房地產(chǎn)：城市更新深度系列之一-城市更新政策演變、項(xiàng)目分類及流程概述正式版

僅供機(jī)構(gòu)投資者使用證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告2021年03月08日城市更新政策演變、項(xiàng)目分類及流程概述城市更新深度系列之一目前部分城市房地產(chǎn)行業(yè)已逐步步入存量時(shí)代，城市更新作為當(dāng)前城市存量發(fā)展的重要途徑，對(duì)激活城市存量土地，滿足住房需求，提升城市的未來發(fā)展空間意義重大。本文將從城市更新的定義與區(qū)別、城市更新的政策演變、城市更新項(xiàng)目分類以及城市更新流程四個(gè)方面進(jìn)行梳理和研究。?城市更新、舊改、棚改的定義與區(qū)別城市更新是對(duì)城市中的舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村等已不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會(huì)生活的地區(qū)進(jìn)行更新，旨在完善城市功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善人居環(huán)境，推進(jìn)土地、能源、資源的節(jié)約集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。舊城改造面向舊城鎮(zhèn)，舊廠房及舊村莊等，是指局部或整體地、有步驟地改造和更新老城市的全部物質(zhì)生活環(huán)境。而棚改是針對(duì)城鎮(zhèn)中不符合整體居住環(huán)境的危舊住房，通過消除危舊住房來改善片區(qū)居住環(huán)境，兼具完善城市功能以及改善城市環(huán)境的作用?？傮w來說，現(xiàn)在的城市更新包括舊城改造、棚戶區(qū)改造。舊城改造是當(dāng)代城市更新的一種形式，棚戶區(qū)改造屬于廣義的舊城改造范疇。?城市更新的政策演變與對(duì)比自2013年起，中央明確提出“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率”“由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”等政策方針，城市更新工作提高到了國家戰(zhàn)略高度。近年來，國土部門也相繼發(fā)布有關(guān)“嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模”的多項(xiàng)通知，設(shè)法利用好城市現(xiàn)有已建設(shè)土地，而非繼續(xù)圈地開發(fā)成為城市建設(shè)的大勢(shì)所趨。城市更新已獲得一系列政策的有效扶持，我們選取廣州、深圳以及上海這三個(gè)城市更新中的典型一線城市，梳理并研究其政策歷史沿革和發(fā)展，有助于理解城市更新的內(nèi)涵和城市更新的制度體系。?城市更新項(xiàng)目分類城市更新按照改造程度從大到小總體上可分為拆建類、改建類和保留類。其中保留類包括兩種情形，一是對(duì)現(xiàn)狀的維護(hù)，二是在保留現(xiàn)有建筑物的基礎(chǔ)上賦予其新的用途。城市更新按照開發(fā)模式可分為政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、政府和市場(chǎng)合作。這三大類下根據(jù)不同的開發(fā)模式又細(xì)分為收儲(chǔ)模式、農(nóng)村集體自改模式及土地整理模式等九小類。不同模式下的項(xiàng)目周期、房企參與程度及所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)都有所不同。城市更新按照原用地功能可分為村改、城改和廠改。該分類方式往往僅具有便于理解的標(biāo)簽意義，以及進(jìn)行相關(guān)政策附著的指引意義，但并不是在管制意義上有效的分類維度。

評(píng)級(jí)及分析師信息行業(yè)評(píng)級(jí)：推薦行業(yè)走勢(shì)圖38%27%16%5%-7%-18%2020/03 2020/06 2020/09 2020/12 2021/03房地產(chǎn) 滬深300?城市更新流程概述城市更新流程通常包括申報(bào)與立項(xiàng)階段、規(guī)劃編制與審批階段、實(shí)施階段、利益分配階段四大環(huán)節(jié)。申報(bào)與立項(xiàng)階段中較請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告為核心的兩個(gè)步驟是意愿征集和劃定城市更新單元，二者能否達(dá)到各個(gè)城市更新政策的要求是立項(xiàng)成功與否的關(guān)鍵。在規(guī)劃編制與審批階段，城市更新的細(xì)化要求和專項(xiàng)規(guī)劃被制定，城市更新的目標(biāo)和責(zé)任被具體落實(shí)。而實(shí)施階段將長(zhǎng)期的更新愿景轉(zhuǎn)化為公共和私營部門之間的財(cái)務(wù)、合同和體制關(guān)系，是確定更新項(xiàng)目主導(dǎo)力量和運(yùn)作機(jī)制的關(guān)鍵所在。利益分配階段也是政府、原權(quán)利人和市場(chǎng)三者之間的利益博弈環(huán)節(jié)，核心部分為地價(jià)計(jì)收和地價(jià)補(bǔ)繳。投資建議目前部分城市房地產(chǎn)行業(yè)已逐步步入存量時(shí)代，城市更新作為當(dāng)前城市存量發(fā)展的重要途徑，對(duì)激活城市存量土地，滿足住房需求，提升城市的未來發(fā)展空間意義重大。對(duì)于房地產(chǎn)企業(yè)來說，城市更新受中央及地方政策扶持，參與城市更新項(xiàng)目，可以有效降低房地產(chǎn)企業(yè)拿地成本，獲取更高開發(fā)收益。目前，房地產(chǎn)板塊估值處低位，業(yè)績(jī)確定性強(qiáng)，股息高。我們重點(diǎn)推薦業(yè)績(jī)確定性強(qiáng)的龍頭房企萬科A、保利地產(chǎn)、金科股份、中南建設(shè)、陽光城、新城控股、招商蛇口、藍(lán)光發(fā)展、濱江集團(tuán)、旭輝控股集團(tuán)以及物管板塊碧桂園服務(wù)、招商積余、新城悅服務(wù)、永升生活服務(wù)、藍(lán)光嘉寶服務(wù)、新大正和南都物業(yè)。相關(guān)受益標(biāo)的包括融創(chuàng)中國、龍湖集團(tuán)、中國奧園、中國金茂、保利物業(yè)、綠城服務(wù)等。同時(shí)城市更新相關(guān)受益房企包括佳兆業(yè)、時(shí)代中國控股、富力地產(chǎn)、中國恒大、中國奧園及龍光地產(chǎn)等。風(fēng)險(xiǎn)提示房地產(chǎn)行業(yè)銷售不及預(yù)期，房地產(chǎn)調(diào)控政策進(jìn)一步收緊。盈利預(yù)測(cè)與估值重點(diǎn)公司股票股票收盤價(jià)投資EPS(元)P/E代碼名稱（元）評(píng)級(jí)2019A2020E2021E2022E2019A2020E2021E2022E000002.SZ萬科A31.54增持3.353.864.455.089.48.27.16.2600048.SH保利地產(chǎn)15.33增持2.342.583.113.676.65.94.94.2000656.SZ金科股份7.16買入1.061.361.621.916.85.34.43.7000961.SZ中南建設(shè)7.80增持1.101.912.392.767.14.13.32.8000671.SZ陽光城6.33增持0.991.341.752.096.44.73.63.0601155.SH新城控股47.00增持5.616.788.109.598.46.95.84.9001979.SZ招商蛇口12.72增持2.032.412.843.206.35.34.54.0600466.SH藍(lán)光發(fā)展4.41買入1.141.702.132.433.92.62.11.8002244.SZ濱江集團(tuán)4.69增持0.520.700.881.089.06.75.34.30884.HK旭輝控股集團(tuán)5.87增持0.820.951.141.367.26.25.24.36098.HK碧桂園服務(wù)47.94買入0.620.911.321.8677.352.736.325.8001914.SZ招商積余17.20買入0.270.580.801.1063.729.721.515.61755.HK新城悅服務(wù)16.69買入0.340.510.801.2648.432.721.013.21995.HK永升生活服務(wù)15.12買入0.150.230.360.55100.865.742.027.52606.HK藍(lán)光嘉寶服務(wù)39.72增持2.413.204.385.8416.512.49.16.8002968.SZ新大正65.12買入0.971.241.551.9467.152.542.033.6603506.SH南都物業(yè)20.20買入0.851.061.321.6023.819.115.312.6資料來源：Wind，華西證券研究所備注：港股股價(jià)換算1港元=0.8345元請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明2證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告正文目錄1.城市更新、舊改、棚改的定義與區(qū)別 52.城市更新的政策演變與對(duì)比 102.1.廣州城市更新政策體系及演變 132.2.深圳城市更新政策體系及演變 162.3.上海城市更新政策體系及演變 183.城市更新項(xiàng)目分類 213.1.按照改造程度分類：拆建類、改建類和保留類 213.2.按照開發(fā)模式分：政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、政府和市場(chǎng)合作 253.3.按照原用地功能分類：村改、城改和廠改 304.城市更新流程概述 344.1.申報(bào)與立項(xiàng)階段 374.2.規(guī)劃編制與審批階段 394.3.實(shí)施階段 404.4.利益分配階段 415.投資建議 426.風(fēng)險(xiǎn)提示 42圖表目錄圖1棚改、舊改、城市更新三者關(guān)系圖 9圖2廣州城市更新政策體系 14圖3深圳城市更新政策體系 17圖4上海城市更新政策體系 19圖5廣州海珠區(qū)琶洲村改造項(xiàng)目簡(jiǎn)介 23圖6廣州海珠區(qū)琶洲村改造項(xiàng)目時(shí)間軸 24圖7廣州海珠區(qū)侖頭村微改造項(xiàng)目運(yùn)營模式 24圖8城市更新按開發(fā)模式分類 25圖9佛山嶺南天地項(xiàng)目改造時(shí)間軸 26圖10廣州海珠區(qū)黃埔古村項(xiàng)目簡(jiǎn)介 28圖11市場(chǎng)主導(dǎo)模式分類 28圖12廣州獵德村項(xiàng)目改造時(shí)間軸 29圖13鐵路上海站北廣場(chǎng)舊改項(xiàng)目改造時(shí)間軸 30圖14城市更新按原用地功能分類 31圖15深圳華潤大沖舊改項(xiàng)目改造時(shí)間軸 31圖16廣東湛江華都匯項(xiàng)目簡(jiǎn)介 32圖17廣州珠海富華里項(xiàng)目改造時(shí)間軸 33圖18城市更新概括步驟及所需時(shí)間 34圖19廣州城市更新流程 35圖20深圳城市更新流程 36圖21上海城市更新流程 36圖22業(yè)主、政府、市場(chǎng)三方利益博弈示意圖 41請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明3證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告表1西方城市更新發(fā)展歷程 5表2舊城改造的相關(guān)概念 7表3城市更新、舊改、棚改的主要區(qū)別 8表4我國主要的城市更新全國性政策 10表5廣州城市更新政策演進(jìn)過程 13表6廣州城市更新核心政策的主要變化 15表7深圳城市更新政策演進(jìn)過程 16表8深圳城市更新核心政策的主要變化 17表9上海城市更新政策演進(jìn)過程 18表10上海城市更新核心政策的主要變化 19表11上海城市更新試點(diǎn)典型案例 20表12不同城市更新辦法中分類及定義 21表13上海部分城市更新項(xiàng)目方式 23表14政府主導(dǎo)模式下的三種分類 25表15佛山嶺南天地項(xiàng)目總體定位表 26表16佛山大瀝鎮(zhèn)廣佛國際商貿(mào)城集體土地基本情況表 27表17政府與市場(chǎng)合作模式分類 30表18廣州城市更新要求 35表19廣州、深圳意愿征集要求比較 37表20廣州、深圳、上海城市更新單元（片區(qū)）比較 38表21廣州、深圳和上海城市更新機(jī)構(gòu)及其職能分配 39請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明4證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告1.城市更新、舊改、棚改的定義與區(qū)別城市更新是城市發(fā)展到一定階段所必然經(jīng)歷的再開發(fā)過程。從國外發(fā)展歷史來看，“二戰(zhàn)”結(jié)束后可以簡(jiǎn)單分為推倒重建、社區(qū)更新、舊城開發(fā)、有機(jī)更新四個(gè)基本階段，演進(jìn)過程中更新目標(biāo)從解決單一問題走向綜合目標(biāo)體系，行為特征從大拆大建轉(zhuǎn)變?yōu)橐虻刂埔说拇笮〗Y(jié)合模式，更新機(jī)制從政府主導(dǎo)發(fā)展為多元共治，價(jià)值導(dǎo)向從物質(zhì)空間改善轉(zhuǎn)向公共利益的保護(hù)與提升。表1西方城市更新發(fā)展歷程第一階段第二階段第三階段第四階段時(shí)期20世紀(jì)60年代20世紀(jì)60-70年代20世紀(jì)80-90年代20世紀(jì)90年代后之前期發(fā)展背景戰(zhàn)后繁榮時(shí)期普通的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)緩和人本主義和可持續(xù)社會(huì)富足自由主義經(jīng)濟(jì)盛行發(fā)展深入人心美國：現(xiàn)代都市計(jì)英國：城市開發(fā)公劃（1965）英國：城市挑戰(zhàn)計(jì)英國：《格林伍司、企業(yè)開發(fā)區(qū)英國：《地方政府補(bǔ)劃（1991）德住宅法》（1980）主要政策和計(jì)助法案》（1969）英國：綜合更新預(yù)（1930）美國：稅收獎(jiǎng)勵(lì)措劃加拿大：鄰里促進(jìn)算（1995）美國：《住宅法》施：授權(quán)區(qū)、稅收計(jì)劃（1973）歐盟：結(jié)構(gòu)基金（1937）增值籌資、商業(yè)改法國：鄰里社會(huì)發(fā)（1999）良區(qū)（1980）展計(jì)劃（1981）國家福利主義色彩地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)向的舊物質(zhì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和更新特點(diǎn)推土機(jī)式重建社會(huì)多維度的社區(qū)的社區(qū)更新城再發(fā)展復(fù)興清理貧民窟：清向貧窮開戰(zhàn)：提升市場(chǎng)導(dǎo)向的舊城再高度重視人居環(huán)開發(fā)：市中心修建除快速增長(zhǎng)城市已有房屋居住環(huán)境：提供城市多樣標(biāo)志建筑和豪華服戰(zhàn)略目標(biāo)中的破敗建筑，境，通過提高社會(huì)性和多用途性，注務(wù)娛樂設(shè)施吸引中提升城市物質(zhì)形服務(wù)解決人口社會(huì)重區(qū)歷史價(jià)值保護(hù)產(chǎn)階級(jí)回歸，復(fù)興象問題和社會(huì)肌理保持舊城經(jīng)濟(jì)活力貧民窟和物質(zhì)衰被“選擇的”舊城城市衰退地區(qū)和規(guī)更新對(duì)象城市舊城區(qū)域劃欠佳的非衰退地退地區(qū)貧民社區(qū)區(qū)空間尺度強(qiáng)調(diào)地方性的宗宗地和社區(qū)級(jí)別宗地尺度向區(qū)域尺社區(qū)和區(qū)域尺度地尺度度轉(zhuǎn)變請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明5證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告中央政府與地方政政府與私有部門的政府、私有部門和雙向伙伴關(guān)系，社社區(qū)的三方合作，參與者中央政府主導(dǎo)府合作，社區(qū)和私區(qū)居民的意愿被剝強(qiáng)調(diào)社區(qū)的參與和有部門參與度低離作用制衡公共部門投資和主要來自中央財(cái)大量私人企業(yè)和個(gè)公共部門補(bǔ)貼，大資金來源人投資者，政府少私人企業(yè)和個(gè)人投少量私人投資政，地方財(cái)政補(bǔ)充量啟動(dòng)資金資政府主導(dǎo)；自上政府主導(dǎo)；自上而市場(chǎng)主導(dǎo)；自上而三方合作；自上而管治特點(diǎn)下與自下而上相結(jié)而下下下合資料來源：《西方城市更新發(fā)展歷程和政策演變》，華西證券研究所隨著中國城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國也針對(duì)城市和農(nóng)村中不符合現(xiàn)代化社會(huì)和城市發(fā)展的建筑進(jìn)行了重建和更新，也相繼提出了“舊城改造”、“棚戶區(qū)改造”以及“城市更新”等相關(guān)概念。那么“城市更新”與“舊改”、“棚改”究竟有何不同？“舊改”全稱舊城改造，它是根據(jù)城市發(fā)展的要求和滿足城市居民生活的需要，針對(duì)城市現(xiàn)存環(huán)境中內(nèi)部功能、建筑、空間、環(huán)境等進(jìn)行的必要的調(diào)整和改變，是有選擇地保存、保護(hù)并通過各種方式提高環(huán)境質(zhì)量的綜合性工作，是在城市老化地區(qū)有規(guī)劃地進(jìn)行城市改造建設(shè)，包括再開發(fā)、整治、保護(hù)三個(gè)方面的內(nèi)容。（1）舊城再開發(fā)是指在布局混亂，城市功能完全喪失，城市環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化的城區(qū)，根據(jù)城市總體規(guī)劃，拆除全部建筑物和構(gòu)筑物，拓寬城市道路，新建各種必要的城市設(shè)施，重新安排合理的城市土地利用，完善城市功能，提高環(huán)境質(zhì)量，徹底改變?cè)械貐^(qū)景觀的大規(guī)模城市改造建設(shè)。（2）舊城整治是指在城市功能部分喪失，城市環(huán)境質(zhì)量正在惡化的地區(qū)，拆除不良建筑物和構(gòu)筑物，對(duì)尚可使用或具有保留價(jià)值的城市建筑物和構(gòu)筑物進(jìn)行保護(hù)性修繕、改造，新建各種必要的城市設(shè)施，部分改變?cè)械貐^(qū)景觀的中等規(guī)模城市改造建設(shè)。（3）保護(hù)是指在現(xiàn)狀良好，具有保留價(jià)值的建筑物、構(gòu)筑物、街區(qū)進(jìn)行保護(hù)性維護(hù)修繕，基本不做改變的小規(guī)模改造建設(shè)。請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明6證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告表2舊城改造的相關(guān)概念類別 舊城改造根本改善勞動(dòng)、生活服務(wù)和休息的條件，達(dá)到滿足社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)及人民精神生活需要改造目的的目的既反映了城市的發(fā)展過程，城市空間規(guī)劃組織以及建筑和社會(huì)福利設(shè)施的完善過程，又改造意義展示物質(zhì)成果，反映當(dāng)時(shí)的建筑和福利設(shè)施狀況改造進(jìn)程 是個(gè)不間斷的過程，取決于城市的發(fā)展方向和速度更新城市工業(yè)區(qū)和其他規(guī)模大的勞動(dòng)場(chǎng)所；改造舊城居住區(qū)；改造舊城內(nèi)落后的市政設(shè)改造內(nèi)容 施，尤其是交通要道及下水道等；改善公用設(shè)施，如城市園林綠化、游藝場(chǎng)及運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所；更新、調(diào)整城市工業(yè)布局；更新或完善城市道路系統(tǒng)資料來源：董曉倩《中國城市化進(jìn)程中舊城改造的問題及對(duì)策研究》，華西證券研究所“棚改”全稱棚戶區(qū)改造，棚戶區(qū)改造是我國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項(xiàng)民生工程。棚戶區(qū)中居民所居住的建筑大多為平房，建成年代久遠(yuǎn)，人均面積較小，且房屋結(jié)構(gòu)和配套設(shè)施質(zhì)量差，建筑周邊居住環(huán)境較差，基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，存在較多安全隱患?？傊飸魠^(qū)內(nèi)的居住條件已不符合城市整體居住水平。因此，棚戶區(qū)改造是一種為提高居民生活質(zhì)量、改善城市環(huán)境、優(yōu)化城市功能的城市更新方式，對(duì)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著重大意義。相比于“舊改”、“棚改”，城市更新作為土地再利用和城市再開發(fā)的周期性復(fù)雜過程，與不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化過程所處階段的城市發(fā)展目標(biāo)和需求之間存在緊密聯(lián)系。從定義上看，城市更新是指在特定城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村）內(nèi)，根據(jù)城市規(guī)劃和規(guī)定程序進(jìn)行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動(dòng)。具備下列情形之一的區(qū)域才會(huì)進(jìn)行城市更新：城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施亟需完善；環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患；現(xiàn)有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，影響城市規(guī)劃實(shí)施；依法或者經(jīng)市政府批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行城市更新的其他情形。因此，城市更新也是從既有城區(qū)以人為本的城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升和城市文化合理利用角度出發(fā)，對(duì)城區(qū)的公共設(shè)施、既有建筑、存量建設(shè)用地等按照提高城市發(fā)展質(zhì)量、兼顧改善市民住區(qū)條件與城市文化協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，進(jìn)行科學(xué)、合理和有效的穩(wěn)步更新。請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明7證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告表3城市更新、舊改、棚改的主要區(qū)別類別城市更新舊改棚改改造對(duì)象舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊城鎮(zhèn)中不符合整體居住水宅區(qū)、城中村及舊屋村等等平的危舊住房改造主體地方政府部門、土地使用權(quán)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其他市地方政府或地方政府委托人、市場(chǎng)主體等場(chǎng)主體的企業(yè)完善城市功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)旨在消除危舊住房，改善構(gòu)，改善人居環(huán)境，推進(jìn)土局部或整體地、有步驟地改造目的片區(qū)居住環(huán)境，完善基礎(chǔ)地、能源、資源的節(jié)約集約改造和更新老城市的全部設(shè)施配套和公共服務(wù)設(shè)施利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持物質(zhì)生活環(huán)境配套續(xù)發(fā)展政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)劃政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公政府主導(dǎo)、國企實(shí)施、人改造原則統(tǒng)籌、節(jié)約集約、保障權(quán)眾參與才住房益、公眾參與改造方式改造周期改造程序

重建或再開發(fā)、綜合整治、綜合整治、功能改變、拆拆舊建新功能改變除重建周期長(zhǎng)短視具體類型而定周期較長(zhǎng)周期較短對(duì)程序有明確規(guī)定，包括沒有明確規(guī)定，現(xiàn)實(shí)情況對(duì)程序有大致規(guī)定，其中拆意愿征集、城市更新單元是參照城市更新或者政府建類城市更新項(xiàng)目包括計(jì)劃規(guī)劃審批、實(shí)施方案、搬征收程序進(jìn)行，棚改項(xiàng)目立項(xiàng)、專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)批、實(shí)施遷補(bǔ)償安置協(xié)議的簽訂、的確定、權(quán)利人信息公主體確認(rèn)和土地獲取實(shí)施主體確認(rèn)、回遷安置示、異議處理等內(nèi)容并無等章可循推進(jìn)速度一般情況下平均5-8年企業(yè)積極推進(jìn)下5-8年政府積極推進(jìn)下2-3年強(qiáng)制程度城市更新相關(guān)政策文件中沒完全遵循自愿原則，100%對(duì)于少數(shù)不服從改造的，可以通過行政征收、行政有具體的強(qiáng)制性條款或高比例同意方可實(shí)施處罰等程序強(qiáng)制執(zhí)行三者聯(lián)系城市更新包括舊城改造、棚舊城改造是城市更新的一棚戶區(qū)改造歸屬于廣義的戶區(qū)改造種形式舊城改造范疇資料來源：龔?qiáng)W等《快速城市化地區(qū)土地整治模式研究》，公開資料整理，華西證券研究所需要注意的是，城市更新在不同階段有著不同的發(fā)展意義。最初的城市更新內(nèi)容以簡(jiǎn)單的推倒重建為主，而現(xiàn)在隨著城市發(fā)展和居住方式的巨大變遷，人們對(duì)于居住環(huán)境、城市生態(tài)的需求也越來越高。特別是目前中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型正在由高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量，這也要求城市更新的發(fā)展趨勢(shì)與之相吻合，走向更具內(nèi)涵的高質(zhì)量發(fā)展階段，為人民的美好生活貢獻(xiàn)更多力量。中國早期提到的概念更多是“三舊”改造，意指通過對(duì)舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造，釋放大量土地，滿足開路、蓋樓的需求。但城市發(fā)展并不是通過一對(duì)一進(jìn)行土地置換的方式來拓展空間，更需要對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行升級(jí)換代，這樣才能保持社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，現(xiàn)在的城市更新與以前相比，更加注重城市整體空間規(guī)劃請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明8證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告和土地利用、資源配置的均衡以及人居環(huán)境的改善等。城市更新的內(nèi)容和模式，越來越趨向多樣化和豐富化。圖1棚改、舊改、城市更新三者關(guān)系圖資料來源：公開資料整理，華西證券研究所所以我們發(fā)現(xiàn)，城市更新的相關(guān)理論與內(nèi)涵存在著一個(gè)不斷迭代演進(jìn)的過程。若將現(xiàn)在的城市更新與舊改進(jìn)行對(duì)比，城市更新的方式已經(jīng)不僅僅局限于以前拆除重建，也就是大眾認(rèn)知中的舊城改造了，而是超越了舊改以物質(zhì)形態(tài)改造為主的范疇。其內(nèi)涵已擴(kuò)展到城市結(jié)構(gòu)、功能體系及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的更新與升級(jí)等多方面的內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上是對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)的重新布局、土地資源的重新開發(fā)、經(jīng)濟(jì)利益的重新分配和區(qū)域功能的重新塑造。當(dāng)然，舊改與棚改雖同以拆舊建新模式為主，兩者間還是存在明顯不同的。棚改的概念晚于舊改提出，改造對(duì)象為城鎮(zhèn)中不符合整體居住水平的危舊住房，即對(duì)于舊改當(dāng)中使用年限較久、房屋質(zhì)量較差、建筑安全隱患較多、使用功能不完善、配套設(shè)施不齊全等亟需改善居住條件的成片舊住宅區(qū)，符合棚戶區(qū)改造政策的，按照棚戶區(qū)改造相關(guān)規(guī)定實(shí)施改造?？傊?，現(xiàn)在的城市更新包括舊城改造、棚戶區(qū)改造。舊城改造是當(dāng)代城市更新的一種形式，棚戶區(qū)改造歸屬于廣義的舊城改造范疇。請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明9證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告2.城市更新的政策演變與對(duì)比存量時(shí)代崛起的首要條件在于增量市場(chǎng)的供求缺口矛盾，也就是城市中可開發(fā)資源約束下的新房供給不足與需求持續(xù)增長(zhǎng)之間的矛盾。特別在熱點(diǎn)一、二線城市，因其各方面的優(yōu)越性不斷吸引著外地人口進(jìn)入，人口凈流入量長(zhǎng)期處于高位使得這些城市的住房供需矛盾已十分突出。在此背景下，通過城市更新激活城市存量土地、滿足人民住房需求對(duì)于提升城市的未來發(fā)展空間意義重大。而城市更新作為當(dāng)前城市存量發(fā)展的重要途徑，強(qiáng)調(diào)用綜合的、整體性的觀念和行動(dòng)計(jì)劃來解決城市存量發(fā)展過程中遇到的各種問題，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上，過去我國城市化的快速發(fā)展雖然推動(dòng)了城市空間的擴(kuò)張，但也造成了中心城區(qū)土地開發(fā)強(qiáng)度的飽和，使得城市的配套功能和空間承載能力并未得到明顯提升。而現(xiàn)在，以舊城改造為主的存量市場(chǎng)不斷受到國家及地方利好政策的支持。2013年，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確提出“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率”“由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”等政策方針，從而將城市更新工作提高到了國家戰(zhàn)略高度。2015年，中央城市工作會(huì)議再次指出城市“要堅(jiān)持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”。近年來，國土部門也相繼發(fā)布有關(guān)“嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)?！钡亩囗?xiàng)通知，設(shè)法利用好城市現(xiàn)有已建設(shè)土地，而非繼續(xù)圈地開發(fā)成為城市建設(shè)的大勢(shì)所趨。因此，如何科學(xué)全面地理解城市更新的內(nèi)涵，建立起完善的城市更新制度體系，有效推進(jìn)城市更新工作的有序開展，是新常態(tài)下各大城市亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題與重大挑戰(zhàn)。2021年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%，發(fā)展壯大城市群和都市圈。實(shí)施城市更新行動(dòng)，完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。政府投資更多向惠及面廣的民生項(xiàng)目?jī)A斜，新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.3萬個(gè)，提升縣城公共服務(wù)水平。我們認(rèn)為，未來中國人口和經(jīng)濟(jì)會(huì)持續(xù)集中，城市群都市圈將是未來的城市格局。在此基礎(chǔ)上，大中城市人口將持續(xù)增加，新增城鎮(zhèn)人口的住房需求人有較大空間。因此，盤活存量用地，提高土地利用效率將是未來新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要一環(huán)。城市更新的力度將持續(xù)加大，從而釋放城市土地活力，促進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。表4我國主要的城市更新全國性政策出臺(tái)時(shí)間 出臺(tái)單位 政策名稱 主要內(nèi)容2013.07 國務(wù)院中共中央政2013.11治局

《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)加快推進(jìn)各類棚戶區(qū)改造，重點(diǎn)推進(jìn)資源枯竭型城市改造工作的意見》（國發(fā)及獨(dú)立工礦棚戶區(qū)、三線企業(yè)集中地區(qū)的棚戶區(qū)改〔2013〕25號(hào)）造，穩(wěn)步實(shí)施城中村改造推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投《中共中央關(guān)于全面深化融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城改革若干重大問題的決市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式定》參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)2013.12中央《中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議公調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、報(bào)》保障和改善民生（棚戶區(qū)改造）2013.12中央《中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議公明確推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的六大任務(wù)，強(qiáng)調(diào)三大城市群要請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明10證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告報(bào)》以盤活存量為主，不能再無節(jié)制地?cái)U(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模2013.12住房和城鄉(xiāng)《全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工重點(diǎn)推進(jìn)各類棚戶區(qū)改造；轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)規(guī)劃理念，切實(shí)提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的科學(xué)性；鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市建設(shè)部作會(huì)議公報(bào)》基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)按照改造更新與保護(hù)修復(fù)并重的要求，健全舊城改造2014.03中央《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃機(jī)制，優(yōu)化提升舊城功能。有序推進(jìn)舊住宅小區(qū)綜合（2014－2020年）》整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改善人居環(huán)境2015.12中央《2015年中央城市工作提到有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治；推進(jìn)城市綠色會(huì)議》發(fā)展，提高建筑標(biāo)準(zhǔn)和工程質(zhì)量全面提升城市功能，加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房2016.02國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)改造，加快城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)施城市地下管化建設(shè)的若干意見》網(wǎng)改造工程，推進(jìn)海綿城市建設(shè)，推動(dòng)綠色城市、智慧城市等新型城市建設(shè)，提升城市公共服務(wù)水平《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效明確城鎮(zhèn)低效用地的改造開發(fā)范圍，指出布局散亂、2016.11國土資源部設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見區(qū)、老工業(yè)區(qū)等可列入改造開發(fā)范圍；鼓勵(lì)市場(chǎng)主體（試行）》收購相鄰多宗低效利用地塊，申請(qǐng)集中改造開發(fā)《2019年政府工作報(bào)提出城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，要大力進(jìn)行改造提升，2019.03國務(wù)院更新水電路氣等配套設(shè)施，支持加裝電梯，健全便民告》市場(chǎng)、便利店、步行街、停車場(chǎng)等生活服務(wù)設(shè)施2019.04住房和城鄉(xiāng)《關(guān)于做好2019年老舊通知表示2019年起將老舊小區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性建設(shè)部小區(qū)改造工作的通知》安居工程，給予中央補(bǔ)助資金財(cái)政部、住《中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安首次將老舊小區(qū)納入支持范圍，主要用于老舊小區(qū)水2019.09房和城鄉(xiāng)建居工程專項(xiàng)資金管理辦電路氣等配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施改造，小區(qū)內(nèi)設(shè)部法》房屋公共區(qū)域修繕、建筑節(jié)能改造等2019.12 中央2020.07 國務(wù)院

《2019年中央經(jīng)濟(jì)工作 再次提出要加強(qiáng)更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)會(huì)議公報(bào)》 老舊小區(qū)改造工作明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)，重點(diǎn)改造2000年年底前建成的老舊小區(qū)。改造內(nèi)容可分為基礎(chǔ)類、完善《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面類、提升類3類，各地因地制宜確定改造內(nèi)容清單、推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工 標(biāo)準(zhǔn)和支持政策。2020年新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)作的指導(dǎo)意見》 3.9萬個(gè)，涉及居民近700萬戶；到2022年，基本形成城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造制度框架、政策體系和工作機(jī)制?！蹲》亢统青l(xiāng)建設(shè)部辦公住房和城鄉(xiāng) 廳關(guān)于在城市更新改造中2020.08建設(shè)部 切實(shí)加強(qiáng)歷史文化保護(hù)堅(jiān)決制止破壞行為的通知》

加強(qiáng)對(duì)城市更新改造項(xiàng)目的評(píng)估論證。對(duì)涉及老街區(qū)、老廠區(qū)、老建筑的城市更新改造項(xiàng)目，各地要預(yù)先進(jìn)行歷史文化資源調(diào)查，組織專家開展評(píng)估論證，確保不破壞地形地貌、不拆除歷史遺存、不砍老樹。對(duì)改造面積大于1公頃或涉及5棟以上具有保護(hù)價(jià)值建筑的項(xiàng)目，評(píng)估論證結(jié)果要向省級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明11證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告（規(guī)劃）部門報(bào)告?zhèn)浒?。《中共中央關(guān)于制定國民提出要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，實(shí)施城市更新2020.10中央經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)行動(dòng)，推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程，統(tǒng)籌城市五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)規(guī)劃、建設(shè)、管理、合理確定城市規(guī)模、人口密度、景目標(biāo)的建議》空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%，發(fā)展《2021年政府工作報(bào)壯大城市群和都市圈。實(shí)施城市更新行動(dòng)，完善住房2021.03中央告》市場(chǎng)體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。政府投資更多向惠及面廣的民生項(xiàng)目?jī)A斜，新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.3萬個(gè)，提升縣城公共服務(wù)水平。資料來源：徐振強(qiáng)等《論我國城市更新發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策》，公開資料整理，華西證券研究所請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明12證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告2.1.廣州城市更新政策體系及演變廣州經(jīng)過多年快速城市化進(jìn)程，土地資源相對(duì)緊缺。根據(jù)廣州市土地利用第十三個(gè)五年規(guī)劃（2016-2020），2015年廣州市建設(shè)用地總面積1787.14平方公里，建設(shè)用地距2020年規(guī)劃目標(biāo)剩余161.86平方公里。因此，積極盤活存量土地資源，將低效利用的土地提高使用效率，才能緩解其土地供需矛盾。在此背景下，廣州較早進(jìn)行城市更新的探索推進(jìn)。2009年國土資源部與廣東省協(xié)作，頒布了《促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》，標(biāo)志著廣州“三舊”改造工作的正式開始。2015年，廣州頒布《廣州市城市更新辦法》及其相關(guān)配套文件（舊村莊、舊城鎮(zhèn)、舊廠房的更新實(shí)施辦法），正式將“三舊”改造升級(jí)為綜合性的城市更新。表5廣州城市更新政策演進(jìn)過程城市時(shí)間城市更新政策演進(jìn)過程國土資源部與廣東省協(xié)作，頒布了《促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》，推進(jìn)舊城、廣州2009年舊村、舊廠改造（以下簡(jiǎn)稱“三舊”改造）。同年，廣州結(jié)合實(shí)際情況，頒布《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》（穗府【2009】56號(hào)），標(biāo)志著“三舊”改造工作在廣州的正式開展《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步規(guī)范城中村改造有關(guān)程序的通知》中指出引入合作企業(yè)并報(bào)經(jīng)區(qū)廣州2011年政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目，經(jīng)市城市更新部門審核并經(jīng)城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組審定后承認(rèn)引入企業(yè)的有效性廣州頒布《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的補(bǔ)充意見》（穗府【2012】20廣州2012年號(hào)），針對(duì)前三年“三舊”改造中出現(xiàn)的癥結(jié)，對(duì)改造政策進(jìn)行階段性優(yōu)化，使廣州“三舊”改造在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地利用效率提升、人居環(huán)境優(yōu)化方面有所進(jìn)步廣州2015年廣州頒布《廣州市城市更新辦法》及其相關(guān)配套文件（舊村莊、舊城鎮(zhèn)、舊廠房的更新實(shí)施辦法），正式將“三舊”改造升級(jí)為綜合性的城市更新市城市更新局于7月印發(fā)《關(guān)于加快實(shí)施城市更新項(xiàng)目計(jì)劃的通知》，明確將重點(diǎn)廣州2016年推進(jìn)包括舊村莊全面改造類、特色小鎮(zhèn)類、村級(jí)工業(yè)園類和社區(qū)微改造類在內(nèi)的一批改造條件成熟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向明確、具有代表性的城市更新項(xiàng)目10月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的實(shí)施意見》，指出要推進(jìn)低廣州2016年效存量建設(shè)用地再開發(fā)，開展成片連片舊廠房改造、村級(jí)工業(yè)園整合提升、舊樓宇更新。同時(shí)，實(shí)施差異化的舊村更新：重點(diǎn)功能區(qū)舊村以全面改造為主，非重點(diǎn)功能區(qū)舊村以微改造為主，歷史文化名鎮(zhèn)名城注重保護(hù)和活化利用廣州市人民政府6月出臺(tái)《廣州市人民政府關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用廣州2017年地的實(shí)施意見》，提出城市更新部門負(fù)責(zé)納入更新范圍、適用城市更新政策的低效存量建設(shè)用地的土地整備工作，并統(tǒng)籌組織成片連片用地的整備開發(fā)；還列出有關(guān)國有土地舊廠房實(shí)行改造更新的細(xì)則規(guī)定《廣州市城市更新局關(guān)于印發(fā)<關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范舊村合作改造類項(xiàng)目選擇合作企業(yè)廣州2018年有關(guān)事項(xiàng)的意見>的通知》中指出為加快推進(jìn)舊村改造各項(xiàng)工作，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織在舊村改造前期啟動(dòng)階段引入合作意向企業(yè)廣州2019年發(fā)布《廣州市深入推進(jìn)城市更新工作實(shí)施細(xì)則》，內(nèi)容包含推進(jìn)舊村全面改造；加大國有土地上舊廠改造收益支持；推進(jìn)成片連片改造以及推進(jìn)城市更新微改造等請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明13證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告3月出臺(tái)《廣州市城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查和管理辦法》，指出調(diào)查內(nèi)容為城市更新廣州2020年范圍的土地、房屋、人口、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、文化遺存、古樹名木、公建配套及市政設(shè)施等現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，調(diào)查方式通過政府職能部門之間提供共享數(shù)據(jù)與外業(yè)調(diào)查和測(cè)繪相結(jié)合方式獲取8月審議通過《關(guān)于深化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》和《廣州市深廣州2020年化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的工作方案》。預(yù)期廣州將在近3年對(duì)83條城中村實(shí)施改造，近5年，183條城中村將完成改造，徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分問題資料來源：唐燕等《城市更新制度建設(shè)——廣州、深圳、上海的比較》，公開資料整理，華西證券研究所經(jīng)過多年的政策與實(shí)踐探索，廣州逐步形成了“1+3+N”的城市更新政策體系：“1”為《廣州市城市更新辦法》這一核心文件；“3”為廣州市舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房三類《更新實(shí)施辦法》配套文件；“N”為其他豐富細(xì)致的規(guī)范性文件。廣州城市更新的政策導(dǎo)向經(jīng)歷了多次的修改和調(diào)整，自2009年施行“三舊”改造起，城市更新的主導(dǎo)力量從早期的“市場(chǎng)”逐步轉(zhuǎn)向“政府”，推行政策收緊管理，強(qiáng)化政府管控作用，日漸重視管理細(xì)節(jié)和實(shí)施成效。2020年8月，廣州市委十一屆第11次全會(huì)審議通過《關(guān)于深化城市更新工作推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》和《廣州市深化城市更新工作推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的工作方案》，對(duì)新一輪城市更新作出重要部署，揭開該市深化城市更新新篇章。隨后，為對(duì)《實(shí)施意見》和《工作方案》有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化落實(shí)，突出可操作性，陸續(xù)出臺(tái)系列配套指引，形成“1+1+N”的新一輪城市更新政策體系。其中“1+1”指《實(shí)施意見》和《工作方案》，“N”就當(dāng)前來說指15個(gè)配套政策文件。圖2廣州城市更新政策體系資料來源：唐燕等《城市更新制度建設(shè)——廣州、深圳、上海的比較》，華西證券研究所自2009年以來，廣州城市更新核心政策變革的大趨勢(shì)是從“市場(chǎng)”轉(zhuǎn)向“政府”，從“放開市場(chǎng)（56號(hào)文件）”到強(qiáng)化“政府管控（20號(hào)文件）”，再到當(dāng)前政府主導(dǎo)下請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明14證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告的“市場(chǎng)運(yùn)作（134號(hào)文件）”。其中，政府公布的56號(hào)、20號(hào)、134號(hào)文件（《廣州市城市更新辦法》）成為不同時(shí)期政策轉(zhuǎn)變的風(fēng)向標(biāo)。表6廣州城市更新核心政策的主要變化所處時(shí)期“三舊”改造試行期“三舊”改造調(diào)整期“三舊”改造向城市更新轉(zhuǎn)型期政策變化56號(hào)文件（2009年）20號(hào)文件（2012年）134號(hào)文件（2015年）實(shí)施導(dǎo)向市場(chǎng)主動(dòng)，政府讓利政府主導(dǎo)，市場(chǎng)參與政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作改造特點(diǎn)支持自主改造，支持市場(chǎng)支持多主體，政府統(tǒng)籌；強(qiáng)調(diào)全面改造、微改造（整治修繕與局參與成片改造，避免碎片化部改造）依法征收或者流轉(zhuǎn)，即公土地處理益征收，合理補(bǔ)償；公開強(qiáng)調(diào)政府優(yōu)先收儲(chǔ)再出讓征收儲(chǔ)備、自主改造、合作改造相出讓與協(xié)議出讓，收益獲結(jié)合的多種模式取等極大調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體和業(yè)主調(diào)整補(bǔ)交地價(jià)的比重和收益分將“三舊”改造上升為更加綜合的實(shí)施效果配方式，約束市場(chǎng)逐利開發(fā)，參與改造的積極性，城市“城市更新”，城市更新進(jìn)展緩城市更新速度放緩，一些處于更新爆發(fā)式增長(zhǎng)慢，微改造類型增多停滯狀態(tài)資料來源：唐燕等《城市更新制度建設(shè)——廣州、深圳、上海的比較》，華西證券研究所請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明15證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告2.2.深圳城市更新政策體系及演變2009年10月22日，深圳率先頒布地方《城市更新（實(shí)施）辦法》，為日后的城市更新實(shí)踐活動(dòng)奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，而這也是深圳城市更新制度建設(shè)邁向新臺(tái)階的里程碑。經(jīng)過2009年以來的城市更新實(shí)踐和政策創(chuàng)新，深圳形成了以《深圳市城市更新辦法》《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》為核心的多層次“1+1+N”政策體系：兩個(gè)“1”分別為《城市更新辦法》和《城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》，“N”為覆蓋了法規(guī)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)際操作等不同方面的一系列配套文件。深圳城市更新政策始終堅(jiān)持以《城市更新辦法》和《城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》為核心，通過《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》（以下簡(jiǎn)稱《暫行措施》）等更為細(xì)致的配套政策來規(guī)范地方城市更新的工作開展，借助《暫行措施》的定期修訂和優(yōu)化，深圳可以靈活應(yīng)對(duì)城市更新實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問題。表7深圳城市更新政策演進(jìn)過程城市時(shí)間城市更新政策演進(jìn)過程深圳2009年正式頒布《深圳市城市更新辦法》（深府【2009】211號(hào)）深圳2011年《深圳市政府工作報(bào)告》中指出要借助城市更新釋放發(fā)展空間，完善城市更新政策體系，推動(dòng)城市發(fā)展由依賴增量土地向存量土地二次開發(fā)轉(zhuǎn)變深圳2012年深圳2014年

與辦法相配套的《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》（深府【2012】1號(hào)）得以實(shí)施。至此，深圳市初步形成了有關(guān)城市更新的相對(duì)完整的立法政策體系《深圳市人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施的通知》中詳細(xì)說明了城市更新的用地處置政策和地價(jià)政策，同時(shí)提出要進(jìn)行舊工業(yè)區(qū)改造并試點(diǎn)小地塊更新深圳2016年印發(fā)《深圳市城市更新“十三五”規(guī)劃》（2016-2020），積極鼓勵(lì)開展各類舊區(qū)綜合整治，推進(jìn)拆除重建類城市更新，提倡城市有機(jī)更新深圳2017年施行《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》，拓展城市更新范圍；穩(wěn)步推進(jìn)舊住宅區(qū)、舊城舊村更新改造；提倡有機(jī)更新，鼓勵(lì)舊工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規(guī)劃（2019-2025）》文件于3月底出臺(tái)，其中深圳2019年提出將以有機(jī)更新為理念，綜合整治分區(qū)為抓手，統(tǒng)籌安排城中村拆除重建和綜合整治，協(xié)調(diào)多種存量開發(fā)實(shí)施手段，控制城中村改造節(jié)奏深圳2019年4月出臺(tái)《深圳市拆除重建類城市更新單元計(jì)劃管理規(guī)定》，明確通過拆除重建方式實(shí)施城市更新的項(xiàng)目范圍及城市更新單元計(jì)劃實(shí)施有效期管理制度月印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城市更新工作促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，指出需將城深圳2019年市更新與城市“雙修”相結(jié)合，以城市更新促進(jìn)智慧城市建設(shè)。強(qiáng)調(diào)有序推進(jìn)“工改工”拆除重建類城市更新，鼓勵(lì)全市舊工業(yè)區(qū)綜合整治月發(fā)布《2019年度城市更新和土地整備計(jì)劃》，指出2019年度深圳在城市更新方面深圳2019年將新增實(shí)施改造任務(wù)不少于9000畝，完成改造任務(wù)不少于5600畝。在舊工業(yè)區(qū)綜合整治規(guī)模上，年度全市完成建筑面積不少于120萬平方米深圳2020年表決通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》，明確舊住宅區(qū)簽約面積與簽約人數(shù)雙95%后可征收；城中村合法住宅、住宅類歷史違建簽約人數(shù)單95%后可征收資料來源：唐燕等《城市更新制度建設(shè)——廣州、深圳、上海的比較》，《城市運(yùn)營核心邏輯》，華西證券研究所請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明16證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告圖3深圳城市更新政策體系資料來源：唐燕等《城市更新制度建設(shè)——廣州、深圳、上海的比較》，華西證券研究所深圳城市更新核心政策相對(duì)穩(wěn)定，演進(jìn)方向是自2009年之前的“政府推動(dòng)”邁向“市場(chǎng)選擇”，從曾經(jīng)的政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)與多方協(xié)作?！罢龑?dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”是當(dāng)前深圳城市更新的基本導(dǎo)向，確定了政府為市場(chǎng)充當(dāng)“守夜人”的主要實(shí)踐方式，通過市場(chǎng)選擇開展城市更新，推進(jìn)城市空間改善和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。表8深圳城市更新核心政策的主要變化所處時(shí)期城市更新政策初創(chuàng)期城市更新政策完善期城市更新政策發(fā)展期政策變化211號(hào)文件（2009年）1號(hào)文件（2012年）290號(hào)文件，38號(hào)文件（2016年）國內(nèi)第一個(gè)《城市更新方法》頒布城市更新《實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)修訂版的《深圳市城市更新辦政策標(biāo)志（211號(hào)文件），對(duì)城市更新（1號(hào)文件），與《城市更法》（290號(hào)文件）和新版《暫行措工作建章立制，開始了城市更新辦法》一起構(gòu)成城市更新施》（深府辦【2016】38號(hào)）標(biāo)志新制度建設(shè)的全面探索進(jìn)程的兩大核心政策城市更新進(jìn)入新一輪的政策變革290號(hào)文件對(duì)接深圳的“強(qiáng)區(qū)放明確界定了城市更新的概念，1號(hào)文件在211號(hào)文件的基權(quán)”，實(shí)現(xiàn)城市更新管理和審批權(quán)力指出“城市更新”是符合本辦礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范了深圳城的持續(xù)下沉；市政府可以根據(jù)工作需法規(guī)定的主體對(duì)特定城市建成市更新活動(dòng)的開展，界定各要?jiǎng)?chuàng)新工作機(jī)制；地價(jià)計(jì)收放入《暫區(qū)的特定情況，根據(jù)城市規(guī)劃方職能分工，完善了更新計(jì)政策內(nèi)容行措施》中進(jìn)行具體規(guī)定；38號(hào)文和本辦法規(guī)定程序進(jìn)行綜合整劃和規(guī)劃的編制要求，針對(duì)件在創(chuàng)新實(shí)施機(jī)制、簡(jiǎn)化地價(jià)體系、治、拆除重建或者功能改變的綜合整治、拆除重建和功能提升公共服務(wù)設(shè)施水平、拓展籌建?；顒?dòng)，其適用范圍覆蓋深圳全改變?nèi)惛脑炷Ｊ教岢鼍唧w障性住房渠道、試點(diǎn)重點(diǎn)城市更新單市城市建成區(qū)的各類舊區(qū)詳細(xì)的實(shí)施規(guī)定元開發(fā)等內(nèi)容上更新了相關(guān)規(guī)定資料來源：唐燕等《城市更新制度建設(shè)——廣州、深圳、上海的比較》，華西證券研究所請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明17證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告2.3.上海城市更新政策體系及演變長(zhǎng)久以來，上海沒有諸如廣州、深圳那樣大力度的土地制度變革支持，其城市更新工作更多是基于多年實(shí)踐的日積月累。自2015年5月15日發(fā)布《上海市城市更新（實(shí)施）辦法》后，上海逐步借助規(guī)范化的政策辦法與“試點(diǎn)試行”推進(jìn)城市更新的制度體系建構(gòu)與實(shí)踐發(fā)展。表9上海城市更新政策演進(jìn)過程城市時(shí)間城市更新政策演進(jìn)過程上海在《城市更新實(shí)施辦法》頒布之前，早就針對(duì)亟待解決的工業(yè)轉(zhuǎn)型、舊區(qū)改造上海2014年等問題，頒布了諸如《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》（2014）等政策文件，只是規(guī)則處于時(shí)松時(shí)緊的變化中，未形成體系化的政策建構(gòu)上海正式頒布《上海市城市更新實(shí)施辦法》（滬府【2015】20號(hào)），并出臺(tái)了一上海2015年系列配套文件，正式系統(tǒng)化地規(guī)范城市更新工作?！冻鞘懈聦?shí)施辦法》施行后，上海開展了大約50個(gè)城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目，以試點(diǎn)帶動(dòng)城市更新發(fā)展，例如：2015年，上海開始推行17項(xiàng)城市更新計(jì)劃上海2016年上海2017年

推出“12+X”城市更新四大行動(dòng)計(jì)劃，選取12個(gè)典型的區(qū)域作為城市更新試點(diǎn)。上海浦東、楊浦等區(qū)還通過啟動(dòng)“繽紛社區(qū)”計(jì)劃，推動(dòng)社區(qū)微更新，試行“社區(qū)規(guī)劃師制度”等安排，探索了“自下而上”結(jié)合“自上而下”的多種城市更新實(shí)踐模式市規(guī)劃和國土資源管理局印發(fā)《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》，提出城市更新評(píng)估和實(shí)施計(jì)劃，并強(qiáng)調(diào)城市更新需加強(qiáng)分類引導(dǎo)，即針對(duì)公共活動(dòng)中心區(qū)、歷史風(fēng)貌地區(qū)、軌道交通站點(diǎn)周邊地區(qū)、老舊住區(qū)、產(chǎn)業(yè)社區(qū)等各類城市功能區(qū)域，應(yīng)根據(jù)不同的發(fā)展要求與更新目標(biāo)，因地制宜，分類施策市人民政府7月印發(fā)《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意上海2017年見》，建議各區(qū)政府可根據(jù)“歷史毛地出讓”、舊區(qū)改造等不同情形，合理確定保護(hù)更新模式，鼓勵(lì)多方共同參與歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目的實(shí)施11月出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)持留改拆并舉深化城市有機(jī)更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件上海2017年的若干意見》，充分體現(xiàn)城市有機(jī)更新的新理念，著力把握舊區(qū)改造發(fā)展階段的新特征，更加突出歷史風(fēng)貌保護(hù)和城市文脈傳承上海2018年出臺(tái)《上海市舊住房拆除重建項(xiàng)目實(shí)施管理辦法》，辦法指出拆除重建項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵循“規(guī)劃引領(lǐng)、因地制宜、政府扶持、居民自愿”的原則資料來源：唐燕等《城市更新制度建設(shè)——廣州、深圳、上海的比較》，王合群等《2019-2020中國城市更新年鑒》，華西證券研究所上海2015年頒布《上海市城市更新實(shí)施辦法》，即城市更新政策體系中的“1”之后，為保證城市更新工作的有序開展，規(guī)劃和國土資源管理局隨后又頒布了《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》（2017年11月，修訂后正式頒布執(zhí)行），以及《上海市城市更新規(guī)劃管理操作流程》、《上海市城市更新區(qū)域評(píng)估報(bào)告成果規(guī)范》等系列配套政策和規(guī)劃文件，即為“N”。值得注意的是，上?！冻鞘懈聦?shí)施辦法》的適用范圍小，主要針對(duì)物業(yè)權(quán)利人自主發(fā)起以及政府引導(dǎo)推動(dòng)的城市更新類型，其他政府認(rèn)定的較大規(guī)模的舊廠、舊區(qū)等的更新改造依然按照原有政策要求和管理模式執(zhí)行，這與廣州和深圳有著顯著的區(qū)別。請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明18證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告圖4上海城市更新政策體系資料來源：唐燕等《城市更新制度建設(shè)——廣州、深圳、上海的比較》，華西證券研究所而相較于廣州、深圳，上海的城市更新政策更具歷史淵源。上海早在20世紀(jì)末就已經(jīng)針對(duì)舊工業(yè)、舊區(qū)開展了大量更新工作，進(jìn)入21世紀(jì)，在總結(jié)20世紀(jì)90年代“365棚改計(jì)劃”等大拆大建更新行動(dòng)的教訓(xùn)后，上海開始轉(zhuǎn)變以拆遷重建為主要手段的單一更新做法，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)多方參與、歷史保護(hù)、多尺度、多類型的城市更新運(yùn)作辦法，城市更新的核心政策突出政府引導(dǎo)探索下的“減量增效，試點(diǎn)試行”，強(qiáng)調(diào)政府和市場(chǎng)力量的“雙向并舉”。實(shí)踐中，物業(yè)權(quán)利人提出的自主更新是目前《上海市城市更新實(shí)施辦法》的施政重點(diǎn)，開發(fā)商主導(dǎo)的市場(chǎng)力量介入型更新通常不在辦法覆蓋的范疇內(nèi)。因此，以“小步慢跑”的方式探索城市更新制度建設(shè)和政策創(chuàng)新是上海的路徑選擇。表10上海城市更新核心政策的主要變化所處時(shí)期城市更新政策試探期城市更新政策規(guī)范期政策變化項(xiàng)目試點(diǎn)（2012年）20號(hào)文件（2015年）實(shí)施方法項(xiàng)目試點(diǎn)制度與試點(diǎn)并行政策標(biāo)志上海各區(qū)自發(fā)探索符合自身實(shí)際的更新實(shí)施機(jī)制20號(hào)文件的頒布標(biāo)志著上海城市更新邁入法制化建設(shè)的新階段建立政府與企業(yè)之間的協(xié)作平臺(tái)；設(shè)置聯(lián)動(dòng)開發(fā)涉及城市更新的規(guī)劃、土地、建管、權(quán)籍政策內(nèi)容等各個(gè)方面，為全面開展城市更新實(shí)踐提機(jī)制；開拓融資途徑供依據(jù)資料來源：唐燕等《城市更新制度建設(shè)——廣州、深圳、上海的比較》，華西證券研究所2012年前后，上海在“減量增效”背景下開始有意識(shí)地進(jìn)行城市更新項(xiàng)目試點(diǎn)，探索新的更新制度建設(shè)途徑，為后期出臺(tái)《城市更新實(shí)施辦法》奠定基礎(chǔ)。許多試點(diǎn)旨在通過城市更新促進(jìn)地區(qū)功能與公共服務(wù)設(shè)施的完善。例如：徐家匯西亞賓館的地區(qū)功能化改造，徐家匯教堂周邊地區(qū)的空間品質(zhì)提升改造，靜安區(qū)上?；疖囌颈睆V場(chǎng)附近地區(qū)的公共綠地增補(bǔ)改造，靜安區(qū)“東斯文里”的歷史建筑保護(hù)改造。請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明19證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告表11上海城市更新試點(diǎn)典型案例項(xiàng)目目標(biāo)更新方式基本情況用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換：商業(yè)轉(zhuǎn)型為商業(yè)將酒店功能調(diào)整為辦公，提升建筑高度；徐家匯西亞賓館提升地規(guī)劃將底層架空，銜接二層連廊建設(shè)，提辦公；高度增加：建筑高度由現(xiàn)區(qū)功能供開放空間2000余㎡，產(chǎn)權(quán)移交政府，三狀35m提升至70m四層提供公共停車位65個(gè)，經(jīng)營面積不變徐匯教堂廣場(chǎng)、綜合整治：整合公共開放空間；各個(gè)建筑之間聯(lián)系弱，公共空間碎片化，提升空品質(zhì)不佳，通過規(guī)劃對(duì)公共空間進(jìn)行整體氣象廣場(chǎng)、檔案功能變化：部分辦公調(diào)整為文化間品質(zhì)優(yōu)化；拆除原徐匯區(qū)檔案館，更新為文化館地區(qū)設(shè)施地塊，建筑面積減少400㎡靜安區(qū)上?；疖囋黾庸C合整治：整合開放空間，增加增加公共空間、社區(qū)服務(wù)設(shè)施、公共綠地站北廣場(chǎng)共綠地公共綠地（面積約9000㎡）東斯文里保護(hù)歷將部分建筑納入歷史保護(hù)性建筑確定為歷史保護(hù)性建筑，可以不計(jì)入地區(qū)史建筑范圍開發(fā)總量資料來源：上海市規(guī)劃和國土資源局.上海市城市更新案例——徐家匯西亞賓館，徐匯教堂廣場(chǎng)、氣象廣場(chǎng)、檔案館地塊，華西證券研究所請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明20證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告3.城市更新項(xiàng)目分類3.1.按照改造程度分類：拆建類、改建類和保留類3.1.1.定義及特點(diǎn)按照改造程度分類表面上是對(duì)發(fā)生的改造建設(shè)行為進(jìn)行分類，實(shí)質(zhì)上是按照土地利用強(qiáng)度的變更程度進(jìn)行分類，按照改造程度從大到小總體上可分為拆建類、改建類和保留類。拆建類即拆除重建，是指進(jìn)行了完全的物質(zhì)形態(tài)改變的項(xiàng)目，至少發(fā)生了整棟建筑的拆除，其開發(fā)強(qiáng)度和功能也隨之發(fā)生變化。改建類即局部改建是指更新后對(duì)原有建筑進(jìn)行了部分（而非全部）的拆除，并進(jìn)行了一定程度的改建、加建。保留類即保留原建筑。包括兩種情形，一是對(duì)現(xiàn)狀的維護(hù)，如老小區(qū)修繕；二是在保留現(xiàn)有建筑物的基礎(chǔ)上賦予其新的用途，如在既有廠區(qū)注入藝術(shù)設(shè)計(jì)、電商產(chǎn)業(yè)等。不同城市更新辦法中對(duì)分類的命名有所不同，但是本質(zhì)含義是相同的。比如，廣東分為“全面改造”和“微改造”，“全面改造”就相當(dāng)于拆建類，而改建類和保留類統(tǒng)稱為“微改造”。深圳分為拆除重建類、功能改變類和綜合整治類，分別對(duì)應(yīng)拆建、改建和保留。表12不同城市更新辦法中分類及定義城市深圳廣州上海中山分類拆除重建類全面改造重建或再開發(fā)全面改造應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照城市更新單元規(guī)劃、城市更新年度計(jì)劃的規(guī)定實(shí)施。市政府和土地使指對(duì)“三舊”用地以將土地上的建筑予以以拆除重建方式進(jìn)行拆建用權(quán)人可按照相關(guān)規(guī)拆除重建方式進(jìn)行再拆除，并對(duì)土地進(jìn)行再開發(fā)，或?qū)嵤┥鷳B(tài)定收購?fù)恋厥褂脵?quán)。開發(fā)，或?qū)嵤┥鷳B(tài)修與城市發(fā)展相適應(yīng)的修復(fù)、土地復(fù)墾等改多權(quán)力主體的，需總復(fù)、土地復(fù)墾。新的合理使用。造活動(dòng)。面積且總?cè)藬?shù)三分之二以上同意，或由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織表決同意。改建功能改變類微改造功能改變局部改造請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明21證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照城市更新單元規(guī)劃、城市更新年度計(jì)劃的規(guī)定實(shí)施。市政府和土地使用權(quán)人可按照相關(guān)規(guī)定收購?fù)恋厥褂脵?quán)。綜合整治類包括改善消防設(shè)施、改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、改善沿街保留 立面、環(huán)境整治和既有建筑節(jié)能改造等內(nèi)容，但不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能。一般不加建附屬設(shè)施。

在維持“三舊”用地現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，以局部拆建、加建擴(kuò)建、改變功能、整飾修繕、完善配套基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施等方式對(duì)其進(jìn)行改造提升。（主要適用于建成區(qū)中對(duì)城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊。）

改變部分或者全部建筑物使用功能，但不保留符合規(guī)劃、建筑改變土地使用權(quán)的權(quán)規(guī)范和安全標(biāo)準(zhǔn)的建利主體和使用期限，筑物，另行加建、改保留建筑物的原主體擴(kuò)建等改造活動(dòng)結(jié)構(gòu)。綜合整治 微改造包括改善消防設(shè)施、改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、改善沿街維持現(xiàn)狀建筑物主體立面、環(huán)境整治和既結(jié)構(gòu)基本不變，對(duì)現(xiàn)有建筑節(jié)能改造等內(nèi)狀建筑物進(jìn)行加建、容，但不改變建筑主拆建，改變使用功體結(jié)構(gòu)和使用功能。能，整飾修繕、保護(hù)是對(duì)建筑物的全部或活化，完善公益性設(shè)一部分予以改造或更施等改造活動(dòng)。新實(shí)施，使其能夠繼續(xù)使用。資料來源：各地城市更新管理辦法，華西證券研究所拆建類是一種最為完全的更新方式，但這種方式在城市空間環(huán)境和景觀方面，社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境的變動(dòng)方面均可能產(chǎn)生有利和不利影響，而且在投資方面也更具有風(fēng)險(xiǎn)，因此只有在確定沒有可行的其他方式時(shí)才可以采用。房地產(chǎn)企業(yè)可通過參與改造和持有運(yùn)營來參與項(xiàng)目。改建類項(xiàng)目開發(fā)強(qiáng)度適中，用地功能一般沒有大的改變。但是對(duì)于改建類項(xiàng)目的認(rèn)定容易產(chǎn)生分歧，比如對(duì)一棟數(shù)千平方米的樓房和對(duì)一片數(shù)十公頃的地塊進(jìn)行“改建”就完全不同，因?yàn)楹笳咭呀?jīng)發(fā)生了大面積的新增建筑物建設(shè)，在深圳可能就會(huì)歸于“拆除重建類”。房地產(chǎn)企業(yè)既可參與改造，也可持有運(yùn)營。保留類主要適用于需要更新但仍可恢復(fù)并無需重建的地區(qū)或建筑物，整建的目的不只限于防止其繼續(xù)衰敗，更是為了進(jìn)而改善地區(qū)的生活環(huán)境。這種方式需要的時(shí)間相對(duì)短，也可以減輕重置居民的壓力，投入的資金也較少。房地產(chǎn)企業(yè)主要通過持有運(yùn)營來參與項(xiàng)目。在各個(gè)改造程度分類中，各地區(qū)的側(cè)重是不同的。在珠三角地區(qū)，拆除重建類的項(xiàng)目在幾種改造程度的項(xiàng)目中不論是從數(shù)量上還是面積上來看都占主導(dǎo)地位，這與當(dāng)?shù)剡^去用地粗泛的“村村點(diǎn)火”發(fā)展模式有關(guān)。通常，改造后并非大面積的單一功能區(qū)，而是會(huì)形成商業(yè)、辦公、居住、公共服務(wù)等多功能混合的功能區(qū)，賦予新的城市功能和形象。而上海則是以綜合整治和功能改變項(xiàng)目為主，這也是由上海本身高度城市化的特性決定的。而且城市更新項(xiàng)目在實(shí)際改造中并不局限于某一種分類，有時(shí)同一個(gè)項(xiàng)目會(huì)根據(jù)不同地塊的特點(diǎn)同時(shí)采用多種更新方式。請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明22證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告表13上海部分城市更新項(xiàng)目方式更新項(xiàng)目更新方式更新目的閘北蘇河灣城市設(shè)計(jì)再開發(fā)a.風(fēng)貌保護(hù)；b.提升區(qū)域功能；c.設(shè)計(jì)濱水景觀徐匯西亞賓館地塊改造重建/功能改變a.完善城市功能；b.增加公共服務(wù)設(shè)施；c.增加開放空間徐匯教堂廣場(chǎng)改造綜合整治a.增加開放空間；b.保護(hù)建筑遺存；c.強(qiáng)化景觀識(shí)別性曹家渡-廊九鼎再開發(fā)/綜合整治a.提升區(qū)域功能；b.建設(shè)生態(tài)街區(qū)中山公園周邊地區(qū)小微尺度城綜合整治a.構(gòu)建慢行系統(tǒng)；b.增加開放空間；c.市更新改善生態(tài)環(huán)境；d.構(gòu)造城市景觀武康路改造綜合整治a.歷史遺存與文脈保護(hù)；b.打造建筑景觀資料來源：周顯坤《城市更新區(qū)規(guī)劃制度之研究》，華西證券研究所3.1.2.典型案例（1）海珠區(qū)琶洲村全面改造項(xiàng)目廣州海珠區(qū)琶洲村位于琶洲島中部珠江南岸，緊鄰琶洲國際會(huì)展商貿(mào)中心，區(qū)位優(yōu)越但村內(nèi)環(huán)境差，與周圍發(fā)展建設(shè)對(duì)比鮮明。2009年，廣東推進(jìn)城中村改造工作，琶洲村成為“三舊”改造首先啟動(dòng)的九個(gè)村落之一。該項(xiàng)目改造規(guī)劃總用地面積75.76公頃，劃分為十三個(gè)地塊，改造范圍內(nèi)的集體土地全部轉(zhuǎn)性為國有土地。圖5廣州海珠區(qū)琶洲村改造項(xiàng)目簡(jiǎn)介資料來源：廣州市城市更新協(xié)會(huì)，華西證券研究所請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明23證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告圖6廣州海珠區(qū)琶洲村改造項(xiàng)目時(shí)間軸資料來源：廣州市城市更新協(xié)會(huì)，華西證券研究所（2）廣州海珠區(qū)侖頭村微改造項(xiàng)目侖頭村屬廣州市海珠區(qū)官洲街道，位于海珠區(qū)東部，村內(nèi)主要以廉租房、廠房、倉庫出租以及少量商業(yè)服務(wù)為主要業(yè)態(tài)，整體產(chǎn)業(yè)低端、低效、低利率。相較于廣州中心區(qū)的城中村，侖頭村街道環(huán)境更加臟亂差，建筑密度極高。但是區(qū)位優(yōu)良，交通便利。不過，由于開發(fā)建設(shè)行為受到嚴(yán)格管控（建筑限高25米，容積率1.8），市場(chǎng)導(dǎo)向的整體改造很難達(dá)到經(jīng)濟(jì)平衡，開發(fā)商難以介入侖頭村的整體改造，因此開發(fā)商通過持有運(yùn)營等方式參與。目前侖頭村通過村集體成立股份制有限公司與地產(chǎn)公司合作，在“企業(yè)建設(shè)運(yùn)營、村集體所有、村民分紅”的模式下運(yùn)營，即由地產(chǎn)公司建設(shè)運(yùn)營，將利潤分紅給村集體，再由村集體根據(jù)物業(yè)面積分紅給村民。圖7廣州海珠區(qū)侖頭村微改造項(xiàng)目運(yùn)營模式資料來源：仲量聯(lián)行《2020城市更新白皮書》，華西證券研究所請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明24證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告3.2.按照開發(fā)模式分：政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、政府和市場(chǎng)合作從項(xiàng)目的實(shí)施主體來看，城市更新一般分為政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、政府和市場(chǎng)合作三大類。這三大類下根據(jù)不同的開發(fā)模式又細(xì)分為九小類。不同模式下的項(xiàng)目周期，房企參與程度及所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)都有所不同。圖8城市更新按開發(fā)模式分類資料來源：參考《廣東省“三舊”改造稅收指引（2019年版）》，華西證券研究所3.2.1.政府主導(dǎo)型政府主導(dǎo)模式的主要方式有三種：政府收儲(chǔ)、政府統(tǒng)租和綜合整治（政府出資）。其中，企業(yè)在綜合整治模式下參與程度較小，在政府收儲(chǔ)模式下參與程度較大。政府收儲(chǔ)本質(zhì)上其實(shí)是政府做好總體規(guī)劃，土地開發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及居民的搬遷安置工作，再將土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，開發(fā)商擁有土地使用權(quán)利后進(jìn)行投資建設(shè)，依據(jù)計(jì)劃，開始施工。政府主導(dǎo)模式下，政府負(fù)責(zé)居民的搬遷補(bǔ)償安置，補(bǔ)償?shù)馁Y金和安置的措施能夠相對(duì)妥善，改造方案也符合城市整體效益。而且，在“政府內(nèi)部”的協(xié)調(diào)框架下項(xiàng)目的行政流程也變得簡(jiǎn)便快捷。缺點(diǎn)在于，由于“特事特辦”會(huì)帶來行政成本，政府也會(huì)承擔(dān)巨大的資金壓力，利益難以最大化，規(guī)劃設(shè)計(jì)定位保守。對(duì)企業(yè)而言，由于不參與土地的前期整理，不用涉及拆遷問題，因此項(xiàng)目周期更加可控。表14政府主導(dǎo)模式下的三種分類模式定義指政府征收（含征收農(nóng)村集體土地及收回國有土地使用權(quán)等情況）、收購儲(chǔ)備土地并完政府收儲(chǔ)成拆遷平整后出讓，由受讓人開發(fā)建設(shè)的情形政府統(tǒng)租 政府下屬企業(yè)連片租賃農(nóng)村集體土地的舊廠房用地并實(shí)施改造政府投資主導(dǎo)整治改造，不涉及拆除現(xiàn)狀建筑及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬變動(dòng)，整治工程內(nèi)容主要包綜合整治括完善小區(qū)公共配套設(shè)施、小區(qū)道路、園林綠化等。資料來源：《廣東省“三舊”改造稅收指引（2019年版）》，華西證券研究所（1）政府收儲(chǔ)模式典型案例：佛山嶺南天地佛山嶺南天地項(xiàng)目是佛山市于2007年啟動(dòng)的祖廟——東華里片區(qū)的舊城改造，涉及改造面積超過100m2。2007年，祖廟東華里片區(qū)的土地使用權(quán)以75.1億的高價(jià)被中國新天地的母公司瑞安房地產(chǎn)收入囊中。2008年2月28日，該項(xiàng)目正式啟動(dòng)，請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明25證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告沿用瑞安獨(dú)創(chuàng)的舊城改造開發(fā)模式，項(xiàng)目保留了佛山的風(fēng)情風(fēng)貌，集商業(yè)街區(qū)、文物古跡修護(hù)、高端公寓、洋房、別墅、酒店和寫字樓于一體。項(xiàng)目開發(fā)從預(yù)計(jì)總投資超過200億，整體分五期，目前嶺南天地商業(yè)街區(qū)一、二期均已開業(yè)，第三期也即將開放。圖9佛山嶺南天地項(xiàng)目改造時(shí)間軸資料來源：公司官網(wǎng)等，華西證券研究所表15佛山嶺南天地項(xiàng)目總體定位表商業(yè)功能定位定位目標(biāo)消費(fèi)群體輻射范圍檔次東華軒珠三角區(qū)域最高端低珠三角及港澳臺(tái)一帶珠三角區(qū)中高檔以及部分國際頂尖買密度洋房域住宅家東華嘉苑佛山中上階層低密度佛山市新貴人士佛山市高端花園洋房國際公寓國際化現(xiàn)代生活公寓國際外來人士和高級(jí)全國中高檔寫字樓白領(lǐng)文化商業(yè)街區(qū)珠三角區(qū)域嶺南特色珠三角區(qū)域和來佛山珠三角區(qū)高端文化街區(qū)的游客域國際名企及國內(nèi)著名寫字樓甲級(jí)寫字樓公司，佛山市重點(diǎn)企佛山市高端業(yè)酒店嶺南風(fēng)格與西時(shí)尚結(jié)珠三角區(qū)域及來佛山珠三角區(qū)高端合的五星級(jí)酒店的游客域大型商場(chǎng)佛山市最高端的購物佛山市民和游客佛山市中高檔中心資料來源：論文《佛山嶺南天地舊城改造項(xiàng)目案例研究》，華西證券研究所請(qǐng)仔細(xì)閱讀在本報(bào)告尾部的重要法律聲明26證券研究報(bào)告|行業(yè)深度研究報(bào)告（2）政府統(tǒng)租模式典型案例：佛山大瀝鎮(zhèn)廣佛國際商貿(mào)城廣佛國際商貿(mào)城項(xiàng)目屬于佛山市南海區(qū)城市更新第一輪十大示范片區(qū)，通過利用“三舊”改造進(jìn)行重新開發(fā)建設(shè)。整個(gè)項(xiàng)目區(qū)分為8個(gè)地塊，涉及5個(gè)權(quán)屬單位，整個(gè)片區(qū)范圍內(nèi)整治后有集體土地和國有土地，其中集體土地主要采用政府統(tǒng)租模式，即由大瀝鎮(zhèn)政府統(tǒng)一向村集體租賃，再轉(zhuǎn)租給運(yùn)營公司，對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目為地塊2、地塊和地塊8。其中，地塊8為公園用地，同樣由政府向村集體租賃土地，每年向村集體支付租金。這種模式下房企參與程度也比較小。16佛山大瀝鎮(zhèn)廣佛國際商貿(mào)城集體土地基本情況表地塊項(xiàng)目土地用途現(xiàn)狀土地整合路徑SOHO式辦公批發(fā)零售用地寫字樓、商1、大瀝鎮(zhèn)政府成立廣佛國際商貿(mào)城公兼容住宿餐飲服綜合體、司，向集體統(tǒng)租土地（生地）地塊2廣佛智城用地、商務(wù)金餐飲娛樂2、轉(zhuǎn)租廣佛智城，由其開發(fā)建設(shè)引資融用地及其他（騰訊大粵商服用地網(wǎng)、中影3、廣佛智城分租給其他商戶、項(xiàng)目公司等）批發(fā)零售用地1、大瀝鎮(zhèn)政府成立廣佛國際商貿(mào)城公大型購物兼容住宿餐飲大型購物中司，向集體統(tǒng)租土地（生地）地塊3中心永旺用地、商務(wù)金心永旺夢(mèng)樂2、轉(zhuǎn)租廣佛智城，由其開發(fā)建設(shè)引資夢(mèng)樂城融用地及其他城商服用地3、廣佛智城分租給其他商戶、項(xiàng)目公司定位為展現(xiàn)由政府下屬廣佛國際商貿(mào)城公司向集體地域特色文公園綠地、供統(tǒng)租土地，并出資建設(shè)項(xiàng)目；2015年1地塊8九龍公園化、滿足市應(yīng)設(shè)施用地、月29日舉行揭牌儀式正式對(duì)市民開放，民休閑活動(dòng)商業(yè)設(shè)施用地為大瀝市民休閑游憩提供又一處綠色空的都市生態(tài)間型公園資料來源：廣東三舊改造協(xié)會(huì)，華西證券研究所（3）綜合整治模式典型案例：廣州海珠區(qū)黃埔古村海珠區(qū)黃埔古村綜合整治項(xiàng)目位于海珠區(qū)東部、琶洲島東南面，是一個(gè)獨(dú)具嶺南海洋文化特色的古老村落。整治前問題主要包括：歷史文化古建筑破敗、亂搭亂建、環(huán)境“臟、亂、差”、水體污染嚴(yán)重、公共設(shè)施服務(wù)缺乏、治安環(huán)境復(fù)雜。2009年，廣州市海珠區(qū)政府正式啟動(dòng)了黃埔古港古村歷史文化景區(qū)保護(hù)工程，對(duì)黃埔古港古村