建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度

建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度.對(duì)比劇烈的環(huán)保形勢(shì)：一片大好與大事不斷“十一五”以來尤其是近期，相對(duì)其他行業(yè)，環(huán)保形勢(shì)用一片大好來形容并不為過。2009年環(huán)境質(zhì)量公報(bào)是這樣描述的：“污染減排取得明顯成效，部分環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)持續(xù)好轉(zhuǎn)。化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量比上年分別下降3.27%和4.60%，比2005年分別下降9.66%和13.14%，二氧化硫‘十一五’減排目標(biāo)提前一年實(shí)現(xiàn)”。不過，與這一片大好并存于環(huán)保領(lǐng)域的，還有一方面：大事不斷。2006-2009年共發(fā)生較大（Ⅲ級(jí)）以上環(huán)境事務(wù)185起，其中42起涉及突發(fā)性污染、累積性污染所致健康損害問題，其中一半與重金屬污染有關(guān)，超過1/3發(fā)展為群體性事務(wù)。盡管這些“大事”從面上來看仍是個(gè)別且影響的人群規(guī)模極為有限，但因?yàn)殛P(guān)系到人體健康，因此經(jīng)常成為媒體關(guān)注焦點(diǎn)，百姓也因?yàn)檫@樣駭人動(dòng)目的事多了而很難認(rèn)同環(huán)保工作的績效。綜合分析目前環(huán)保形勢(shì)，可以概括為：穩(wěn)中有好但改善緩慢且風(fēng)險(xiǎn)加大。盡管環(huán)境質(zhì)量保持穩(wěn)定且某些區(qū)域的少數(shù)指標(biāo)值起先向好，但重金屬、長久性有機(jī)污染物等長期積累的環(huán)境問題起先暴露，已經(jīng)進(jìn)入突發(fā)環(huán)境事務(wù)的高發(fā)期，一些重特大環(huán)境事務(wù)出現(xiàn)的頻率越來越高。明顯，環(huán)保工作在績效突出的同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)卻在加大。這種看似沖突的現(xiàn)象，成因在于：這種風(fēng)險(xiǎn)，是很難用目前主要針對(duì)常規(guī)污染物的減排措施來限制的。從總量管理向總量管理與風(fēng)險(xiǎn)管理并重轉(zhuǎn)變，才可能應(yīng)對(duì)這樣的形勢(shì)，確保環(huán)保不僅從數(shù)據(jù)上也從感覺上一片大好。國家早就提出了這方面的管理理念轉(zhuǎn)變目標(biāo)?！跋拗朴泻Νh(huán)境因素及其健康影響”、“提高對(duì)可控有害環(huán)境有害因素和健康危害的預(yù)料及管理決策實(shí)力”、“建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制”，是2007年18個(gè)部委共同頒布的《國家環(huán)境與健康行動(dòng)支配（2007-2015）》明確提出的目標(biāo)和任務(wù)要求，上述目標(biāo)和任務(wù)亟待在綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治等因素的基礎(chǔ)上、通過建立科學(xué)系統(tǒng)的環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度推動(dòng)并保障實(shí)施。但《國家環(huán)境與健康行動(dòng)支配（2007-2015）》執(zhí)行狀況不盡人意，不僅沒有特地建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，而且連既有環(huán)境管理制度中對(duì)健康風(fēng)險(xiǎn)也沒有或者沒方法、沒實(shí)力進(jìn)行特地考慮。當(dāng)前環(huán)境管理制度在限制環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)上的不足從1973年我國起先在政府層面進(jìn)行環(huán)境愛護(hù)以來，我國已經(jīng)建立了作為環(huán)境管理“骨架”的八項(xiàng)環(huán)境管理制度。從對(duì)常規(guī)污染物總量管理來看，八項(xiàng)環(huán)境管理制度效能較高，且環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度及在其基礎(chǔ)上發(fā)展而來的“區(qū)域限批”等制度，構(gòu)建了環(huán)境愛護(hù)政策協(xié)調(diào)體系，局部實(shí)現(xiàn)了前置性協(xié)調(diào)。但在對(duì)特征污染物的管理上，尤其是與人體健康關(guān)系親密但危害過程不明、暴露途徑不清的特征污染物的管理上，作用不大甚或沒有作用。可以用表1來總結(jié)目前的環(huán)境管理制度對(duì)環(huán)境與健康工作的有效性：表1

八項(xiàng)環(huán)境管理制度對(duì)環(huán)境與健康工作的有效性分析

明顯，按健康風(fēng)險(xiǎn)管理的要求看，目前的環(huán)境管理制度不僅效能不高，還存在以下兩方面漏洞：①難以從前置性環(huán)節(jié)限制污染物成害。對(duì)處于工業(yè)化、城市化高速發(fā)展期的我國來說，產(chǎn)業(yè)布局和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃對(duì)防止污染物成害起著根本性作用，而目前的環(huán)境管理制度對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的約束不強(qiáng)（只有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度能發(fā)揮部分作用），對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理沒有上升到區(qū)域和國家國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展綜合決策層面；②對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)估不夠以致相關(guān)預(yù)防和預(yù)警性不足。我國現(xiàn)行管理制度如總量限制和目標(biāo)責(zé)任制中的化學(xué)需氧量和二氧化硫等常規(guī)考核指標(biāo)不能真實(shí)反映困難的環(huán)境污染狀況和風(fēng)險(xiǎn)；基于單一介質(zhì)的環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)方法不能真實(shí)反映多途徑暴露對(duì)人群健康的風(fēng)險(xiǎn)：“一刀切”的環(huán)境評(píng)價(jià)和管理方法難以實(shí)現(xiàn)對(duì)具有不同環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域或流域的分區(qū)、分類、分級(jí)、分期的科學(xué)評(píng)價(jià)和管理；大氣、地表水和地下水等環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中的評(píng)價(jià)指標(biāo)和濃度限值不能全面客觀地反映愛護(hù)人群健康的目的。這些方面的科學(xué)性不夠，自然難以從環(huán)境管理上對(duì)不同區(qū)域?qū)μ卣魑廴疚镂：M(jìn)行預(yù)警，遑論預(yù)防?？偨Y(jié)起來，目前的環(huán)境管理制度按“預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理”的要求看有許多不足，這使得環(huán)保形勢(shì)面上一片大好的同時(shí)，點(diǎn)上照樣大事不斷。而且，作為發(fā)展中國家的我國，行政資源的約束仍是常見的，假如不能有的放矢、對(duì)癥下藥，則點(diǎn)上的大事是無力限制的。假如能從健康風(fēng)險(xiǎn)限制角度入手完善環(huán)境管理制度，即確定重點(diǎn)區(qū)域并進(jìn)行環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，然后確定治理對(duì)象（特征污染物）和優(yōu)先治理等級(jí)，在“面上”限制的同時(shí)嚴(yán)控“點(diǎn)上”，就可以確保有限的行政資源投入下獲得最大環(huán)境效益和社會(huì)效益。建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度的必要性和可行性分析基于這些不足，可以嘗試建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度。要建立這樣的制度，須要對(duì)環(huán)境愛護(hù)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理有基本相識(shí)。首先須要明確風(fēng)險(xiǎn)管理的適用領(lǐng)域：既存在相關(guān)性（即風(fēng)險(xiǎn)因素與最終后果的關(guān)聯(lián)）也存在不確定性（不僅風(fēng)險(xiǎn)因素與最終后果之間的相關(guān)性大小在改變，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)因素的可能性也在改變）。風(fēng)險(xiǎn)因素不是泛泛的，而是從意圖限制的最終后果的相關(guān)因素中篩選出來的（是構(gòu)成可能的緣由到后果邏輯關(guān)系鏈中的要素且相關(guān)性較強(qiáng)的因素）。這樣的領(lǐng)域，難以按因果關(guān)系來進(jìn)行投入，但可以從污染物的健康風(fēng)險(xiǎn)大小來支配人、財(cái)、物等行政資源的投入重點(diǎn)區(qū)域和明確優(yōu)先管理的特征污染物，并更精確、更有效地發(fā)覺并管理特征污染物的暴露渠道，使與健康損害相關(guān)的環(huán)境污染能不產(chǎn)生、不暴露，在暴露的狀況下早發(fā)覺、早限制；其次，各地由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、自然條件以及人群聚集方式的不同，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的特征污染物也存在差異，但各地的環(huán)境與健康管理在程序上是相像的，即從區(qū)域可能與環(huán)境污染相關(guān)特征疾病中確定特征污染物，然后按暴露、污染源管理、污染物處理的依次進(jìn)行特征污染物管理。也因此，各地要管理的特征污染物可能既有共性也有特性。而且，并非全部的地方都須要進(jìn)行環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理：有的地方從疾病譜和死因回顧調(diào)查中難以找到可能和環(huán)境污染相關(guān)疾病排位優(yōu)先，這樣的地方推行這樣的制度意義不大。在這樣的相識(shí)基礎(chǔ)上，可以這樣定義環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度：在環(huán)境污染與人群健康關(guān)系難以明確的狀況下，通過評(píng)價(jià)環(huán)保、衛(wèi)生等相關(guān)系統(tǒng)工作對(duì)特征污染物導(dǎo)致人群健康危害的風(fēng)險(xiǎn)改變，發(fā)出管理工作的信號(hào)，指導(dǎo)環(huán)保、衛(wèi)生系統(tǒng)各相關(guān)部門以及其他系統(tǒng)在工作目標(biāo)設(shè)置、項(xiàng)目支配和績效考核等方面有重點(diǎn)地傾斜，從而實(shí)現(xiàn)面上的總量限制與點(diǎn)上的風(fēng)險(xiǎn)管理的有機(jī)結(jié)合。這個(gè)制度的核心可稱為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上的信號(hào)制度，應(yīng)由以下五方面制度組成：①特征污染物風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)及其延長審批制度；②重點(diǎn)地區(qū)特征污染物綜合監(jiān)測(cè)制度；③重點(diǎn)地區(qū)特征污染物清單管理制度；④重點(diǎn)地區(qū)特征污染物管理績效評(píng)價(jià)制度；⑤環(huán)保工作重點(diǎn)調(diào)整信號(hào)制度。這些制度能夠確保在重點(diǎn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)對(duì)特征污染物的多部門重點(diǎn)盯防，提高環(huán)保、衛(wèi)生等系統(tǒng)對(duì)特征污染物暴露干預(yù)的效率?？梢云渲械那鍐喂芾碇贫葋砭唧w說明一下制度構(gòu)成：要建立淮河流域致癌污染物排放源管理的長效機(jī)制，需具體了解不同行業(yè)、不同生產(chǎn)工藝以及不同污染介質(zhì)中致癌污染物的排放特點(diǎn)，建立致癌污染物及排放量數(shù)據(jù)庫；摸清淮河流域全部致癌污染物排放量的污染源，將其納入日常環(huán)境管理；對(duì)此類污染源治污設(shè)置的運(yùn)行狀況進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，并確保污水處理設(shè)施中的污泥得到妥當(dāng)處置，嚴(yán)格限制致癌污染物向環(huán)境中排放；對(duì)已關(guān)閉的污染源，對(duì)原廠址環(huán)境中致癌污染物的殘留狀況進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)，嚴(yán)峻污染的場(chǎng)地需實(shí)行修復(fù)措施。從這個(gè)例子可以管窺，一項(xiàng)制度的建立，須要投入大量人、財(cái)、物等行政資源，須要調(diào)整有關(guān)部門職能范圍。因此，建立這項(xiàng)制度，須要進(jìn)行必要性和可行性分析?！匾苑治鲋饕腔卮饍蓚€(gè)方面的問題：①實(shí)現(xiàn)環(huán)保由總量管理為主向總量管理與風(fēng)險(xiǎn)管理并重以及將來以質(zhì)量管理為主的過程中，這個(gè)制度是否必需？如前所述，環(huán)保形勢(shì)一片大好的同時(shí)，環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)卻在不斷加大，環(huán)保問題很簡單發(fā)展為社會(huì)問題甚至政治問題（群體性事務(wù)），所以加強(qiáng)對(duì)特征污染物的管理時(shí)不我待。但特征污染物與健康風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系是不確定的，只能采納風(fēng)險(xiǎn)管理的方式有重點(diǎn)、有針對(duì)性地從產(chǎn)生、排放、暴露限制等方面降低其致害風(fēng)險(xiǎn)。即便將來以質(zhì)量管理為主，這種對(duì)特征污染物的風(fēng)險(xiǎn)管理也不行或缺。②對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行健康化改造后能達(dá)成對(duì)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)的有效管理嗎？如表1及其后分析所示，現(xiàn)有制度按健康風(fēng)險(xiǎn)防范角度進(jìn)行改造后，仍舊存在兩方面漏洞，使相關(guān)部門難以形成對(duì)健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和預(yù)警的合力。沒有特地的制度，很難對(duì)特征污染物形成有效的并有別于其他污染物的管理?！秶噎h(huán)境與健康行動(dòng)支配（2007-2015）》頒布三年后仍基本停留在紙面上與缺乏特地管理制度有很大關(guān)系?！尚行苑治鲋饕腔卮饍蓚€(gè)方面的問題：①環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度須要什么樣的行政資源配置來支撐？一項(xiàng)制度要在現(xiàn)實(shí)中真正“生成”，須要在發(fā)展目標(biāo)、項(xiàng)目支配和績效考核等方面有特地體現(xiàn)并有執(zhí)行這個(gè)制度所須要的人、財(cái)、物等行政資源配置。上述構(gòu)成環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理的五項(xiàng)制度，目前的行政資源配置（不僅包括人、財(cái)、物的支配，還包括統(tǒng)計(jì)制度、監(jiān)測(cè)制度、監(jiān)察制度等支撐性制度）、項(xiàng)目支配（國家已經(jīng)確定的若干重點(diǎn)項(xiàng)目）和績效考核還不能予以充分的支持，須要在國家的干脆支持下從社會(huì)沖突集中的重點(diǎn)區(qū)域（如淮河流域或重金屬污染問題較突出的某些地級(jí)市）試點(diǎn)建立，然后才可能在面上推廣。②風(fēng)險(xiǎn)管理制度須要的技術(shù)支撐能滿意要求嗎？我國的相關(guān)工作基礎(chǔ)尚不足以支持我們對(duì)環(huán)境污染與健康損害關(guān)聯(lián)性的客觀推斷，這一是因?yàn)槲覈狈﹃P(guān)于環(huán)境污染與健康損害關(guān)系的系統(tǒng)性調(diào)查探討，二是因?yàn)椴块T條塊分割現(xiàn)狀管理不利于信息的溝通與科學(xué)數(shù)據(jù)的共享。這方面的缺陷是可行性角度來看建立風(fēng)險(xiǎn)管理制度最大的障礙，若不能盡快解決，則建立這項(xiàng)制度沒有科學(xué)基礎(chǔ)。綜合考慮必要性與可行性，我國很難在“十二五”期間全面建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度，通過分階段、選重點(diǎn)進(jìn)行制度建立試點(diǎn)可能是更務(wù)實(shí)的做法。操作層面的制度建立支配必需看到，我國在建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度上已經(jīng)進(jìn)行了若干打算并在有些方面小見成效。首先是環(huán)境愛護(hù)部已經(jīng)明確將來將從以下四個(gè)方面加大工作力度和投入：一是開展重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域、重點(diǎn)疾病的環(huán)境與健康專項(xiàng)調(diào)查，摸清底數(shù)，找準(zhǔn)問題，逐步啟動(dòng)有關(guān)條例、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定工作；二是構(gòu)筑環(huán)境健康損害的預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)急體系，形成科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、主動(dòng)有效的環(huán)境與健康管理機(jī)制；三是開展不同污染物對(duì)人體健康損害的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，適時(shí)調(diào)整相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將對(duì)人體健康有重要影響的污染物納入到環(huán)境監(jiān)測(cè)項(xiàng)目和環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理制度中；四是加強(qiáng)環(huán)境與健康的探討工作，為提高環(huán)境管理水平供應(yīng)科技支撐。這其中，科學(xué)探討工作的加強(qiáng)最為明顯?！秶噎h(huán)境與健康行動(dòng)支配（2007-2015）》頒布以來，環(huán)境愛護(hù)部環(huán)境與健康工作經(jīng)費(fèi)投入增長近1/3，一批如重點(diǎn)地區(qū)環(huán)境與健康調(diào)查、環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害判定標(biāo)準(zhǔn)探討、環(huán)境與健康綜合監(jiān)測(cè)體系探討等基礎(chǔ)探討項(xiàng)目得以持續(xù)或啟動(dòng)，為環(huán)境管理工作供應(yīng)了有力的支持。另外，環(huán)境愛護(hù)部正在著手?jǐn)U大環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)工作，擬將與人體健康親密相關(guān)的臭氧、細(xì)顆粒物、大氣能見度等指標(biāo)納入常規(guī)監(jiān)測(cè)范圍。而且，各地這方面的工作主動(dòng)性也在提高：陜西、河北、廣東等地舉辦了環(huán)境與健康論壇；黑龍江省、廣東省制定了本省環(huán)境與健康行動(dòng)支配；湖南省和云南省構(gòu)建了環(huán)保和衛(wèi)生系統(tǒng)的環(huán)境與健康工作協(xié)作機(jī)制；深圳市局主動(dòng)探究多部門聯(lián)動(dòng)的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度；大連市局開展了內(nèi)分泌干擾物、人居環(huán)境與癌癥發(fā)病誘因等探討項(xiàng)目，為防治污染、愛護(hù)人體健康供應(yīng)了技術(shù)支持?？紤]到“十二五”期間這些工作將會(huì)接著取得進(jìn)展，近中期（“十二五”期間）的制度建立支配可以用“分階段、選重點(diǎn)”的三個(gè)步驟來表述：①一方面大力開展相關(guān)技術(shù)支撐工作，尤其在重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行環(huán)境污染與健康損害關(guān)系的系統(tǒng)性調(diào)查，獲得特征污染物的暴露參數(shù)等重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；一方面在重點(diǎn)區(qū)域領(lǐng)先建立特征污染物綜合監(jiān)測(cè)制度，以獲得全面的信息；②以相關(guān)信息為基