公共部門服務(wù)型管理模式探析

公共部門服務(wù)型管理模式探析公共部門管理與服務(wù)是兩種不同的社會(huì)職能和行為方式，但是二者在實(shí)踐中又是統(tǒng)一的，互動(dòng)的。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，克服傳統(tǒng)的權(quán)利管理和經(jīng)濟(jì)管理模式的弊端，構(gòu)建以人為本、剛?cè)峒鏉?jì)的服務(wù)型管理模式，有利于從根本上建立一種與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理機(jī)制；有利于規(guī)范行政行為，轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)；有力推動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。要通過轉(zhuǎn)換管理觀念，創(chuàng)新管理機(jī)制提高主體的管理素質(zhì)和服務(wù)水平等具體的途徑，積極推動(dòng)服務(wù)型管理模式的探索與建構(gòu)。關(guān)鍵詞：公共部門服務(wù)管理在知識(shí)經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的背景下，在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的偉大實(shí)踐中，管理思想理念和行為模式轉(zhuǎn)變的問題日益為人們所重視、所關(guān)注，在這一領(lǐng)域的研究中，如何有效地在管理實(shí)踐中融入和體現(xiàn)服務(wù)的宗旨和原則是一個(gè)熱門的話題，也是需要人們繼續(xù)認(rèn)真研究、探索的課題。本文以我國市場經(jīng)濟(jì)和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)為背景，從理論與實(shí)踐的結(jié)合上，就建構(gòu)公共部門服務(wù)型管理模式問題進(jìn)行論述，提出構(gòu)想。一、公共部門管理與服務(wù)的關(guān)系概述（一）公共部門管理和服務(wù)的概念辨析在現(xiàn)代管理學(xué)理論中，管理通常被視為社會(huì)組織的一種職能，是指一定社會(huì)組織對人和事物的管轄與處理，以保證組織內(nèi)外各要素的相互關(guān)系協(xié)調(diào)有序，發(fā)揮整體功能，有效實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)；管理作為一種組織職能通常包括、計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等基本內(nèi)涵。從行為主體的角度看，管理也是人們的一種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，是處于一定社會(huì)組織中的人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而實(shí)施的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等行為。管理作為一種組織行為，它以實(shí)現(xiàn)組織運(yùn)行與發(fā)展的目標(biāo)為宗旨，體現(xiàn)了組織的功能、性質(zhì)和意志。管理活動(dòng)和行為雖然是由作為個(gè)體的組織成員來體現(xiàn)和實(shí)施的，但是，這種具體的管理實(shí)踐行為是由組織的功能和屬性所規(guī)定的，既秉承了組織的意志和愿望，同時(shí)也體現(xiàn)著組織的權(quán)益和形象。因此，管理活動(dòng)及其主體從本質(zhì)上說是一種組織行為和職能，而不是一種純粹的個(gè)體行為，或者僅僅只是瓜行為者的意愿和要求。服務(wù)這一概念，在傳統(tǒng)的意義上，是指主體為滿足他人（包括集體個(gè)人）的某種利益和需要而付出的行動(dòng)、開展的工作。現(xiàn)代社會(huì)，人們也把服務(wù)看作是一種組織職能，譬如，我們現(xiàn)在在講座建設(shè)服務(wù)型政策的問題時(shí)，強(qiáng)調(diào)服務(wù)是現(xiàn)代社會(huì)政府的一種基本職能，因此在這樣的意義上，服務(wù)與管理是同一層面上的概念。服務(wù)既可以是一種組織行為，也可以是一種個(gè)體行為，亦即服務(wù)的行為主體既可以是組織也可以是個(gè)體的人。服務(wù)作為在一種組織行為，是指這種服務(wù)行為雖然是由個(gè)體的組織成員所實(shí)施，但它卻體現(xiàn)著組織的宗旨和意愿，代表著組織形象。同時(shí)，服務(wù)在很多的時(shí)候，是個(gè)體的一種自學(xué)的行為，僅僅體現(xiàn)個(gè)人的某種意愿和要求，在這樣的服務(wù)活動(dòng)中行為主體就可能是單個(gè)的人。服務(wù)管理與服務(wù)兩種概念最本質(zhì)的區(qū)別，具體地體現(xiàn)在主體與對象的關(guān)系上。就管理活動(dòng)而言，管理者與管理對象在具體的管理活動(dòng)中有著十分明確的定位，管理者是基于組織的管理宗旨和原則，而被賦予特定的職責(zé)和權(quán)力；而作為管對象的個(gè)人則須依照國家法律或組織規(guī)章，接受管理并賦予相應(yīng)有盡有義務(wù)。這也就是說，管理者在管理活動(dòng)的實(shí)踐與其過程中客觀地居于主導(dǎo)地位，而作為相對人的被管理者則必須自學(xué)地接受管理，履行義務(wù)。管理活動(dòng)中的這種主體與對象的區(qū)分，當(dāng)然不是人與人之間地位高低和價(jià)值大小的區(qū)別，而是基于人們在社會(huì)生活中不同角色定位所設(shè)定的行為規(guī)范。而在服務(wù)活動(dòng)中，服務(wù)對象的意愿和要求是居于主導(dǎo)地位的，作為服務(wù)行為主體必須以是否滿足服務(wù)對象的意愿作為檢驗(yàn)自身工作的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。因此，在服務(wù)行為的主體客體關(guān)系中，服務(wù)對象是一種主導(dǎo)要素，我們通常所說的“顧客是上帝”和“客戶至上”，就是對服務(wù)行業(yè)主體與客體亦即服務(wù)對象之間關(guān)系的一種生動(dòng)描述。（二）公共部門管理與服務(wù)的統(tǒng)一性與關(guān)聯(lián)性1、公共部門管理與服務(wù)在實(shí)踐中的統(tǒng)一性。公共部門管理與服務(wù)雖然是兩個(gè)不同概念，但他們在實(shí)踐中又常常是統(tǒng)一的，不可分割的，這就是我們所說的管理與服務(wù)的統(tǒng)一性。對于管理與服務(wù)的統(tǒng)一性的經(jīng)典詮釋，莫過于鄧小平同志關(guān)于“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”論述。在一定的意義上，領(lǐng)導(dǎo)也是一是管理，相對而言，領(lǐng)導(dǎo)是一種決策層的管理活動(dòng)。鄧小平同志關(guān)于“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”的著名論述，言簡意賅，深刻地闡述了管理與服務(wù)的統(tǒng)一特征。在鄧小平同志的“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”論述的啟迪下，一些人提出了“管理就是服務(wù)”的理念，進(jìn)一步明確地闡明了管理與服務(wù)的統(tǒng)一性。2、公共部門管理與服務(wù)在實(shí)踐中的互動(dòng)性。管理與管理的統(tǒng)一性還表現(xiàn)為二者之間的互動(dòng)關(guān)系。具體地說，服務(wù)是管理的目的與旨?xì)w，管理活動(dòng)只有堅(jiān)持為人民服務(wù)的根本宗旨，才有可能真正從本質(zhì)上體現(xiàn)出管理活動(dòng)的意義和價(jià)值。相反，脫離了服務(wù)宗旨和原則，或者是把管理與服務(wù)相互割裂甚至對立起來，這樣的管理行為是與我們社會(huì)主義行政管理的基本原則相背離的；同時(shí)，管理在本質(zhì)上也是一種服務(wù)。為了從根本上滿足全社會(huì)人民群眾或組織成員的現(xiàn)實(shí)利益和長遠(yuǎn)利益，國家乃至其他各類社會(huì)組織都必須善于運(yùn)用科學(xué)的管理方式和手段，對公共事業(yè)和組織行為進(jìn)行卓有成效的管理。落實(shí)到具體的微觀的管理和服務(wù)活動(dòng)同樣如此，任何一項(xiàng)服務(wù)性的工作，在其運(yùn)行與發(fā)展的過程中也都離不開必要管理制度規(guī)范和管理行為，從這樣的意義上說，以服務(wù)的理念和原則來反對會(huì)排斥管理的必要性同樣是一種認(rèn)識(shí)的偏誤。1995年10月15日，時(shí)任中共中央總書記的江澤民同志為濟(jì)南交警題詞，勉勵(lì)公安戰(zhàn)線的同志們要“嚴(yán)格執(zhí)法，熱情服務(wù)”。嚴(yán)格執(zhí)法，既強(qiáng)調(diào)了管理與服務(wù)的統(tǒng)一性，同時(shí)也闡明了這兩種職能和行為的相互關(guān)聯(lián)與互動(dòng)，因而具有普遍的管理學(xué)的意義。二、構(gòu)建公共部門服務(wù)型管理模式的現(xiàn)實(shí)意義（一）公共部門服務(wù)型管理模式的含義所謂公共部門服務(wù)性管理模式，是指在管理活動(dòng)的實(shí)踐中有效地體現(xiàn)和貫徹服務(wù)的理念和原則，充分地實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)兩項(xiàng)職能之間的有機(jī)融合。這是一種全新的管理理想和模式，它的實(shí)質(zhì)，是要以服務(wù)的理念和原則，去改變和改造那種在傳統(tǒng)的政治思想理念指導(dǎo)下的單純的權(quán)利管理、經(jīng)濟(jì)管理模式，并在此基礎(chǔ)上建立一種以人為本、剛?cè)峒鏉?jì)的管理理念和管理方式。在西方傳統(tǒng)的管理理念中，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)是一種具有廣泛影響的管理思想和管理理論。這種理論將企業(yè)員工視為完全追求經(jīng)濟(jì)利益目的而進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，認(rèn)為人都希望以盡可能少的付出而獲得最大限度的收益，并且為此可以不擇手段。依據(jù)在這樣的管理思想和理念，人們認(rèn)為管理過程中應(yīng)當(dāng)注重和強(qiáng)調(diào)用經(jīng)濟(jì)的手段對企業(yè)員工進(jìn)行管理，并因?yàn)榇撕鲆晢T工作為組織成員和主體的作用以及他們作為社會(huì)成員的一些基本的意愿和要求。這種管理思想雖然后來不斷受到批判，但由于他在一定的意義上提示了人們在企業(yè)管理過程中的一種基本的心理傾向，因此這種思想理論從來就沒有消失，并一直在人們的管理實(shí)踐中發(fā)揮著深遠(yuǎn)的影響。在我國，以權(quán)利本位為核心的封建主義思想根深蒂固，這種權(quán)利本位一旦與現(xiàn)代管理的某些機(jī)制相結(jié)合，就滋生出了許多異化的社會(huì)現(xiàn)象。在我國進(jìn)入改革開放新的歷史時(shí)期，當(dāng)西方各種管理思想理論蜂擁而入的時(shí)候，一些人最熱衷的就是對管理權(quán)威性的極力張揚(yáng)，有人甚至將管理視為解決一切社會(huì)問題的良藥，所謂的“管理也是教育”的說法一度十分流行。由于這樣的一些管理思想理念的誤導(dǎo)，我國各個(gè)層次和方面的管理實(shí)踐活動(dòng)都出現(xiàn)了不同程度的偏誤，適應(yīng)新的社會(huì)發(fā)展要求，改革傳統(tǒng)的管理模式和方法，建構(gòu)體現(xiàn)以人為本、剛?cè)峒鏉?jì)原則的服務(wù)型管理模式，既是對現(xiàn)實(shí)的管理理念和實(shí)踐偏差的矯正，更是對管理這種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)本質(zhì)規(guī)律的復(fù)歸。（二）構(gòu)建公共部門服務(wù)型管理模式的現(xiàn)實(shí)意義1、有利于建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的行政管理機(jī)制。作為一種最廣義的行政管理，是指國家所有機(jī)關(guān)（包括立法、司法、行政各系統(tǒng)所屬部門）和所有企事業(yè)單位的行政事務(wù)的管理與處理。在現(xiàn)代社會(huì)及市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下，除了作為國家機(jī)關(guān)各級各類組織機(jī)構(gòu)，必須按照市場經(jīng)濟(jì)的法則，改革、創(chuàng)新管理機(jī)制和管理模式之外，社會(huì)其他方面的組織同樣面臨著內(nèi)部管理方式的變革與創(chuàng)新，以期從總體上適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要和規(guī)律。溫家寶總理在2003年首次提出了建設(shè)服務(wù)型政府的理念，他在2005年政府工作報(bào)告中進(jìn)一步提出要“努力建設(shè)服務(wù)型政府，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層，為企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)，提高行政效率和服務(wù)水平”。服務(wù)型政府的構(gòu)建，是新形勢下政府加快政務(wù)改革，轉(zhuǎn)變政府職能的基本舉措，是面向經(jīng)濟(jì)貿(mào)易全球化，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的基本思路，是貫徹“三個(gè)代表”重要思想的基本步驟，是“推行政務(wù)公開、從嚴(yán)治政、依法行政、簡政放權(quán)、向服務(wù)要效率、靠服務(wù)優(yōu)化發(fā)展軟環(huán)境”為主題的的服務(wù)型政務(wù)改革的關(guān)鍵。從廣義的行政管理活動(dòng)來說，各種企業(yè)事業(yè)單位同樣面臨著轉(zhuǎn)換內(nèi)部管理機(jī)制，推進(jìn)管理制度和方法的改革與創(chuàng)新的任務(wù)，服務(wù)型管理模式與市場經(jīng)濟(jì)法則有著本質(zhì)上的契合，建立這種新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制，在組織內(nèi)部有利于調(diào)動(dòng)員工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，進(jìn)一步激發(fā)組織的內(nèi)在活力，增強(qiáng)組織的凝聚力、向心力和創(chuàng)新能力；對外可以不斷增強(qiáng)組織的競爭力亦即適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的能力，進(jìn)而從根本上推動(dòng)和促進(jìn)組織事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。2、有利于規(guī)范行政行為，轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)。在我國新舊體制轉(zhuǎn)換的過程中，各級干部素質(zhì)和作風(fēng)方面的問題表現(xiàn)得龍為突出，雖然黨和政府采取了多方面的應(yīng)對策略，推出了一系列的整治措施，但從總體上看收效不大，人民群眾也仍然不滿意。在管理領(lǐng)域中，一些人只重視或只熱衷于那些與一定的權(quán)力相聯(lián)系的管理活動(dòng)，而不重視服務(wù)，對一些服務(wù)性的工作缺乏積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。在一些以服務(wù)為主的工作部門，那里的工作人員作風(fēng)拖拉、推諉扯皮、辦事效率低。更有甚者，一些人利用所掌握的管理職權(quán)大肆進(jìn)行權(quán)力尋租，在管理工作的過程中奉行不給好處不辦理，給了好處亂辦事。面對這樣的現(xiàn)狀，許多人士都提出要從根本上、源頭上解決問題，顯然，從管理機(jī)制入手，努力推行以人為本的柔性管理思想理念，建立一種全新的管理機(jī)制和運(yùn)行模式是一種治本之策。3、有利于推動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。一方面，如上文所述，服務(wù)管理模式可以從根本上改變權(quán)利管理模式，規(guī)范各級領(lǐng)導(dǎo)干部和管理人員的行政行為，化解長期存在于我國社會(huì)生活之中的干群關(guān)系緊張的矛盾，為建立一種新型的和諧人際關(guān)系奠定基礎(chǔ)。另一方面，服務(wù)型管理模式既從本質(zhì)上凸現(xiàn)著以人為本的理念和原則，是時(shí)也在具體的管理制度和管理方式上更具靈活性、適應(yīng)性，更加有利于調(diào)節(jié)人民內(nèi)部的各種矛盾沖突。當(dāng)前我國的改革開放和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)正在進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展的同時(shí)，一些深層次的社會(huì)矛盾以及伴隨著改革開放出現(xiàn)的一些新的問題也在困擾著我們；正是在這樣的背景下，以胡錦濤為總書記的的新一屆黨中央提出了構(gòu)建社會(huì)主義主諧社會(huì)的戰(zhàn)略思想。化解前進(jìn)過程中不可避免的這些矛盾問題，最終需要依賴于社會(huì)的全面進(jìn)步和持續(xù)發(fā)展，但是，作為上層建筑里的組織部分，不斷推進(jìn)管理制度規(guī)范和行為模式改革創(chuàng)新，增強(qiáng)管理活動(dòng)的科學(xué)性和適應(yīng)性，必將會(huì)在化解社會(huì)矛盾，建立新型的、和諧的人際關(guān)系方面發(fā)揮重要的作用。三、創(chuàng)建公共部門服務(wù)型管理模式的對策（一）轉(zhuǎn)換管理觀念進(jìn)行管理思想理論的轉(zhuǎn)換與創(chuàng)新，是構(gòu)建公共部門義服務(wù)型管理模式的前提。首先，要從思想理論上真正認(rèn)識(shí)和把握管理與服務(wù)兩種社會(huì)職能和行為方式的物質(zhì)，在全社會(huì)建樹一種新的管理理念。一方面，要從理論上繼續(xù)對管理與服務(wù)兩種職能和行為模式的內(nèi)涵、特征及其相互關(guān)系的研究，為創(chuàng)建服務(wù)型管理模式夯實(shí)理論基礎(chǔ)；另一方面，要結(jié)合各行業(yè)、各部門的實(shí)際，解決人們在對待管理與服務(wù)關(guān)系問題上認(rèn)識(shí)障礙。事實(shí)上，在不同的管理工作崗位上，如何正確地處理好管理與服務(wù)關(guān)系，許多人都存在著程度不同的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，不從思想上徹底解決這些思想認(rèn)識(shí)問題，創(chuàng)建服務(wù)型管理模式的任務(wù)就難以真正落到實(shí)處。其次，要與傳統(tǒng)權(quán)利本位管理思想決裂，牢固確立全心全意為人民服務(wù)的思想，真正從思想深處樹立“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”，“管理就是服務(wù)”的新理念，這是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)管理觀念轉(zhuǎn)換與創(chuàng)新的重點(diǎn)。2004年江蘇省委副書記在省級機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)大會(huì)上指出了黨政機(jī)關(guān)工作作風(fēng)幾個(gè)方面的問題，其中就有“爭利病”，即部門本位，與民爭利；“戀高病”，即高高在上，脫離群眾；“漂浮病”，即作風(fēng)漂浮，工作不實(shí)；“享受病”，即貪圖享受，講究排場。從管理的視角看，這些病態(tài)的根源亦在于管理思想方面，要想切實(shí)根治這些病態(tài)，就必須在管理理念和實(shí)踐過程中堅(jiān)持和弘揚(yáng)全心全意為人民服務(wù)的思想。（二）創(chuàng)新管理機(jī)制公共部門服務(wù)型管理模式歸根結(jié)底是一種新的管理機(jī)制，它具體地體現(xiàn)在各種制度建設(shè)和行為方面的選擇上，這也就是說，建構(gòu)服務(wù)型管理模式要努力在創(chuàng)新制度和轉(zhuǎn)變行政行為兩個(gè)方面下功夫。黨的十六屆六中全會(huì)提出，必須創(chuàng)新社會(huì)管理體系，整合社會(huì)管理資源，提高社會(huì)管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)調(diào)、公眾參與的社會(huì)管理格局，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。這一論述為全社會(huì)管理體制的改革和創(chuàng)新明確了任務(wù)，也指明了方向，這樣的管理思想既是各級政府和國家機(jī)關(guān)所應(yīng)當(dāng)遵循的原則，同時(shí)，也對其他各類社會(huì)組織管理實(shí)踐活動(dòng)和改革與創(chuàng)新具有重要的指導(dǎo)意義。具體地說，作為一種最廣義的行政管理模式的改革與創(chuàng)新，就是要努力實(shí)現(xiàn)管理內(nèi)容和方式兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。第一，要轉(zhuǎn)換管理職能，努力將過去建立的權(quán)力體系保障下的單一的管理職能，改變成為管理與服務(wù)并重管理體系。在這一過程中，一方面是要增加和強(qiáng)化服務(wù)職能，另一方面還要通過下放權(quán)力，精簡機(jī)構(gòu)的方式實(shí)現(xiàn)管理重心下移，切實(shí)保障在管理實(shí)踐中落實(shí)服務(wù)的宗旨和理念。有關(guān)學(xué)者在論述建設(shè)服務(wù)型政府問題時(shí)，將職能