關(guān)于修訂《財(cái)政扶貧資金管理辦法(試行)》的說(shuō)明

PAGE1PAGE4關(guān)于修訂《財(cái)政扶貧資金管理辦法（試行）》的說(shuō)明一、修訂資金管理辦法的必要性和緊迫性2000年5月，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、原國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《財(cái)政扶貧資金管理辦法（試行）》和《財(cái)政扶貧項(xiàng)目管理費(fèi)管理辦法（試行）》（財(cái)農(nóng)字〔2000〕18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱原《辦法》），對(duì)規(guī)范財(cái)政扶貧資金的使用管理發(fā)揮了重要作用。但原《辦法》頒布實(shí)施已有11年，期間扶貧開(kāi)發(fā)政策和工作思路不斷調(diào)整，扶貧機(jī)制不斷創(chuàng)新，原《辦法》已不能很好地適應(yīng)當(dāng)前扶貧開(kāi)發(fā)工作的需要，亟需作進(jìn)一步的修訂完善。（一）扶貧開(kāi)發(fā)形勢(shì)的變化要求修訂管理辦法。2011年，中央頒布實(shí)施了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011－2020年）》（中發(fā)〔2011〕10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《新綱要》），標(biāo)志著農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入了新階段?！缎戮V要》進(jìn)一步健全了扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制，明確了行業(yè)部門的減貧責(zé)任，要求完善扶貧開(kāi)發(fā)投入機(jī)制，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投入重點(diǎn)和使用方向提出了新的要求，這些需要通過(guò)修訂完善資金管理辦法來(lái)貫徹落實(shí)。（二）總結(jié)提煉扶貧開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)需要修訂管理辦法。近年來(lái)，財(cái)政部會(huì)同國(guó)務(wù)院扶貧辦等部門開(kāi)展了系列財(cái)政扶貧開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，各地也積極推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，探索出了一些卓有成效的新機(jī)制、新做法，如財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金“四到縣”、績(jī)效考評(píng)機(jī)制、項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)評(píng)選機(jī)制等。為進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政扶貧開(kāi)發(fā)工作，提升財(cái)政扶貧開(kāi)發(fā)水平，需要通過(guò)修訂完善資金管理辦法等方式，適時(shí)地將這些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提煉出來(lái)，并在全國(guó)范圍內(nèi)有序推廣應(yīng)用。（三）規(guī)范資金使用管理要求修訂完善管理辦法。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》實(shí)施期間，財(cái)政扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)行“責(zé)任到省、任務(wù)到省、資金到省、權(quán)力到省”的管理體制，有力調(diào)動(dòng)了地方開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)工作的積極性。但由于制度建設(shè)沒(méi)有及時(shí)跟上，在個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了諸如財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用分散、項(xiàng)目安排隨意性大、資金管理不規(guī)范等方面的問(wèn)題。為此，全國(guó)人大、審計(jì)署針對(duì)上述問(wèn)題，多次提出加強(qiáng)制度建設(shè)的要求。因此，修訂完善財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法，也是推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理科學(xué)化、精細(xì)化，提升資金使用管理規(guī)范化水平的需要。二、《修訂稿》與原《辦法》的比較說(shuō)明在充分征求各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，我們整理形成了《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法（修訂稿）》（以下簡(jiǎn)稱《修訂稿》）。分為總則、資金預(yù)算與分配、資金使用與撥付、資金管理與監(jiān)督和附則五章，共計(jì)31條。與原《辦法》相比，修訂內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：（一）關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的名稱和定義。貫徹落實(shí)綜合扶貧理念，為便于開(kāi)展財(cái)政支持農(nóng)村貧困地區(qū)、貧困人口的投入統(tǒng)計(jì)，將財(cái)政支持農(nóng)村貧困地區(qū)、貧困人口的各項(xiàng)投入統(tǒng)稱為財(cái)政扶貧資金，原《辦法》所指的財(cái)政扶貧資金規(guī)范表述為“財(cái)政專項(xiàng)扶貧資公益性建設(shè)項(xiàng)目配套資金的要求。（五）關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的支持重點(diǎn)?！缎戮V要》明確連片特困地區(qū)為新階段扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的新增部分主要用于連片特困地區(qū)。貫徹落實(shí)《新綱要》的精神，《修訂稿》對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的支持重點(diǎn)重新作了規(guī)定，即“中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金主要投向國(guó)家確定的連片特困地區(qū)和扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣、貧困村，其中新增部分主要用于連片特困地區(qū)。中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配堅(jiān)持向西部地區(qū)（包括比照適用西部大開(kāi)發(fā)政策的貧困地區(qū)）傾斜，同時(shí)向貧困少數(shù)民族地區(qū)、貧困邊境地區(qū)和貧困革命老區(qū)傾斜。”通過(guò)明確資金支持重點(diǎn)，有利于貫徹落實(shí)《新綱要》要求，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)《新綱要》規(guī)定的減貧目標(biāo)。（六）關(guān)于中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配方法。為提升財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理科學(xué)化、精細(xì)化水平，《修訂稿》明確提出財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金主要按照因素法進(jìn)行分配。分配因素主要包括各地扶貧對(duì)象規(guī)模及比例、農(nóng)民人均純收入、地方人均財(cái)力、貧困深度等客觀因素和政策性因素?？陀^因素指標(biāo)取值采用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等有關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)。政策性因素主要參考國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)政策、中央對(duì)地方扶貧工作考核及財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用管理績(jī)效評(píng)價(jià)情況等。相較原《辦法》而言，《修訂稿》取消了自然條件、基礎(chǔ)設(shè)施等難以計(jì)量的指標(biāo)，分配因素設(shè)置相對(duì)科學(xué)合理。此外，考慮到各地的貧困分布特點(diǎn)和致貧原因不一致，《修訂稿》沒(méi)有對(duì)地方的資金分配作出統(tǒng)一規(guī)定，只是要求“各地財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金應(yīng)主要采取因素法分配，資金分配的因素及指標(biāo)取值由各地自行確定?！保ㄆ撸╆P(guān)于財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用范圍。按照《新綱要》關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金集中用于培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、提高扶貧對(duì)象發(fā)展能力和改善扶貧對(duì)象基本生產(chǎn)生活條件的要求，《修訂稿》明確了財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的使用方向，包括：支持培育和壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，改善扶貧對(duì)象基本生產(chǎn)生活條件，提高扶貧對(duì)象就業(yè)和生產(chǎn)能力，緩解扶貧對(duì)象生產(chǎn)性資金短缺困難，以及按適當(dāng)比例安排項(xiàng)目管理支出。與原《辦法》相比較，《修訂稿》不再將教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等有專門投入渠道的社會(huì)事業(yè)列為財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用方向，進(jìn)一步突出特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和自我發(fā)展能力培養(yǎng)兩大重點(diǎn)。《修訂稿》還明確了財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金支持的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金支持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目?jī)H限于小型公益性生產(chǎn)設(shè)施、小型農(nóng)村飲水安全配套設(shè)施、貧困村村組道路等。（八）關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目管理費(fèi)。原《辦法》僅僅規(guī)定了項(xiàng)目管理費(fèi)的計(jì)提比例，并明確項(xiàng)目管理費(fèi)的使用管理將另行規(guī)定?！缎抻喐濉返牡谑畻l對(duì)中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目管理費(fèi)的計(jì)提比例、分配原則、專賬管理和使用范圍進(jìn)行了具體規(guī)定，第十一條對(duì)地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目管理費(fèi)的計(jì)提和使用作出了原則規(guī)定。（九）關(guān)于加強(qiáng)資金整合和統(tǒng)籌使用。按照構(gòu)建綜合扶貧政策體系的要求，為促進(jìn)統(tǒng)籌整合財(cái)政支持農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展的各類投入，以及引導(dǎo)加大行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧投入，形成資金使用的合力，促進(jìn)提升資金使用效益，《修訂稿》在總結(jié)近年涉農(nóng)資金整合經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充了關(guān)于資金整合和統(tǒng)籌的條款。（十）關(guān)于提前下達(dá)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金預(yù)算。為促進(jìn)地方提升預(yù)算編制完整性，加快財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，近年來(lái)中央財(cái)政進(jìn)行了提前下達(dá)部分轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的探索。為規(guī)范和指導(dǎo)提前下達(dá)預(yù)算工作，《修訂稿》補(bǔ)充規(guī)定了相應(yīng)條款。（十一）關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用計(jì)劃管理。扶貧開(kāi)發(fā)堅(jiān)持“責(zé)任到省、任務(wù)到省、資金到省、權(quán)力到省”的基本原則，資金大部分采取切塊下達(dá)的方式，因此資金使用計(jì)劃是加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理、加快地方預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的有效方式?！缎抻喐濉返谑藯l對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用計(jì)劃管理提出了明確要求?？紤]到提前下達(dá)預(yù)算和人大批復(fù)后預(yù)算下達(dá)的時(shí)間跨度較大，對(duì)此作了進(jìn)一步的區(qū)分要求。同時(shí)，對(duì)資金使用計(jì)劃應(yīng)該包含的內(nèi)容作出了規(guī)定，并明確作為資金審計(jì)、監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)等工作的參考依據(jù)，以促進(jìn)地方加快財(cái)政扶貧項(xiàng)目的前期工作，加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用管理。（十二）關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金公告公示制度。為充實(shí)社會(huì)監(jiān)督力量，調(diào)動(dòng)廣大群眾積極性，參與對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的使用監(jiān)督，《修訂稿》第二十二條增加了關(guān)于公告公示制度的要求。（十三）關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)。原《辦法》僅對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金違法違紀(jì)行為規(guī)定了調(diào)減下年度分配指標(biāo)的處罰措施。在此基礎(chǔ)上，按照財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化的要求，《修訂稿》第二十四