《行政學(xué)概論》課件章節(jié)1

第一章緒論【內(nèi)容提要】行政學(xué)，在國外一般稱為公共行政學(xué)（PublicAdministration）、行政學(xué)、和公共管理學(xué)，在中國也稱為行政管理學(xué)。行政學(xué)有自己完整的學(xué)科體系，也有獨(dú)特的研究對象，被認(rèn)為是探求政府科學(xué)管理社會公共事務(wù)的規(guī)律科學(xué)。它在西方國家備受關(guān)注，并得到迅速的發(fā)展，成為20世紀(jì)以來發(fā)展最快的社會科學(xué)學(xué)科之一?，F(xiàn)階段中國正處于全面深化改革的時期，為中國行政學(xué)的發(fā)展提供了豐富的土壤，但也對其提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此現(xiàn)階段對行政管理學(xué)的概述、演進(jìn)、及國家管理體制的進(jìn)一步的了解成為必要。第一節(jié)行政管理學(xué)概述一、行政管理學(xué)的基本概念二、行政管理學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)三、行政管理學(xué)與其他學(xué)科的關(guān)系第二節(jié)行政管理的演進(jìn)一、行政管理學(xué)的興起二、行政管理學(xué)的發(fā)展三、中國行政學(xué)的發(fā)展概況第三節(jié)國家管理的體制一、國家公共行政管理的基礎(chǔ)二、國家行政管理的主體與客體三、國家公共行政管理的主要方式第一節(jié)行政管理學(xué)概述一、行政管理學(xué)的基本概念（一）行政管理學(xué)的含義無論是中國還是外國，對行政的理解一般是指對國家事務(wù)的管理。但是究竟如何去準(zhǔn)確把握行政的具體含義，從來沒有形成一致。但是概括起來，主要是從政治與行政二分的角度、管理或功能的角度、三權(quán)分立的角度看行政。1.從政治與行政二分的角度看。古德諾曾明確指出：在所有的政治體制中都存在著兩種主要的和基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)功能和和國家意志的執(zhí)行功能，前者稱之為政治，后者稱之為行政。這就是所謂的政治——行政二分法的行政管理理論。

2.從管理或功能的角度看。這是20世紀(jì)初科學(xué)管理運(yùn)動興起之后，一部分學(xué)者將科學(xué)管理的原理原則引用到政府行政組織，從管理的角度來解釋行政。從管理或功能的角度來看，學(xué)者認(rèn)為一切管理都是行政，這種觀點(diǎn)側(cè)重于從技術(shù)的角度來看問題。如管理中包括的：計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等，這是以美國的行政學(xué)家懷特和西蒙為代表的全新決策理論在行政中的應(yīng)用。倫納德.D.懷特是這種觀點(diǎn)的早期代表人物。3.從三權(quán)分立的角度看行政。三權(quán)分立首先把國家的權(quán)力體系劃分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會、法院和政府“獨(dú)立”行使。這種觀點(diǎn)把行政作為與立法與司法想并列的權(quán)力之一，是國家行政系統(tǒng)所從事的活動。行政學(xué)家魏洛比曾說：“行政乃政府行政部門所管轄的事務(wù)。”綜上所述，行政可以表達(dá)為：國家的行政機(jī)關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)及其自身事務(wù)所進(jìn)行的一系列組織和管理活動。（二）行政管理學(xué)的研究對象和方法1.行政管理學(xué)的研究對象根據(jù)行政管理學(xué)的定義：國家的行政機(jī)關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)及其自身事務(wù)所進(jìn)行的一系列組織和管理活動。行政管理學(xué)的研究對象是國家和社會事務(wù)及其行政組織自身的管理問題?？偟膩碇v行政管理的主體是行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它依法享有國家權(quán)力機(jī)關(guān)授予的行政權(quán)力。行政管理的客體是國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)。2.行政學(xué)的研究方法研究方法能夠?yàn)槿藗兲峁┮环N獨(dú)立探索的途徑和解決問題的視角，方法不僅貫穿研究的始終而且還可以直接指導(dǎo)、豐富和發(fā)展理論體系。一般來講，作為一門社會科學(xué)學(xué)科，行政學(xué)可以采用的研究方法主要有：（1）歷史分析法。（2）比較分析法。（3）定量分析法。（4）實(shí)證分析法。（5）案例分析法。（6）行為科學(xué)研究法。二、行政管理學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)每個學(xué)科都有其自身的學(xué)科特點(diǎn)，行政學(xué)作為獨(dú)立的一門學(xué)科，也有其自己的學(xué)科特點(diǎn)。歸納起來主要有以下幾點(diǎn)：（一）公共性與行政性相統(tǒng)一（二）綜合性和獨(dú)立性相統(tǒng)一（三）應(yīng)用性與系統(tǒng)性相統(tǒng)一（四）法制性與革新性相統(tǒng)一三、行政管理學(xué)與其他學(xué)科的關(guān)系行政管理學(xué)本身具有綜合性和獨(dú)立性的特征，是一門交叉性、邊緣性學(xué)科，它同其他的學(xué)科都有密切的聯(lián)系。我們在研究他們之間的關(guān)系時，既要看到他們之間的相關(guān)性，又要看到他們之間的區(qū)別。這樣才能更好的把握行政管理學(xué)的特點(diǎn)。（一）行政管理學(xué)與政治學(xué)的關(guān)系（二）行政管理學(xué)與企業(yè)管理學(xué)的關(guān)系（三）行政管理學(xué)與行政法學(xué)的關(guān)系（四）公共行政學(xué)與社會學(xué)的關(guān)系第二節(jié)行政管理的演進(jìn)一、行政管理學(xué)的興起行政管理學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科，產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初?！靶姓W(xué)”一詞，由德國學(xué)者史坦因（LorenzVanStein）首次提出，他于1865至1868年發(fā)表七卷本的《行政學(xué)》著作，但當(dāng)時所謂的行政學(xué)主要是指行政法而言。行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科，最早出現(xiàn)在美國。1887年威爾遜在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表了“行政之研究”一文，第一次明確提出應(yīng)把行政管理當(dāng)做一門獨(dú)立學(xué)科來研究。在這一階段一般稱為行政管理學(xué)形成的時期。主要代表人物是T.W.威爾遜和F.J古德諾。而后，行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科出現(xiàn)，一般以懷特和魏勞畢的兩本大教科書為標(biāo)志。他們于1926年和1927年分別出版《行政學(xué)導(dǎo)論》和《公共行政原理》，對行政學(xué)內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)的研究和闡述，從而形成了行政學(xué)理論體系。1930年，國際行政科學(xué)學(xué)會在馬德里成立，行政學(xué)引起了世界各國的普遍重視。行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展并非偶然，而是有著深厚的歷史原因和理論淵源。（一）行政學(xué)產(chǎn)生的歷史原因1.西方資本主義國家行政職權(quán)的擴(kuò)展對行政學(xué)的研究提出要求2.科學(xué)管理運(yùn)動的興起（二）行政學(xué)產(chǎn)生的理論淵源第一，西方近代政治學(xué)說，尤其是國家學(xué)說。第二，官房學(xué)說的發(fā)展。第三，普魯士的任官制度和英國的文官制度。第四，行政法學(xué)的興起。二、行政管理學(xué)的發(fā)展（一）三階段說三階段說大致是將公共行政學(xué)的發(fā)展分為三個發(fā)展階段：1.傳統(tǒng)理論時期（19世紀(jì)末至20世紀(jì)30年代）（1）以泰勒為代表的科學(xué)管理學(xué)派（2）以韋伯為代表的官僚模型學(xué)派（3）以法約爾為代表的行政管理學(xué)派（4）以懷特、魏勞畢為代表的理論行政學(xué)派這一時期的理論特點(diǎn)主要有：（1）把公共行政局限于與政治截然不同的“中立性”的行政領(lǐng)域，主要是執(zhí)行政策而不是制定政策的領(lǐng)域。（2）行政與政治分離后的行政學(xué)比較關(guān)注組織結(jié)構(gòu)、科學(xué)管理和組織效率等問題。這一時期行政學(xué)的研究其中效率取向的價(jià)值觀受到了泰勒等人為代表的科學(xué)管理學(xué)派以及韋伯為代表的官僚制理論的巨大的影響。他們各自的特征也在早期的行政學(xué)中打下了深深的印記。因此這一階段的行政學(xué)理論又被稱為科學(xué)管理階段。（3）行政從政治中分離出來了，為行政學(xué)的發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)。行政主要關(guān)注的焦點(diǎn)在于組織的效率等問題。作為公共權(quán)力的合法行使者，政府及其職員需要依仗專業(yè)化管理所必需的知識和技術(shù)權(quán)威，以便能為社會提供更多更好的服務(wù)。2．行為科學(xué)行政研究時期（20世紀(jì)30年代-20世紀(jì)60年代）（1）霍桑實(shí)驗(yàn)學(xué)派（2）動態(tài)平衡學(xué)派（3）決策理論學(xué)派（4）需要層次理論學(xué)派3.系統(tǒng)理論時期（20世紀(jì)60年代~20世紀(jì)70年代）（1）社會系統(tǒng)理論（2）開放系統(tǒng)理論（3）生態(tài)理論（4）權(quán)變理論三、中國行政學(xué)的發(fā)展概況十一屆三中全會以來，經(jīng)過了撥亂反正，糾正“左”的錯誤，為政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)以及行政學(xué)的恢復(fù)和繁榮創(chuàng)造了良好的政治條件。1982年-1984年我國的行政改革過程中也暴露出缺乏系統(tǒng)的科學(xué)的行政管理理論做指導(dǎo)而導(dǎo)致的問題。這給恢復(fù)和發(fā)展行政管理學(xué)創(chuàng)造了充分條件。1984年8月，由國務(wù)院辦公廳和勞動人事部聯(lián)合發(fā)起召開全國性的行政管理研討會，論證了開展行政學(xué)研究的必要性，一些大學(xué)開始設(shè)置行政管理專業(yè)或開設(shè)行政管理學(xué)課程。截止2008年，全國已有321所大學(xué)開設(shè)了行政管理學(xué)專業(yè)。第三節(jié)國家管理的體制一、國家公共行政管理的基礎(chǔ)在現(xiàn)代民主憲政社會中,國家公共行政管理的基礎(chǔ)由兩大部分構(gòu)成：其一，經(jīng)由憲法、法律以及政治傳統(tǒng)、社會習(xí)慣合法認(rèn)定和授予的政府行政職能。沒有這種合法認(rèn)定和授予的職能，政府就變成了無本之木、無緣之水，國家公共行政管理事實(shí)上將無從談起。其二，政府在名義上享有、在實(shí)際上行使的國家公共權(quán)力。首先，公共行政權(quán)力是一種權(quán)力。其次，公共行政權(quán)力是一種公共權(quán)力。再次，公共行政權(quán)力是一種政治權(quán)力。

二、國家行政管理的主體與客體（一）國家公共行政管理的主體國家公共行政管理的主體又可以分為四種：1.政府，包括中央政府和地方政府。2.政府行政機(jī)關(guān)。3.行政首長。（1）政府首腦。（2）政府首腦以下的高級政務(wù)類行政首長。（3）政務(wù)首長以下的各級常務(wù)首長。（4）由憲法和有關(guān)法律所特別授權(quán)的一部分官員，主要是指主持認(rèn)識行政事項(xiàng)的少數(shù)首長。4.政府普通公務(wù)員。（二）國家公共行政管理的客體國家公共行政管理的客體大致可以分為以下六類：1.經(jīng)濟(jì)性組織，包括制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、科技業(yè)和其他一切以贏利為目的的組織。2.社會性組織，包括教會、社區(qū)團(tuán)體、群眾團(tuán)體等一切以非贏利為目的的組織。3.政治性組織，包括政黨和一切以政權(quán)或政治性權(quán)力為目的的組織。4.教科文組織，包括學(xué)校、科學(xué)研究單位和各種文化團(tuán)體。5.新聞性組織，包括報(bào)社、新聞社、出版社、電臺、電視臺等一切新聞傳播媒介組織。6.公民，是政府公共行政管