān)督。豓事前監(jiān)督，即審查與批準式監(jiān)督，包含監(jiān)督委員會自動對備案的受權(quán)立法進行本質(zhì)上和程序上的審