自然資源有償使用制度

歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對您有所幫助!對建立我國生態(tài)補償機制的幾點思考曹明德曹明德(1965-)，男，安徽廬江人，西南政法大學法學教授，法學博士，主要研究方向為環(huán)境資源法學。非常榮幸來到清華大學這個世界一流的學府，也非常榮幸來到清華大學法學院這個中國一流的法學院。還要感謝我們主持人王明遠教授、博士的溢美之詞。下面我就進入正題，給大家介紹一下關于建立生態(tài)補償法律機制的幾點思考。實際上這個話題，我?guī)啄昵熬烷_始思考。后來也申報了國家社科基金項目并取得了成功。何為“生態(tài)補償”？目前學界對此并未達成共識。一般認為，生態(tài)補償是指生態(tài)服務受益者對生態(tài)服務的提供者所給予的經(jīng)濟上的補償。相對于環(huán)境污染損害賠償而言，生態(tài)補償是對人類的某種活動所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境的正的外部性所給予的補償。這一概念相當于國外的PaymentforEcosystemService(PES)或PaymentforEcosystemBenefit(PEB)。生態(tài)補償原先是一個自然科學的概念。環(huán)境法學借用了這一科學術語，但其涵義至今不甚明確。依筆者管見，生態(tài)補償理應包括以下兩層涵義：一是指在環(huán)境利用和自然資源開發(fā)過程中，國家通過對開發(fā)利用環(huán)境資源的行為進行收費以實現(xiàn)所有者的權益，或對保護環(huán)境資源的主體進行經(jīng)濟補償，以達到促進保護環(huán)境和資源的目的；二是國家通過對環(huán)境污染者或自然資源利用者征收一定數(shù)量的費用，用于生態(tài)環(huán)境的恢復或者用于開發(fā)新技術以尋找替代性自然資源，從而實現(xiàn)對自然資源因開采而耗竭的補償。建立生態(tài)補償機制的理論依據(jù)和必要性西部地區(qū)是我國江河源頭、水土流失敏感地區(qū)或瀕危物種的棲息地，是中國的江河上游、風沙源頭，其生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量直接關系到中下游及全國廣大區(qū)域，從而影響全國的經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護。另一方面，由于生態(tài)服務的提供者（如長江上游）與生態(tài)服務的受益者（如長江中下游地區(qū)）在地理范圍上的不對應，生態(tài)環(huán)境具有公共物品性質(zhì)，導致生態(tài)服務提供者無法得到合理補償，存在著搭便車（freerider）的現(xiàn)象，生態(tài)服務的價值和生態(tài)資本在現(xiàn)實中未能反映出來。研究表明，森林的生態(tài)總價值是其立木價值的幾倍至幾十倍（其生態(tài)價值因不同類型的森林而異），但這一巨大的生態(tài)價值未能在市場交換中體現(xiàn)出來。為此，建立生態(tài)補償機制是非常必要和合理的。鑒于森林的生態(tài)效益是不具商品屬性的特殊產(chǎn)品，無法通過市場交換實現(xiàn)價值補償，若想使其公益性使用價值得以持續(xù)，必須進一步完善環(huán)境資源法律、法規(guī)，建立生態(tài)補償基金。為何要對自然資源開發(fā)利用進行生態(tài)補償？對此經(jīng)濟學家們用多種不同的學說對此加以解釋。例如，經(jīng)濟人假設、公共產(chǎn)品理論、外部性理論、產(chǎn)權理論、生態(tài)資本理論等。這些理論都從不同的角度論述了對環(huán)境資源利用進行生態(tài)補償?shù)暮侠硇?。其基本思路是通過恰當?shù)闹贫仍O計使環(huán)境資源的外部性成本內(nèi)部化，由環(huán)境資源的開發(fā)利用者來承擔由此帶來的社會成本和生態(tài)環(huán)境成本，使其在經(jīng)濟學上具有正當性。建立生態(tài)補償法律機制的必要性主要有以下幾點：1、生態(tài)安全的要求以森林資源為例，經(jīng)過幾千年的過度消耗，我國最具生物多樣性，也最具木材生產(chǎn)價值的原始森林，大約只剩下史前的2%。非法采伐對全球森林資源是一種主要的威脅，造成了嚴重的環(huán)境、經(jīng)濟和社會的負面影響。據(jù)國際有關部門統(tǒng)計，全球林木非法采伐現(xiàn)象相當嚴重。世界最大的熱帶雨林－亞馬孫森林主要分布在巴西和秘魯。秘魯近10年就有600多萬公頃森林因砍伐而遭到嚴重破壞，導致1億多公頃土地水土流失和荒漠化。巴西亞馬孫熱帶雨林中蘊藏著全球一半以上的動植物種類，而今已經(jīng)有1億多公頃森林被砍伐。近幾年每年遭到亂砍濫伐的面積達200多公頃。國際環(huán)境專家警告：如果巴西政府不積極采取措施拯救亞馬孫雨林，那么再過10-15年，亞馬孫森林將無法恢復原狀，人類也將痛失這片美麗的家園。2、生存權、發(fā)展權與環(huán)境權之間協(xié)調(diào)發(fā)展的需要狹隘的“人類中心主義”導致的生態(tài)危機迫使人們開始反思并尋求法律對策，作為積極的成果，環(huán)境權概念被廣泛接受，寫入很多國家的法律。與此同時，生存權是人類最基本的權利，任何人的生命都不受非法侵犯，但是維持生存的基礎是物質(zhì)條件。如前文所述，森林資源主要分布在經(jīng)濟欠發(fā)達的邊遠地區(qū)，伐木是當?shù)鼐用裰饕纳顏碓?，為了生存他們必須砍伐樹木，這在很大程度上破壞了生態(tài)環(huán)境，影響了森林資源生態(tài)效益的發(fā)揮，侵害了公民的環(huán)境權。這里存在著生存權、發(fā)展權與環(huán)境權的沖突問題。如怒江修建大壩和水電站與怒江的生態(tài)保護之間的沖突問題就是經(jīng)典的案例，同樣的問題也反映在三峽工程建設上。一方面，三峽工程具有防洪、發(fā)電、航運等巨大效益；另一方面，三峽工程勢必對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生很大的影響，包括一些負面影響。如何解決生存權、發(fā)展權與環(huán)境權之間的沖突問題，是世界各國都必須面對的棘手課題，這里有一個利益衡量問題，各國的價值取舍也不盡相同，西方發(fā)達國家更多地強調(diào)環(huán)境權的保護，而發(fā)展中國家以及欠發(fā)達國家則更多地關注生存權、發(fā)展權的實現(xiàn)。的確，很多情形下，魚和熊掌難以兼得。我認為，生存權、發(fā)展權與環(huán)境權兩者不可偏廢，應當尋求生存權、發(fā)展權與環(huán)境權之間協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑。在法律上創(chuàng)設生態(tài)效益補償制度，可以作為一種極其有效的調(diào)和劑，使人類的生存權、發(fā)展權與環(huán)境權并行不悖。3、自然權利的興起至于非人類存在物、自然是否可以成為權利主體一直是理論界爭論不休的觀點，筆者認為應當承認非人類存在物、生態(tài)系統(tǒng)和自然具有內(nèi)在價值和某些權利。從歷史發(fā)展及生態(tài)倫理學的演進可以看出，權利主體和道德共同體的范圍不斷拓展。在18、19世紀，白人還認為黑人不具有道德權利，但是，人類進入20世紀以來，道德共同體范圍已擴展到人類的所有成員，不論其年齡、性別、種族、民族、智力和健康狀況。20世紀70年代以來，權利主體和道德共同體的范圍已擴展到動物、植物以及所有生命形式，乃至大地、巖石、河流、生態(tài)系統(tǒng)。在動植物訴訟主體資格方面，1975年美國聯(lián)邦法院曾審理了一起以拜拉姆河的名義起訴岸邊的一家污染企業(yè)的訴訟案，1978年美國發(fā)生一起帕里拉屬鳥訴夏威夷土地與資源管理局的案例，1972年美國法院受理了一起礦石王國訴墨頓的案件，這些案件均是非人類存在物訴訟主體資格的經(jīng)典案例。一些國家的國內(nèi)立法也對某些非人類存在物的生存權利給予前所未有的法律保護。如美國1973年的《瀕危物種法案》適用于所有動物、昆蟲和植物，只有那些嚴重威脅人類的細菌、病菌和蝗蟲被排斥在外。因此，權利主體的擴張已是當代生態(tài)倫理和環(huán)境法的發(fā)展趨勢。徐國棟教授在談及民法典起草思路時，指出新人文主義與老人文主義的區(qū)別：“新人文主義認識到人與環(huán)境的依賴關系以及與其他生靈的伙伴關系，強調(diào)人與自然的和諧，尊重下一代的權利、動物的權利?！焙芏辔鞣剿枷爰叶贾赋隽藙游铩⒅参铩⒆匀幌碛械臋嗬?，尊重自然的權利已成為時代的潮流。不過，筆者并不贊成將動植物、生態(tài)系統(tǒng)、自然等非人類存在物視為法律上的主體及訴訟主體，主要理由如下：首先，現(xiàn)代法律體系和民法理論的主要支柱在于主體、客體的劃分，人(包括人的組織)是權利主體，人以外的動植物及其他存在物屬于權利客體，這一劃分被認為是民法典及整體法律體系的基石和支柱，如果動搖這一基石和支柱，民法典及整個法律體系的大廈勢必將全部坍塌和土崩瓦解。其次，大陸法系法律思維的傳統(tǒng)一向嚴謹縝密，對訴訟主體資格的限定十分嚴格，防止訴權的濫用。筆者尚未收集到大陸法系國家有關動植物、自然物作為訴訟主體的案例。英美法系緣于其自由主義的法律傳統(tǒng)，承認非人類存在物的法律主體地位和訴訟主體資格，似乎并無理論上的障礙，英美法系的一切創(chuàng)新及發(fā)展都可以從其自由主義精神中找到合理的解釋。再次，中國法律深受大陸法系的影響，加上中國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，人們的生存權、發(fā)展權與環(huán)境權、動植物權利、自然的權利之間有較大沖突，若在法律上承認動植物、生態(tài)系統(tǒng)、自然等非人類存在物具有主體地位及訴訟主體資格，難免缺乏法律實施的深厚沃土，有嚴重脫離中國現(xiàn)實之嫌。但作為理論上的先導，對其進行有益的探討，勢必會促進人們的自然權利意識，其作用和價值值得肯定和推崇。4、生態(tài)正義理念的呼喚生態(tài)正義包括三條倫理原則—生態(tài)可持續(xù)性原則（或稱種際正義原則），社會及經(jīng)濟平等原則（或稱代內(nèi)正義原則），以及對后代負責的原則（或稱代際正義原則）。①生態(tài)可持續(xù)性原則（ThePrincipleofEcologicalSustainabilityorInterspeciesJustice），要求人類必須以一種不危及地球生態(tài)系統(tǒng)完整性的方式開發(fā)利用自然資源和能源。②社會及經(jīng)濟平等原則(ThePrincipleofSocialandEconomicEquityorIntragenerationalJustice)，即個人可以在平等基礎上按適當?shù)臉藴诗@取自然資源和能源，并應允許其對需要的滿足。③對后代負責的原則(ThePrincipleofResponsibilityforFutureGenerationsorIntergenerationalJustice)，人們必須以一種不危及后代人滿足其自然資源和能源需求的能力的方式開發(fā)利用自然資源和能源。這三項中第一項原則將強可持續(xù)性(strongsustainability)及弱持續(xù)性（weaksustainability）區(qū)分開來，它保障人類只能在生態(tài)系統(tǒng)可承受的范圍內(nèi)來滿足其所有的需求，包括現(xiàn)存的和將來的。所以該原則統(tǒng)攝后面兩個原則，就此意義而言，也就高于其余兩個原則。2003年3月，在第十屆全國政協(xié)會議上不少政協(xié)委員建議我國應盡快建立生態(tài)補償機制。主要關注點是流域的生態(tài)補償以及森林資源的生態(tài)補償問題。1992年末原林業(yè)部邀請10部委用40天考察調(diào)研了13個省的林區(qū)，面對“瀕危林業(yè)”的嚴峻現(xiàn)實，決定建立中國森林生態(tài)補償機制。但是由誰來承擔補償責任呢？林業(yè)部提出由“直接受益者付費”的方案，打算從旅游行業(yè)、風景名勝區(qū)的門票收入和水利發(fā)電等幾個方面收6億元用作“生態(tài)補償”資金。經(jīng)歷了3年的討價還價，這個方案流產(chǎn)了。四川青城山從門票收入中劃出30%補償護林人，并作為一項制度確立下來，從而有效地制止了盜伐林木的現(xiàn)象。廣東省向水電部門以每度電增收一厘錢作為生態(tài)補償費，支付給上游農(nóng)民，開辟了生態(tài)補償費的資金來源，但是，有人提出整個流域都是受益者為什么只由水電部門來付費？這顯然不合理。如同流域上下游之間關于水質(zhì)和水量的生態(tài)補償問題一樣，森林生態(tài)補償也存在著補償?shù)闹黧w、補償?shù)膶ο髥栴},換言之，誰是補償者以及補償給誰的問題。西部地區(qū)的主導觀點是應當建立長江中下游對上游的補償機制，主要理由是西部地區(qū)保護生態(tài)和自然資源，是以犧牲短期的經(jīng)濟發(fā)展為代價的，而生態(tài)受益者是中下游地區(qū)，如果由此付出的代價全部由西部地區(qū)承擔，難免有失公平。尤其是長江上游地區(qū)，為了長期穩(wěn)定地保護好生態(tài)環(huán)境，還需實施生態(tài)移民，這給地方經(jīng)濟帶來了相當大的壓力。如果由東部省市出錢成立一個生態(tài)基金，用于上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和補償西部地區(qū)的經(jīng)濟損失，那么就可長遠地解決這個問題。以阿壩州為例，自1999年天然林停采禁運后，阿壩州全州林業(yè)系統(tǒng)債務98651萬元無法歸還。阿壩州向來以木頭財政為主，天然林禁伐后很多縣財政收入失去主要來源。阿壩州為保護好長江上游的生態(tài)環(huán)境至少在短期內(nèi)付出了高昂的代價，經(jīng)濟損失巨大。該州有關部門負責人認為，長江中下游省市有義務對保護長江生態(tài)環(huán)境進行投入，應該建立長江中下游對上游的補償機制。二、關于我國森林資源生態(tài)補償機制的立法實踐1998年7月1日新修改的森林法規(guī)定：“國家建立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源，林木的營造，撫育，保護和管理?！?000年，國家又發(fā)布《森林法實施條例》規(guī)定：防護林、特種用途林的經(jīng)營者有獲得森林生態(tài)效益補償?shù)臋嗬?。法律確保了生態(tài)補償制度的實行，國家決定這項生態(tài)效益補償基金由國家財政預算直接撥款的方式建立。從2001年起，國家財政拿出10億元在11個省進行試點，還拿出300億元用于公益林建設、天然林保護、退耕還林補償、防沙治沙工程等等。《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》等相關法律法規(guī)對生態(tài)補償制度也作了相應的規(guī)定?！端ā返谌臈l規(guī)定：“使用供水工程供應的水，應當按照規(guī)定向供水單位繳納水費”；“對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費?！币恍┑胤秸仓贫苏?guī)章。例如，1998年10月26日，廣東省人民政府通過并發(fā)布了《廣東省生態(tài)公益林建設管理和效益補償辦法》，規(guī)定：“禁止采伐生態(tài)公益林。政府對生態(tài)公益林經(jīng)營者的經(jīng)濟損失給予補償。省財政對省核定的生態(tài)公益林按每年每畝2.5元給予補償，不足部分由市、縣政府給予補償?！蔽覈钣杏绊懙纳鷳B(tài)補償政策就是“退耕還林”對耕地農(nóng)戶的補償。這項工程標志著中國政府充分認識到西部森林植被對于全國的生態(tài)功能具有的巨大價值，也標志著中國在跨區(qū)域生態(tài)補償方面邁出的第一個巨大步伐。在生態(tài)補償?shù)木唧w實踐中，尚存在一些亟待解決的問題。例如，在我國西南的部分貧困山區(qū)，“退耕還林”的農(nóng)民擔心補償期滿之后，失去林地生活來源沒有著落，有的農(nóng)民不愿意變更土地使用權證。在政策執(zhí)行過程中也存在“生態(tài)補償不到位”的問題。浙江省臨安市天目山自然保護區(qū)的243名村民，狀告當?shù)卣蛔鳛椋蠼o予“生態(tài)補償”一案，這是我國第一起“生態(tài)補償”糾紛案件。天目山自然保護區(qū)建立于1985年，是我國重要的物種基因庫之一。1993年，臨安市政府決定擴大保護區(qū)的范圍，保護區(qū)總面積由原來的1.5萬畝擴大到了6.4萬畝，涉及到5個村的山林地。自然保護區(qū)分為三個功能區(qū)：核心區(qū)、緩沖區(qū)和試驗區(qū)，核心區(qū)和緩沖區(qū)實行絕對保護，嚴禁一切經(jīng)營開發(fā)活動，試驗區(qū)允許進行適當?shù)挠杏媱澋拈_發(fā)經(jīng)營。自1993年以來，天目山自然保護區(qū)新擴展的部分一直未進行功能劃分，每年采筍季節(jié)村民可以到這一地區(qū)采筍，但禁止開發(fā)、培育石筍，此舉造成243名村民失去了收入的主要來源。村民認為政府應當給予相應的經(jīng)濟補償，于是多次向政府部門提出生態(tài)補償請求，由于補償辦法和時間等具體操作問題，臨安市政府遲遲未予以答復。2001年5月，243戶村民推選王新民等三名訴訟代表人向臨安市人民法院提起訴訟，狀告臨安市政府不作為，要求政府給予“生態(tài)補償”。臨安市人民法院以“政府正在作為”為由作出不予立案的裁定。原告向杭州市中級人民法院提出上訴。2001年8月杭州市中院作出終審裁定，撤銷了臨安市人民法院的裁定。杭州市中院認為：“公民申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日60日內(nèi)不履行的，公民向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理?！?001年11月，臨安市人民法院開庭審理后，作出了一審判決，認為國家級自然保護區(qū)的行政主管部門是省級政府部門或國務院有關部門，縣級人民政府無權對擴區(qū)補償問題作出決定，據(jù)此駁回了243名村民的訴訟請求。于是，王新民等人分別向浙江省林業(yè)廳和國家林業(yè)局遞交了要求落實生態(tài)補償?shù)膱蟾?。國家林業(yè)局和浙江省林業(yè)廳認為，臨安市政府是天目山自然保護區(qū)的行政主管部門。2001年12月12日，村民依法向杭州市中級人民法院提起上訴，請求撤銷一審判決，改判由臨安市政府就生態(tài)保護給村民造成的經(jīng)濟損失給予一次性補償。據(jù)悉1999年財政部和國家林業(yè)局向國務院遞交了《關于報請審批〈森林生態(tài)效益補償基金籌集和使用管理辦法〉的請示》，該項辦法（送審稿）的說明中指出，應當建立“有償使用、全民受益、政府統(tǒng)籌、社會投入”的生態(tài)補償機制，這有利于從根本上改變森林生態(tài)效益“多數(shù)人受益，少數(shù)人負擔”的狀況，逐步確立“誰受益，誰負擔”的生態(tài)補償機制。浙江省林業(yè)廳行政處有關負責人認為，《森林法》規(guī)定因生態(tài)公益事業(yè)需要占地的，應當給予農(nóng)民一定的補償，《森林法》同時授權國家有關部門制定相應的“補償辦法”，然而迄今為止“補償辦法”仍未出臺，希望此案的發(fā)生能夠促使“補償辦法”盡快出臺。此案觸及環(huán)境資源法的一個立法空白，即生態(tài)補償機制的法律缺位，一些自然資源法已有關于生態(tài)補償?shù)脑瓌t規(guī)定，但是缺乏下位法的具體規(guī)定，導致自然資源有償使用原則難以有效實施。例如，2003年10月，重慶市巴南區(qū)界石鎮(zhèn)的部分村民要求地方政府給予其生態(tài)補償，因為，被列為重慶市重點保護動物的野豬（“三有動物”）近年來數(shù)量激增，野豬經(jīng)常毀損當?shù)卮迕竦霓r(nóng)作物，甚至發(fā)生野豬傷人事件，村民們?yōu)榇讼蚪缡?zhèn)政府提出給予補償。根據(jù)我國《野生動物保護法》第14條的規(guī)定：“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當?shù)卣o予補償。補償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定?！钡?，由于重慶市政府并未制定相關的補償辦法，地方政府對補償主體、補償對象、補償標準等缺乏相應的執(zhí)行依據(jù)，因而，導致村民們長期得不到補償，損害村民們保護野生動物的積極性。筆者建議由國務院制定關于生態(tài)補償?shù)男姓ㄒ?guī)，例如，就《野生動物保護法》第14條的規(guī)定制定具體的實施細則或辦法，可以考慮先由地方立法機關制定地方性法規(guī)或由國務院有關主管部門制定行政規(guī)章，在積累一定的經(jīng)驗后再上升為國家層面的立法。目前，一些地方政府出臺了關于森林生態(tài)補償?shù)牡胤揭?guī)章。例如，1998廣東省政府頒布了《廣東省生態(tài)公益林建設管理和效益補償辦法》。該辦法第2條規(guī)定：“本辦法所稱生態(tài)公益林，是指為人類生存、生活和社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，創(chuàng)造優(yōu)良生態(tài)環(huán)境為目的的森林。具體包括：防護林－水源涵養(yǎng)林、水土保持林、防風固沙林、紅樹林、農(nóng)田防護林，特種用途林－自然保護區(qū)、自然保護小區(qū)、森林公園內(nèi)的森林和風景觀賞林、休憩林、國防林、母樹林、科研林、工業(yè)環(huán)保林、名勝古跡和革命紀念地的林木?！鞭k法明確了由政府對生態(tài)公益林經(jīng)營者的經(jīng)濟損失給予補償，其中省財政對省核定的生態(tài)公益林按每年每公頃37.5元給予補償，不足部分由市、縣政府給予補償。該辦法明確了補償主體、補償標準、補償對象以及生態(tài)公益林建設、保護和管理的資金來源，是林業(yè)管理體制的一大創(chuàng)新，對我國森林生態(tài)補償具有重要的借鑒價值。但是，該辦法規(guī)定的補償標準偏低，據(jù)專家測算，目前，廣東省生態(tài)公益林每年每畝補償費應達42元左右，才能基本滿足生態(tài)公益林經(jīng)營者因禁止采伐林木后的經(jīng)濟損失補償。鑒于廣東省的經(jīng)濟發(fā)展水平，應在5－10年內(nèi)逐步到位，省與市、縣可按1:1的比例配套，對貧困地區(qū)，可適當調(diào)整配套比例，主要由省財政承擔。要從根本上解決好生態(tài)公益林補償資金不足與農(nóng)民需要足額的生態(tài)公益林補償金之間的矛盾，必須拓寬生態(tài)公益林補償費的籌資渠道。三、森林資源生態(tài)效益補償制度的資金籌措方式森林資源生態(tài)效益補償制度的重要內(nèi)容包括補償資金的籌措方式，在市場經(jīng)濟條件下，必須解放思想，廣開門路，擴大主體，分散風險，提高籌措基金的效率?？煽紤]以下資金籌集途徑：1、國家財政撥款。國外的成功經(jīng)驗顯示，財政是充分發(fā)揮森林生態(tài)效益的物質(zhì)基礎。盡管中國的財政主要是“吃飯財政”，財政收入的主要部分用于國家公務員及事業(yè)單位人員的工資發(fā)放，但是，在目前情況下，各級政府應是森林生態(tài)效益的主要購買者，生態(tài)公益林的主導作用是其生態(tài)功能，受益的是全社會，而社會利益的代表是中央及各級人民政府，理應由財政支付生態(tài)補償費用。因此，財政投入應是生態(tài)補償基金的主要資金來源。國家可通過財政專項補助、事業(yè)撥款及免稅的形式，為生態(tài)補償制度提供資金扶持。2、征收生態(tài)安全保險金。筆者建議增設生態(tài)安全保險金，對每一從事砍伐、經(jīng)營木材產(chǎn)業(yè)的組織和個人在獲準砍伐資格時，繳納一定比例的保險金，以維護森林資源生態(tài)安全，并且在森林資