保險(xiǎn)資金在我國應(yīng)急管理體系中的作用及地位重塑

保險(xiǎn)資金在我國應(yīng)急管理體系中的作用及地位重塑

一、應(yīng)急管理體系及應(yīng)急資金構(gòu)成應(yīng)急管理(emergencymanagement，EM)是指為了降低突發(fā)災(zāi)難性事件的危害，基于對造成突發(fā)事件的原因、突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展過程以及所產(chǎn)生的負(fù)面影響的科學(xué)分析，有效集成社會(huì)各方面的資源，運(yùn)用技術(shù)手段和管理方法，對突發(fā)事件進(jìn)行有效地監(jiān)測、應(yīng)對、控制和處理。①突發(fā)事件是指在組織或個(gè)人原定計(jì)劃之外或在其認(rèn)識(shí)范圍之外突然發(fā)生的，對其利益具有損傷性或潛在危害性的一切事件。②根據(jù)2007年11月1日開始實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，可以將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四個(gè)大類(表1)。由于突發(fā)事件具有不確定性、嚴(yán)峻性、時(shí)間緊迫性和資源有限性的特點(diǎn)，因此如何對事件進(jìn)行處置、資源進(jìn)行組織和調(diào)配、啟動(dòng)、運(yùn)行和動(dòng)態(tài)調(diào)整預(yù)案以及信息的管理和發(fā)布等就構(gòu)成了現(xiàn)代應(yīng)急管理體系的內(nèi)容。應(yīng)急管理體系正常運(yùn)行的重要條件之一是要有結(jié)構(gòu)合理的應(yīng)急資金支持體系。所謂應(yīng)急資金是指應(yīng)對突發(fā)公共事件的資金。關(guān)于應(yīng)急資金的來源問題，目前學(xué)界有不同的觀點(diǎn)。中國井岡山干部學(xué)院黃樣興認(rèn)為：“應(yīng)急資金的籌措主要應(yīng)有公共財(cái)政資金、金融保險(xiǎn)資金、社會(huì)捐贈(zèng)等渠道。”山東經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授馬建華在“應(yīng)急資金的分配”的報(bào)告中指出：財(cái)政資金、捐贈(zèng)資金、金融資金、自籌資金等。西南財(cái)經(jīng)大學(xué)馮俏彬教授則認(rèn)為：應(yīng)急資金的來源重點(diǎn)出自財(cái)政資金和保險(xiǎn)資金，然后是金融資金和捐贈(zèng)資金，而自籌資金應(yīng)當(dāng)不予考慮。其中，金融資金中政策性金融與商業(yè)化金融要區(qū)分開來。廣州市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)與社會(huì)政策研究所副所長苗興壯在其專著《超越無常：突發(fā)事件應(yīng)急靜態(tài)系統(tǒng)建構(gòu)》中將應(yīng)對突發(fā)事件的資金來源分為國家和地方財(cái)政資金、商業(yè)及政策保險(xiǎn)賠付資金和社會(huì)捐贈(zèng)資金三個(gè)方面。從以上關(guān)于應(yīng)急資金的來源的不同觀點(diǎn)中，我們可以看出，它們雖然不完全相同，但概括起來應(yīng)急資金主要來源于財(cái)政資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金、銀行信貸資金、保險(xiǎn)資金。燕山大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院孔祥敏認(rèn)為，我國應(yīng)急財(cái)政資金主要來源于：(1)預(yù)備費(fèi)。按照《預(yù)算法》第三十二條規(guī)定，“各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的1％—3％設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害開支與其他難以預(yù)見的特殊開支”。(2)轉(zhuǎn)移支付。(3)縮減預(yù)算支出節(jié)約資金。例如，2008年財(cái)政部還會(huì)同有關(guān)部門研究起草了《國務(wù)院關(guān)于支持汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的意見(代擬稿)》，通過依法調(diào)整前一年中央預(yù)算等措施，安排災(zāi)后恢復(fù)重建基金700億元。壓縮中央國家機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)5％，地方也相應(yīng)壓縮，節(jié)省的資金專項(xiàng)用于抗震救災(zāi)。捐贈(zèng)，是指捐贈(zèng)人為了特定公益事業(yè)、公共目的或其他特定目的，將自身合法財(cái)產(chǎn)單方面無償轉(zhuǎn)移給另一方的行為。應(yīng)急捐贈(zèng)是指發(fā)生各種嚴(yán)重自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、公共安全事件及軍事沖突等突發(fā)事件后，國內(nèi)社會(huì)各界、外國政府、港澳臺(tái)地區(qū)及國外的組織、單位、團(tuán)體、個(gè)人不附帶任何政治條件無償向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)的救援資金、物資。隨著人們觀念的變化、收入的提高、國際交往的增多，在應(yīng)急資金的籌措中，捐贈(zèng)資金越來越成為應(yīng)急資金的一個(gè)重要來源。應(yīng)急保險(xiǎn)資金的基礎(chǔ)是保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制是指依托保險(xiǎn)市場，保險(xiǎn)人和被保險(xiǎn)人以風(fēng)險(xiǎn)利益為紐帶，以保險(xiǎn)制度為主要政策工具而建立風(fēng)險(xiǎn)損失基金，對自然災(zāi)害損失、意外事故損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。保險(xiǎn)是集合具有同類危險(xiǎn)的眾多單位和個(gè)人，以合理計(jì)算分擔(dān)金的形式，實(shí)現(xiàn)對少數(shù)成員因該危險(xiǎn)事故所致經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償行為。其基本功能是對承包標(biāo)的因保險(xiǎn)事故而遭受的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)充，保險(xiǎn)補(bǔ)償所堅(jiān)持的基本原則是損失補(bǔ)償原則，即如果投保人對自己的財(cái)產(chǎn)購買了足額保險(xiǎn)，那么因保險(xiǎn)事故所造成的損失可以得到足額的補(bǔ)償，使之恢復(fù)到損失前的狀態(tài)。從這種意義上說，保險(xiǎn)形式的補(bǔ)償?shù)拇_定性大于其他形式補(bǔ)償?shù)拇_定性。財(cái)政補(bǔ)償受國家財(cái)政實(shí)力的限制較大，從古今中外實(shí)踐來看，國家財(cái)政對災(zāi)害的事后補(bǔ)償總是有限的。社會(huì)捐贈(zèng)受外界文化因素影響較多，在數(shù)量上是不確定的。二、我國保險(xiǎn)資金在應(yīng)急管理體系中的作用演進(jìn)(一)我國自古的倉儲(chǔ)制度與我國早期保險(xiǎn)思想有關(guān)的是古代倉儲(chǔ)制度。雖然倉儲(chǔ)制度并不等于現(xiàn)代的保險(xiǎn)制度，但是它具有很多保險(xiǎn)的思想理念。它在古代的作用說明我們的祖先很早就已經(jīng)學(xué)會(huì)了利用保險(xiǎn)機(jī)制，很注重保險(xiǎn)在防災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)對突發(fā)事件中的作用。從先秦到清朝，為了應(yīng)對災(zāi)荒，每個(gè)朝代都設(shè)有各種不同的倉，但是縱觀我國五千年的歷史長河，最常見的是官辦的“常平倉”和官督民辦的“義倉”，其中“義倉”最神似于現(xiàn)代政府干預(yù)下的巨災(zāi)保險(xiǎn)。義倉是中國古代一種實(shí)物形式的倉儲(chǔ)制度。這種制度起源于漢代，發(fā)展成熟于北齊，興盛于隋唐。百姓繳納義租，歷代都有具體規(guī)定，按齊制，每歲每人出墾租2石，義租5升，墾租送臺(tái)，義租納郡，以備水旱。這就是最初的義租標(biāo)準(zhǔn)。隋開皇五年(585年)，度支尚書長孫平奏稱：“令諸州百姓及軍人，勸課當(dāng)社(故義倉又稱社倉)共立義倉，收獲之日，隨其所得，勸課出粟及麥，于當(dāng)社造倉容貯之。即委社司，執(zhí)賬檢校，每年收積，勿使損敗，若時(shí)有不熟，當(dāng)社有饑饉者，即以此谷販給?！敝灵_皇十六年(596年)規(guī)定，義租上戶不過1石，中戶不過7斗，下戶不過4斗。到唐太宗貞觀二年(628年)四月，太宗準(zhǔn)尚書左亟戴育的《請建義倉疏》又作新的規(guī)定：“……今請自王公以下，愛及眾庶，計(jì)所墾田稼椅頃畝，至秋熟，準(zhǔn)其見在苗以理勸課，盡令出粟。稻麥之鄉(xiāng)，亦同此稅。各納所在，為立義倉。若年谷不登，百姓饑饉，當(dāng)所在州縣，隨便取給?！睉舨可袝n仲良擬訂征集條例：“王公以下墾田，畝納二升。其粟麥粳稻之屆，貯之州縣以備兇年?！薄皼]有田地的商賈其戶分為幾等，除下下戶及夷人外，自上上戶至下中戶，共八等。上上戶出谷五石，漸次遞減至下中戶，出五斗為止。不種谷的，則用貨幣代替，至秋收時(shí)，如額取償。”至天寶八年(749年)，已積谷9606萬余石，其中義倉谷竟達(dá)63177660石(如表2所示)，占總儲(chǔ)量的66％。自唐武德元年(618年)至開成五年(840年)的220余年間，共發(fā)隕濟(jì)136次，其中義倉占106次。宋乾德元年(963年)的義租規(guī)定：“每年春秋兩季納稅時(shí)，每稅一石，另納一斗，……”因經(jīng)濟(jì)不景，民力不足，于乾德四年(966年)又廢義倉。仁宗慶歷元年(1041年)又復(fù)設(shè)立，以后興廢多次。③從以上的描述中可以看出，義倉制度與現(xiàn)代的保險(xiǎn)制度是異曲同工的，古代義倉儲(chǔ)米量，相當(dāng)于現(xiàn)代應(yīng)急保險(xiǎn)資金，義租相當(dāng)于現(xiàn)代的保險(xiǎn)費(fèi)，區(qū)別僅在于它不是按風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)繳納的，沒有現(xiàn)代的精算標(biāo)準(zhǔn)，具有很大的隨意性，也沒有嚴(yán)格的理賠標(biāo)準(zhǔn)。對義倉的性質(zhì)，宋朝林炯在《常平義倉論》中，做過精辟的分析：“自民而出，自民而入，豐兇有濟(jì)，緩急有權(quán)。”用現(xiàn)在的保險(xiǎn)術(shù)語來說就是應(yīng)急保險(xiǎn)資金是通過保費(fèi)的形式從人民那籌集而來的，其最終都將賠付給人民，以應(yīng)對突發(fā)的災(zāi)害?？梢姡覀兊淖嫦仁呛苤匾暠ｋU(xiǎn)資金在應(yīng)急救災(zāi)中的作用的。(二)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國的應(yīng)急救災(zāi)格局在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，如果發(fā)生了重大災(zāi)情或突發(fā)事件，由地方政府層層上報(bào)到上級(jí)部門，直到中央政府，再由中央政府根據(jù)災(zāi)情的大小，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)把救災(zāi)減災(zāi)的款項(xiàng)層層下劃到下級(jí)政府，地方政府根據(jù)行政隸屬關(guān)系再進(jìn)一步下劃到縣村等基層單位，直到把錢糧款項(xiàng)等救災(zāi)物資發(fā)放到災(zāi)民手中，形成了“災(zāi)民找政府，全國找中央”的格局。新中國成立以后，中央政府每年都要撥付十多億的救災(zāi)款項(xiàng)，在重災(zāi)年份甚至達(dá)到幾十億元，由政府包攬防災(zāi)、救災(zāi)、重建等一切工作，這種體制雖然高度體現(xiàn)了共產(chǎn)黨和政府對人民的充分關(guān)心和負(fù)責(zé)精神，并且可以集中人力、物力、材料實(shí)施減災(zāi)工程，但同時(shí)也造成了嚴(yán)重的弊病。最突出的是造成了地方、企業(yè)和民眾的依賴思想，難以發(fā)揮各方面的減災(zāi)積極性，難以形成廣泛的社會(huì)化減災(zāi)行動(dòng)，渠道的單一化給中央政府帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，面對日益加重的自然災(zāi)害和日漸突出的潤物事故，中央政府財(cái)政獨(dú)立應(yīng)對各類災(zāi)害顯得越來越捉襟見肘和力不從心。此外，單純的政府行為往往忽視了減災(zāi)的經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，抑制了我國減災(zāi)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展。(三)保險(xiǎn)資金在我國應(yīng)急管理體系的現(xiàn)狀1980年至1995年，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)逐步得到恢復(fù)。從這個(gè)時(shí)期的保險(xiǎn)供給來看，巨災(zāi)保險(xiǎn)的體系建設(shè)已經(jīng)初步完善。但從1995年開始，我國保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)從控制和防范保險(xiǎn)公司經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，要求保險(xiǎn)公司停辦地震保險(xiǎn)。1996年中國人民銀行規(guī)定，自當(dāng)年7月1日起實(shí)施的新的企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)條款中，將洪水、地震和臺(tái)風(fēng)等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)從基本責(zé)任中剔除，并將洪水風(fēng)險(xiǎn)列為企業(yè)財(cái)險(xiǎn)綜合險(xiǎn)的承保責(zé)任范圍。而在2000年和2001年，保監(jiān)會(huì)連續(xù)下發(fā)了關(guān)于地震保險(xiǎn)的通知，指出“地震險(xiǎn)只能作為企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的附加險(xiǎn)，不得作為主險(xiǎn)單獨(dú)承?！?。到目前為止，各保險(xiǎn)公司只將洪水災(zāi)害作為特約附加險(xiǎn)種承保，而對破壞性特別嚴(yán)重、老百姓比較關(guān)心的如地震、海嘯等巨大災(zāi)難，保險(xiǎn)公司則不予承保。因此，巨災(zāi)之后能夠得到保險(xiǎn)賠付的損失微乎其微。據(jù)有關(guān)資料表明(如表5所示)，當(dāng)我國各類自然災(zāi)害造成經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，相應(yīng)的保險(xiǎn)賠款僅為災(zāi)害損失的1％，遠(yuǎn)低于36％的全球平均水平。再看表6，盡管國外兩次雪災(zāi)損失金額相對較小，但保險(xiǎn)補(bǔ)償金額相對較大中國南方雪災(zāi)損失金額很高，1998年北美雪災(zāi)損失的保險(xiǎn)補(bǔ)償率為30％，2006年中歐雪災(zāi)損失的保險(xiǎn)補(bǔ)償率為50％。而中國損失金額很大，保險(xiǎn)補(bǔ)償金額確很低。這“一小一大，一高一低”的現(xiàn)象，也顯示出了中國與國外發(fā)達(dá)國家的保險(xiǎn)業(yè)在災(zāi)害損失補(bǔ)償中的地位。目前，我國大災(zāi)之后損失的恢復(fù)基本上是靠國家財(cái)政和民間捐助，國家財(cái)政承擔(dān)了絕大部分補(bǔ)償責(zé)任(如表7所示)。這使得國家財(cái)政作為“最終保險(xiǎn)人”不堪重負(fù)，商業(yè)保險(xiǎn)在管理巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)方面的作用遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。近年來，保險(xiǎn)資金在應(yīng)急救災(zāi)方面的作用開始引起重視。早在2000年7月，中國保監(jiān)會(huì)就通過了“附加破壞性地震保險(xiǎn)條款”，推出了“對國家地震部門最終測定的震級(jí)為里氏4.7級(jí)及其以上且烈度達(dá)6級(jí)以上地震或地震引起的海嘯、火災(zāi)、爆炸及滑坡所致保險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)的損失”進(jìn)行賠付的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)險(xiǎn)種。只是該險(xiǎn)種由于費(fèi)率較高，覆蓋面較窄，又屬于自愿投保項(xiàng)目，加上我國廣大投保人對地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)認(rèn)識(shí)不足，響應(yīng)程度不高，最終沒有發(fā)展起來。2006年6月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》提出了“建立國家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，鼓勵(lì)國內(nèi)保險(xiǎn)公司多為社會(huì)提供巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障”的發(fā)展思路，為我國巨災(zāi)保險(xiǎn)體系明確了基本的方向。2007年11月1日起正式施行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》在第三十五條中規(guī)定“國家發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，建立國家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)”，這一規(guī)定為我國巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的建設(shè)提供了立法基礎(chǔ)。另外，我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在國家不斷地對三農(nóng)的關(guān)注下，也促進(jìn)了很多學(xué)者對其進(jìn)行研究，并在實(shí)踐中取得很大的發(fā)展。三、國外保險(xiǎn)資金在應(yīng)急管理體系中的作用發(fā)達(dá)國家的保險(xiǎn)業(yè)在應(yīng)對巨災(zāi)中都發(fā)揮了巨大的作用。美國在“9·11”事件中損失近1000億美元，保險(xiǎn)業(yè)支付了約228億美元的賠款，超過了聯(lián)邦政府200億美元的撥款。在“卡特里娜”颶風(fēng)中，保險(xiǎn)業(yè)提供的賠款多達(dá)712億美元。據(jù)SIGMA統(tǒng)計(jì)，保險(xiǎn)補(bǔ)償占災(zāi)害損失的全球平均比例已達(dá)36％，在一些發(fā)達(dá)國家更是高達(dá)60％—70％(表8)。四、保險(xiǎn)資金在我國應(yīng)急管理體系地位的重塑通過以上的分析，我們知道早在古代我們的祖先們就很重視保險(xiǎn)資金在應(yīng)急救災(zāi)中的作用，目前國際上保險(xiǎn)資金在應(yīng)急救災(zāi)方面占著舉足輕重的地位，世界各國都十分肯定保險(xiǎn)資金的作用。保險(xiǎn)資金在應(yīng)急管理體系中的作用表現(xiàn)在以下方面。(一)有助于擴(kuò)大應(yīng)急資金規(guī)模，足額賠付突發(fā)事件損失目前在各次突發(fā)災(zāi)害事件中，財(cái)政資金、保險(xiǎn)資金及捐贈(zèng)資金并不足以補(bǔ)償災(zāi)害損失。例如，2008年我國南方雪災(zāi)造成1516.5億元直接經(jīng)濟(jì)損失，國家利用各種方式包括民政救濟(jì)、保險(xiǎn)賠付和社會(huì)捐贈(zèng)等對雪災(zāi)損失進(jìn)行補(bǔ)償，但是，這些補(bǔ)償(政府補(bǔ)償27.5億元，保險(xiǎn)補(bǔ)償16億元，社會(huì)捐贈(zèng)16.62億元，未補(bǔ)償部分1456.38億元，即補(bǔ)償率只有4％，還有96％的雪災(zāi)損失沒有得到補(bǔ)償)，相對災(zāi)區(qū)需要而言，比例太小，杯水車薪。因此，只有充分發(fā)揮保險(xiǎn)對災(zāi)害損失的補(bǔ)償作用，使保險(xiǎn)成為災(zāi)害經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹匾侄?，讓巨?zāi)保險(xiǎn)廣覆蓋，積累更多的保險(xiǎn)資金，才能足額賠付突發(fā)公共事件的損失。(二)有助于降低財(cái)政資金壓力魏華林在其報(bào)告“中國南方雪災(zāi)損失與保險(xiǎn)補(bǔ)償問題研究”中，統(tǒng)計(jì)了1990-2006年的災(zāi)害損失與財(cái)政支出比。其顯示災(zāi)害損失金額與國家財(cái)政支出的比值，低時(shí)維持在10％左右，高時(shí)達(dá)到30％以上。而美國的這一指標(biāo)不到1％。中國目前存在的如此之高的災(zāi)損率對國家的財(cái)政支出造成了很大的影響。災(zāi)害給政府帶來了巨大的財(cái)政壓力。長期以來，在我國巨災(zāi)救助體系中，政府一直習(xí)慣扮演巨災(zāi)損失第一責(zé)任人的角色，某種程度上起著大包大攬的作用，這樣的定位對發(fā)揮政府的作用和促進(jìn)災(zāi)后重建都是不利的。對政府而言，對災(zāi)害損失承擔(dān)“無限責(zé)任”，不僅會(huì)造成自身巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也會(huì)給社會(huì)造成“由政府兜底”的錯(cuò)覺。實(shí)際上，從已有的經(jīng)驗(yàn)來看，政府的財(cái)政預(yù)算相對于巨災(zāi)損失而言，只能是杯水車薪，根本無法滿足需要。國際上比較可行的巨災(zāi)救助體系是政府應(yīng)該從“沖到最前”變成“退到最后”。也就是說，政府在承擔(dān)損失之前應(yīng)該先由商業(yè)保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司和國際再保險(xiǎn)市場等提供巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，只有充分發(fā)揮保險(xiǎn)市場中不同市場主體的作用和價(jià)值，才能共同擔(dān)當(dāng)起災(zāi)害救助金融體系的重任。(三)參與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理，提高社會(huì)的防災(zāi)防損積極性和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力保險(xiǎn)的經(jīng)營對象是風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理主要體現(xiàn)在防災(zāi)防損工作上，其最大特點(diǎn)就在于積極主動(dòng)地參與、配合社會(huì)防災(zāi)防損部門開展防災(zāi)防損工作。一方面能夠有效承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管理的社會(huì)責(zé)任，有利于增強(qiáng)償付能力，降低投保人支付成本，提高自身經(jīng)濟(jì)效益，另一方面通過積累大量的損失統(tǒng)計(jì)資料，可以為社會(huì)防災(zāi)防損部門進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理提供可靠的依據(jù)，同時(shí)能夠培養(yǎng)投保人的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，盡可能地減少社會(huì)財(cái)富的滅失(四)有助于安定人民生活，保障民生，夯實(shí)和諧社會(huì)發(fā)展根基從國內(nèi)外巨災(zāi)造成的破壞和損失來看，受影響最大的莫過于受災(zāi)的普通民眾，特別是經(jīng)濟(jì)條件相對較差的災(zāi)民。汶川大地震在造成8萬多人死亡和失蹤的巨大生命財(cái)產(chǎn)損失的同時(shí)，也使得受災(zāi)地區(qū)數(shù)以百萬計(jì)的群眾在改革開放30年的奮斗中所積累的物質(zhì)成果轉(zhuǎn)瞬之間灰飛煙滅。大量幸存的災(zāi)民在面對家破人亡、自身傷殘和滿目瘡痍的生存、生活環(huán)境的同時(shí)，有的不符合豁免條件的貸款人甚至還要背負(fù)房貸、車貸等沉重的還貸壓力。盡管政府通過救濟(jì)、提供臨時(shí)安置住房等方式解決實(shí)際困難，但這對于遭受巨大經(jīng)濟(jì)損失和精神打擊的災(zāi)民而言，還遠(yuǎn)不能滿足災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)生活的需要。在政府財(cái)力有限的條件下，面對如此大規(guī)模的損失，真正能夠助上災(zāi)民一臂之力的只能是巨災(zāi)保險(xiǎn)。只有及時(shí)充足的保險(xiǎn)資金，才能保護(hù)受災(zāi)地區(qū)民眾的生活穩(wěn)定。但是我國由于多種原因，現(xiàn)在保險(xiǎn)資金尚未在應(yīng)急管理體系中發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。而在保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)間較長的西方國家，巨災(zāi)險(xiǎn)已成為保險(xiǎn)體系中的重要組成部分，在應(yīng)急管理體系中，為分擔(dān)巨災(zāi)損失、政府責(zé)任方面發(fā)揮了巨大的作用。為此，我們可以借鑒海外的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度(如表9、10所示)，未雨綢繆，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行。從上述兩表可以看出，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立首先需要建立配套的法律和法規(guī)，通過法律和法規(guī)來明確政府、相關(guān)機(jī)構(gòu)、個(gè)人、保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中的責(zé)、權(quán)、利以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以維持該體系的有效、持續(xù)、健康的運(yùn)轉(zhuǎn)。其次需要明確巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)施方式，是采用強(qiáng)制購買、半強(qiáng)制購買還是自愿購買。