城投隱性債務(wù)如何化解如何看待城投轉(zhuǎn)型和區(qū)域整合情況

2/2作者：一氣貫長空城投隱性債務(wù)如何化解，如何看待城投轉(zhuǎn)型和區(qū)域整合情況？城投隱性債務(wù)如何化解？隱性債務(wù)化解整體思路為“遏增化存”，目前廣東、北京已實(shí)現(xiàn)隱債清零。城投企業(yè)相關(guān)債務(wù)規(guī)模管控由來已久，銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號文提出：各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人不得新增融資平臺貸款規(guī)模。2014年新《預(yù)算法》規(guī)定：除在國務(wù)院確定的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何其他方式舉借債務(wù)，除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。國發(fā)〔2014〕43號文和財(cái)預(yù)〔2014〕351號文提出要對截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務(wù)進(jìn)行清理，將甄別后的地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理。但在2015~2018年債務(wù)置換期間，為滿足地方政府的融資需求，除法定債務(wù)預(yù)算外，地方政府還通過一些操作進(jìn)行債務(wù)擴(kuò)張，導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上應(yīng)由政府償還的債務(wù)（即后續(xù)定義為隱性債務(wù)）繼續(xù)大量產(chǎn)生，地方政府債務(wù)風(fēng)險愈發(fā)突出。2018年8月，中發(fā)〔2018〕27號文明確隱性債務(wù)范圍，并在全國范圍內(nèi)開展隱性債務(wù)摸底統(tǒng)計(jì)，要求地方政府按照“控增量、化存量”的方針，在5~10年內(nèi)化解隱性債務(wù)，預(yù)計(jì)將持續(xù)到2028年。2023年2月15日，習(xí)近平在《當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的幾個重大問題》中指出：防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。要壓實(shí)省級政府防范化解隱性債務(wù)主體責(zé)任，加大存量隱性債務(wù)處置力度，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，穩(wěn)步推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管，堅(jiān)決遏制增量、化解存量。體現(xiàn)出隱性債務(wù)化解整體思路仍為“遏增化存”。與地方政府債務(wù)相比，隱性債務(wù)的最大風(fēng)險在于其隱蔽性，還具有非統(tǒng)籌性和信仰動搖的風(fēng)險。首先，地方政府債務(wù)是在中央統(tǒng)籌下形成的，有限額約束和續(xù)發(fā)等方面的規(guī)劃，而隱性債務(wù)是自下而上形成的，規(guī)模、成本、再融資等并未經(jīng)過統(tǒng)籌，易積少成多形成較大的風(fēng)險。其次，地方政府債務(wù)可以通過借新還舊實(shí)現(xiàn)周轉(zhuǎn)，不易產(chǎn)生資金斷裂，而隱性債務(wù)由于區(qū)域輿情、企業(yè)行業(yè)風(fēng)險等可能會失去再融資能力，無法進(jìn)行接續(xù)還款。隨著地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險愈發(fā)突出，逐漸引起中央層面的重視。2018年8月財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報說明》，提出了六種隱性債務(wù)化解方案，可概括為三類：（1）“償還”，即償還隱債，控制隱債規(guī)模，包括①安排財(cái)政資金償還，如安排年度預(yù)算資金、超收收入、盤活財(cái)政存量資金等；②出讓部分政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還，以及依靠自身業(yè)務(wù)，如③企事業(yè)單位利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營性收入償還；④將部分具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的隱性債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)。目前財(cái)政承壓，區(qū)域內(nèi)可出讓的股權(quán)和資產(chǎn)有限，且大多數(shù)公益性項(xiàng)目本身不具有現(xiàn)金流，上述措施難以成為主要的化債方式。（2）“展期和重組”，即拉長化債期限，六種隱性債務(wù)化解方案里其中一種是：企事業(yè)單位協(xié)商金融機(jī)構(gòu)通過借新還舊、展期等方式償還，以時間換空間，再次拉長債務(wù)的償還期限。該種方式目前已被采用，例如遵義道橋銀行貸款期限調(diào)整為20年，利率調(diào)整為3.00%/年至4.50%/年，前10年僅付息不還本，后10年分期還本。（3）“出清”，即風(fēng)險出清，如破產(chǎn)重組和清算。此過程中城投債或?qū)⒋蚱苿傂詢陡叮粌H會讓城投公司信用受損或破產(chǎn)，也會損害當(dāng)?shù)氐恼庞?，進(jìn)而發(fā)酵影響區(qū)域的金融環(huán)境，產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，短期不會被采用。綜上所述，短期內(nèi)第二種方式仍為隱債化解的主要方式。隱性債務(wù)化解效果：從隱性債務(wù)化解效果來看，自2021年起，廣東、上海、北京等發(fā)達(dá)地區(qū)陸續(xù)宣布開展全域隱性債務(wù)清零的工作，截至2023年1月末，廣東、北京已實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零目標(biāo)。除省級地方政府外，上海市部分區(qū)、徐州市云龍區(qū)、江蘇省東?？h、鄂爾多斯空港物流園區(qū)等多個市/區(qū)（縣）/園區(qū)也已實(shí)現(xiàn)了隱債清零，部分區(qū)域的村級債務(wù)也已完成清零工作，如揚(yáng)州市、咸寧市等。此外通過對各區(qū)域發(fā)債城投企業(yè)有息債務(wù)規(guī)模的觀測，近年來發(fā)債城投企業(yè)有息債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)下降或者平穩(wěn)態(tài)勢的地區(qū)或者有息債務(wù)規(guī)模雖呈上升趨勢但其增速卻呈放緩態(tài)勢的地區(qū)，或在一定程度上反映出當(dāng)?shù)仉[性債務(wù)化解任務(wù)具有一定成效。如何看待城投轉(zhuǎn)型和區(qū)域整合情況？城投企業(yè)轉(zhuǎn)型主要有轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)模式、發(fā)展準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)和發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務(wù)三種模式，其中風(fēng)險逐步提升。近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域基建逐步完善，在剝離城投企業(yè)政府性融資職能、強(qiáng)化地方債務(wù)管理的政策基調(diào)下，城投企業(yè)轉(zhuǎn)型主要向三條路徑發(fā)展。（1）轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)模式：城投企業(yè)逐步脫離融資職能，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金由政府撥款，城投企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理及后續(xù)養(yǎng)護(hù)，收取管理費(fèi)。在這種模式下，城投企業(yè)雖然剝離地方政府融資職能，但生產(chǎn)經(jīng)營活動依然由地方政府統(tǒng)籌安排，且不受限于政策對于涉隱平臺的融資限制，轉(zhuǎn)型風(fēng)險較低。（2）發(fā)展準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)：準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)包括供水熱氣電、公共交通、污水處理等特許經(jīng)營類板塊。這種轉(zhuǎn)型路徑依賴于地方政府將區(qū)域內(nèi)國有可經(jīng)營資產(chǎn)進(jìn)行注入，準(zhǔn)公益性行業(yè)因其進(jìn)入壁壘很高且部分業(yè)務(wù)處于國家“兩新一重”發(fā)展戰(zhàn)略中的重要發(fā)展領(lǐng)域，可產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流或可享受政府穩(wěn)定補(bǔ)貼。但對于城投企業(yè)來看，仍存在經(jīng)營不善、管理混亂、投資激進(jìn)等問題，因此轉(zhuǎn)型風(fēng)險一般。（3）發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務(wù)：經(jīng)營性業(yè)務(wù)包括房地產(chǎn)開發(fā)、金融投資、物業(yè)運(yùn)營以及貿(mào)易等業(yè)務(wù)。此類業(yè)務(wù)相較于城投傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，雖然有一定現(xiàn)金流，但企業(yè)將直接面臨市場風(fēng)險及競爭壓力，以及企業(yè)管理、戰(zhàn)略規(guī)劃等主客觀因素，因此業(yè)務(wù)發(fā)展的不確定性更高，轉(zhuǎn)型風(fēng)險較高。城投整合主要有新設(shè)合并型和吸收合并型，需關(guān)注不同模式下的潛在問題。2018年以來，各省城投整合逐步推進(jìn)，湖南、江西、陜西等多個省份更是出臺鼓勵城投整合的相關(guān)政策文件，推動城投整合數(shù)量迅速上升。2022年是城投“國企改革三年行動方案”的收官之年，城投整合進(jìn)一步加速。目前城投轉(zhuǎn)型途徑主要有新設(shè)合并型和吸收合并型兩種，新設(shè)合并型指新成立城投公司作為目前區(qū)域城投公司的母公司。吸收合并型指由已有的城投平臺吸收合并其他平臺，分為同一行政等級合并或高層級合并低層級。合并方式主要有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)（平臺資產(chǎn)的劃入或劃出）和股權(quán)劃轉(zhuǎn)（股權(quán)上掛（低層級政府變?yōu)楦邔蛹壵┗蛘块T間劃轉(zhuǎn)（國資委、財(cái)政局等））。城投整合符合國資改革的政策導(dǎo)向，對于信用水平的影響需要關(guān)注實(shí)質(zhì)性的償債資源是否有所擴(kuò)充。若合并后“并表且并權(quán)”，則有助于提升區(qū)域債務(wù)集中管控，一定程度上便利融資；若合并后“并表不并權(quán)”，則母公司無法提升信用水平，子公司可能面臨回款鏈條延長的情況。此外，需注意單純的股權(quán)上掛無法實(shí)質(zhì)性提升企業(yè)的信用水平，仍需關(guān)注其業(yè)務(wù)委托方（回款方）的實(shí)力情況。遵義道橋展期模式是否會在全國其他區(qū)域推廣？遵義道橋展期模式是在政策指導(dǎo)下，在區(qū)域資源稟賦和債務(wù)壓力等多重因素疊加下的選擇，類似區(qū)域或在恰當(dāng)時機(jī)采用此模式，但短期大面積推廣到全國的可能性很低。事件概述：2022年12月30日，遵義道橋建設(shè)（集團(tuán)）有限公司發(fā)布《遵義道橋建設(shè)（集團(tuán)）有限公司關(guān)于推進(jìn)銀行貸款重組事項(xiàng)的公告》，披露遵義道橋銀行貸款重組概況：銀行貸款重組涉及債務(wù)規(guī)模155.94億元，重組后銀行貸款期限調(diào)整為20年，利率調(diào)整為3.00%/年至4.50%/年，前10年僅付息不還本，后10年分期還本。遵義道橋展期原因和影響：區(qū)域財(cái)政自給率低，債務(wù)負(fù)擔(dān)重，輿情頻發(fā)，企業(yè)短期周轉(zhuǎn)壓力大，需要展期。遵義市2022年GDP4,401.26億元，增速為3.1%，同期實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算收入276.12億元，財(cái)政自給率僅為38.53%，疊加政府性基金收入下滑（2022年1~11月政府性基金收入同比下降10.1%），2022年綜合財(cái)力承壓。2021年政府債務(wù)余額為1774.23億元，區(qū)域內(nèi)城投企業(yè)有息債務(wù)規(guī)模2,057.72億元，廣義債務(wù)負(fù)擔(dān)很重。此外，遵義市風(fēng)險事件頻發(fā)，融資環(huán)境亦很差。遵義道橋整體業(yè)務(wù)不佳，存在代建業(yè)務(wù)資金平衡壓力較大、短期周轉(zhuǎn)壓力大、負(fù)面輿情頻發(fā)等問題。遵義道橋貸款展期“有據(jù)可依”。國辦發(fā)〔2018〕101號文首次提出“在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，對存量隱性債務(wù)難以償還的，允許融資平臺公司在與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。”國發(fā)〔2022〕2號文和財(cái)預(yù)〔2022〕114號文是在此前隱性債務(wù)化解的框架邏輯之下，針對貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展和債務(wù)化解問題專門出臺的文件，且結(jié)合上文問題三分析，展期是目前化債的最優(yōu)選擇。短期來看，該重組事件有利于企業(yè)拉長債務(wù)期限、降低利率，利好公開債。能否在貴州推廣：貴州省符合“要展期”和“能展期”兩個條件，遵義模式可在貴州先行推廣。貴州經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力弱，債務(wù)壓力重，需以“時間換空間”實(shí)現(xiàn)債務(wù)接續(xù)。貴州省2022年GDP20,164.58億元，經(jīng)濟(jì)體量處于全國中下游水平，同比增速僅1.2%；財(cái)力結(jié)構(gòu)偏弱（對中央補(bǔ)助依賴度很高）且一般公共預(yù)算和政府性基金收入下滑較大（分別下滑4.2%和14.3%），債務(wù)增速較快（近三年均在5%以上）且債務(wù)負(fù)擔(dān)一直處于全國高位（近三年均在140%以上）。貴州省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和債務(wù)增速不匹配主要由于貴州省位于西南地區(qū)，多山地，基建投資成本高，投入產(chǎn)出比低，地方政府債務(wù)與區(qū)域內(nèi)短期流動性問題較為明顯，無法通過財(cái)政資金或自身業(yè)務(wù)現(xiàn)金流實(shí)現(xiàn)債務(wù)償還。在此背景下，以“時間換空間”，保證債務(wù)更低成本滾續(xù)，或成為償債能力弱化背景下的必然選擇。且貴州化債符合相關(guān)政策文件的精神，化債基調(diào)短期內(nèi)不會改變。能否在全國推廣：經(jīng)濟(jì)財(cái)政承壓、債務(wù)負(fù)擔(dān)很重且區(qū)域資源不足的區(qū)域，可能會在恰當(dāng)時機(jī)采用“遵義模式”，但短期大面積推廣到全國的可能性很低。遵義道橋