農(nóng)業(yè)巨災風險管理模式國際比較、借鑒及思考

農(nóng)業(yè)巨災風險管理模式國際比較、借鑒及思考

我國農(nóng)業(yè)巨災風險威脅日益加劇特殊的地理位置、地形及地貌，加之全球氣候變暖等因素的影響，我國面臨日益嚴峻的農(nóng)業(yè)巨災風險威脅。近年來農(nóng)業(yè)自然災害損失更有增加的趨勢，2008年我國南方發(fā)生冰雪災害，農(nóng)作物受災面積達2.17億畝，絕收3076萬畝，因災直接經(jīng)濟損失1516.5億元。聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)表明，四川“5.12”特大地震共造成當?shù)剞r(nóng)業(yè)蒙受總值60億元人民幣損失，數(shù)千公頃的農(nóng)作地遭破壞，數(shù)百萬只農(nóng)畜在震后死亡，造成家畜損失總值20億元，逾2萬公頃的種植地被地震嚴重破壞。2009年初我國遭遇歷史罕見的特大干旱，截至2月16日，全國作物受旱面積9972萬畝、重旱2936萬畝、干枯421萬畝。農(nóng)業(yè)巨災風險損失的發(fā)生將嚴重破壞農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，并通過農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位乘數(shù)性地放大影響，對經(jīng)濟和社會穩(wěn)定產(chǎn)生極大的沖擊。我國目前尚未建立起有效的農(nóng)業(yè)自然災害風險管理機制和巨災損失分擔體系，農(nóng)業(yè)巨災風險管理和損失補償還處于十分原始和落后的狀態(tài)(孫祁祥，2007；謝家智，2008等)。在此背景下，充分認識與借鑒國外農(nóng)業(yè)巨災風險管理的對策和經(jīng)驗，無疑將有利于促進我國農(nóng)業(yè)巨災風險管理水平和能力的提高。國外農(nóng)業(yè)巨災風險管理現(xiàn)狀考察目前，世界范圍內(nèi)有40多個國家對農(nóng)業(yè)巨災風險管理體系的構(gòu)建進行了試驗和探索，這些國家的農(nóng)業(yè)巨災風險管理模式有著不同的背景和目的，農(nóng)業(yè)巨災風險管理的體制、方法和手段也存在一定的差異。(一)美國農(nóng)業(yè)巨災風險管理概況美國是世界上農(nóng)業(yè)巨災風險管理水平較高的國家之一。美國農(nóng)業(yè)巨災風險管理體系源于20世紀80年代的“特別災害救助計劃”。該計劃主要是對小麥、高粱、玉米、大麥、高地棉和水稻生產(chǎn)因不利氣候而無法播種、栽培或異常低產(chǎn)時造成的損失由政府進行賠償。其實質(zhì)是“不收保費”的作物保險，但這也在一定程度上影響了農(nóng)民參加作物商業(yè)保險的積極性。因此，美國國會又在1994年通過了新修訂的《農(nóng)作物保險改革法》，建立新的“巨災風險保障機制”(CatastrophicRiskProtection，簡稱CAT)，即將巨災風險損失的保險與其他一些福利型農(nóng)業(yè)計劃(價格支持和生產(chǎn)調(diào)節(jié)計劃、農(nóng)民家庭緊急貸款計劃、互助儲備計劃等)聯(lián)系起來進行強制推行，規(guī)定只有參加CAT，才能享受這些福利計劃。與此同時，美國政府還出資組建了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司，對農(nóng)業(yè)保險和再保險進行大力的政策扶持(如法律支持、財政轉(zhuǎn)移和稅收優(yōu)惠等)。應(yīng)該說美國的農(nóng)業(yè)巨災保險計劃是其農(nóng)業(yè)災害保障的主要形式。從1980年到1999年，政府為舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險共支出約150億美元。2000年平均補貼額為純保費的53％，巨災保險補貼全部保費，多種風險農(nóng)作物保險、收入保險等保費補貼率為40％。財政補貼對提高農(nóng)業(yè)巨災風險控制能力起到了重大作用。此外，聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司還向私營保險公司提供比例再保險和超額損失再保險保障，即通過分保的形式降低私人保險公司的巨災農(nóng)業(yè)保險風險。由于采取了一定措施，美國農(nóng)業(yè)巨災再保險率一般維持在10％左右。進入20世紀90年代后，美國巨災事件頻繁發(fā)生，農(nóng)業(yè)巨災損失不斷增加，對美國保險業(yè)和再保險業(yè)的償付能力構(gòu)成了嚴重威脅，政府財力也日顯乏力，這時一種新的農(nóng)業(yè)巨災風險規(guī)避方式——農(nóng)業(yè)巨災風險證券化應(yīng)運而生，其代表性做法是將農(nóng)業(yè)自然風險借助于現(xiàn)代科技與管理技術(shù)(如衛(wèi)星遙感技術(shù)與金融工程技術(shù))設(shè)計成標準的保險產(chǎn)品(如農(nóng)業(yè)氣象指數(shù)保險合同)，同時還開發(fā)出巨災債券、應(yīng)急準備金債券、巨災股票等各種農(nóng)業(yè)風險衍生產(chǎn)品。據(jù)統(tǒng)計，從1997年到2004年美國政府共發(fā)行了184.03億美元的農(nóng)業(yè)巨災債券。農(nóng)業(yè)風險證券化使農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品與資本市場的結(jié)合，大大增強了農(nóng)業(yè)巨災風險的分散范圍與能力。2000年，美國可以參加農(nóng)作物保險的種類達到100余種，承保面積809000公頃，占可保面積的76％，200萬戶農(nóng)戶中有131萬農(nóng)戶投保農(nóng)作物保險，占農(nóng)戶總數(shù)的65％，包括巨災風險在內(nèi)的多種農(nóng)業(yè)保險險種得到了積極開展。(二)日本農(nóng)業(yè)巨災風險管理概況在日本，農(nóng)業(yè)巨災風險的防范主要通過農(nóng)業(yè)保險和再保險來實現(xiàn)。日本現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險始于1948年的《農(nóng)業(yè)災害補償法》，采取的是民間農(nóng)業(yè)共濟組合經(jīng)營、政府補貼和再保險扶持模式。其主要特點有：一是特有的農(nóng)業(yè)巨災風險分擔補償體系。日本的農(nóng)業(yè)保險組織體系主要由三個層次組成：農(nóng)業(yè)共濟組合、農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會以及政府農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)。一般情況下，由民間的保險相互會社——市、鎮(zhèn)、村農(nóng)業(yè)共濟組合經(jīng)營原保險，承擔保險責任的比例為10％～20％；都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會承擔共濟組合的分保，承擔比例為20％～30％；以政府為領(lǐng)導的農(nóng)業(yè)保險機關(guān)承擔共濟組合份額以外的全部再保險，承擔比例為50％～70％，遇有特大巨災，政府承擔80％～100％的保險賠款。二是政策性強。農(nóng)業(yè)保險由區(qū)域性農(nóng)業(yè)共濟組合(非贏利組織)經(jīng)營，采取強制性保險與自愿保險相結(jié)合的方式，對主要的農(nóng)作物(水稻、早稻、小麥、大麥)和飼養(yǎng)動物(牛、馬、豬)實行法定保險。其他作物和飼養(yǎng)動物實行自愿投保。根據(jù)立法規(guī)定，農(nóng)戶參加保險僅承擔較少一部分保費，大部分保費由政府承擔。三是中央政府在農(nóng)業(yè)保險計劃中的責任特殊。主要表現(xiàn)為：通過農(nóng)業(yè)省對農(nóng)業(yè)保險進行監(jiān)督和指導；通過官方(中央政府農(nóng)業(yè)再保險特別會計處)和非官方(國家保險協(xié)會)等機構(gòu)，為農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會提供再保險；通過大藏省一般會計農(nóng)業(yè)保險保費補貼和管理費補貼。值得一提的是，日本農(nóng)業(yè)巨災風險防范制度體系比較健全，從組織機構(gòu)、政府職責、強制與自愿保險范圍到費率的制定、賠款計算以及再保險等，都有立法規(guī)定和實施細則，并根據(jù)實施情況不斷修改、日趨完善，如在《農(nóng)業(yè)災害補償法》中對投保人保險費率補貼條款中就明確規(guī)定，水稻為費率的58％，小麥為費率的68％，春蠶繭為費率的57％，牛、馬為費率的50％，豬為費率的40％。這種規(guī)范、完善的制度體系在世界農(nóng)業(yè)巨災風險管理模式中獨樹一幟。(三)其他代表性國家農(nóng)業(yè)巨災風險管理模式除美國、日本外，其他國家也在積極嘗試農(nóng)業(yè)巨災風險管理體系的構(gòu)建，本文選擇具有代表性的幾個國家，將其農(nóng)業(yè)巨災風險管理模式進行總結(jié)(表1所示)。國外農(nóng)業(yè)巨災風險管理模式比較與借鑒國外農(nóng)業(yè)巨災風險的管理多是在本國原有農(nóng)業(yè)保險體系架構(gòu)的基礎(chǔ)上拓展和完善的，政府直接或間接參與的農(nóng)業(yè)保險體系是各國農(nóng)業(yè)巨災風險管理的主要載體。這在一定程度上是由農(nóng)業(yè)風險的系統(tǒng)性和復雜性所致，農(nóng)業(yè)風險極易轉(zhuǎn)變?yōu)榫逓娘L險。以下是本文總結(jié)的國外農(nóng)業(yè)巨災風險管理模式中值得參考借鑒的基本經(jīng)驗。(一)完備的法律制度體系從國外農(nóng)業(yè)巨災風險防范的立法歷程來看，多是出現(xiàn)在各國農(nóng)業(yè)保險相關(guān)法案中，并經(jīng)過多次修改，以規(guī)范其制度和行為。如美國1938年通過《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，1939年頒布實施，到1980年一共修改過12次，結(jié)束了農(nóng)作物保險長達42年的試驗后，才正式在全國全面推行。日本1928年通過了《農(nóng)業(yè)保險法》，到1947年又與1929年通過的《牲畜保險法》合并成為《農(nóng)業(yè)災害補償法》，成為日本農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的法律依據(jù)。由此可見，農(nóng)業(yè)巨災風險管理的法律體系是順應(yīng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和農(nóng)業(yè)保護的要求而構(gòu)建的，帶有很強的公共性。(二)傾斜政策的大力扶持政府出臺優(yōu)惠政策直接或間接促進農(nóng)業(yè)巨災風險管理體系的完善，是國外農(nóng)業(yè)巨災風險管理的突出特點。即使是以市場化為基礎(chǔ)、政府不參與承擔風險的英國洪水保險計劃，也是以政府承諾修建一系列洪水防御設(shè)施為前提的。政府多是在以下幾方面給予政策支持：一是政府投入初始資本和準備基金。如美國由財政部認購聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司部分股份，菲律賓農(nóng)作物保險公司也是由政府控股。二是提供各種費用補貼(包括管理費、保險費、保險補償費用等)。幾乎所有開辦農(nóng)作物一切險的國家均由政府負擔全部或大部分管理費用。發(fā)生巨災后，農(nóng)業(yè)保險準備金不足以支付賠款也是由政府兜底。如日本遇有特大巨災，政府承擔80％～100％的保險賠款，斯里蘭卡超過115％以上的農(nóng)業(yè)保險賠償額均由政府負擔。三是稅收優(yōu)惠。大多數(shù)國家均對開辦含巨災的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)免稅。如美國和加拿大對聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的一切收入和財產(chǎn)免征一切稅賦。四是設(shè)立農(nóng)業(yè)巨災風險基金。一旦大的自然災害出現(xiàn)，由國家農(nóng)業(yè)巨災風險基金賠付，不足部分由國家財政負責兜底，如法國、希臘等國。(三)強制性和社會福利計劃的結(jié)合從國外農(nóng)業(yè)巨災風險管理的方式來看，采取強制性手段的國家居多。這主要是因為在自愿投保的情況下，逆向選擇和道德風險問題難以防范。部分國家如美國的農(nóng)業(yè)保險，原則上實行自愿保險，但由于1994年美國《農(nóng)業(yè)保險修正案》明確規(guī)定，不參加政府農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)民不能得到政府其他福利計劃，如農(nóng)產(chǎn)品貸款計劃、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼和保護計劃等，必須購買巨災保險，然后才能追加購買其他的保險。這就在一定程度上造成了事實上的強制保險。在菲律賓和墨西哥，有貸款的農(nóng)民必須投保，無貸款的農(nóng)民自愿投保。農(nóng)業(yè)巨災風險管理手段強制性和社會福利計劃推進相結(jié)合，能夠有效體現(xiàn)制度的公平性和效率性，正在被越來越多的國家所采用。(四)巨災損失分擔補償主體多元化農(nóng)業(yè)巨災損失分擔補償體系是農(nóng)業(yè)巨災風險管理的關(guān)鍵。成熟國家的農(nóng)業(yè)巨災損失承擔主體呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，充分發(fā)揮政府和市場、國內(nèi)和國外多重主體的積極性。如日本政府構(gòu)建的農(nóng)業(yè)巨災風險損失分擔的三層體系：農(nóng)業(yè)共濟組合、農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會以及政府農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)。在美國，私人保險通常可以覆蓋巨災損失的40％～50％，歐洲國家的比例為20％～25％。近年來，國外巨災損失分擔補償?shù)内厔菔墙柚Y本市場和國際再保險市場。農(nóng)業(yè)巨災風險證券化的出現(xiàn)，大大提高了農(nóng)業(yè)巨災風險管理水平，更大范圍內(nèi)增加了巨災風險損失補償能力。據(jù)統(tǒng)計，國際再保險市場規(guī)模為3000億美元，國際資本市場規(guī)模更是達到了20兆美元(劉毅，2007)，預計到2016年，巨災債券市場將增至300億～440億美元(ThomasHolzheu，2006)。國際資本和再保險市場的擴張為農(nóng)業(yè)巨災損失在全球范圍內(nèi)分擔提供了可能，這也是目前美國、英國等發(fā)達國家農(nóng)業(yè)巨災風險管理的主要努力方向。(五)構(gòu)筑農(nóng)業(yè)巨災風險防御體系國外經(jīng)驗表明，農(nóng)業(yè)巨災風險的存在雖然不能完全規(guī)避，但可以通過構(gòu)筑巨災風險防御體系減少其損失。主要手段有：一是工程性措施的實施和投入，大力加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。最為典型的是英國政府修建的洪水防御設(shè)施，使得洪水保險在英國具有一定的可保性。二是通過防災減損技術(shù)創(chuàng)新以及災害管理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。例如現(xiàn)代的衛(wèi)星技術(shù)、通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)無疑為農(nóng)業(yè)災害損失的控制與管理提供了很好的技術(shù)平臺。美國曾經(jīng)計算過氣象衛(wèi)星的投入產(chǎn)出比，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，每年在氣象衛(wèi)星上投入2億美元，就可以避免20億美元的自然災害損失。此外，美國、以色列等國也積極推廣具有抗旱、防凍、抗霜凍等優(yōu)良基因特性的農(nóng)作物栽培技術(shù)，對農(nóng)業(yè)巨災風險的防范也起到一定的防御和減損作用。強化我國農(nóng)業(yè)巨災風險管理的思考國外農(nóng)業(yè)巨災風險管理理論研究和實踐已經(jīng)形成相對獨立、較為完善的體系，可以為我國農(nóng)業(yè)巨災風險管理提供很好的借鑒。但是國外尤其是發(fā)達國家現(xiàn)有的管理模式并不能完全適用于我國，主要是由于發(fā)達國家政府強大的財政實力和危機管理能力、成熟的保險市場，以及發(fā)達的資本市場等在我國短期內(nèi)都難以實現(xiàn)。同時也應(yīng)看到，與日益加深的巨災損失相比，即使是發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)巨災保障體系也還顯得相對脆弱，我們應(yīng)探索適合中國國情的、發(fā)揮政府和市場雙重作用、兼顧效率和公平的農(nóng)業(yè)巨災風險管理體系?，F(xiàn)階段，我們應(yīng)從以下幾方面著手：(一)增強農(nóng)業(yè)巨災風險損失分擔的社會性巨災風險的特性決定了有效的災害損失分擔必須增強“社會性”，即將災害損失充分向社會分散。災害風險的社會性主要通過兩個手段：一是通過政府的作用，二是發(fā)揮市場的作用。即以市場為依托，以風險利益為紐帶，以保險作為主要手段建立風險損失基金，所形成的風險分散和補償機制。但反觀我國的農(nóng)業(yè)巨災風險管理狀況，無論是政府還是市場作為風險管理的主體，都表現(xiàn)出較為嚴重的缺位現(xiàn)象，這些導致我國的農(nóng)業(yè)巨災風險管理處于十分原始的落后狀態(tài)。(二)構(gòu)筑完善的農(nóng)業(yè)巨災保險體系我國目前的農(nóng)業(yè)保險還很脆弱，并且只有一般的農(nóng)業(yè)保險，幾乎沒有農(nóng)業(yè)巨災保險。保險公司對洪水只作附加特約險承保，地震、海嘯等巨災屬于不保責任。當農(nóng)業(yè)發(fā)生巨災風險時，一般的農(nóng)業(yè)保險是不能將農(nóng)業(yè)風險進行有效分散的。當務(wù)之急，政府應(yīng)加快農(nóng)業(yè)保險立法進程，完善農(nóng)業(yè)保險體系，大力支持政策性農(nóng)業(yè)巨災保險業(yè)務(wù)的開展。2007年5月，保監(jiān)會直接支持，中國人保、中華聯(lián)合和安華農(nóng)險3家參與了中央財政政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點，保險公司與中國再保險(集團)公司合作簽訂《政策性農(nóng)業(yè)再保險框架協(xié)議》，建立了賠付率超賠分保機制。按照該協(xié)議，當農(nóng)險賠付率超過100％時，中國再保險集團將按一定比例分擔賠款，并進一步在全球市場分散農(nóng)業(yè)巨災風險。應(yīng)該說，這是我國農(nóng)業(yè)巨災風險管理水平提高的標志性事件，政府應(yīng)繼續(xù)推動農(nóng)業(yè)巨災再保險多元化市場主體建設(shè)。同時，政府還要鼓勵農(nóng)業(yè)保險技術(shù)的創(chuàng)新，正如農(nóng)業(yè)氣象指數(shù)保險、農(nóng)業(yè)保險證券以及近年來發(fā)達國家廣泛使用的衛(wèi)星遙感監(jiān)測農(nóng)業(yè)災害損失的新興技術(shù)，這些都將為我國突破農(nóng)業(yè)巨災保險瓶頸、提高農(nóng)業(yè)巨災風險管理水平打下堅實的基礎(chǔ)。(三)開設(shè)農(nóng)業(yè)巨災風險基金美國保險服務(wù)部的相關(guān)報告指出，即使考慮再保險因素，一次巨災仍能使三分之一的保險人喪失償付能力，并因此給保證基金、未破產(chǎn)的保險公司和保單簽發(fā)人造成約500億美元的應(yīng)付賠款。傳統(tǒng)的巨災保險是通過再保險的形式將一部分風險分保出去