我國(guó)保障性住房(三)

我國(guó)保障性住房(三)第一頁(yè)，共31頁(yè)。土地有不可移動(dòng)性。土地不可移動(dòng)，所以不同區(qū)域的土地沒(méi)法挪用。由于這一特性，土地資源的可替代性非常復(fù)雜。對(duì)于某地的政府或居民來(lái)說(shuō)，土地資源具有不可替代性，比如北京的政府無(wú)法在河北的土地上建設(shè)項(xiàng)目，北京的居民也無(wú)法去河南居?。坏珡氖袌?chǎng)的角度，土地又有一定的可替代性，比如一個(gè)企業(yè)如果認(rèn)為北京的土地太貴，完全可以把工廠設(shè)在河南。第二頁(yè)，共31頁(yè)。土地存在級(jí)差地租。土地不同于其他資源，不同區(qū)位的土地其價(jià)值是不同的，這一屬性來(lái)源于土地的不可移動(dòng)性。土地的級(jí)差地租意味著不同區(qū)位的土地其稀缺程度是不一樣的。第三頁(yè)，共31頁(yè)。土地價(jià)值可以隨周邊情況的改變而改變。一般地，在某塊土地本身沒(méi)有任何改變的情況下，隨著城市的擴(kuò)張，一塊土地（房產(chǎn)）會(huì)從城市邊緣逐步成為城市中心，土地（房產(chǎn)）的價(jià)值會(huì)提高；隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施的增加，該地塊的便利程度會(huì)提高，土地（房產(chǎn)）價(jià)值也會(huì)提高。也就是說(shuō)，土地可以吸收城市建設(shè)投入的外部性來(lái)增加自己的價(jià)值。第四頁(yè)，共31頁(yè)。其次，住房是私人物品。

無(wú)論是從消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性還是消費(fèi)的排他性，住房都是標(biāo)準(zhǔn)的私人物品。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言，土地屬于私人物品，意味著市場(chǎng)配置是最有效率的。當(dāng)然，市場(chǎng)配置帶來(lái)效率的前提條件是排除不必要的政府管制，包括對(duì)于住房所依附的土地的用途和數(shù)量的管制。第五頁(yè)，共31頁(yè)。而中國(guó)目前對(duì)于土地的管制非常嚴(yán)格，不僅對(duì)土地利用的用途和數(shù)量進(jìn)行行政管制，還通過(guò)土地所有人的地位進(jìn)行直接的控制。這些管制措施對(duì)土地市場(chǎng)的扭曲必然會(huì)通過(guò)住房市場(chǎng)反映出來(lái)，導(dǎo)致了目前出現(xiàn)的種種問(wèn)題。第六頁(yè)，共31頁(yè)。第三，住房（土地）具有投資品的性質(zhì)。

與一般商品需求曲線向下（即需求隨價(jià)格上升而下降）不同，投資品的需求曲線在某個(gè)區(qū)間是上升的，也就是說(shuō)，在價(jià)格上升的同時(shí)，投資品的需求也有可能是上升的。住房兼有一般商品和投資品兩種屬性，在快速城市化過(guò)程中，投資品屬性表現(xiàn)得更突出；而在快速城市化過(guò)程結(jié)束后，住房的供求會(huì)形成新的均衡，到那時(shí)，住房的投資品屬性會(huì)下降而一般商品屬性會(huì)上升。第七頁(yè)，共31頁(yè)。第四，住房具有財(cái)富分配效應(yīng)。

投資品一般都具有財(cái)富分配效應(yīng)，如股票持有者直接參與上市公司的財(cái)富分配，而住房則通過(guò)土地間接參與社會(huì)財(cái)富分配。第八頁(yè)，共31頁(yè)。住房主要是通過(guò)土地吸收城市建設(shè)投入所形成的外部性來(lái)參與社會(huì)財(cái)富分配的。例如，政府投資50億建設(shè)一條軌道交通，但其票款收入甚至不能覆蓋運(yùn)營(yíng)成本，其效益主要體現(xiàn)為沿線的交通便利（還有污染減少等外部性），而交通便利等外部性會(huì)被軌道交通各站點(diǎn)周邊的土地所吸收，轉(zhuǎn)化為土地增值，這些土地上的住房擁有者實(shí)際上分享了該軌道交通投入的大部分效益，相當(dāng)于從政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入中分得了一杯羹。第九頁(yè)，共31頁(yè)。反過(guò)來(lái)也可以說(shuō)，在中國(guó)快速城市化階段和政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投入巨大的情況下，如果不擁有住房，就會(huì)失去從政府龐大投資中受益的機(jī)會(huì)。所以，住房的財(cái)富分配效應(yīng)會(huì)激勵(lì)當(dāng)下的人們盡早、盡多地購(gòu)買(mǎi)住房。第十頁(yè)，共31頁(yè)。第五，與其他消費(fèi)品相比，住房的邊際效用遞減效應(yīng)比較弱。第十一頁(yè)，共31頁(yè)。從以上的示意圖可以看出，人對(duì)于“吃”最容易滿(mǎn)足，在經(jīng)濟(jì)水平達(dá)到一定條件后，“吃”的邊際效用迅速降低；而相對(duì)于“吃”，對(duì)“穿”的追求可以持續(xù)到更高水平，其效用才會(huì)明顯降低；再相對(duì)于“吃”和“穿”，對(duì)“住”的需求更加持久，其滿(mǎn)足點(diǎn)（效用迅速降低的轉(zhuǎn)折點(diǎn)）出現(xiàn)得更晚。從我們的日常生活經(jīng)驗(yàn)也可以知道，在生活達(dá)到溫飽以后，人們對(duì)“吃”的欲望就減弱了，而對(duì)于“穿”的欲望可以持續(xù)到小康以上，但對(duì)于“住”的欲望，對(duì)于絕大部分人來(lái)說(shuō)窮其一輩子都不可能滿(mǎn)足。第十二頁(yè)，共31頁(yè)。在資源稀缺的情況下，按照市場(chǎng)規(guī)律，該資源必然是先滿(mǎn)足出價(jià)更高的需求，而住房的邊際效用遞減效應(yīng)弱意味著出價(jià)高的需求（富人的需求）較不容易被滿(mǎn)足，導(dǎo)致資源較難向低端需求配置。市場(chǎng)均衡的結(jié)果也表明，在沒(méi)有干預(yù)的情況下，開(kāi)發(fā)商的共識(shí)是大戶(hù)型的市場(chǎng)需求優(yōu)于小戶(hù)型。第十三頁(yè)，共31頁(yè)。二、住房失衡問(wèn)題及其原因

（一）市場(chǎng)配置資源可能導(dǎo)致的住房失衡問(wèn)題——一般問(wèn)題從以上對(duì)住房（土地）的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和特點(diǎn)的分析可以看到，如果完全由市場(chǎng)配置住房（土地）資源，稀缺資源的配置將首先滿(mǎn)足效率最高的需求，用貨幣表示就是愿意出價(jià)最高的需求，而由于住房的邊際效用遞減效應(yīng)較其他消費(fèi)品要弱，要在完全滿(mǎn)足富裕人群的住房需求后再考慮相對(duì)不富裕人群就比較困難。所以，市場(chǎng)配置資源可能導(dǎo)致低收入人群無(wú)法得到適當(dāng)?shù)淖》?，這是市場(chǎng)配置資源所可能導(dǎo)致的一般性問(wèn)題，世界各國(guó)都可能發(fā)生。第十四頁(yè)，共31頁(yè)。（二）政府不當(dāng)干預(yù)可能導(dǎo)致的住房失衡問(wèn)題——中國(guó)的特殊問(wèn)題首先是中國(guó)扭曲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)反映到了土地和住房問(wèn)題上。一是片面追求GDP的驅(qū)動(dòng)使地方政府傾向于多供工業(yè)用地、少供住宅用地，并且試圖用住宅用地的高價(jià)來(lái)貼補(bǔ)工業(yè)用地的低價(jià)。第十五頁(yè)，共31頁(yè)。二是政府支出規(guī)模過(guò)大及大城市規(guī)模過(guò)度擴(kuò)張。城市擁有行政級(jí)別是中國(guó)特色，中國(guó)的直轄市是副總理級(jí)，由此以下不同的城市（主要是依據(jù)其規(guī)模）被定為副省級(jí)、地級(jí)、副地級(jí)、縣級(jí)、副縣級(jí)、股級(jí)不等。這個(gè)體制使特大城市和大城市在競(jìng)爭(zhēng)政府資源中擁有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而中國(guó)政府恰恰又控制了大部分的資源，所以除了個(gè)別特例，在同一區(qū)域內(nèi)，級(jí)別越高的城市獲得的資源就越多，城市擴(kuò)張就越快。第十六頁(yè)，共31頁(yè)。大城市規(guī)模的擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致外來(lái)人口的集聚和土地價(jià)格的上漲。

如果由市場(chǎng)來(lái)決定，當(dāng)城市規(guī)模擴(kuò)張所帶來(lái)的收益（市場(chǎng)集聚等）與增加的成本（土地價(jià)格上升、交通成本上升等）相當(dāng)時(shí)，城市規(guī)模會(huì)達(dá)到均衡。但中國(guó)的體制特色決定了大城市不會(huì)停下擴(kuò)張的腳步。這樣必須在城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)的低收入群體就被迫承擔(dān)更加難以獲得住房的后果。第十七頁(yè)，共31頁(yè)。其次是不當(dāng)?shù)耐恋毓苤扑斐傻淖》渴Ш鈫?wèn)題。

中國(guó)的土地管理制度是極為獨(dú)特的。首先，中國(guó)人與土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是根據(jù)人的身份而不同的。城市居民只能擁有使用權(quán)，農(nóng)民（集體）則可以擁有所有權(quán)；城市居民不能在農(nóng)村擁有土地，而農(nóng)民一旦轉(zhuǎn)變身份成為城市居民就必須放棄土地所有權(quán)；但是即使農(nóng)民（集體）擁有土地的所有權(quán)也不能根據(jù)自己的意愿進(jìn)行交易。而人的身份——城市居民或農(nóng)民——并不是由于其從事的職業(yè)不同，而是由其出生的家庭不同而決定的，因而是無(wú)法自由選擇的。其次，土地產(chǎn)權(quán)還與土地位置和用途有關(guān)，農(nóng)村集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)（漁業(yè)、林業(yè)等）和農(nóng)村建設(shè)（如農(nóng)民居?。?，農(nóng)村土地一旦被納入城市的范圍、被用于城市建設(shè)，所有權(quán)就必須變更歸國(guó)家所有。第十八頁(yè)，共31頁(yè)。這樣的土地管理制度嚴(yán)重地扭曲了住房供應(yīng)體系，整個(gè)住房供應(yīng)體系被割裂為城市住宅和農(nóng)村住宅，盡管它們的使用功能并無(wú)不同，卻無(wú)法發(fā)揮同樣的作用。大量的農(nóng)村土地和住宅無(wú)法進(jìn)入整個(gè)住宅供應(yīng)體系，它們要么處在“違法”出租的尷尬中，要么等待被拆遷征用。對(duì)農(nóng)村土地的管制使進(jìn)城工作的農(nóng)民無(wú)法將農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)（最主要是土地）置換為城市的財(cái)產(chǎn)，從而無(wú)法完全城市化，而只能成為農(nóng)民工。農(nóng)民工在城市居住和工作卻無(wú)法獲得住房，他們?cè)谵r(nóng)村有住房卻并不居住。第十九頁(yè)，共31頁(yè)?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地管制制度還在技術(shù)上為住房保障制造了困難。一方面，按照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，收入主要來(lái)自城市、工作和生活主要在城市的農(nóng)民工已經(jīng)是城市居民，但是他們?cè)诔鞘忻媾R住房困難，應(yīng)當(dāng)作為城市住房保障的對(duì)象；但另一方面，他們?cè)谵r(nóng)村卻擁有并不居住的面積不小的住房（在城市人看來(lái)是別墅），而且他們還在繼續(xù)用在城市獲得的收入投入到農(nóng)村的住房建設(shè)中，這種情況下為他們提供城市住房保障對(duì)城市居民又有不公平的問(wèn)題。但是他們?cè)谵r(nóng)村的住房卻不能變現(xiàn)來(lái)為他們?cè)诔鞘卸ň犹峁┵Y金。第二十頁(yè)，共31頁(yè)。此外，政府在土地一級(jí)市場(chǎng)可以憑借單一壟斷買(mǎi)家的地位壓低土地收購(gòu)價(jià)格，使地方政府有更強(qiáng)的征地沖動(dòng)，而市場(chǎng)對(duì)城市規(guī)模的制約作用無(wú)法實(shí)現(xiàn)；而在二級(jí)市場(chǎng)，政府又擁有單一賣(mài)家壟斷地位，地方政府可以憑此抬高售價(jià)來(lái)構(gòu)建土地財(cái)政。地方政府此類(lèi)行為造成的結(jié)果一方面制造了大量失地農(nóng)民和失去住房的城市居民，也就是制造了大量的住房需求，另一方面又制造了過(guò)高的房?jī)r(jià)，使大量的農(nóng)民工、外來(lái)人員、城市中低收入階層面臨難以負(fù)擔(dān)住房成本的問(wèn)題。第二十一頁(yè)，共31頁(yè)。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)不平衡和土地管制不當(dāng)兩個(gè)主要原因造成我國(guó)住房問(wèn)題外，不成熟的租賃市場(chǎng)使租房居住缺乏穩(wěn)定感，民間資本缺乏投資渠道，在通漲預(yù)期下選擇房地產(chǎn)為主要投資渠道，這些問(wèn)題也加劇了低收入人群的住房困難。第二十二頁(yè)，共31頁(yè)。最后是利益集團(tuán)影響導(dǎo)致住房失衡。中國(guó)欠缺公開(kāi)透明的利益博弈機(jī)制，但并不意味著不存在利益集團(tuán)的影響。相反，由于欠缺公開(kāi)透明的利益博弈機(jī)制，一部分利益集團(tuán)在中國(guó)的制度設(shè)計(jì)和經(jīng)濟(jì)決策中擁有強(qiáng)大的發(fā)言權(quán)甚至決策權(quán)，而另一些利益集團(tuán)則沒(méi)有代言人也沒(méi)有發(fā)言權(quán)。在中國(guó)住房制度形成和變化過(guò)程中也可以清晰地看到這種問(wèn)題的存在。第二十三頁(yè)，共31頁(yè)。在城市與農(nóng)村的博弈中，處于強(qiáng)勢(shì)地位的城市控制了國(guó)家主要的經(jīng)濟(jì)資源，并且制定了城鄉(xiāng)不同的土地管理制度。為了城市擴(kuò)張的需要國(guó)家可以征用農(nóng)民的土地，而農(nóng)民卻不能主動(dòng)將自己的土地用于城市建設(shè)，哪怕是這塊土地已經(jīng)被城市所包圍，從而有效地防止了農(nóng)民分享城市化的效應(yīng)，哪怕是溢出效應(yīng)。在大城市與小城鎮(zhèn)的博弈中，大城市控制資源使小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略只能停留在紙面而無(wú)法落地。在國(guó)有部門(mén)與非國(guó)有部門(mén)的博弈中，國(guó)有部門(mén)始終可以在國(guó)家正式的住房制度之外為自己保留一塊“自留地”，從而使部分國(guó)有部門(mén)的職工無(wú)需面對(duì)房?jī)r(jià)上漲的壓力，反而可以從中獲得牟取暴利的機(jī)會(huì)。第二十四頁(yè)，共31頁(yè)。三、住房保障的必要性和合理性

（一）住房保障的必要性提供包括社會(huì)保障在內(nèi)的公共服務(wù)已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的主要職能之一，提供哪些公共服務(wù)，提供到什么程度則體現(xiàn)了一個(gè)政府或執(zhí)政黨的政治傾向和執(zhí)政理念，也涉及到一個(gè)國(guó)家的文化和制度傳統(tǒng)。從世界范圍來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家都認(rèn)同居住權(quán)屬于基本經(jīng)濟(jì)人權(quán)，所以都會(huì)程度不同地提供住房保障。從中國(guó)的傳統(tǒng)來(lái)看，中國(guó)人對(duì)“住”有著特別的崇拜，住房既是一個(gè)家庭的象征，也是一個(gè)家庭最重要的財(cái)產(chǎn)。第二十五頁(yè)，共31頁(yè)。如前文分析，住房雖然是私人物品，由市場(chǎng)配置資源是最有效率的；但在市場(chǎng)條件下，稀缺資源的配置將首先滿(mǎn)足效率最高的部分需求，用貨幣表示就是愿意出價(jià)最高的需求，也就是富裕人群的需求，并且在邊際效用遞減不顯著和存在投資需求的情況下，富裕人群的需求龐大，市場(chǎng)就無(wú)法在滿(mǎn)足富裕人群的基礎(chǔ)上自動(dòng)滿(mǎn)足低收入人群的需求。從社會(huì)角度來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)在滿(mǎn)足低收入人群住房需求方面就會(huì)出現(xiàn)失靈的問(wèn)題，這就為政府適當(dāng)介入，為低收入人群提供住房保障提供了理由。第二十六頁(yè)，共31頁(yè)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡和土地管制不當(dāng)加劇了低收入人群的住房問(wèn)題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，由此造成的問(wèn)題最終需要經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重新平衡和取消不當(dāng)管制來(lái)解決。但在中短期，這些問(wèn)題也對(duì)住房保障提出了要求。第二十七頁(yè)，共31頁(yè)。（二）住房保障的合理性根據(jù)邊際