《公共部門管理學(xué)》課件章節(jié)3

第三講公共管理學(xué)科

發(fā)展脈絡(luò)

主要內(nèi)容幾個關(guān)鍵概念公共管理內(nèi)涵公共管理學(xué)科發(fā)展脈絡(luò)公共管理的本土化重點與難點：幾個概念的區(qū)別公共管理含義公共管理學(xué)科的發(fā)展脈絡(luò)

關(guān)鍵概念行政管理行政管理學(xué)公共管理公共管理學(xué)

行政管理“行政”一詞古已有之，《史記.周本紀(jì)》曾記載：“成王少，周初定天下，周工恐諸侯逆反，周公乃攝行政當(dāng)國”。西方國家把行政理解為與國家事務(wù)有關(guān)的管理活動。現(xiàn)代意義的行政管理有三個角度的理解組織結(jié)構(gòu)角度政治與行政關(guān)系角度管理角度

組織結(jié)構(gòu)角度試圖將政府組織進行剖解，以發(fā)現(xiàn)其運行規(guī)律；并在此基礎(chǔ)上通過優(yōu)化其組織結(jié)構(gòu)提升政府管理效率?！按笳迸c“小政府”

政治與行政的關(guān)系試圖通過分解剖析國家事務(wù)的整個管理過程，了解國家事務(wù)管理過程中繁多的政令如何制定并傳達到社會各個層面，維持社會秩序穩(wěn)定，政令制定稱為政治（politics），政令傳達被稱為行政（administration）。什么是政治？

管理角度該視角下的行政管理被視為一種協(xié)調(diào)眾人力量以達到共同目標(biāo)的活動。懷特（L.D.White）H.西蒙（Simon）古立克（Gulick）

三種角度都有其合理部分，也存在各自缺陷。政府組織結(jié)構(gòu)角度盡管指出了行政管理主體，但卻沒有詳細(xì)說明其客體；政治與行政關(guān)系角度明確說明了行政的執(zhí)行功能，但是卻會略了政治與行政不可分離的特性；管理角度的行政管理析出了行政管理的一系列技術(shù)特征，但卻忽略了行政管理的特定對象。

什么是行政管理？現(xiàn)代完全意義上的行政管理首先應(yīng)當(dāng)是一種國家職能，它是國家行政組織對社會公共事務(wù)的組織管理，包括對行政組織本身事務(wù)的組織管理；它以國家政權(quán)為基礎(chǔ)，以國家職能為內(nèi)容，以國家法律為約束框架。行政管理是國家行政機構(gòu)依法管理包括政治、經(jīng)濟、科學(xué)、文化、教育、衛(wèi)生等在內(nèi)的社會公共事務(wù)的有效活動。

行政管理具有五個基本要素行為要素人員要素資金和物材要素組織要素時空要素

現(xiàn)代行政管理功能管制功能服務(wù)功能維護功能扶助功能民族國家（nation-state）大工業(yè)革命

公共行政精神（publicadministrationspirits）

行政管理基本原則法制原則服務(wù)原則效率原則責(zé)任原則

行政管理學(xué)行政管理學(xué)是研究行政管理活動原則、特點與基本規(guī)律的學(xué)科，是一個系統(tǒng)化的理論知識體系，具有自身的研究范疇和研究領(lǐng)域。稱謂的多樣性狹義的行政管理學(xué)廣義的行政管理學(xué)以各級政府機關(guān)為研究對象，綜合性和動態(tài)性的理論與應(yīng)用相結(jié)合的、相對獨立的學(xué)科

是關(guān)于公共行政制度、行政體制及其運行體制的合法性、合理性、有效性與發(fā)展性的、系統(tǒng)的思想、理論、邏輯和方法的體系。

學(xué)科形成時間與其它學(xué)科的關(guān)聯(lián)研究內(nèi)容四要素說七要素說15M理論

圖1行政管理學(xué)核心內(nèi)容

中國行政管理學(xué)發(fā)展歷程20世紀(jì)初，翻譯引介曾經(jīng)被取消20世紀(jì)80年代恢復(fù)改革開放背景與研究內(nèi)容概念爭論

行政管理研究脈絡(luò)行政管理學(xué)發(fā)源于政治學(xué)，19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國學(xué)者威爾遜、古立克、懷特、古德諾、威洛比等人初步奠定其研究框架。其后它不斷吸納政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)等其他學(xué)科理論，并與行政管理實踐相互影響，最終形成一門獨立而系統(tǒng)的學(xué)科。以伍德羅.威爾遜《行政學(xué)之研究》（1887年）、古德諾《政治與行政：關(guān)于政府的研究》、羅納德.懷特《行政學(xué)導(dǎo)論》（1926年）、威洛比《公共行政原理》（1927年）、古立克等《行政克學(xué)論文集》（1937）為標(biāo)志。

公共管理的主要觀點1Perry與Kraemer（1983）認(rèn)為，公共管理是一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向（NormativeOrientation）及一般管理工具取向（InstrumentalOrientation）的結(jié)合體。2Garson與Overman（1983）公共管理是一種應(yīng)用的社會科學(xué)，反映學(xué)科之間整合的傳統(tǒng)，并探討公共管理與公共行政的關(guān)系。3Shafrize（1988）認(rèn)為公共管理強調(diào)的是組織如何去執(zhí)行公共政策，公共管理者的首要認(rèn)務(wù)在于運用規(guī)則、組織、控制等方法來提高政府的服務(wù)品質(zhì)。4Bozeman與Straussman（1990）提出“公共管理即是政治權(quán)威的管理”

Bozeman（1994）從公共管理與公共政策與企業(yè)管理之間的淵源關(guān)系，認(rèn)為公共管理研究具有兩種不同的研究途徑：

公共管理公共行政公共政策科學(xué)管理政治學(xué)

中國有關(guān)公共管理概念的爭論中國的公共管理實踐活動伴隨行政管理學(xué)研究也在逐步推進，但是由于缺乏西方國家非政府組織發(fā)展、政府治理工具多樣化等社會條件，這種推進并沒有能夠有助于形成新的理論范式。中國公共管理學(xué)科地位的確立及其背景

爭論1公共管理（學(xué)）概念和范疇的爭論性質(zhì)內(nèi)涵界定范疇價值取向

目前達成的共識將公共管理視為實踐過程與學(xué)科研究的同一體。公共管理將公共管理作為實踐的行為過程與對其活動規(guī)律的研究區(qū)分開。

或者實踐概念：公共管理作為一種社會實踐活動，是指政府制定公共政策，與其它公共組織一起，處理公共事務(wù)與公共問題，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動公共管理學(xué)術(shù)概念：公共管理是研究政府及其他公共組織的價值定位和實踐活動規(guī)律的一門實踐性和綜合性較強的學(xué)科

爭論2公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系夏書章（2000）陳振明（2001）陳慶云（2001）吳長春（2004）——”公共管理本土化”

共識行政管理歸屬于公共管理但強調(diào)公共管理學(xué)不同于工具性、技術(shù)性鮮明的管理學(xué)，是價值體系和工具體系有機統(tǒng)一的學(xué)科。既然作為一套價值體系，它就必須以政治學(xué)為基礎(chǔ)，而作為工具體系，又必須吸收經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)和政策分析方法等學(xué)科的理論語技術(shù)手段。

西方公共管理發(fā)展脈絡(luò)公共管理與行政管理有密切關(guān)系，長期依附于政治學(xué)，并沒有獨立出來。隨著行政（管理）學(xué)（1887年，伍德羅.威爾遜提出“政治與行政”兩分法）單獨列出來，公共管理/公共行政開始進入人們視野，但是對它的把握很困難，直到今天依然如此。

多種視角功能視角區(qū)分公共管理與其它領(lǐng)域管理的區(qū)別，以羅森布洛姆（Rosenbloom）為代表。研究視角制度視角的研究（1910-1930）、人的視角（1930-1950）、管理過程視角的研究（1950-1960）、環(huán)境視角的研究（1960-1970年代末）時段劃分通過各種時段劃分方法來分析公共管理的演變。居主流的觀點是公共行政（administration）與公共管理(management)兩大時期（歐文·休斯，1998）。從其不同功能視角看，公共管理存在管理取向、政治取向、法律取向。

現(xiàn)階段結(jié)論公共行政時期1887-20世紀(jì)70年代末

傳統(tǒng)公共行政時期（1887-1960）新公共行政時期（1960-1980）

公共管理時期1980年代至今

貫穿其中的線索是政治與行政關(guān)系的探討與再探討，反映了整個理論發(fā)展脈絡(luò)中對于價值判斷、權(quán)衡取舍的“人文主義與技術(shù)主義偏好搖擺”與“極點式”、“線段式”兩種思維模式?jīng)_突。

公共管理的公共行政時期從理論框架看，它主要建立在“政治行政二分法”和“理性官僚制”等兩大理論框架之下，在不同政治、文化與社會背景之下，它所關(guān)注的研究焦點、方法存在差異，由此又分為“傳統(tǒng)公共行政時期”和“新公共行政時期”。

傳統(tǒng)公共行政時期基本范式探討焦點政治與行政的關(guān)系研究特點由政治與行政二分法、官僚制、文官制度和泰勒管理主義所構(gòu)成

采用制度或法理的研究方法，重點關(guān)注正式政府組織結(jié)構(gòu)及其構(gòu)建，主張政治與行政分開；致力探討行政管理一般性原理，并強調(diào)以效率為最高標(biāo)準(zhǔn)，展開對政府行政效率、使用方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究。

基于價值中立原則，主張政治與行政分開，但在1940年左右出現(xiàn)變化官僚制、泰勒主義與行為主義管理思想共同構(gòu)建了以效率為核心的政府組織框架、管理體制和運作方式。

如果說“政治行政二分法”界定了公共行政作為一個獨立的學(xué)科領(lǐng)域，其劃分是公共行政工具理性彰顯、價值理性褪色的過程，那么官僚制度則因其在技術(shù)上優(yōu)于其它任何組織形式為公共行政提供組織框架，而泰勒主義則以其企業(yè)管理領(lǐng)域的成功為公共行政提供了完全不同的管理理念與管理方法。

新公共行政時期（1960-1980年左右）發(fā)展背景研究路徑與研究價值研究特點直接介入社會運動，不斷地為公共行政理論發(fā)展提出新問題、新方法，尤其是新的價值觀；其研究價值取向鎖定為社會公平與民主價值。

新公共行政學(xué)與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的最大不同是：不再簡單強調(diào)管理手段與方法，在效率之外還注重于人本主義等價值取向。認(rèn)同危機

公共管理的公共管理時期社會發(fā)展背景學(xué)科特征研究特點政治與行政的關(guān)系認(rèn)識出現(xiàn)復(fù)歸，主張二者可分；20世紀(jì)80年代以來公共管理發(fā)展所經(jīng)歷的三個階段的核心是管理主義，而管理主體則呈現(xiàn)多中心、多元化狀態(tài)。

歐美國家經(jīng)過上述三個階段的政府改革運動，基本上奠定了公共管理未來的發(fā)展方向，新的多元公共治理模式基本成形，已經(jīng)形成了完全不同于傳統(tǒng)公共行政模式的顯著特征：……其重點在于不斷推動公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進、提升公民參與公共治理的有效性它們都是“公共性”對公共管理的基本要求和反映

公共管理的本土化西學(xué)東漸進程譯著成果中國自己的行政學(xué)成果行政學(xué)課程著名的有《行海要術(shù)》、《行政綱目》、《行政學(xué)總論》、《行政法撮要》

中國公共管理學(xué)科的發(fā)展發(fā)展特點與缺陷“公共管理本土化”命題的提出“公共管理本土化”的時代機遇

小結(jié)公共管理作為獨立學(xué)科的時間并不長以政治與行政“二分法”為標(biāo)端歷經(jīng)公共行政與公共管理兩大發(fā)展時期根據(jù)假設(shè)條件和關(guān)注焦點差異，公共管理理論從著眼于完善內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)、提升組織效率的傳統(tǒng)理論逐漸向關(guān)注公共服務(wù)與產(chǎn)品質(zhì)量、治理理念、治理工具、以及管理技術(shù)與工具等的現(xiàn)代公共管理理論變遷中國公共管理研究的本土化進程

復(fù)習(xí)與思考傳統(tǒng)上理解行政管理有幾個角度？試評價這些理解角度的優(yōu)缺點。何謂行政管理？請說明其內(nèi)涵、要素、功能和原則。請闡述民族國家的形成與公共行政精神的關(guān)系。公共行政精神對于現(xiàn)代行政管理具有什么重要意義？行政管理學(xué)的起源與發(fā)展是什么？其研究對象與研究內(nèi)容是什么？

什么是公共管理（學(xué)）？它與行政管理（學(xué)）有什么聯(lián)系？為什么會存在公共管理范疇、學(xué)科屬性的爭論？這些爭論對于公共管理學(xué)科的發(fā)展具有什么意義？請簡要描述公共管理理論的發(fā)展脈絡(luò)。