城鎮(zhèn)化土地供需失衡、利用率低下 矛盾突出

Word城鎮(zhèn)化土地供需失衡、利用率低下矛盾突出推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中面臨著土地供需失衡、利用率低下以及地方政府過度依賴土地財(cái)政等難題，尤為關(guān)鍵的是對新增建設(shè)用地的大量需求。

國土部對于改革完善土地管理制度促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展已形成初步框架，在化解用地需求矛盾上，未來將提高存量用地比重，建立起以“盤活存量”為主的制度體系。

土地資源高效合理利用

在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，土地管理制度改革的基礎(chǔ)是建立“以土地用途管制為核心的政府規(guī)劃管控制度”，要求則是“以土地資源高效合理利用為目的的市場配置制度”。

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地管理制度改革已經(jīng)形成的思路是，“在堅(jiān)持用途管制制度、有償使用制度、土地征收制度等三大制度內(nèi)核及土地管理制度框架的前提下加以完善”。

在具體改革路徑選擇上，應(yīng)完善和堅(jiān)持土地管理核心制度，總結(jié)和提升地方土地管理改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索創(chuàng)新土地管理制度和政策。

業(yè)界專家分析認(rèn)為，改革完善的內(nèi)容大致包括：在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，縮小征地范圍，改產(chǎn)值補(bǔ)償為市場價值補(bǔ)償；在保持用途管制的前提下，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)；依托現(xiàn)有土地交易機(jī)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；推進(jìn)節(jié)約集約用地，對增量建設(shè)用地和存量建設(shè)用地出讓方式等領(lǐng)域，進(jìn)行差別化管理等。

土地供需矛盾突出

土地督察局武漢局會同武漢土地利用和規(guī)劃研究中心在對湖北、湖南、貴州三省調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，三省都面臨建設(shè)用地供應(yīng)緊張的問題。

在對2021年至2021年三省建設(shè)用地增長率和人口增長率分析對比后，洪旗預(yù)測，到2021年三省建設(shè)用地需求將全部超過土地利用總體規(guī)劃所控制的規(guī)模，“其中僅湖北省到2021年城鎮(zhèn)化建設(shè)用地缺口將達(dá)到11.5萬公頃”。記者注意到，這一數(shù)據(jù)甚至超過了國土部土地利用管理司在今年4月公布的“2021年全國住房用地計(jì)劃供應(yīng)15.08萬公頃”的規(guī)模。

由于用地供需矛盾突出，地方政府在用地指標(biāo)分配上習(xí)慣向中心城市傾斜而忽視小城鎮(zhèn)用地指標(biāo)需求“武漢、長沙、貴陽等城市都形成了一城獨(dú)大的狀態(tài)”。

此外，部分城市還出現(xiàn)了過分依賴工業(yè)化用地拉動城鎮(zhèn)化進(jìn)程的現(xiàn)象，例如湖北省近兩年工業(yè)用地占比超過40%，而貴州省一些城市供地比例中工業(yè)用地比重也明顯偏高。洪旗說，這些現(xiàn)象還造成了城鎮(zhèn)化建設(shè)盲目擴(kuò)張、人口聚集不足，進(jìn)而導(dǎo)致城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施閑置的問題。

事實(shí)上，快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對建設(shè)用地的大量需求與土地供應(yīng)之間的矛盾已經(jīng)十分突出。2021年國內(nèi)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到51.27%，截至目前我國正處于世界公認(rèn)的城鎮(zhèn)化水平30%至70%的高速發(fā)展階段，并且這一高速發(fā)展階段要延續(xù)到2030年以后。

“城市社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市建設(shè)的推進(jìn)，以及城市人口的增加，必然使建設(shè)用地需求增大?！碧貏e是在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的背景下，城市規(guī)模的擴(kuò)張不可避免地伴隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移，和城鎮(zhèn)向外圍的擴(kuò)展，土地的非農(nóng)化進(jìn)程會迅速加快，沖突更加激烈。

到2021年全國城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)將達(dá)到60%。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2021-2021年）》確定，在嚴(yán)格控制建設(shè)用地的原則下，到2021年全國新增建設(shè)用地為585萬公頃。但是，隨著土地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)力度的加大，實(shí)際上我國可用作新增建設(shè)用地的土地資源十分有限，各項(xiàng)建設(shè)用地的供給將面臨前所未有的壓力。

在土地供需矛盾突出的局面下，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地粗放浪費(fèi)與新增用地結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象并存。楊慶媛指出，近年來，我國各項(xiàng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展很快，年均占用耕地20萬至35萬公頃，利用粗放、浪費(fèi)土地的情況十分嚴(yán)重。而城市用地效率低下的現(xiàn)象也同樣存在，目前城市中有5%