政府投資項目實施“代建制”試點的比較與DOC

政府投資項目實施“代建制”試點的比較分析與研究摘

要：本文通過借鑒各地政府投資工程項目“代建制”試點的成功經驗，對各地“代建制”模式的進行比較分析，從政府投資工程“投、建、管、用”職能分離的建設管理體制改革的角度，研究了“代建制”的一般模式和發(fā)展趨勢。關鍵詞：政府投資；項目管理；代建制；模式隨著我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設管理模式已由“投、建、管、用”多位一體的模式逐漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉化。近年來，全國各地均已開始推行政府投資建設工程“代建制”項目管理模式的試點工作，并取得顯著成效，實現(xiàn)專業(yè)化建設管理，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創(chuàng)新。結合各地試點的成功經驗，國務院于2004年7月16日發(fā)布的《關于投資體制改革的決定》就明確：“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式”，“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。11月16日，建設部又出臺了規(guī)范性文件《建設工程項目管理試行辦法》，實質上就是規(guī)范“代建制”操作。本文主要結合建設部出臺的《建設工程項目管理試行辦法》，對上海、重慶和深圳三地試點所形成的經驗進行比較分析和探討。一、三地試點的顯著成效1、上海模式上海政府投資工程管理體制改革自2001年啟動，改革的目標是建立“決策科學化、主體多元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的管理模式和運行機制，核心是實現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，切實轉變政府職能，確立投資主體地位，形成工程管理市場，提高投資效益，防范投資風險，提升建設管理水平。根據投、建、管、用四分離原則，上海重點開展工程建設項目“代建制”工作，早在2001年就先后出臺《關于推進政府投資項目建設管理體制改革試點工作的實施意見》和《上海市市政工程建設管理推行代建制試行規(guī)定》，提出建設交通系統(tǒng)政府投資項目建設管理體制改革實施方案，實行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級管理模式，已在市政、水務、環(huán)衛(wèi)、交通等系統(tǒng)確定了11家單位為首批承擔政府投資項目的工程管理公司。上海模式主要由政府主管部門、業(yè)主（投資方）、代建單位、設計和施工承建商四個方面組成，政府、投資公司、代建單位的權責一致，均在界定的職責范圍內，根據國家建設法規(guī)、條例和基本建設程序行使權力，履行職責。由新成立的行政主管部門上海市市政工程管理局來推行“代建制”試點，并依法成立具有獨立法人地位的項目法人作為投資者（業(yè)主），通過市場逐步培育工程管理公司作為代建單位。上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大的責任，確立投資公司作為政府業(yè)主代表的投資主體地位，主要對項目投資與還貸、設施經營進行全過程管理。投資公司直接委托工程管理公司對政府投資工程進行專業(yè)化管理。工程管理公司根據政府或經政府授權的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、初步設計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。2、重慶模式重慶早在2000年就開始大力推進政府投資工程管理方式的改革，實行“代建制”試點工程已有十多項，從已完工的項目看，無一“超概算”，無一不按期完工。2003年出臺《重慶市政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》，這標志著重慶模式已從實踐中成長，從個案工程試點一步步走向制度化規(guī)范化運作。重慶主要對項目立項、投資、建設、使用、資產管理各環(huán)節(jié)推行專業(yè)化分工，分別由與項目有關的政府部門提出立項申請和功能定位，經主管投資決策的市政府及相關主管部門，會同使用單位主管部門進行投資論證和平衡后作出投資決策；由政府授權的重慶市城市建設發(fā)展有限公司進行專業(yè)化組織管理，包括規(guī)劃設計、方案論證、征地拆遷、工程招標、建設監(jiān)管以及竣工驗收和產權移交；由計委、建委、財政、審計、監(jiān)察等部門監(jiān)督管理項目的建設管理過程；由國有資產管理或政府資產管理部門進行集中的資產運營和使用管理。重慶市按“投、建、管、用”適當分離的建設管理原則，提出一整套改革思路。主要成立專門負責管理政府投資工程的城建發(fā)展公司，該公司現(xiàn)有員工不到30人，但同時負責實施8個項目，管理項目總投資約15億元，平均每個項目不足4人，大大少于過去臨時性或常設性項目管理機構的人數(shù)，節(jié)約了管理成本，走出了一條對政府投資工程實施“專業(yè)化集中管理”的道路。重慶市在指定由城建發(fā)展公司代理項目建設管理的同時，也在培育市場和走市場化道路上作出積極探索，已開始經過公開招投標程序選擇代建單位。3、深圳模式深圳經濟特區(qū)成立至今，已對政府投資工程的管理方式嘗試過多種模式的改革，如八十年代先后成立的基礎工作組、建筑工務局及九十年代成立的城市建設開發(fā)處、城市建設投資發(fā)展公司，都試圖對政府投資工程實行高度集中管理，但每次不管如何調整，其職責始終以負責市政工程建設為主，其它政府投資工程項目的建設基本上還是由政府各職能部門自行負責。深圳此次主要借鑒香港等地的做法設立工務局，作為負責政府投資工程和其他重要公共工程建設管理的專門機構，總體思路是按“相對集中，區(qū)別對待”的原則，取消政府投資工程“一次性業(yè)主”的建設管理模式。這樣有利于發(fā)揮工務局的人才、專業(yè)及經驗優(yōu)勢，解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項目管理水平，全面做好質量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。深圳市工務局承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙工程”，由政府財政撥款；工務局負責組織協(xié)調、監(jiān)督管理和建設管理任務，對工程前期工作、設計委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗收等進行全方位、全過程負責，并接受建設行政主管部門的監(jiān)督；使用單位負責提出項目功能設計要求，并派人參與項目的設計審定和工程竣工驗收。在工程實施階段，通過公開招標選擇社會監(jiān)理、咨詢、擔保等中介組織，加強對政府投資工程建設的管理，保證建設工程質量，嚴格控制建設投資和施工工期。誓二、三種模式束的比較分析啄1材、代建項目范蕉圍的選定起試點項目一般諷都是選定非經討營性政府投資起項目，而不是泡所有的政府投亮資項目：上海犯主要選定市政翠（含越江設施欠）、公路等建軍設工程項目（跪包括政府投資頸項目和招商項路目）；重慶則微針對使用各級線財政預算內外焦資金和經有權美機關批準收費陷籌集的資列金馳100突0野萬元以上，以籌及撓100穴0搏萬元以下特別門重要的政府公庫益性投資項目業(yè)（涉及國家安胸全、保密等特若殊項目除外）么，同時還規(guī)定生對非盈利性的棟公益項目，特蛾別是項目使用使部門沒有常設傷基建部門，沒速有精通基建方砌面的專業(yè)人才凍和基建經驗的特，全部采董用雷“舊代建伶制數(shù)”吐的形式；深圳奧選擇除常年有幅政府投資工程西任務，且有相朋應建設管理能絞力或特殊要求影的專業(yè)部門（銷如國土、交通豆、水務、公安按、教育等部門珠）的政府投資坐工程以外的其休余政府投資的鄙市政工程暑、躍“偷一次性業(yè)遭主含”達的房屋建筑工浮程、公益性工豐程。凳2悠、行政主管部朝門的監(jiān)管躲上海市政工程嚼管理局履行工訂程立項、市場劈規(guī)范、監(jiān)督管橋理等政府管理史職能，其所屬嫁的市政工程管琴理處和公路管越理處負責具體撓管理工作；重迅慶要求市和區(qū)鑰縣（自治縣、綠市）政府有關夸部門加強萄對枝“濟代建拾制貸”決的管理，發(fā)展夸計劃部門牽頭莫負劃責達“擇代建獲制燥”熊實施的監(jiān)督管廁理，財政部門玉負責項目資金輩使用的監(jiān)督管劃理，建設行政爐部門負責項目束建設過程中的華建設行政管理尋，其他有關部艇門按照各自職暫責分工參與有究關工作；深圳鏈工務局接受建差設行政主管部為門的監(jiān)督，其婚主管部門是建村設局。欣3夢、項目業(yè)主的啄委托夫按照基本建設宅程序，項目建塘設一般有業(yè)主矩（投資者）和鑰項目法人，而飄我國政府投資欲項目的投資主巨體歷來就是政買府，沒有項目能法人。隨著建壩設體制改革的閉不斷深入，政撫府項目投資多妥元化要求加強駐，須依法成立葡項目業(yè)主。業(yè)楊主與政府的想禁法不完全一樣竿，業(yè)主是通過趕市場手段委托笛項目管理企業(yè)竟完成項目建設欺。上海依法成艷立了具有獨立屢法人地位的建哥設工程項目法轉人，包括由政周府全額投資或處由政府控股的耕項目法人和經嬌政府授權的投撓資主體，以及捉通過政府招商區(qū)取得建設工程蠻項目經營權，式并承擔項目投鋼資、建設、運駕營的項目公司菊；而重慶則由塵項目建成后的叮使用單位進行忠委托，并負責耀提供建設條件障和外部環(huán)境；貝深圳公務局代晉表政府行使業(yè)診主職能和項目叔管理職能，采撒用榨“哄交鑰廳匙追”貼總承包（即設告計緞—純采礦購磁—交施工總承包，瓜簡鋤稱昏EP如C晉）形式，沒有嗚委托項目管理綢企業(yè)行為膽。倒盼4勸、建設工程項慕目管理市場的芽培育鵝目前，各地的懼建設工程項目鑒管理市場都不趙成熟，缺少有址足夠能力行使塘建設管理職能舌的項目管理企誘業(yè)。為了發(fā)育祖和健全建設工斑程項目管理市斧場，各地都在造積極地逐步培錢育項目管理企觸業(yè)或指定有一驚定實力的單位屋作為項目管理逐企業(yè)，從而培溉育今后市場的美競爭主體。按泡照項目管理企面業(yè)的市場準入待條件，上海初團期批補準涌5陳家（市政工程找管理局系統(tǒng)）朋項目管理企業(yè)凳，并扁在渠1擠0信個市政工程招役商項目施遣行稿“垃代建周制駝”浸，初步形成了缸建設工程項目犁管理市場，為核在市政建設領累域推果行務“底代建扇制功”鳴奠定基礎；重錯慶初期指定城卻建發(fā)展公司為魚項目管理企業(yè)儲，經過幾年的壘的控“患代建盡制曾”烤推廣，一批項狠目管理企業(yè)得畜到發(fā)展，目前伯已擁有十七八協(xié)家項目管理企盼業(yè)，保證竟了崖“土代建賀制傍”墻的順利實施。承業(yè)主已經可通壩過市場化運作仗，以公開招投明標的方式，依村據業(yè)績、專業(yè)府人才的數(shù)量、蠢委派到該項目糕的項目經理情末況以及費用等腹指標選擇項目寬管理企業(yè)。上瞧海市代理費主扶要含工程管理聯(lián)費、工程招標景代理費和工程監(jiān)監(jiān)理費等；重壓慶市代理費基甲本參照項目建聽設單位管理費號，比建設單位絕管理費稍高一隊點。顯然，代挺理費作為評標斥的一個指標，茶但不是主要指域標，其用意是襯防止投標人之柜間為了中標而響展開惡意的競慧爭，從而影響拔到項目的正常窮建設施工。朵5梢、項目管理企劑業(yè)資質的要求摸上海要求項目輛管理企業(yè)具有諸上海市建設和恰管理委員會頒睛發(fā)的項目管理鵲資質證書或被取列為試點的市鹽政工程建設管哄理單位，具體餓要求符合《上伏海市工程建設冬項目管理公司洲資質管理暫行敬規(guī)定》，從以淋下方面進行全盤面評估：曲（神1畢）管理業(yè)績、畜企業(yè)信譽；覺（縣2孩）出任項目管臂理的項目經理舊、項目管理班肥子人員的資歷向和能力；席（芬3才）建設大綱的令合理性和可行挪性；井（板4追）投資、工期錯、質量、安全姑等管理目標；戀（魯5舉）管理目標與甩經濟責任的關瓶連度。另外還值要求具有征地悉拆遷、招投標龍、施工監(jiān)理、詞造價咨詢、發(fā)厚包代理、工程戲咨詢等資質證拆書。暫不具備殺的，經有關部饒門批準后，可城與有資質證書古的相關單位實壓行合作，并以私工程管理公司具名義對建設工獲程項目實施管儀理。烈重慶企業(yè)必須柳具有以下條件蜂才能向建設行殘政部門申請資鳥質：要（龍1錯）綜合甲級工威程設計資質，添或綜合甲級監(jiān)計理資質，或本森專業(yè)施工總承準包一級以上資婦質，或綜合甲瘡級工程咨詢資洗質；候（狗2肆）相應資產；拌（舉3度）與建設管理驅相適應的組織努機構和項目管涌理體系；潔（歪4憂）與工程建設蠅規(guī)模和技術要喝求相適應的技鴿術、造價、財列務和管理等方野面的專業(yè)人員鋼，有從事同類床工程建設管理育的經驗。在規(guī)茶定發(fā)布前，市漢政府或市級有偵關部門批準成旬立的專業(yè)項目兄管理機構或投拋資公司可以申軋請成為項目管水理企業(yè)。重慶探建設行政部門察會同計委、財獅政等部門共同歐審定并公布名臭單，建委負責尼資質的日常管顆理工作。耗6靠、項目管理企烏業(yè)的業(yè)務范圍賺盡管在形式上攝與過去的建設帥單位差不多，錘但本質上是不磁同的，項目管賤理企業(yè)取得項壁目，要通過市拆場，管理的內嬸容也比過去大描大延伸，一般壘都要求項目管豬理企業(yè)不得從舍事與接受委托悶管理的建設工糖程項目相關的簽勘察、設計、范監(jiān)理、施工、興材料供應等直寺接或者間接的朽業(yè)務。般綜合各地情況憑，項目管理企坐業(yè)的主要業(yè)務晌范圍包括：蘇（以1塞）工程前期征志地拆遷和市政賊配套等工作的咬協(xié)調管理；鋸（更2豐）協(xié)助完成項攻目可行性分析忌、項目策劃和奮項目可行性研慶究報告；卡（秤3丈）完成項目開寇工前所需的各矮項審批手續(xù)；膚（瓣4育）協(xié)助招標公汁司組織工程勘鍬察、設計、監(jiān)千理、施工、安肝裝、材料設備匠采購等的招標斜工作；河（訓5織）向業(yè)主提供古全面的技術咨如詢服務，參與偶合同談判與簽幼訂；鏈（苗6沈）負責優(yōu)化設泥計，核查初步刪設計、施工圖覽設計、工程預撫算和施工組織玩方案等工作；樓（溜7謠）負責合同管珍理，按照所簽額訂的各種合同河組織工程建設承，協(xié)調各單位盡之間的關系；綠（梅8都）負責對工程瞧進度、質量、償投資、安全、岡文明施工的統(tǒng)備一管理以及工論程建設期間的戀投資控制和工置程設計簽證，醉并對各施工工他序的質量進行退全面監(jiān)管；稠（矛9蟲）編制項目實棋施用款計劃、曲建設進度計劃哈和財務預決算內，報業(yè)主審批婦；餅（壺1靠0澡）工程建設過母程中，在批準夾的概算范圍內責或在業(yè)主授權如范圍內對單項塞工程進行局部門調整或變更，能重大調整或變侮更報業(yè)主審核漲，并報原審批現(xiàn)單位批準；江（奮1俗1身）組織工程竣泛工驗收和項目垂生產試運營，卸協(xié)助辦理權屬穩(wěn)登記，負責編瑞制竣工檔案并始移交業(yè)主；軍（細1干2貢）工程保修期仍管理，組織項或目后評估，以壁及業(yè)主委托的叮其他工作。美可見，項目管暖理企業(yè)不同于澤一般的總承包擺商，也不等同煌于監(jiān)理單位，偵是代表業(yè)主對察項目建設進行猜專業(yè)化管理，售提供管理服務判。項目管理企害業(yè)一般是從立狐項后初步設計央階段開始介入壩，有暮的甚至從項目績可行性分析（膨立項）就開始滋介入，對項目舟實施全過程管渴理，發(fā)揮項目推管理企業(yè)優(yōu)化飛設計以及控制生投資、質量和蘋進度的優(yōu)勢。分7爛、嚴格資金劃堅撥的管理鑰在孕“催代建邊制館”動實施過程中，阻要嚴格控制資挺金劃撥和使用重。根據政府投抄資工程財務管愿理制度的改革援，將現(xiàn)行政府界投資工程財政韻撥款方式由財宵政撥款給工程侵建設管理部門事（建設使用單候位），再由建泰設使用單位撥抄給施工和監(jiān)理盲單位的方式，課改為由財政部拍門或者投資者伶根據建設使用殲單位簽證，按鴉進度將工程款劉直接撥付給施奔工和監(jiān)理單位飼，并要求資金殊使用和劃撥經遭過項目管理企建業(yè)的簽證和審兵核。這種支付凡方式有利于減象少各個項目的蛙資金積壓，盤暖活財政資金，樓提高財政資金漢的投資效益。邪上海模式要求侍項目法人負責閥建設工程項目賤資金的籌措、哈還貸與管理。青按合同的約定裙落實經費，據勤項目管理企業(yè)險的簽證及時核豈付工程款。項筆目法人制訂符練合國家規(guī)定的導財務管理制度桌，確保資金運杯作的規(guī)范和安共全，并接受政知府有關部門的否審計和監(jiān)督有。布呀重慶市財政部癥門按計劃撥付臂資金：公益項晃目初步設計和癥概算批準后，請計委將投資計博劃下達項目單傳位；尚未組建分項目法人的，爽可將投資計劃示下達項目管理舟企業(yè)。項目管址理企業(yè)按合同帳設立相應的項幸目部和專用賬號戶，據工程進垃度支付工程款次。服務費用經馳財政部門和計側委審定后計入地項目總投資。竟項目竣工后，巴工期提前、質仁量優(yōu)良的，項橡目單位按合同鳥約定給予獎勵堂；超出項目概鬼算或質量不合鈔格的，按合同活約定承擔違約滑賠償責任。浴8邀、明確各主體獎之間的法律責套任罵“蛋代建號制黎”抹主體之間的法覆律責任必須明祥確。上海市要腎求項目管理企駱業(yè)公開招標選勝擇設計和施工椅承建商，同時江還要按競標方逗案的承諾，派辱出相應的建設幫工程項目管理棉人員，確保工類程按期完成，勞并按項目法人墓質量終身負責洗制承擔相應的怎法律責任，因錄自身過失造成丹投資方經濟損肯失的，磚應當承擔賠償升責任。重慶市痕要求，因設計若不當造成超概鈔的，承擔合同奪約定的連帶責軋任；建設項目級的投資、質量純和工期的控制村未達到合同約傳定的，按法律村法規(guī)的規(guī)定和庭合同的約定承驗擔責任；項目妻管理企業(yè)負責葛人及其項目部矩負責人對建設梢項目實行終身達負責制，嚴重盈違約的，除承貧擔違約責任外太，襪5族年內不得承擔益公益項目的建宣設管理代理。規(guī)三火、跡“滾代建紋制悶”亡的發(fā)展趨勢腰實踐證明，政價府投資項目推乖行暮“稿代建輪制短”如，是實現(xiàn)我國右政府投資項目唯體制改革目標嶼的一種有力措隙施。筆者認為士，這三種模式慚總體目標完全倦一致，大體框僵架基本統(tǒng)一，根具體操作略有動不同。而上海餡和重慶的做法千值得借鑒和推抬廣，也是建設誘部《建設工程聽項目管理試行虹辦法》的基礎譜。深圳雖然也證取得了可喜的含成績，但在推追行過程中遇到船了一定的阻力清和困難，不是朗很成功。原因存在于工務局作哲為業(yè)主統(tǒng)管所撈有的代建項目隸，不通過招投托標，權力過分瓶集中，屬壟斷盞行為，嚴重挫景傷了使用單位康的積極性，甚則至出現(xiàn)了政府糾投資項目年度磁計劃不能完成蝴的現(xiàn)象，是典紅型笛的逃“少EP素C途”寸方式。略1脖、期“擾代建塔制玉”塞與低“海EP裳C慧”茄的區(qū)別談“暴代建霜制夠”蠶與陪“泉EP推C澡”驗這兩種在國際寸上廣泛運用的當現(xiàn)代項目管理殖模式有著很大使區(qū)別。候項倚目情“置代建疏制乖”舍最早起源于美烈國建設經理制聾（歉C貢M超）攻。宴C接M辣是業(yè)主委托建閑設經理來負責奮整個項目的管讀理，包括可行潑性研究、設計虛、采購、施工士、竣工試運行屆等工作，但不左承包工程費用暫。建設經理作戴為業(yè)主的代理壘人，在業(yè)主委巴托的范圍內以垃業(yè)主名義開展輕工作，如有權程自主選擇設計末單位和承包商壤，業(yè)主則對建悟設經理的一切失行為負責。采訊用不C莖M弊進行項目管理梅，關鍵在于選閣擇建設經理。垃“截代建死制宅”繼是將項目建設減人與項目使用提人分離，由業(yè)跨主委托有相應緩資質的項目管芳理企業(yè)對招投政標和勘察、設姐計、施工、監(jiān)刷理等建設全過乎程進行組織管勻理，竣工后交撿付業(yè)主的項目巨建設管理遼行為。政府投懂資項醉目絞“漲代建惹制蘿”縮，則是指政府艦投資項目經過漲規(guī)定的程序，壇委托有相應資訪質的項目管理旦企業(yè)代理業(yè)主掌組織和管理項笨目的建設。趕工程總承包是隨指從事工程總英承包的企業(yè)受礙業(yè)主委托，按院照合同約定對禍工程項目的勘撐察、設計、采穩(wěn)購、施工、試括運行（竣工驗擔收）等實行全桿過程或若干階泰段的承包。其條中論，那“浮EP闊C龜”杰則要求總承包鄰商按照合同約般定，完成工程梁設計、設備材侄料采購、施工驕、試運行等服鞭務工作，實現(xiàn)迷設計、采購、做施工各階段工雙作合理交叉與狀緊密配合，并左對工程質量、則安全、工期、格造價全面負責倘，承包商在試螺運行階段還需采承擔技術服務鎖。集顯然熊，坡“典代建嘩制濕”愉與編“嫂EP解C聯(lián)”旅不能混為一談慶。借“芳代