城鄉(xiāng)關(guān)系的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與新時(shí)期城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃探討

城鄉(xiāng)關(guān)系的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與新時(shí)期城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃探討

TU984A1000－3363（2009）06－0047－06規(guī)劃的理論創(chuàng)新往往發(fā)端于新規(guī)劃類型的出現(xiàn)和大量實(shí)踐，包括“戰(zhàn)略規(guī)劃”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”、“縣（市）域總體規(guī)劃”等在內(nèi)的每一次新規(guī)劃類型的出現(xiàn)，都極大地推動(dòng)了規(guī)劃界對(duì)于城鄉(xiāng)發(fā)展基本規(guī)律更為深入地認(rèn)識(shí)和規(guī)劃體系自身的改革。從名稱上看，“城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃”早在1980年代伴隨著蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化的發(fā)展就已經(jīng)提出并付諸實(shí)踐，但在內(nèi)容上，當(dāng)時(shí)的規(guī)劃主要解決的是鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展所帶來的城鄉(xiāng)用地矛盾及空間利用“碎片化”的問題，其著眼點(diǎn)仍然是城市。真正在內(nèi)容上以“城鄉(xiāng)關(guān)系”為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃卻是在近年來伴隨著國(guó)家對(duì)于城鄉(xiāng)關(guān)系整體戰(zhàn)略性思維的調(diào)整而展開①。2007年“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”以黨的報(bào)告的形式上升為國(guó)家戰(zhàn)略，以及2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入新的發(fā)展階段。這勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)“城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃”的大量開展。新形勢(shì)帶來了新要求，也提出了許多值得探索的問題。筆者在充分認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展新階段的基礎(chǔ)上，試圖從“主體與邊界”、“階段與模式”、“非農(nóng)化的實(shí)現(xiàn)形式”、“經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”、“制度創(chuàng)新的方向”等幾個(gè)視角來探索新時(shí)期城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的特點(diǎn)和內(nèi)容主體，目的在于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃更加廣泛地討論與實(shí)踐。1城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段與城鄉(xiāng)關(guān)系的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型1.1城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段：城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的提出城鄉(xiāng)關(guān)系歷來是影響我國(guó)發(fā)展和穩(wěn)定全局的戰(zhàn)略性問題，“城鄉(xiāng)互助”的思想作為基本經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)在建國(guó)初期具有臨時(shí)憲法地位的《共同綱領(lǐng)》中就已經(jīng)被提及（武力，2007）。但在實(shí)踐中，出于對(duì)快速實(shí)現(xiàn)中國(guó)工業(yè)化的戰(zhàn)略追求，在20世紀(jì)中葉后的漫長(zhǎng)歲月中，城鄉(xiāng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)基本上是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持工業(yè)和城市的發(fā)展。并通過一系列差異化的制度設(shè)計(jì)，形成并強(qiáng)化了城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)。1.1.1改革開放前的強(qiáng)制性“以鄉(xiāng)促城”1949－1978年，我國(guó)最根本的問題是解決吃飯問題并實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，在“工業(yè)導(dǎo)向、城市偏向”的整體發(fā)展戰(zhàn)略和“挖鄉(xiāng)補(bǔ)城、以農(nóng)哺工”的資金積累模式下，農(nóng)業(yè)的意義除了解決吃飯問題外，更重要的是為工業(yè)化提供積累和降低成本②。這一時(shí)期的城鄉(xiāng)關(guān)系核心特征表現(xiàn)為：農(nóng)產(chǎn)品不平等交易、城鄉(xiāng)勞動(dòng)力之間的非自由流動(dòng)、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等，實(shí)際上是“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”凸顯的過程（謝堊，2007）。但這種城鄉(xiāng)二元帶有明顯的政府導(dǎo)向性色彩，即國(guó)家通過包括農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、人民公社制度和戶籍制度在內(nèi)的一系列城鄉(xiāng)二元化的制度設(shè)計(jì)來強(qiáng)制性推行。本質(zhì)上看，實(shí)際上是政府對(duì)城市和市民實(shí)行“統(tǒng)包”，對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)行“統(tǒng)制”。1.1.22000年以前的市場(chǎng)化“以鄉(xiāng)促城”1978年后，農(nóng)村和城市都進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，激活了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素，釋放了城鄉(xiāng)的生產(chǎn)力。更為重要的是，城鄉(xiāng)之間帶有強(qiáng)制性色彩的制度藩籬逐漸被拆除，城鄉(xiāng)相對(duì)封閉的格局被打破，生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)了一定程度的自由流動(dòng)。市場(chǎng)化條件下，由于工業(yè)收益大于農(nóng)業(yè)收益的市場(chǎng)效應(yīng)，農(nóng)村的勞動(dòng)力、土地、資本等生產(chǎn)要素自發(fā)地快速向城市流動(dòng)，極大地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但是，由于城市利益集團(tuán)的壓力和傳統(tǒng)體制的遺留，城鄉(xiāng)之間的差距、農(nóng)民和農(nóng)村的弱勢(shì)地位并沒有改變。城鄉(xiāng)關(guān)系中“以鄉(xiāng)促城”的格局由改革開放前政府導(dǎo)向下的強(qiáng)制性色彩，改變?yōu)槔婕瘓F(tuán)和資本導(dǎo)向下的市場(chǎng)化色彩。農(nóng)民和農(nóng)村通過廉價(jià)勞動(dòng)力的供給、土地資源的廉價(jià)出讓和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的直接投資等方式，繼續(xù)為城市和工業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)大的要素支撐。在實(shí)踐中，產(chǎn)生了“農(nóng)民工”、“失地農(nóng)民”等中國(guó)特色的詞匯。1.1.3新時(shí)期國(guó)家戰(zhàn)略主導(dǎo)下的“以城帶鄉(xiāng)”進(jìn)入21世紀(jì)以來，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了新的發(fā)展階段。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)，明確提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略思想，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，并首次明確提出了“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制”。之后，2004年十六屆四中全會(huì)，胡錦濤總書記提出的“兩個(gè)普遍性傾向”；2005年十六屆五中全會(huì)，“社會(huì)主義新農(nóng)村”建設(shè)的提出；直到2007年十七大“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”的明確提出，標(biāo)志著國(guó)家在戰(zhàn)略層面真正進(jìn)入了推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新階段。新時(shí)期，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型：首先，國(guó)家在戰(zhàn)略上對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)由“城鄉(xiāng)分治”、“大力推進(jìn)城市化”進(jìn)入了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化階段；其次，相應(yīng)的城鄉(xiāng)改革，由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到包括免征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村義務(wù)教育免除費(fèi)用、建立新型合作醫(yī)療等社會(huì)領(lǐng)域，也拓展到基礎(chǔ)事權(quán)、調(diào)整各級(jí)政府關(guān)系的體制領(lǐng)域。1.2城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的內(nèi)涵要求城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化是城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的最高階段，伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展而得以實(shí)現(xiàn)，并依賴于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速擴(kuò)散。從內(nèi)容主體上看，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化不僅僅是包括城鄉(xiāng)關(guān)系，還包括經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的關(guān)系，是對(duì)過去“重城輕鄉(xiāng)”的修正，也是對(duì)過去“重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)”的修正，強(qiáng)調(diào)的是多元主體之間全面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從內(nèi)涵上看，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該包括4個(gè)方面：①城鄉(xiāng)資源高效地綜合利用；②生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)；③公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置；④城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的融合。圖1城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的內(nèi)涵要求在內(nèi)容上，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化和城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展一體化兩個(gè)方面的核心目標(biāo)。其中，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的內(nèi)涵是城市（鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)村在產(chǎn)出效益上趨于一致，重點(diǎn)是促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素（包括組織、資源、市場(chǎng)、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息等）的多維傳播和融合。實(shí)現(xiàn)途徑包括：加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增加城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)布局四個(gè)方面。城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展一體化的內(nèi)涵則是城市（鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)村居民生活質(zhì)量趨于一致，重點(diǎn)是城鄉(xiāng)居民具有同等的生活待遇和發(fā)展機(jī)會(huì)。實(shí)現(xiàn)途徑主要包括：加快城鄉(xiāng)社會(huì)建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展、均衡配置城鄉(xiāng)公共資源、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展等幾個(gè)方面。而城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化和城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展一體化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于空間的落實(shí)和制度的保障。因此，對(duì)于以“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”為目標(biāo)的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃而言，其完整的內(nèi)容體系應(yīng)該包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)空間發(fā)展一體化和城鄉(xiāng)制度一體化4個(gè)方面的內(nèi)容（圖1）。其中，空間一體化和制度一體化是經(jīng)濟(jì)一體化和社會(huì)一體化的重要支撐和保證。2國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的研究與實(shí)踐探索城鄉(xiāng)一體化是中國(guó)首創(chuàng)的詞匯，但其思想淵源卻早在馬克思、恩格斯的“城鄉(xiāng)融合”觀點(diǎn)中就有所體現(xiàn)。從本質(zhì)上看，城鄉(xiāng)一體化解決的核心問題是“城鄉(xiāng)二元”。一直以來西方學(xué)術(shù)界對(duì)于“城鄉(xiāng)二元”的研究，基本上從兩條平行脈絡(luò)展開：一條是對(duì)于“經(jīng)濟(jì)二元”的研究，側(cè)重點(diǎn)是工農(nóng)產(chǎn)業(yè)關(guān)系，發(fā)端于劉易斯的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)論”；另一條是“空間二元”的研究，側(cè)重點(diǎn)是城鄉(xiāng)關(guān)系，代表人物是弗里德曼、麥基等。兩條脈絡(luò)平行推進(jìn)并由此帶動(dòng)了發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和空間經(jīng)濟(jì)學(xué)的大跨步發(fā)展。對(duì)城市規(guī)劃學(xué)界而言，其最早的城鄉(xiāng)一體化思想發(fā)端于霍華德的“田園城市”，但彼時(shí)也僅僅作為一種思想啟蒙存在。直到1980年代加拿大學(xué)者麥基（T.G.Maggie）基于對(duì)亞洲城市化模式的大量實(shí)證研究，提出的以城鄉(xiāng)一體化區(qū)域（Desakota）為基礎(chǔ)的城市化空間模式才真正對(duì)空間規(guī)劃產(chǎn)生具體的指導(dǎo)作用（史育龍，1998）。近代以前，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系具有明顯的同一性，即經(jīng)濟(jì)上，城市和鄉(xiāng)村共同建立在農(nóng)耕文明自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，城市工商業(yè)發(fā)展有限，只能依賴鄉(xiāng)村為城市提供生存基礎(chǔ)。城市在政治上統(tǒng)治鄉(xiāng)村，經(jīng)濟(jì)上卻又依賴鄉(xiāng)村（羅朝暉，2007）。新中國(guó)成立后，國(guó)家整體上的“城市偏向和重工業(yè)導(dǎo)向”逐漸強(qiáng)化的是“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。因此，在1980年代以前，“城鄉(xiāng)一體化”作為一種概念在我國(guó)文獻(xiàn)中鮮有提及，更談不上規(guī)劃實(shí)踐。之后，從概念的提出到規(guī)劃的大量實(shí)踐大體可以分為3個(gè)階段。2.11980年代城鄉(xiāng)一體化思維的拓展階段，研究引導(dǎo)實(shí)踐國(guó)內(nèi)真正開始提“城鄉(xiāng)一體化”概念源于農(nóng)業(yè)部1980年代在無錫農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)試點(diǎn)。1983年蘇南地區(qū)最早開始城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的實(shí)踐，其最重要的背景是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶來的鄉(xiāng)村工業(yè)化蓬勃發(fā)展，并由此產(chǎn)生的城鄉(xiāng)之間聯(lián)系加強(qiáng)和矛盾的出現(xiàn)，規(guī)劃的編制也僅僅局限于城市建成區(qū)范圍之內(nèi)。整體而言，整個(gè)1980年代仍然是城鄉(xiāng)一體化思維的拓展階段，主要是對(duì)國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和理論的介紹和引進(jìn)。期間，1982年“市帶縣”管理體制的施行，出發(fā)點(diǎn)是推進(jìn)“以城帶鄉(xiāng)”，但由于當(dāng)時(shí)城市本身處于城市化補(bǔ)償階段，客觀上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村各類資源要素向城市的集聚，加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。2.21990年代城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的探索階段，實(shí)踐豐富研究1990年代，城鄉(xiāng)一體化經(jīng)過上一階段的引入和推廣，已經(jīng)開始在中國(guó)較為廣泛地流傳，并且一時(shí)間成為新聞媒體報(bào)刊文章等的流行詞匯。相關(guān)學(xué)術(shù)研究不但在量上增加，而且范圍和內(nèi)容越來越廣，包括了城鄉(xiāng)一體化概念、內(nèi)涵、研究框架、目標(biāo)、動(dòng)力等各方面（邵波，1995；鄒軍、劉曉磊，1997），《城市規(guī)劃》期刊甚至為此開辟了專欄進(jìn)行探討。更為重要的是，這一時(shí)期從解決鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展帶來的城鄉(xiāng)土地利用、環(huán)境污染、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的問題出發(fā)，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)出現(xiàn)了大量的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃實(shí)踐。比較典型的如南海城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、溫嶺城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃等。規(guī)劃實(shí)踐引導(dǎo)了城鄉(xiāng)一體化的研究由簡(jiǎn)單地探討城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)的建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵，轉(zhuǎn)變?yōu)閺闹笇?dǎo)規(guī)劃實(shí)踐的角度對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的論述（甄峰，1998）。整體而言，1990年代的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，主要針對(duì)的是農(nóng)村工業(yè)化所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)空間利用方面的矛盾，規(guī)劃的基本思路是“問題導(dǎo)向”。其積極意義是，真正在規(guī)劃實(shí)踐層面拓展了規(guī)劃的空間范圍，并一定程度上為后來《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布提供了來自于實(shí)踐的基礎(chǔ)。但從規(guī)劃的內(nèi)容看，其本質(zhì)上仍然關(guān)注的是變農(nóng)村工業(yè)化帶來的諸多“半城市化”、“泛城市化”為真正城市化的問題，著眼點(diǎn)依然是城市，而非城鄉(xiāng)關(guān)系的良性互動(dòng)。2.32000年以來城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的蓬勃發(fā)展，研究反思實(shí)踐進(jìn)入2000年以來，在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”上升為國(guó)家戰(zhàn)略并逐漸成為共識(shí)的大背景下，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃在不同空間尺度和不同地區(qū)大量展開。但從規(guī)劃的方法和內(nèi)容上看，仍然延續(xù)的是1990年代基于解決城鄉(xiāng)空間利用矛盾的內(nèi)容體系，對(duì)于“城鄉(xiāng)一體化”的理解僅僅是規(guī)劃范圍的擴(kuò)大，很少真正地探討“城鄉(xiāng)關(guān)系”，更談不上深入地解決“經(jīng)濟(jì)與社會(huì)一體化”問題。一定程度上講，在國(guó)家明確提出“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化”的當(dāng)下，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃思路已經(jīng)難以滿足新形勢(shì)下的新要求。相應(yīng)地，這一時(shí)期理論上對(duì)于城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的相關(guān)研究，更多的也是側(cè)重于對(duì)前一階段大量開展的規(guī)劃的回顧、總結(jié)與反思（趙燕菁，2001；石憶邵，2003；袁奇峰等，2005）。3新時(shí)期城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的理論思考3.1主體與邊界明確規(guī)劃的實(shí)施主體，并基于實(shí)施主體的事權(quán)邊界確定規(guī)劃的內(nèi)容體系，是城市規(guī)劃界對(duì)于長(zhǎng)期以來規(guī)劃實(shí)施不力癥結(jié)深入思考后給出的答案。尤其是，2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的公共政策屬性和“一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)”的原則。規(guī)劃作為政府職能，第一不能超越其行政轄區(qū)，第二不能超越法定的行政事權(quán)（張勤，2003；石楠，2008）。新時(shí)期的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，既不能把它視為空間范圍擴(kuò)大化后的城市總體規(guī)劃，也不能把它等同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細(xì)化，而是應(yīng)該定位為以優(yōu)化“城鄉(xiāng)關(guān)系”為重點(diǎn)的區(qū)域規(guī)劃。規(guī)劃的內(nèi)容乃至成果的表達(dá)方式，必須立足于政府的事權(quán)，面向操作實(shí)施。需要明確的是，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的實(shí)施主體是各級(jí)政府，而不是各個(gè)部門。按照“一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)一個(gè)規(guī)劃”的思路，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)整合同級(jí)政府各部門的事權(quán)，對(duì)于涉及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，對(duì)于涉及空間發(fā)展和資源利用的各類規(guī)劃進(jìn)行綜合。不同層級(jí)政府之間的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，應(yīng)遵循上級(jí)政府的規(guī)劃，以尊重下級(jí)政府依法享有的決策自主權(quán)為前提。省級(jí)層面的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)性，重點(diǎn)在于確定城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的目標(biāo)體系和總體戰(zhàn)略，創(chuàng)新保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素自由流動(dòng)的政策機(jī)制，明確實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的途徑和設(shè)施配置指標(biāo)體系，控制對(duì)省域整體發(fā)展不利的開發(fā)活動(dòng)，提出城鄉(xiāng)資源統(tǒng)一利用、生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一保護(hù)和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一配置的方案。成果表達(dá)的最主要方式是在劃定空間禁止開發(fā)邊界的基礎(chǔ)上，進(jìn)行政策性分區(qū)，凸顯規(guī)劃的綜合性和政策指引作用。市縣級(jí)層面的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃強(qiáng)化操作性，尤其對(duì)于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)設(shè)施配置、人口流動(dòng)、用地增減、基礎(chǔ)設(shè)施、資源利用和環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容要做到定量、定位。3.2階段與模式城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展具有階段性，一定程度上講城鄉(xiāng)一體化既是一個(gè)目標(biāo)，更是一個(gè)過程。對(duì)于以優(yōu)化“城鄉(xiāng)關(guān)系”為核心的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃而言，明確城鄉(xiāng)發(fā)展的階段性是規(guī)劃的第一步，也是確定規(guī)劃目標(biāo)體系、選擇發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。動(dòng)態(tài)來看，城鄉(xiāng)關(guān)系整體上呈現(xiàn)出一種由自發(fā)走向有序、由城鄉(xiāng)分離走向城鄉(xiāng)融合的發(fā)展演變規(guī)律，體現(xiàn)出由低水平的城鄉(xiāng)均衡向高水平均衡的轉(zhuǎn)變。判斷城鄉(xiāng)發(fā)展階段，是客觀識(shí)別發(fā)展特征、決定規(guī)劃取向的前提。以海南為例，從城鄉(xiāng)收入差距來看，2008年其城鄉(xiāng)收入比為2.9∶1，低于全國(guó)3.9∶1的平均水平，也低于廣東、重慶等相對(duì)發(fā)達(dá)的省市，說明其城鄉(xiāng)發(fā)展相對(duì)均衡。但其城鄉(xiāng)收入平均水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，反映了城鄉(xiāng)的相對(duì)均衡是建立在城鄉(xiāng)均不發(fā)達(dá)基礎(chǔ)上的低水平均衡。因此，其城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的基本取向是，在保持城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)低水平均衡向較高水平均衡的跨越。由于城鄉(xiāng)地域特征、發(fā)展動(dòng)力、基礎(chǔ)條件等的不同，城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)模式在不同地區(qū)存在差異，整體而言可以分城市帶動(dòng)、鄉(xiāng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)化等不同類型（表1）。在判斷城鄉(xiāng)關(guān)系整體發(fā)展階段性來引導(dǎo)規(guī)劃基本導(dǎo)向的同時(shí)，更為重要的是，識(shí)別規(guī)劃區(qū)內(nèi)不同地域城鄉(xiāng)關(guān)系所處發(fā)展階段的差異，選擇不同的“城鄉(xiāng)一體化”實(shí)現(xiàn)模式，作為空間“分區(qū)分類”引導(dǎo)發(fā)展最為根本的依據(jù)。3.3非農(nóng)化的實(shí)現(xiàn)形式從內(nèi)涵上來看，新時(shí)期的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，核心是實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化。但具體的實(shí)現(xiàn)形式，卻需要根據(jù)不同地區(qū)發(fā)展的獨(dú)特性判斷進(jìn)行恰當(dāng)?shù)倪x擇。從國(guó)內(nèi)外發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，非農(nóng)化的實(shí)現(xiàn)通常包括以下幾種形式：①通過大城市的工業(yè)化，走集聚型城市化道路，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)，在城市中實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化。這是城市化的傳統(tǒng)路徑，也是具有普遍意義的非農(nóng)化實(shí)現(xiàn)形式；②通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，帶動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，譬如我國(guó)蘇南地區(qū)的“蘇南模式”和日本的小城鎮(zhèn)發(fā)展等；③通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)民生活水平，在不轉(zhuǎn)移就業(yè)的情況下實(shí)現(xiàn)“非農(nóng)化”效益。最為典型的是德國(guó)的巴伐利亞“等值化試驗(yàn)”，在農(nóng)村通過土地整理和村莊改造，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，并逐步消除農(nóng)村在生產(chǎn)效率和生活質(zhì)量等方面與城市的差異；④通過鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)向服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的轉(zhuǎn)化，就地實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化。典型的如美國(guó)，在城市化高度發(fā)達(dá)的今天，仍有21％的人口居住在農(nóng)村，這些人口中58％的收入來源于鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是服務(wù)業(yè)。因地制宜地選擇非農(nóng)化的實(shí)現(xiàn)形式，本質(zhì)上是為有針對(duì)性地確定規(guī)劃所要采取的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。我國(guó)地域廣闊，不同地區(qū)的發(fā)展條件和動(dòng)力來源各異，各地的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)也并不相同，注定了傳統(tǒng)的大城市集中型的城鎮(zhèn)化道路并非適應(yīng)我國(guó)的大部分地區(qū)。不同的非農(nóng)化實(shí)現(xiàn)形式反映在空間上就決定了不同的城鎮(zhèn)化道路，也決定著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施空間配置的不同方式。3.4經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展新時(shí)期，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的基本要求是“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”。由城鄉(xiāng)一體化到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的改變，決定了規(guī)劃在內(nèi)容主體上，既包括城鄉(xiāng)，還包括經(jīng)濟(jì)與社會(huì)。新的規(guī)劃是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系的綜合。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的分析，由作為傳統(tǒng)空間規(guī)劃中的背景與目標(biāo)，變?yōu)橐?guī)劃的主體內(nèi)容之一?；诖?，規(guī)劃必須首先從城鄉(xiāng)一體化的角度思考經(jīng)濟(jì)、社會(huì)所包括的內(nèi)容體系。經(jīng)濟(jì)方面的核心是增強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)之間的聯(lián)系，具體包括：從產(chǎn)業(yè)鏈角度的產(chǎn)業(yè)自我延伸和完善，各產(chǎn)業(yè)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)之間的相互協(xié)作共贏等；社會(huì)方面的核心是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展，具體包括：城鄉(xiāng)人口的自由流動(dòng)和統(tǒng)一就業(yè)，發(fā)展資源和機(jī)會(huì)的公平分享，社會(huì)保障的一體化，以及基本公共服務(wù)的均等化等方面。其次，必須思考和回答如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)發(fā)展一直沒有獨(dú)立地納入到我國(guó)發(fā)展的總體格局當(dāng)中。解放初期，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，社會(huì)發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容涵蓋在經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也就是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中考慮；改革開放后，從第6個(gè)五年計(jì)劃（1980－1985年）將名稱由“國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年計(jì)劃”變?yōu)椤皣?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃”開始，才正式將社會(huì)發(fā)展作為重要內(nèi)容納入到國(guó)家的總體格局中。但是在實(shí)際的發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然為核心，并強(qiáng)調(diào)通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)社會(huì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然是主體，社會(huì)發(fā)展處于次要地位。直到十六屆四中全會(huì)從建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的角度，提出“推動(dòng)社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展”，社會(huì)發(fā)展作為獨(dú)立內(nèi)容才真正上升到國(guó)家總體發(fā)展的格局之中。新時(shí)期的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，需要結(jié)合本地的獨(dú)特性，探索實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的具體途徑和措施。3.5制度創(chuàng)新的方向城鄉(xiāng)一體化的目的是解決“城鄉(xiāng)二元”，無論是經(jīng)濟(jì)二元，還是空間二元，都是最終的表現(xiàn)結(jié)果，其癥結(jié)都在于制度上的二元③。對(duì)規(guī)劃而言，促進(jìn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化演變的主線應(yīng)該是制度變遷，輔線為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？臻g規(guī)劃的意義在于，通過重點(diǎn)項(xiàng)目的安排和空間有效的引導(dǎo)和組織使兩條線索落地。改革開放的30年就是逐步拆除制度藩籬的過程，從初期的經(jīng)濟(jì)體制改革所帶來的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素的市場(chǎng)化，到2000年以來的一系列農(nóng)村綜合改革所帶來的“支農(nóng)惠農(nóng)”政策的落實(shí)，可以認(rèn)為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化推進(jìn)的每一步都是制度創(chuàng)新的結(jié)果。新時(shí)期，被賦予更多公共政策屬性的規(guī)劃，必須面向形成“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”來思考制度進(jìn)一步創(chuàng)新的空間和表達(dá)方式。思考的重點(diǎn)，筆者認(rèn)為應(yīng)該集中在土地、人口流動(dòng)與就業(yè)、基本公共服務(wù)均等化、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等幾個(gè)方面。3.5.1土地制度賦予農(nóng)民相對(duì)完整的土地產(chǎn)權(quán)是改革的基本方向。十七屆三中全會(huì)明確了允許以各種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從制度上保障了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)。在不改變土地集體所有性質(zhì)的基礎(chǔ)上，制度需要進(jìn)一步創(chuàng)新的方向是：賦予承包用地更為完整的處置權(quán)，例如抵押；探索農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)；農(nóng)村集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)現(xiàn)形式等。尤其是，需要探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的途徑和模式。3.5.2人口流動(dòng)和就業(yè)基本方向是改革城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，但重點(diǎn)卻應(yīng)該放在“戶籍”背后所包含的社會(huì)保障體系方面。例如探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效銜接，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)就業(yè)政策措施和法規(guī)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)權(quán)益保障工作機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)工資支付、工傷和失業(yè)保險(xiǎn)體系等。3.5.3基本公共服務(wù)均等化重點(diǎn)是探索保障城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化、城鄉(xiāng)基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生一體化、城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)一體化的體制機(jī)制。3.5.4財(cái)政轉(zhuǎn)移支付從事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配的角度，探索實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間均衡發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的途徑和方式。從城鄉(xiāng)資源的統(tǒng)一利用和生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一保護(hù)出發(fā)，創(chuàng)新“發(fā)展權(quán)”補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)和方式等。4結(jié)語(yǔ)從本質(zhì)上看，新時(shí)期的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃是以優(yōu)化“城鄉(xiāng)關(guān)系”為重點(diǎn)的區(qū)域規(guī)劃，它既不是傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃的空間擴(kuò)大化，也不是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細(xì)化，甚至不是傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃。它的規(guī)劃對(duì)象更復(fù)雜，不但包括城鄉(xiāng)關(guān)系，還包括經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系；規(guī)劃的內(nèi)容主體也更復(fù)雜，不但包括以空間資源的高效利用為重點(diǎn)的傳統(tǒng)空間規(guī)劃內(nèi)容，還包括以形成“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局”為目標(biāo)的制度創(chuàng)新方面的要