美國行政制度創(chuàng)新設(shè)計(jì)的啟示

美國行政制度創(chuàng)新設(shè)計(jì)的啟示損失。后來，聯(lián)邦應(yīng)急管理署的處境更是雪上加霜，精英大量流失，公職人員工作稱心度低，連連制定錯(cuò)誤的應(yīng)對策略。學(xué)者們給聯(lián)邦政府開出了藥方，普遍認(rèn)為聯(lián)邦政府需要在這次慘痛教訓(xùn)中痛定思痛、吸取經(jīng)驗(yàn)，努力改善自身的領(lǐng)導(dǎo)能力，示例加強(qiáng)方案能力和執(zhí)行能力，強(qiáng)化與社會(huì)、其他部門的溝通協(xié)作，強(qiáng)化各級(jí)政府間的協(xié)同運(yùn)作4。否那么民眾將逐漸對政府失去信任，當(dāng)下一次的災(zāi)難來臨，民眾只能依靠自救，而不會(huì)指望政府來拯救他們。

三、建立無縫隙政府

在21世紀(jì)，政府邊界給公共行政帶來了種種弊端，比方交叉地帶職責(zé)不清，應(yīng)對危機(jī)時(shí)反饋遲緩，垂直等級(jí)體系帶來的能力間隙嚴(yán)重影響了政府的工程績效，難以維系水平網(wǎng)絡(luò)層級(jí)關(guān)系的問責(zé)，迫使市民適應(yīng)多部門的官僚辦事程序等等。美國聯(lián)邦政府應(yīng)對911恐怖襲擊和卡特里娜颶風(fēng)時(shí)的狼狽不堪就突顯了這種制度缺陷。

因此唐納德·F·凱特爾創(chuàng)新性地把強(qiáng)化政府間合作向前推進(jìn)，提出了一個(gè)打破傳統(tǒng)官僚制界限的新愿景——建立無縫隙政府，提供多方合作的平臺(tái)，加強(qiáng)政府部門之間、政府之間、政府和社會(huì)之間的溝通聯(lián)系，改變垂直等級(jí)體系，建立一個(gè)復(fù)合多元的、合作的網(wǎng)絡(luò)體系，提高市民的參與意識(shí)，加強(qiáng)民選官員的問責(zé)責(zé)任感和回應(yīng)性5。

四、給我國的啟示

美國政府在應(yīng)對重大的突發(fā)性危機(jī)時(shí)屢屢反饋遲鈍，引發(fā)了公共行政學(xué)界的反思和熱議。傳統(tǒng)公共行政制度的典型代表——官僚制已經(jīng)在新世紀(jì)表現(xiàn)出龍鐘老態(tài)，不再適應(yīng)快速變化的多元的社會(huì)需求。改革傳統(tǒng)行政制度，迫在眉睫，成為了學(xué)界的一致共識(shí)，學(xué)者們對此紛紛建言獻(xiàn)策，提出了沒有政府的治理、強(qiáng)化政府間合作無縫隙政府等倡議，這些倡議不約而同地關(guān)注了多元合作以提高資源配置效率和工程績效。

這些制度的創(chuàng)新設(shè)計(jì)是在美國這個(gè)西方民主國家的情境下產(chǎn)生的，因此我們在試圖洋為中用的時(shí)候需要去其糟粕。

網(wǎng)絡(luò)治理呼吁建立平等的搭檔關(guān)系，但是這個(gè)地位平等是相對的，尤其是在我國的實(shí)踐當(dāng)中。一般治理理論的文獻(xiàn)中通常所指的地位平等是相對于傳統(tǒng)層級(jí)管理來說，這里是相對平等，在我國最為可行的政府與其他行動(dòng)者的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系可以用同輩中的長者來形容，政府是一個(gè)老大哥，他不可以專權(quán)獨(dú)斷地發(fā)號(hào)司令，需要和其他兄弟姐妹共同協(xié)商，吸納其他人的意見，最后的決定權(quán)仍然由政府來行使，如果不是這樣的話，政策對話將會(huì)陷入無休止的爭論和僵局，失去了政策的時(shí)效性，或者失去權(quán)威性。

政府間合作中除了倡導(dǎo)加強(qiáng)橫向的政府間合作以外，還有強(qiáng)化聯(lián)邦政府的領(lǐng)導(dǎo)能力。而在我國中央集權(quán)制的政治體制下，在“向上負(fù)責(zé)〞的行政生態(tài)環(huán)境里，中央的領(lǐng)導(dǎo)能力、發(fā)動(dòng)能力是毋庸置疑的，在這個(gè)前提下我們更需要的是強(qiáng)化橫向的政府間合作，包括部門合作和政府合作。

建立無縫隙政府更像是一個(gè)愿景，強(qiáng)烈地抨擊了政府邊界溝壑難越、高低等級(jí)深嚴(yán)的弊端，但是絕對的、盲目的無縫隙是難以為繼的，保存合理的縫隙是適宜的，防止重走以往我國機(jī)構(gòu)改革分合怪圈的道路。因此，只有在科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、合理歸并分拆的根底上，因應(yīng)實(shí)際需要來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和改革。

更為成功的行政制度改革，需要理論聯(lián)系實(shí)際，漸進(jìn)而不能魯莽冒進(jìn)。改革者需要審時(shí)度勢、瞻前顧后，迎合具體的社會(huì)傳統(tǒng)和社會(huì)需求，這就注定了任何一個(gè)新潮的制度設(shè)計(jì)和改革模式不會(huì)普遍適用于全球各個(gè)國家。

1Peters,GuyandPierre,John.(1998).“GovernanceWithoutGovernment《RethinkingPublicAdministration〞JournalofPublicAdministrationResearchandTheory8:223-244.

2O’Toole,L.J.(1997).TreatingNetworksSeriously:Practicalandresearch-basedagendasinpublicadministration.PublicAdministrationReview,57(1)45-52.

3Eisinger,Peter.(2008).ImperfectFederalism:TheIntergovernmentalPartnershipforHomelandSecurity.PublicAdministrationReview66(4):537-545.

4Menzel,DonaldC.(2008).TheKatrinaAftermath:AFailureofFederalismorLeadership《PublicAdministrationReview66(6):808-812.

5Kettl,DonaldF.(2008).ManagingBoundariesinAmericanAdministration:TheCollaborationImperative.PublicAdministrationReview,67(s1):10-19.

20世紀(jì)末21世紀(jì)初期，美國曾面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)、治安混亂、自然災(zāi)害頻發(fā)等鋒利的問題，政府的治理能力備受拷問，在應(yīng)對危機(jī)時(shí)反饋遲鈍、效率低下的官僚體制不斷受人詬《Ｔ謖飧霰塵跋攏涸鶉蔚墓殘姓д咴諢此甲畔中兄貧壬杓頻娜畢藎蒼謁伎甲鷗囈ㄉ櫳砸庖宓奈侍猓喝綰胃慕攔墓殘姓貧齲怪玫厥視Χ啾浜投嘣納《/div>會(huì)需求？學(xué)術(shù)界就此展開了劇烈的爭論，一時(shí)眾說紛紜，其中三種說法的追隨者最多，分別是：網(wǎng)絡(luò)治理、政府間合作和無縫隙政府。

一、網(wǎng)絡(luò)治理

復(fù)雜多變的社會(huì)已經(jīng)使得政府沒有能力掌舵，政府不再是社會(huì)資源的權(quán)威分配者，已經(jīng)很難用傳統(tǒng)的政府直接干涉伎倆來到達(dá)預(yù)定目標(biāo)，政府需要通過日益擴(kuò)展的網(wǎng)絡(luò)把潛在的反對者吸納進(jìn)參與者體系，把他們轉(zhuǎn)化為支持者，通過協(xié)商機(jī)制平衡各方需求，減輕直接的管理任務(wù)，與此同時(shí)強(qiáng)化責(zé)任。社會(huì)呼喚著行政制度的改革，社會(huì)需要多元治理以迎合多樣的社會(huì)需求。網(wǎng)絡(luò)組織數(shù)量日益增加，提出了很多的協(xié)作要求。凱斯·G·普魯范和H·布林頓·米爾華提出的空心國家概念呼吁著公共管理者要學(xué)會(huì)利用網(wǎng)絡(luò)治理來應(yīng)對嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在這樣的形勢下，政府引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)治理的良性開展比無視和壓制更為明智。

所謂治理，就是政府減少對社會(huì)的直接干涉，集中精力管理少數(shù)熟悉的能勝任的事務(wù)，讓社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和非營利組織參與政策制定過程，提高社會(huì)的自我管理能力，政府和社會(huì)形成良好的搭檔關(guān)系，資源共享以提高資源的利用效率1。

治理波及多個(gè)行動(dòng)者多元協(xié)作，我們需要制定鼓勵(lì)措施來促使行動(dòng)者在治理情境下更有效地行動(dòng)以改善績效，網(wǎng)絡(luò)治理與傳統(tǒng)的層級(jí)制管理是不同的，網(wǎng)絡(luò)治理依靠廣泛的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來維系，各個(gè)行動(dòng)者之間地位是平等的，政府不再是擁有政策決定權(quán)的唯一行動(dòng)者。

從實(shí)踐層面來說，治理網(wǎng)絡(luò)不追求一個(gè)普遍的行政原那么以及單一的組織文化、組織目標(biāo)。網(wǎng)絡(luò)成認(rèn)多元化，強(qiáng)調(diào)多方的討價(jià)還價(jià)和互相協(xié)調(diào)。行政管理者不應(yīng)該過多地施加行政權(quán)威，提高其他行動(dòng)者的參與治理的能力，辨認(rèn)能力欠佳的行動(dòng)者，加強(qiáng)培訓(xùn)，行動(dòng)者之間加強(qiáng)合作和信息共享，增強(qiáng)合作信心，逐步建立搭檔信任關(guān)系，如果現(xiàn)行的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系有待改善的話，需要各方共同找出結(jié)果欠佳的原因，想出支持合作的建設(shè)性倡議，暢順各方溝通渠道，減少不確定性和復(fù)雜性。建立在有共同合作歷史和信任根底上的搭檔關(guān)系比構(gòu)建一個(gè)全新的治理網(wǎng)絡(luò)組織面對的困難要小2。

由于改革有著路徑依賴的特點(diǎn)，因此在試圖發(fā)展改革之前，我們需要審視國家的文化傳統(tǒng)。有與社會(huì)合作的文化傳統(tǒng)的國家采用治理理論進(jìn)行行政改革更為適合，如歐洲國家，它只需賦予非政府組織新任務(wù)和明確它們的新角色，并且進(jìn)行解制、合同外包、向地方政府分權(quán)。在強(qiáng)社會(huì)傳統(tǒng)的美國，同樣與治理扯上不解之緣，由于有著文化根基，因此政府的改革舉措得以順利實(shí)施，如激勵(lì)參與決策、解制，同時(shí)強(qiáng)調(diào)適當(dāng)?shù)恼慰刂?。美國地方政府改革大多?shù)采用了治理的辦法，比聯(lián)邦政府得到了更多的民眾信任和支持。

二、強(qiáng)化政府間合作

2008年，“9·11〞恐怖襲擊給美國民眾帶來了極大的傷害，恐怖主義成為民眾心頭揮之不去的一塊陰影。民眾在頌揚(yáng)救援人員的英勇行為的同時(shí)，也有學(xué)者在質(zhì)疑聯(lián)邦制度應(yīng)對重大突發(fā)事件時(shí)的缺陷。

高度分權(quán)的美國聯(lián)邦制度帶來了渙散的管理體制，聯(lián)邦政府沒有建立起強(qiáng)有力和清晰的全國反恐領(lǐng)導(dǎo)體系，沒有制定有效的反恐政策去指引各級(jí)政府明確各自的反恐責(zé)任，也沒有組織起的各級(jí)政府聯(lián)動(dòng)反恐協(xié)作機(jī)制。除此以外，國會(huì)花太多時(shí)間在政治考慮上而延誤了最正確決策機(jī)會(huì)，導(dǎo)致州政府和地方政府面臨著很多不確定性，地方政府背負(fù)著慘重的財(cái)政和行政負(fù)擔(dān)，而聯(lián)邦政府也延誤了反恐資金的下?lián)?，?dǎo)致地方政府沒有足夠的資源和能力去迅速處理突發(fā)事件3。

在反恐形勢日益嚴(yán)峻的新時(shí)期，聯(lián)邦制度已經(jīng)不能應(yīng)付自如了，急需在反恐領(lǐng)域進(jìn)行改革，需要建立全國集權(quán)的反恐體系，制定統(tǒng)一的反恐政策，加強(qiáng)政府間合作，組織各級(jí)政府間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。

美國遭遇911這場人禍后不久，一場可怕的天災(zāi)又降臨了。2008年，