《行政學(xué)概論》課件章節(jié)13

第十三章行政績效管理【內(nèi)容提要】二十世紀七十年代末期以來，西方發(fā)達國家普遍面臨著財政危機、管理危機和政府信任危機等多重壓力。同時，日益興起的新科技革命浪潮和經(jīng)濟全球化使得公共行政環(huán)境發(fā)生了巨大變化。在這種背景下，肇始于英國、新西蘭、澳大利亞等國家旨在以企業(yè)家精神重塑政府的“新公共管理運動”迅速向其他西方國家及第三世界國家蔓延，其核心在于突破傳統(tǒng)公共行政理論的政治、行政二分法模式而引入公共選擇理論、市場競爭理論、交易成本理論等新的理論，并通過借鑒現(xiàn)代企業(yè)的管理理念、工具和方法來進行行政改革。由此,不僅推動了公共行政由“管理行政”向“服務(wù)行政”的轉(zhuǎn)變，同時，傳統(tǒng)的行政效率主義模式亦逐漸被更為系統(tǒng)化、規(guī)范化的績效管理模式所取代，推行行政績效管理成為世界諸多國家改善政府治理水平的重要途徑。本章首先從行政績效的概念解析入手，繼而以系統(tǒng)論的視角對行政績效管理的總體結(jié)構(gòu)和運行程序進行闡述，最后對包括中國在內(nèi)的一些國家開展行政績效管理的實踐情況進行介紹。第十三章行政績效管理第一節(jié)行政績效管理概述一、行政績效的概念界說二、行政績效管理的定義三、行政績效管理的價值取向四、行政績效管理的主要功能第二節(jié)行政績效管理系統(tǒng)一、行政績效管理系統(tǒng)的整體結(jié)構(gòu)二、行政績效管理系統(tǒng)的管理主體與客體三、行政績效管理系統(tǒng)的運行程序四、行政績效管理系統(tǒng)的技術(shù)工具第三節(jié)行政績效管理的實踐一、美國聯(lián)邦政府的績效管理二、韓國地方政府的績效管理三、新加坡政府公務(wù)員績效管理四、中國行政績效管理的實踐探索第一節(jié)行政績效管理概述一、行政績效的概念界說（一）績效1、績效的內(nèi)涵績效結(jié)果論的實質(zhì)是將績效等同于職責履行或任務(wù)執(zhí)行的最終結(jié)果，且結(jié)果表達與職能、職責、目標、目的、關(guān)鍵結(jié)果領(lǐng)域、關(guān)鍵、成功要素、產(chǎn)出量等組織管理要素密切相關(guān)。更多學(xué)者是將績效界定為行為與結(jié)果之總和。一般而言，績效是組織所期望的為實現(xiàn)組織目標而展現(xiàn)在不同層面上的能夠被觀測和評價的工作行為及其有效結(jié)果輸出。2、績效的層次根據(jù)被衡量行為主體的層次性，可以將績效劃分為組織績效、群體績效和個人績效三個層次。3、績效的特性績效至少具有以下幾個主要特征。第一，多因性。第二，多維性。第三，動態(tài)性。第四，可評價性。（二）行政績效1、行政績效的含義行政績效是指公共行政組織為了實現(xiàn)公共利益，在公共行政活動中通過一定的行政程式、工具和方法所取得的綜合成果以及在此過程中所表現(xiàn)出來的施政能力。

2、行政績效的類型按照不同的標準，可以將行政績效劃分為不同的類型。（1）根據(jù)公共行政職能所涉及的領(lǐng)域，行政績效可分為政治績效、經(jīng)濟績效、社會績效和文化績效四個方面。（2）根據(jù)績效目標的多少，行政績效可分為單項績效與綜合績效。（3）根據(jù)績效考察時間的長短，行政績效可分為短期績效和長期績效。（4）根據(jù)公共行政活動的層次，行政績效可分為組織績效、管理績效和執(zhí)行績效三個層次。3、行政效率、行政效能與行政績效二、行政績效管理的定義（一）對績效管理的認識績效管理是指在組織戰(zhàn)略的指引下，為確保組織中各層面行為主體的工作行為和工作產(chǎn)出與組織目標相一致而進行的一系列管理活動。（二）行政績效管理的定義行政績效管理是指在特定的行政環(huán)境中，公共行政組織為了改善和提高公共管理和公共服務(wù)水平，通過確立與行政目標和行政職能相匹配的績效目標和績效評價指標體系，采用科學(xué)合理的機制、程序和方法對公共行政組織內(nèi)部各層面的行政行為和工作業(yè)績進行系統(tǒng)管理的活動。三、行政績效管理的價值取向經(jīng)濟（Economy）效率（Efficiency）效果（Effectiveness）公平（Equality）四、行政績效管理的主要功能第一，行政績效管理有助于促進公共行政組織樹立正確的政績觀。第二，行政績效管理有助于促進公共行政組織行政理念的轉(zhuǎn)變。第三，行政績效管理有助于促進政府公共行政職能的轉(zhuǎn)變。第四，行政績效管理有利于在公共行政組織中形成競爭機制。第五，行政績效管理有利于改善公共行政組織的形象。第二節(jié)行政績效管理系統(tǒng)行政績效管理是一個多要素的協(xié)同系統(tǒng)，其中涉及績效目標、評價標準、運行程序、管理主體、技術(shù)工具以及影響環(huán)境等一系列要素。全面、準確地把握這些要素之間的相互關(guān)系以及這一系統(tǒng)的運作機制是科學(xué)地將其運用于公共行政實踐的基礎(chǔ)。一、行政績效管理系統(tǒng)的整體結(jié)構(gòu)綜觀目前國內(nèi)外政府行政績效管理的研究和實踐，行政績效管理系統(tǒng)一般是以各級行政組織的使命、愿景、核心價值觀和戰(zhàn)略為出發(fā)點而建立的一個由績效計劃、績效監(jiān)控、績效評價、績效反饋四個環(huán)節(jié)共同構(gòu)成的循環(huán)系統(tǒng)。同時，評價內(nèi)容、評價主體、評價周期、評價方法以及結(jié)果應(yīng)用這五項關(guān)鍵決策始終貫穿于四個環(huán)節(jié)之中，對行政績效管理的實施效果起著決定性的作用，最終促進行政績效管理的戰(zhàn)略目的、管理目的和開發(fā)目的的全面實現(xiàn)。二、行政績效管理系統(tǒng)的管理主體與客體（一）行政績效管理的主體行政績效管理機構(gòu)可以分為內(nèi)部管理機構(gòu)和外部管理機構(gòu)兩種類型。1、內(nèi)部管理機構(gòu)內(nèi)部機構(gòu)是指政府內(nèi)部負責行政績效管理的機構(gòu)。2、外部管理機構(gòu)外部績效管理機構(gòu)主要包括立法機關(guān)建立的績效管理機構(gòu)、政黨建立的績效管理機構(gòu)、新聞媒體以及社會中介評價機構(gòu)等。（二）行政績效管理的客體由于行政績效管理是一個多層次、寬范疇的概念，其所涉及的管理客體亦包括多個方面，既可以以行政組織、行政部門或行政人員為直接的績效管理對象，亦可以公共政策的實施情況或以公共項目的實施情況為績效管理對象。三、行政績效管理系統(tǒng)的運行程序（一）行政績效計劃行政績效管理始于績效計劃，制定績效計劃的目的在于通過規(guī)范化的管理過程促進相關(guān)行政行為主體績效水平的提高，順利實現(xiàn)公共行政組織的政治、經(jīng)濟與社會發(fā)展目標。1、行政績效計劃的主要原則（1）科學(xué)性原則（2）系統(tǒng)性原則（3）民主化原則（4）重點突出原則（5）適度彈性原則2、行政績效計劃的目標來源（1）法定職責（2）慣例事權(quán)（3）政策問題（4）服務(wù)對象（5）領(lǐng)導(dǎo)意志3、行政績效計劃的制定步驟（1）績效環(huán)境的分析（2）績效目標的確定（3）績效計劃方案的制定（4）派生計劃的制定（5）計劃預(yù)算的編制4、行政績效指標體系的設(shè)計行政績效評價指標體系的設(shè)計思路有以下幾種類型：其一是以政府的戰(zhàn)略管理導(dǎo)向為視角來進行行政績效指標的設(shè)計。其二是以政府的內(nèi)部管理為視角來進行績效指標的設(shè)計。其三是以績效審計為視角進行行政績效評價指標的設(shè)計。其四是以項目邏輯為視角進行行政績效評價指標的設(shè)計。（二）行政績效監(jiān)控1、績效溝通2、績效輔導(dǎo)（三）行政績效評價1、行政績效評價的功能第一，評價公共政策的效果。第二，提供決策信息依據(jù)。第三，促進激勵與學(xué)習(xí)。第四，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。2、行政績效評價的主體行政績效評價的主體即對政府績效進行價值判斷的組織、部門和個體。3、行政績效評價的程序（1）績效評價準備（2）評價對象自評（3）評價信息收集與整理（4）評價結(jié)果形成（四）行政績效反饋四、行政績效管理系統(tǒng)的技術(shù)工具第三節(jié)行政績效管理的實踐一、美國聯(lián)邦政府的績效管理

1990年代以來，在政府重塑運動深入發(fā)展的影響下，美國各級政府相繼開始了以結(jié)果為導(dǎo)向的行政績效管理理念改革，聯(lián)邦政府對績效管理的重視亦達到前所未有的高度。其中，克林頓時期建立了聯(lián)邦政府績效管理的制度性框架；小布什時期側(cè)重于對聯(lián)邦項目進行全面的績效評價與分級并力促績效與預(yù)算相結(jié)合；奧巴馬政府則進一步提出了創(chuàng)建新的績效管理體系。（一）克林頓政府時期：政府績效與結(jié)果法案（GPRA）（二）小布什政府時期：聯(lián)邦項目績效評價與分級（PART）（三）奧巴馬政府：構(gòu)建聯(lián)邦績效管理新框架美國聯(lián)邦政府在2011財年預(yù)算報告中以“構(gòu)建高績效政府”為標題，就績效信息的利用、溝通和問題解決機制制定了三大“相互強化型”績效管理戰(zhàn)略，主要內(nèi)容包括：第一，利用績效信息領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)習(xí)并改善結(jié)果。第二，為實現(xiàn)更好的結(jié)果和透明度，清晰而準確地溝通績效。第三，強化問題解決網(wǎng)絡(luò)。二、韓國地方政府的績效管理韓國自2003年盧武鉉政府執(zhí)政以后，高度重視政府的績效管理，以期提高行政效率。在此背景下，作為一種先進的績效管理工具，平衡計分卡引起了韓國政府管理者的極大興趣。富川市是韓國的一個地方自治體，也是該國率先引進平衡計分卡的政府組織之一。經(jīng)過多年的探索，富川市已經(jīng)成為韓國構(gòu)建平衡計分卡系統(tǒng)的標桿組織，其經(jīng)驗在韓國其他地方自治體中得到了廣泛推廣。富川市構(gòu)建績效管理體系是圍繞評價指標及評價項目、評價主體、評價周期、評價結(jié)果的應(yīng)用等4個關(guān)鍵決策進行的。具體做法如下：第一，評價指標及評價項目。第二，績效評價主體。第三，績效評價周期。第四，績效評價結(jié)果的應(yīng)用。三、新加坡政府公務(wù)員績效管理新加坡于1983年引入潛力評價體系（PotentialAppraisalSystem，PAS）用以對高級公務(wù)員進行績效評價。該套系統(tǒng)是殼牌公司于20世紀60年代為評價高級管理職位的公務(wù)員所開發(fā)的一套績效評價體系。1986年殼牌公司對潛力評價系統(tǒng)進行了改進。1994年，新加坡政府在新的潛力評價系統(tǒng)的基礎(chǔ)上進行調(diào)整以符合公共管理部門的特性，并在應(yīng)用中得到了逐步的改進和完善。（一）新加坡公務(wù)員績效評價辦法新加坡政府績效評價主要通過績效報告和績效排名兩個系統(tǒng)來實現(xiàn)。1、績效報告系統(tǒng)績效報告系統(tǒng)主要包括：①工作任務(wù)表。②工作評價報告。③發(fā)展評價報告。

2、績效排名系統(tǒng)績效排名系統(tǒng)是對績效報告系統(tǒng)的全方位補充，旨在解決不同督導(dǎo)者之間所存在的標準差異問題?？冃琶到y(tǒng)包含了工作質(zhì)量、組織產(chǎn)出能力、知識及應(yīng)用、團隊合作、抗壓能力及責任感等多項內(nèi)容。（二）新加坡公務(wù)員績效評價內(nèi)容新加坡政府秉承廉正、服務(wù)及卓越的核心價值觀，將公務(wù)員績效評價聚焦于以下四個原則，即績效評價體系應(yīng)是透明、公正的；績效評價體系應(yīng)是可信、客觀和嚴謹?shù)?；績效評價結(jié)果應(yīng)及時向公務(wù)員反饋；績效評價應(yīng)著眼于促進公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展。其績效評價的內(nèi)容主要體現(xiàn)在發(fā)展評價報告和工作評價報告兩個方面。四、中國行政績效管理的實踐探索（一）行政績效管理探索過程中所采取的實踐形式在我國各級政府進行行政績效管理的探索過程中，曾先后出現(xiàn)過多種不同的實踐形式：第一，以社會服務(wù)承諾制為主要內(nèi)容的行政績效管理。第二，以效能監(jiān)察和效能建設(shè)為主要內(nèi)容的行政績效管理。第三，以地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子實績考核為主要內(nèi)容的績效管理。第四，以公民評議為主要內(nèi)容的行政績效管理。第五，以公共支出績效考評為主要內(nèi)容的績效管理。第六，以環(huán)境保護實績?yōu)橹饕獌?nèi)容的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效管理。第七，以公務(wù)員個體為對象的行政績效管理。第八，以科學(xué)化、專業(yè)化評價為主要方式