我國應(yīng)急預(yù)案特點(diǎn)及建設(shè)方針探討

/我國應(yīng)急預(yù)案特點(diǎn)及建設(shè)方針探討2003年12月，國務(wù)院辦公廳應(yīng)急預(yù)案工作小組的成立，標(biāo)記著我國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)第一輪過程的起先。依據(jù)“橫向到邊、縱向原委”的原則，各級地方政府及其部門編制的總體預(yù)案、專項預(yù)案和部門預(yù)案接連就緒，至2005年初框架初成。2008年汶川地震之后，以國家總體應(yīng)急預(yù)案的修訂為開端，現(xiàn)有的預(yù)案體系起先了以完備化、可操作化和無縫連接為主要特征的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，啟動了預(yù)案體系建設(shè)的其次輪過程。因此，在精確判明應(yīng)急預(yù)案法律屬性的基礎(chǔ)上，界定應(yīng)急預(yù)案在現(xiàn)有應(yīng)急規(guī)范體系中的位置，對于把握預(yù)案建設(shè)的將來方向，進(jìn)一步明確我國預(yù)案體系建設(shè)的指導(dǎo)方針，無疑有著基礎(chǔ)性的意義。應(yīng)急預(yù)案是針對可能的重大事故（件）或災(zāi)難，為保證快速、有序、有效地開展應(yīng)急和救援行動、減低事故損失而預(yù)先制定的有關(guān)支配或方案。其目的是解決“突發(fā)事務(wù)事前、事發(fā)、事中、事后，誰來做、怎樣做、做什么、何時做、用什么資源做”的問題。既然應(yīng)急預(yù)案旨在為突發(fā)事務(wù)應(yīng)對中一切可以預(yù)設(shè)的問題供應(yīng)指南，那么，預(yù)案在性質(zhì)上是否構(gòu)成一種行政法律規(guī)范呢？假如是，它又是如何在應(yīng)急管理過程中發(fā)揮其規(guī)范和指引作用的呢？從本質(zhì)上說，應(yīng)急預(yù)案并不是一種法律規(guī)范，并至少在以下三個方面區(qū)分于后者。第一，應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)容上并不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，而僅僅是依據(jù)特定區(qū)域、部門、行業(yè)的個別需求，對法律業(yè)已創(chuàng)設(shè)的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行抽取、梳理、組合、說明的結(jié)果，是各種應(yīng)急法律規(guī)范在特定范圍內(nèi)的詳細(xì)實施方案。其次，政府編制應(yīng)急預(yù)案的目的是在既有的制度支配下盡量提高應(yīng)急反應(yīng)的速度，而非從無到有地創(chuàng)制一種具有約束效力的制度支配。應(yīng)急預(yù)案作為一種建立在假設(shè)、預(yù)料、推理基礎(chǔ)之上的較優(yōu)各選方案，不解除在危機(jī)真正來臨時被更優(yōu)方案取代的可能。第三，應(yīng)急預(yù)案在外部功能上，主要不是為了謀求一般民眾的遵守和聽從，而是通過預(yù)案的啟動對社會產(chǎn)生感召、動員、宣示等作用?；谶@種相識，無論在理論上還是實務(wù)中，人們都將各級各類預(yù)案作為在法律上具有同一屬性的事物來看待，即把預(yù)案視為應(yīng)急法律規(guī)范的詳細(xì)實施方案，其差別只在于所實施的法律有所不同而已。發(fā)達(dá)國家的實踐，也已經(jīng)印證了這一點(diǎn)。但在我國，應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)是在應(yīng)急法律規(guī)范體系遠(yuǎn)未完善的前提下進(jìn)行的，因此，部分應(yīng)急預(yù)案的性質(zhì)和功能已經(jīng)在實踐中發(fā)生了變更，并由此產(chǎn)生了重新定位應(yīng)急預(yù)案并調(diào)整其建設(shè)方針的必要。一、應(yīng)急預(yù)案在我國的特點(diǎn)應(yīng)急預(yù)案在我國當(dāng)前的特點(diǎn)，突出表現(xiàn)為兩個方面：一方面，絕大多數(shù)高階（國家和省兩級）預(yù)案成為應(yīng)急法律體系的一部分；另一方面，低階（省級以下）預(yù)案由于對高階預(yù)案的過度仿照而有被虛化的緊急。（一）成為應(yīng)急法律規(guī)范的高階預(yù)案自2004年以來，國務(wù)院將“一案三制”——應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制——概括為我國應(yīng)急體系建設(shè)的核心內(nèi)容。通過考察可以發(fā)覺，當(dāng)前絕大多數(shù)高階預(yù)案（主要是國家和省兩級預(yù)案）一方面可操作性明顯不足，很難在突發(fā)事務(wù)應(yīng)對實踐中作為工作方案充分滿足運(yùn)用，另一方面卻以大量篇幅對應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)中的權(quán)力、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行支配和設(shè)定。分析表明，這些高階預(yù)案在事實上創(chuàng)制了一系列重要的應(yīng)急管理制度，諸如規(guī)定了各類應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)——包括應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)、專家詢問機(jī)構(gòu)、應(yīng)急救援隊伍的設(shè)立和職責(zé)。對這些制度的創(chuàng)設(shè)，也恰恰被認(rèn)為是編制此類預(yù)案的核心目標(biāo)。《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事務(wù)應(yīng)急預(yù)案框架指南》就特地指出，應(yīng)急預(yù)案的制定、修訂應(yīng)“緊緊圍繞應(yīng)急工作體制、工作運(yùn)行機(jī)制和法制建設(shè)”等方面進(jìn)行。高階預(yù)案還對某些法律上沒有完整設(shè)定的權(quán)利義務(wù)作出了重要補(bǔ)充，諸如對突發(fā)事務(wù)分級標(biāo)準(zhǔn)和危機(jī)預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)的確定，有的預(yù)案甚至修改了法律、法規(guī)中掰有的分級標(biāo)準(zhǔn)，如《國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)難直急預(yù)案》便對《地質(zhì)災(zāi)難防治條例》中的分級標(biāo)準(zhǔn)有所改動。離開這些補(bǔ)充性的規(guī)定，大量應(yīng)急法律規(guī)范將無從實施。而從這些規(guī)定的目的來看，對內(nèi)對外都具有自不待言的約束力，已經(jīng)具備了法規(guī)范的屬性。這些高階預(yù)案以實施法律之名，在應(yīng)急法律體系遠(yuǎn)不完善、嚴(yán)峻缺位的狀況下，正替代后者在事實上對應(yīng)急管理實踐發(fā)揮著重要的規(guī)范和指引功能，其自身已經(jīng)成為應(yīng)急法律體系的一部分。（二）因過度仿照而虛化的低階預(yù)案在應(yīng)急預(yù)案的編制過程中，下級預(yù)案在編制方式、編制技術(shù)、框架結(jié)構(gòu)等方面對上級預(yù)案有所沿用，在所難免。在我國，《中華人民共和國突發(fā)事務(wù)應(yīng)對法》第17條提出“國家建立健全突發(fā)事務(wù)應(yīng)急預(yù)案體系”，但并未對預(yù)案編制和修改的程序和方式作出明確規(guī)定。在實踐中，應(yīng)急預(yù)案的編制遵循了自上而下的路徑。這當(dāng)然有下級機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)水平有限、主動性不高等問題，但和預(yù)案編制的指導(dǎo)方針更有著密切關(guān)系。在中心政府，依據(jù)2004年《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事務(wù)應(yīng)急預(yù)案框架指南》（國辦函【2004】33號）的規(guī)定，有關(guān)部門和單位制定、修訂相關(guān)預(yù)案時須要參考該框架指南。盡管各編制主體“依據(jù)突發(fā)公共事務(wù)的性質(zhì)、類型和自己的實際狀況，可以適當(dāng)增減或修改相應(yīng)內(nèi)容，調(diào)整結(jié)構(gòu)”，但以該指南為參照物編制出來的各種預(yù)案，在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上便難免趨同。國務(wù)院及其部門編制應(yīng)急預(yù)案之后，又以自身為模板，提出地方各級政府及其部門的應(yīng)急預(yù)案編制框架，讓后者“依葫蘆畫瓢”。由于下級機(jī)關(guān)在制定應(yīng)急預(yù)案時，對自身特別性的考慮嚴(yán)峻不足，而是照搬照抄上級預(yù)案的編制指南，造成低階預(yù)案的模式化現(xiàn)象嚴(yán)峻。從本質(zhì)屬性上看，各級應(yīng)急預(yù)案都是應(yīng)急法的詳細(xì)實施方案，具有相同的法律性質(zhì)和作用原理，不同層級間預(yù)案的差別僅僅在于所應(yīng)對的突發(fā)事務(wù)在級別、規(guī)模上有所不同。下位預(yù)案對上位預(yù)案的適度沿用和仿照有利于促進(jìn)上下級預(yù)案間的連接和協(xié)同。但在我國當(dāng)前，低階預(yù)案對高階預(yù)案過度仿照的后果，將干脆造成其自身功能的虛化。如上文分析，我國的許多高階預(yù)案已經(jīng)成為應(yīng)急法規(guī)范的一部分，其規(guī)范指引功能遠(yuǎn)重于實戰(zhàn)操作功能。由于這種“以案代法”的過渡性支配為當(dāng)前應(yīng)急管理的現(xiàn)實所必需，因此，高階預(yù)案在可操作性上的欠缺情有可原。但對于省級以下的低階預(yù)案來說，由于其創(chuàng)制或補(bǔ)充法律制度的空間已經(jīng)收縮殆盡，應(yīng)定位為操作方案。但是，由于預(yù)案編制方針和詳細(xì)編制過程中對上位預(yù)案的過度仿照，已經(jīng)導(dǎo)致這些低階預(yù)案的可操作性受到嚴(yán)峻損害。假如說高階預(yù)案在性質(zhì)上的變更是“失之東隅、收之桑榆”的話，那么，低階預(yù)案因過度仿照而造成的功能虛化，則完全背離了國家建立應(yīng)急預(yù)案體系的初衷。（三）兩類預(yù)案在性質(zhì)和功能上的分化在整個國家的應(yīng)急體系中，應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急法律規(guī)范和應(yīng)急管理實踐之間的“媒介”。一般的法律規(guī)范可以干脆作用于社會生活實踐，而應(yīng)急法律規(guī)范則往往不能。根本緣由在于，以普遍性、確定性調(diào)整為主要特征的法律，和具有個別性、不確定性的突發(fā)事務(wù)及其應(yīng)對過程之間存在著自然的驚惶關(guān)系。因此，應(yīng)急法律規(guī)范在內(nèi)容上往往相對抽象、彈性較大，只有先結(jié)合確定地區(qū)、部門、行業(yè)、事務(wù)的特點(diǎn)，轉(zhuǎn)化為可供操作的、具有確定靈敏性支配的詳細(xì)實施方案，即應(yīng)急預(yù)案，才能適用于突發(fā)事務(wù)應(yīng)對的實踐當(dāng)中。但在我國，應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)是在應(yīng)急法律規(guī)范體系取得長足發(fā)展但仍不完善的背景下進(jìn)行的。這一特別背景確定了，為彌補(bǔ)法律缺位所留下的真空地帶，高階預(yù)案不得不短暫“上升”為應(yīng)急法律規(guī)范的一部分，替代后者發(fā)揮著必要的規(guī)范和指引功能。應(yīng)急領(lǐng)域的各種法律、法規(guī)、規(guī)章和這些高階預(yù)案一道，分別作為正式和非正式的淵源，共同構(gòu)成當(dāng)前我國的應(yīng)急規(guī)范體系。這種受制于現(xiàn)實條件而做出的過渡性支配，在短時間內(nèi)難以根本變更，因而具有必要性和合理性。而經(jīng)過高階預(yù)案的補(bǔ)充，應(yīng)急規(guī)范體系已經(jīng)相對完整。省級以下的低階預(yù)案應(yīng)當(dāng)被定位為應(yīng)急規(guī)范的詳細(xì)實施方案。但是，由于在編制方法和編制技術(shù)上的對高階的預(yù)案的過度仿效，已經(jīng)導(dǎo)致這些預(yù)案的可操作性被嚴(yán)峻減弱。解決這一問題的關(guān)鍵在于，在充分相識高階預(yù)案和低階預(yù)案不同功能定位的基礎(chǔ)上，有差別地設(shè)計兩者的編制框架、編制程序和編制技術(shù)，促使后者“下沉”歸位，切實增加其可操作性。二、高階預(yù)案的完善：以確保合法性為目標(biāo)盡管大多數(shù)高階預(yù)案包含了大量法規(guī)范屬性的內(nèi)容，構(gòu)成應(yīng)急規(guī)范體系中的非正式淵源，但在目前，這些應(yīng)急預(yù)案照舊是以一般行政規(guī)范性文件而非正式行政立法的形式頒布的。在我國，行政文件在外在形式上的差別并不確定其是否具各法律效力，事實上，在行政法規(guī)和規(guī)章之外廣泛存在著具有法律規(guī)范意義的行政文件。這些文件的規(guī)范效力無論是在行政系統(tǒng)內(nèi)部還是在司法審查中，都獲得部分乃至全部的承認(rèn)。但是，行政文件在形式上的差別卻足以影響其效力的大小和層級。對于高階應(yīng)急預(yù)案中已經(jīng)規(guī)定且必需規(guī)定的內(nèi)容，現(xiàn)有的規(guī)范形式（一般規(guī)范性文件）并不能賜予其足夠的合法性。例如，各級政府設(shè)立的各類應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)和日常應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，雖有組織法和《中華人民共和國突發(fā)事務(wù)應(yīng)對法》的依據(jù)，但其職權(quán)的類型和行使方式卻主要來自于應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案是否可作為授權(quán)這些機(jī)構(gòu)對外行使職權(quán)的依據(jù)，存在著違反“法律保留”原則的嫌疑。再如，在“綜合協(xié)調(diào)”原則的指引下，應(yīng)急預(yù)案往往確定特定部門作為應(yīng)對某一類型突發(fā)事務(wù)的主要負(fù)責(zé)部門，并賜予其協(xié)調(diào)其他部門的權(quán)限，這種主責(zé)、協(xié)調(diào)權(quán)限往往為法律所無而由預(yù)案創(chuàng)設(shè)。又如，應(yīng)急救援類預(yù)案所確定的救援費(fèi)用負(fù)擔(dān)規(guī)則，在性質(zhì)上屬于民事責(zé)任制度，明顯不宜由作為一般行政規(guī)范性文件的應(yīng)急預(yù)案來設(shè)置和調(diào)整。至于預(yù)案中所規(guī)定應(yīng)急處置的結(jié)束、行政程序的簡化、違法行為的法律責(zé)任等等，同樣逾越了一般行政規(guī)范性文件的權(quán)限。因此，在高階預(yù)案的法律規(guī)范屬性得到承認(rèn)但其效力等級又不相匹配的狀況下，其必定的選擇是在形式上明確其法律規(guī)范的形式和等級?；谶@種定位，筆者認(rèn)為，當(dāng)前對高階預(yù)案的建設(shè)方針應(yīng)作如下調(diào)整：第一，預(yù)案頒布形式的革新。高階預(yù)案建設(shè)方針的調(diào)整，首要問題就是消退其內(nèi)在屬性和外在形式的驚惶關(guān)系，以擺脫效力上的不確定狀態(tài)。詳細(xì)而言，國家總體預(yù)案和專項預(yù)案應(yīng)當(dāng)以行政法規(guī)的形式，國家部門預(yù)案應(yīng)當(dāng)以部門規(guī)章的形式，省級總體預(yù)案和專項預(yù)案則應(yīng)當(dāng)以地方政府規(guī)章的形式出臺。其次，預(yù)案編制程序的調(diào)整。高階預(yù)案在規(guī)范形式上的變更，勢必要求其編制程序有所變更?，F(xiàn)有的預(yù)案編制程序介于一般行政規(guī)范性文件和正式行政立法之間，在起草機(jī)構(gòu)、初審、征求看法、審議批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)上和行政立法程序已頗為接近，因此，只須要依據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》的要求略作調(diào)整，便可符合行政立法的程序要求。第三，預(yù)案內(nèi)容的公布及其效力。在業(yè)已制定的國家和省級預(yù)案中，有部分專項預(yù)案和部門預(yù)案并未公布，其他預(yù)案一般也只公布經(jīng)過大量刪節(jié)的簡本。在這些沒有公布的內(nèi)容中，包含著許多重要的法律規(guī)范，如多數(shù)預(yù)案中的突發(fā)事務(wù)分級標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)便在簡本中被部分或全部刪除。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)區(qū)分情形詳細(xì)對待：首先，部分被刪節(jié)的內(nèi)容實無保密必要，應(yīng)在公開版本中予以復(fù)原或保留，如有關(guān)分級標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的詳細(xì)組織方式、應(yīng)急處置的詳細(xì)措施及程序等規(guī)定。其次，部分內(nèi)容確需保密，且其性質(zhì)純屬內(nèi)部工作規(guī)則，不產(chǎn)生外對效力，因此沒有公開的必要。如有關(guān)臨事、事中、事后管理的流程圖，有關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、聯(lián)系人及其通訊方式，有關(guān)應(yīng)急資源的分布及其調(diào)配方式等支持附件。再次，某些內(nèi)容在平常的確不宣公開，但當(dāng)突發(fā)事務(wù)一旦發(fā)生而必需適用時，便應(yīng)快速公布，依“公布即生效”的例外規(guī)定而獲得效力，如有關(guān)應(yīng)急動員方案、應(yīng)急特別開支的籌集和運(yùn)用、應(yīng)急處置期間的新聞管制等方面的規(guī)定。三、低階預(yù)案的完善：以增加可操作性為追求完善低階預(yù)案的核心，在于增加其可操作性。鑒于低階預(yù)案可操作性不足的根本緣由在于對高階預(yù)案過度仿照，因此，其完善的關(guān)鍵也正在于打破這兩者之間“一脈相承”的沿襲關(guān)系。筆者認(rèn)為，在編制省級以下的各類預(yù)案時，應(yīng)當(dāng)盡可能在編制主體、編制過程和編制技術(shù)等方面，做出有別于高階預(yù)案的設(shè)計。詳細(xì)舉措包括：第一，預(yù)案編制主體的“實在化”。為了確保低階預(yù)案真正切合應(yīng)急管理實踐的須要，在預(yù)案的編制過程中，就必需充分吸取預(yù)案啟動后可能涉及的各類主體（或其代表）的參和。因此，參加預(yù)案編制的主體應(yīng)當(dāng)包括但不限于以下人員：編制機(jī)關(guān)的行政首長或其代表、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的工作人員、關(guān)聯(lián)部門的工作人員、應(yīng)急救援組織（企業(yè)、專家）、相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)專家、法學(xué)和管理學(xué)專家、企事業(yè)單位代表、志愿者（組織）代表、相關(guān)非政府組織代表，等等。其次，預(yù)案編制程序的完善。有必要對《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事務(wù)應(yīng)急預(yù)案框架指南》及各類《應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》作實質(zhì)性的修正和調(diào)整，其核心內(nèi)容是對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行分級管理，對省以下的各級各類預(yù)案，分別編訂特地的框架指南和編制導(dǎo)則。第三，預(yù)案內(nèi)在結(jié)構(gòu)的調(diào)整。筆者認(rèn)為，有必要將低階預(yù)案的內(nèi)容進(jìn)一步區(qū)分為基本實施方案和詳細(xì)操作方案。其中，基本實施方案和當(dāng)前低階預(yù)案的現(xiàn)狀大致相當(dāng)，其目的在于貫徹各類應(yīng)急法律規(guī)范的要求，并指明本地區(qū)（行業(yè)、部門、單位）所應(yīng)對突發(fā)事務(wù)的相關(guān)特別事項。詳細(xì)操作方案則以保證預(yù)案可操作性的各類支持附件為主，包括各項突發(fā)事務(wù)應(yīng)對措施之間的邏輯依次，每項措施的執(zhí)行人及其職責(zé)，完成這些職責(zé)的各種科學(xué)幫助方法（如應(yīng)急資源的配置和調(diào)度方法、人員疏散模型等），甚至還應(yīng)包括每種方案的網(wǎng)絡(luò)支配圖。低階預(yù)案的上述結(jié)構(gòu)和其功能是相互匹配的：基本實施方案構(gòu)成預(yù)案中具有確定性的部分，用于應(yīng)對突發(fā)事務(wù)中必定遭遇的確定性問題，其核心是權(quán)責(zé)配置和資源支配；詳細(xì)操作方案則構(gòu)成預(yù)案中具有靈敏性的部分，用于應(yīng)對突發(fā)事務(wù)中的不確定性問題，其核心是危機(jī)分析和危機(jī)決策。第四，充溢預(yù)案的標(biāo)準(zhǔn)操作程序。對于追求可操作性的低階預(yù)案而言，預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)操作程序的描述應(yīng)當(dāng)盡量做到