地方合作在區(qū)域性公共危機(jī)處理中的作用

地方合作在區(qū)域性公共危機(jī)處理中的作用

在現(xiàn)代社會(huì)，隨著城市化和區(qū)域一體化進(jìn)程的快速推進(jìn)，人力資本等生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)高度集聚，公共危機(jī)也越來(lái)越呈現(xiàn)出跨地區(qū)的特征。應(yīng)對(duì)區(qū)域性公共危機(jī)，需要加強(qiáng)地方政府合作。然而，當(dāng)前我國(guó)地方政府通過(guò)合作來(lái)共同處理公共危機(jī)還處于探索的起步階段，理論界雖然在危機(jī)管理研究領(lǐng)域著述頗豐，但也較少涉及區(qū)域性公共危機(jī)處理中的地方合作問(wèn)題。因此，總結(jié)現(xiàn)有的應(yīng)對(duì)區(qū)域性公共危機(jī)的基本經(jīng)驗(yàn)，探索適合我國(guó)區(qū)域性公共危機(jī)治理的新模式，具有一定的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。一、區(qū)域性公共危機(jī)的界定羅森塔爾認(rèn)為，危機(jī)是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間性和不確定性很強(qiáng)的情況下必須對(duì)其做出關(guān)鍵性決策的事件①。國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，危機(jī)是一種普遍存在的、能夠造成一定時(shí)間、一定范圍內(nèi)正常生活關(guān)系和社會(huì)秩序扭轉(zhuǎn)的緊張狀態(tài)。公共危機(jī)總是發(fā)生在一定的行政區(qū)劃和地理疆域內(nèi)，因而公共危機(jī)往往首先表現(xiàn)為一種區(qū)域性危機(jī)②。我們認(rèn)為，區(qū)域性公共危機(jī)是由于各種自然原因或人為因素引發(fā)的，在一定地區(qū)范圍內(nèi)突然發(fā)生的，對(duì)該區(qū)域內(nèi)的社會(huì)秩序、公共安全、法律制度以及公民財(cái)產(chǎn)和人身安全等可能或已經(jīng)構(gòu)成嚴(yán)重威脅和損害、對(duì)社會(huì)產(chǎn)生惡劣影響的重大公共事件。從區(qū)域性公共危機(jī)與公共危機(jī)的關(guān)系來(lái)看，區(qū)域性公共危機(jī)是公共危機(jī)的一種，是在中觀層面從地理范圍意義上對(duì)公共危機(jī)的一種界定。區(qū)域性公共危機(jī)的形成主要有四種情況：第一種是全國(guó)性公共危機(jī)或者全球性公共危機(jī)的區(qū)域性分布，第二種是一定區(qū)域內(nèi)不同地方公共危機(jī)的疊加，第三種是某地公共危機(jī)發(fā)生后由于擴(kuò)散作用而出現(xiàn)的區(qū)域化現(xiàn)象，第四種是公共危機(jī)在極短時(shí)間內(nèi)跨行政區(qū)爆發(fā)。（一）區(qū)域性公共危機(jī)的特點(diǎn)區(qū)域性公共危機(jī)除了具有突發(fā)性、破壞性、巨大危害性等突發(fā)事件的共同特點(diǎn)以外，還具有一些自身特征：1.跨行政區(qū)分布區(qū)域性公共危機(jī)的分布一般表現(xiàn)為兩種形態(tài)：帶狀分布和塊狀分布。區(qū)域性公共危機(jī)的帶狀分布往往是由地方性危機(jī)的規(guī)則疊加或不規(guī)則疊加而形成的，主要是受自然條件和人類社會(huì)活動(dòng)軌跡的影響。例如，由重大交通事故引起的沿交通線堵塞帶，沿臺(tái)風(fēng)路徑形成的臺(tái)風(fēng)洪澇災(zāi)害帶，由地質(zhì)板塊構(gòu)造決定的地震破壞帶，河流、海潮以及風(fēng)向等決定的污染帶，人口流動(dòng)造成的疫情傳播帶，等等。區(qū)域性公共危機(jī)的塊狀分布則又可以區(qū)分為兩種情況：一種是來(lái)自于全國(guó)性公共危機(jī)的地方性分布；另一種是來(lái)自于地方性危機(jī)由點(diǎn)及面、從中心到四周的擴(kuò)散。前者如全國(guó)性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的區(qū)域性體現(xiàn)，后者如謠言引發(fā)的地區(qū)性食品藥品搶購(gòu)風(fēng)波，化工業(yè)、礦業(yè)產(chǎn)業(yè)集群形成的酸雨重災(zāi)區(qū)等。2.行政管轄權(quán)難以確定我國(guó)在危機(jī)處理中實(shí)行的是分級(jí)管理和屬地管理原則，即各地方政府在各自的行政轄區(qū)內(nèi)享有對(duì)危機(jī)事件的處置權(quán)，同時(shí)要對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的危機(jī)事件負(fù)責(zé)。區(qū)域性公共危機(jī)的處理需要通過(guò)協(xié)調(diào)開(kāi)展綜合治理，而行政區(qū)劃的限制卻導(dǎo)致行政權(quán)協(xié)調(diào)上的困難。當(dāng)區(qū)域性公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，區(qū)域內(nèi)各地方政府往往是“各掃門前雪”，難以考慮到區(qū)域整體利益，有時(shí)甚至為了地方利益“以鄰為壑”，不惜犧牲他人利益。特別是當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生在兩個(gè)或多個(gè)行政區(qū)交界地帶時(shí)，行政管轄權(quán)的歸屬往往難以認(rèn)定，行政責(zé)任的劃分也存在困難。因此，經(jīng)常會(huì)錯(cuò)過(guò)危機(jī)處理的最佳時(shí)機(jī)，導(dǎo)致事態(tài)的擴(kuò)大和惡化。另外，由于區(qū)域性公共危機(jī)在出現(xiàn)之初，往往難以準(zhǔn)確判斷其性質(zhì)、發(fā)展趨勢(shì)和影響范圍，也就無(wú)法確定該公共危機(jī)的級(jí)別歸屬以及應(yīng)該啟動(dòng)哪一級(jí)政府預(yù)案，危機(jī)處理權(quán)限也就難以確定。如在渝湘黔交界地區(qū)長(zhǎng)期存在著多個(gè)“地下兵工廠”（這些“地下兵工廠”最后在重慶打黑風(fēng)暴中被摧毀）③，但由于管轄權(quán)不清晰，三地政府對(duì)于如此嚴(yán)重的區(qū)域危機(jī)隱患卻一直沒(méi)有清剿。3.超出地方政府的應(yīng)急預(yù)案為了應(yīng)對(duì)危機(jī)事件，我國(guó)各級(jí)政府自2002年開(kāi)始就制定了各自的公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。但是，就區(qū)域性公共危機(jī)而言，現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案還是不夠的。地方政府的應(yīng)急預(yù)案往往是從本行政區(qū)的具體情況出發(fā)，按照自己所能夠動(dòng)用的人力、物力、財(cái)力來(lái)進(jìn)行規(guī)劃的，較少考慮與毗鄰地區(qū)的銜接問(wèn)題。而區(qū)域性公共危機(jī)一旦發(fā)生，往往超出一個(gè)或幾個(gè)行政區(qū)的范圍。此時(shí)，地方政府即使啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案也仍然會(huì)在危機(jī)處理中顯得捉襟見(jiàn)肘。因此，跨行政區(qū)的危機(jī)只有通過(guò)地方合作才能得到有效控制。但是，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)處理跨行政區(qū)危機(jī)事件的規(guī)定又過(guò)于原則化，由此導(dǎo)致多個(gè)地方政府共同參與危機(jī)處理可能會(huì)遇到協(xié)調(diào)上的困難。例如，2008年南方冰雪災(zāi)害發(fā)生后，不同部門、不同政府分別啟動(dòng)了不同級(jí)別、不同類型的應(yīng)急預(yù)案，但由于不同地方的應(yīng)急預(yù)案存在一定程度的沖突，協(xié)調(diào)上的困難影響了危機(jī)處理效果。4.存在溢出效應(yīng)區(qū)域性公共危機(jī)發(fā)生后，地方政府可能會(huì)采取“搭便車”策略或者互相推諉扯皮。這是因?yàn)樵趨^(qū)域性公共危機(jī)的處理中存在著較為明顯的溢出效應(yīng)。一方面，難以排除區(qū)域內(nèi)某一地方政府對(duì)公共危機(jī)事件采取積極行動(dòng)所產(chǎn)生的效益被其它地方政府共享的可能性；另一方面，應(yīng)對(duì)區(qū)域性公共危機(jī)會(huì)產(chǎn)生成本分擔(dān)問(wèn)題，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的地方政府總是希望自己盡可能少地承擔(dān)危機(jī)處理成本。采取“搭便車”策略的地方政府可能會(huì)隱瞞或者夸大本行政區(qū)內(nèi)的危機(jī)狀態(tài)，由此導(dǎo)致區(qū)域性公共危機(jī)得不到及時(shí)有效的控制。以小東江治理為例，分別位于小東江下游、上游的吳川市和茂名市，一個(gè)說(shuō)沒(méi)錢治理，向上游討說(shuō)法，一個(gè)說(shuō)經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，要繼續(xù)排污④。上游發(fā)生了異常排污不及時(shí)向下游通報(bào)，等到污染事故釀成再開(kāi)始組織調(diào)查，往往貽誤了防治時(shí)機(jī)，只會(huì)對(duì)下游造成更大的污染損害。5.具有漣漪效應(yīng)區(qū)域性公共危機(jī)不同于地方性危機(jī)，其影響是深遠(yuǎn)的，會(huì)導(dǎo)致一連串事件的發(fā)生，即具有漣漪效應(yīng)。如美國(guó)的“卡特里娜”颶風(fēng)災(zāi)難發(fā)生后，由于政府組織救援不及時(shí)、騷亂沒(méi)有被及時(shí)制止，引發(fā)了民眾對(duì)政府和軍隊(duì)的信任危機(jī)；由于多個(gè)城市長(zhǎng)期被淹、無(wú)法進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)，又引發(fā)了局部的經(jīng)濟(jì)危機(jī)；由于在野黨對(duì)執(zhí)政黨的批評(píng)，又引發(fā)了黨派斗爭(zhēng)。這些連鎖反應(yīng)的發(fā)生曾一度影響了美國(guó)的內(nèi)外政策。我國(guó)的“松花江水污染事件”也是如此：由于沒(méi)有修建導(dǎo)流池，致使在撲滅中石油吉化公司雙苯廠大火時(shí)所形成的上百噸污水注入到松花江，由此造成松花江水體污染。此后，松花江水污染又導(dǎo)致沿岸數(shù)以千萬(wàn)的百姓飲水安全受到極大威脅，哈爾濱市全城停水四天。同時(shí)，由于松花江所要流入的黑龍江是中俄兩國(guó)的國(guó)界河，這一污染事故又演變上升為一個(gè)令國(guó)際社會(huì)關(guān)注的生態(tài)環(huán)境事件⑤。（二）區(qū)域性公共危機(jī)的分類從不同的視角，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域性公共危機(jī)有著多種分類。根據(jù)事件的起因，可以將區(qū)域性公共危機(jī)分為由自然原因引發(fā)的危機(jī)和人為造成的危機(jī)兩大類。由自然原因引發(fā)的危機(jī)即自然災(zāi)害，又可以分為地質(zhì)性災(zāi)害（地震、火山、滑坡、海嘯等）、氣候性災(zāi)害（洪水、干旱、風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)等）、復(fù)合性災(zāi)害（地表沉陷、瘟疫等）。人為造成的危機(jī)又可以分為人為破壞事件（包括戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)干擾破壞等）、人為意外事件（核泄漏、傳染病、火災(zāi)、有毒氣／液體泄漏、污染事件等）⑥。按照危機(jī)發(fā)生的領(lǐng)域，區(qū)域性公共危機(jī)可以分為政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)、生產(chǎn)危機(jī)和自然危機(jī)。政治危機(jī)包括戰(zhàn)爭(zhēng)、政變、暴亂、恐怖襲擊、邊界沖突等，經(jīng)濟(jì)危機(jī)包括惡性通貨膨脹或緊縮、失業(yè)率上升等，社會(huì)危機(jī)包括罷工、示威游行、民族沖突等，生產(chǎn)危機(jī)包括生產(chǎn)安全事故、產(chǎn)品安全事故等，自然危機(jī)包括地震、洪水、森林大火、臺(tái)風(fēng)等。根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，公共危機(jī)事件可以分為四類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全事件和公共衛(wèi)生事件。這四類公共危機(jī)在一定條件下都可能會(huì)超出特定的行政區(qū)域，從而演變?yōu)閰^(qū)域性公共危機(jī)。如表1所示。（三）區(qū)域性公共危機(jī)的發(fā)展階段每一個(gè)區(qū)域性公共危機(jī)都有一個(gè)特定的生命周期。為了提高政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，及時(shí)有效地化解危急狀態(tài)，必須科學(xué)地劃分區(qū)域性公共危機(jī)的發(fā)展階段，進(jìn)而確定與各個(gè)階段相適應(yīng)的應(yīng)急措施。根據(jù)公共危機(jī)可能造成的威脅、危害已經(jīng)發(fā)生、危害消失并恢復(fù)正常三個(gè)階段，結(jié)合各個(gè)階段的管理需求，可以把區(qū)域性公共危機(jī)的發(fā)展過(guò)程總體上劃分為危機(jī)預(yù)警期、應(yīng)急處理期和恢復(fù)評(píng)估期三個(gè)階段。危機(jī)預(yù)警期，指區(qū)域性公共危機(jī)的征兆已經(jīng)出現(xiàn)、危機(jī)事件尚未發(fā)生的時(shí)期。此時(shí)，區(qū)域內(nèi)存在著可能引發(fā)公共危機(jī)的誘因和隱患，或者是出現(xiàn)了可能導(dǎo)致大面積擴(kuò)散、引起事態(tài)失控的個(gè)案，但還只是局限于區(qū)域內(nèi)的特定地區(qū)。應(yīng)急處理期，指區(qū)域性公共危機(jī)已經(jīng)形成或者爆發(fā)的時(shí)期。在這個(gè)階段，區(qū)域性公共危機(jī)已經(jīng)發(fā)生，并且可能會(huì)繼續(xù)向壞的方面發(fā)展，甚至可能引發(fā)其它類型的區(qū)域性公共危機(jī)，也可能會(huì)逐漸減緩。這是危機(jī)發(fā)展過(guò)程中的緊急時(shí)期?；謴?fù)評(píng)估期，指區(qū)域性公共危機(jī)得到控制并趨于穩(wěn)定，危機(jī)逐漸消除，生產(chǎn)生活秩序開(kāi)始恢復(fù)的時(shí)期。二、區(qū)域性公共危機(jī)處理中的地方合作（一）危機(jī)處理的地方合作需求2003年，發(fā)源于廣東的SARS危機(jī)席卷了我國(guó)大部分地區(qū)；2005年，因吉林石化公司雙苯廠爆炸引起的松花江水污染事件不僅危及吉林和黑龍江兩省，而且波及鄰國(guó)俄羅斯；2007年，我國(guó)太湖流域突然暴發(fā)藍(lán)藻，對(duì)蘇州、無(wú)錫、常州等地造成了嚴(yán)重的用水危機(jī)；2008年，持續(xù)的冰雪災(zāi)害給我國(guó)南方大部分地區(qū)和西北地區(qū)東部的基礎(chǔ)設(shè)施、能源供應(yīng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和群眾生活造成重大影響；2010年，甲型H1N1流感疫情相繼在內(nèi)地多個(gè)省區(qū)和港澳臺(tái)地區(qū)爆發(fā)；2010年，我國(guó)共有28個(gè)省區(qū)先后遭遇多輪暴雨洪澇災(zāi)害襲擊，人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失慘重。區(qū)域性公共危機(jī)的頻頻發(fā)生，暴露出我國(guó)地方政府危機(jī)管理能力的不足和危機(jī)管理體制的諸多缺陷。屬地管理原則、條塊關(guān)系矛盾、干部績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)單一、應(yīng)急預(yù)案缺乏操作性等問(wèn)題已經(jīng)成為影響政府危機(jī)處理效果的主要因素。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，每個(gè)地方政府都是成本自負(fù)、利益獨(dú)占的。在理論上，每個(gè)地方政府的行動(dòng)所影響的范圍與其管轄的地區(qū)應(yīng)該是嚴(yán)格對(duì)應(yīng)的。但實(shí)際上，一個(gè)地方?jīng)Q策帶來(lái)的收益卻可能流入臨近的地區(qū)，產(chǎn)生的成本也可能轉(zhuǎn)嫁給其它地區(qū)。于是，謊報(bào)、瞞報(bào)危機(jī)信息，不積極配合毗鄰地區(qū)的工作，甚至在危機(jī)處理中以鄰為壑等現(xiàn)象屢次出現(xiàn)也就不足為奇了。但是，我們也看到，在危機(jī)管理中不積極合作的教訓(xùn)是慘痛的，如大興安嶺特大火災(zāi)發(fā)生后，一些地方的領(lǐng)導(dǎo)人在火災(zāi)緊要關(guān)頭只顧“小家”，不管“大家”，阻礙了撲火工作的順利進(jìn)行。而諸如毗鄰地區(qū)競(jìng)相瘋狂開(kāi)采礦業(yè)林業(yè)資源導(dǎo)致土地沙漠化和沙塵暴肆虐、同一流域不同地方政府追求本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為污染企業(yè)充當(dāng)“保護(hù)傘”最終導(dǎo)致河流污染等事例也經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端。應(yīng)對(duì)區(qū)域性公共危機(jī)，需要加強(qiáng)地方合作。首先，從近幾年來(lái)發(fā)生的這些公共危機(jī)來(lái)看，許多重大危機(jī)都具有跨行政區(qū)分布性、管轄權(quán)不確定性、超出應(yīng)急預(yù)案性以及存在溢出效應(yīng)和連鎖反應(yīng)等特點(diǎn)。這類公共危機(jī)一旦發(fā)生，往往波及多個(gè)行政區(qū)，區(qū)域內(nèi)的任何一個(gè)地方政府想要“獨(dú)善其身”都是不可能的。其次，區(qū)域內(nèi)密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系要求地方政府加強(qiáng)危機(jī)處理合作。當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的時(shí)候，不同地方之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切，區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分工體系逐步形成，地方之間的依賴性也就越來(lái)越強(qiáng)，此時(shí)，任何一個(gè)地方的損失都會(huì)對(duì)整個(gè)區(qū)域的發(fā)展造成重大影響。再次，區(qū)域內(nèi)沒(méi)有行使統(tǒng)一行政權(quán)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，而地方政府之間又沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此，在處理區(qū)域性公共危機(jī)時(shí)需要相關(guān)各方讓渡一部分行政管轄權(quán)，進(jìn)而在合作中形成一種超出地方權(quán)力的空間界限的管理權(quán)，并以這種區(qū)域?qū)哟蔚男姓茌牂?quán)⑦來(lái)統(tǒng)一應(yīng)對(duì)危機(jī)。最后，隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，區(qū)域內(nèi)密切的社會(huì)聯(lián)系和文化交往使得區(qū)域內(nèi)不同地方之間形成一種共生關(guān)系，這種共生聯(lián)系也要求加強(qiáng)危機(jī)處理中的地方合作。總之，在經(jīng)濟(jì)區(qū)域化、區(qū)域一體化快速推進(jìn)的背景下，“合作則兩利，不合作則兩敗俱傷”的態(tài)勢(shì)愈加明顯。因此，應(yīng)對(duì)區(qū)域性公共危機(jī)，需要具備整體性治理的新思維，需要走區(qū)域整合的新路子，需要通過(guò)地方合作來(lái)進(jìn)一步完善危機(jī)處理體制。（二）幾種領(lǐng)域危機(jī)處理中的地方合作狀況為了克服危機(jī)治理碎片化的缺陷，提高危機(jī)處理能力，增強(qiáng)區(qū)域治理績(jī)效，地方政府之間通過(guò)合作來(lái)共同應(yīng)對(duì)和處理區(qū)域性公共危機(jī)開(kāi)始提上日程。用合作的方式來(lái)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)面臨的首要問(wèn)題是合作領(lǐng)域的選擇問(wèn)題。不同領(lǐng)域、不同類型公共危機(jī)的誘因、性質(zhì)、影響范圍和造成的危害大小不同，從而使得政府應(yīng)對(duì)的手段和措施也有所區(qū)別，進(jìn)而相應(yīng)的合作方式也就不盡相同。根據(jù)區(qū)域性公共危機(jī)的分類，再結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，我們認(rèn)為環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理、事故災(zāi)害救助、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的防治這四個(gè)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是進(jìn)行地方合作的主要領(lǐng)域。第一，環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理領(lǐng)域。市場(chǎng)主體在追求經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下往往會(huì)對(duì)自然資源進(jìn)行掠奪式開(kāi)發(fā)，極易造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體，一個(gè)地方生態(tài)環(huán)境的惡化必然會(huì)影響到周邊地區(qū)。比如，水資源的利用和保護(hù)在流域范圍內(nèi)是跨地區(qū)的，目前中央政府只把大江大河（湖）管起來(lái)，水利部下設(shè)了7個(gè)流域性（區(qū)域性）水行政部門，其它河湖的治理主要靠地方政府之間的合作。從已有的資料看，環(huán)境污染與生態(tài)惡化危機(jī)的共同應(yīng)對(duì)是目前區(qū)域內(nèi)合作最多的領(lǐng)域之一。第二，事故災(zāi)害救助領(lǐng)域。事故災(zāi)害發(fā)生后，往往會(huì)造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，而事故發(fā)生地的救援力量又是有限的，經(jīng)常難以滿足應(yīng)急需要。同時(shí)，事故災(zāi)害還具有擴(kuò)散效應(yīng)，在其發(fā)生后的一段時(shí)間里，可能會(huì)波及到周邊地區(qū)。因此，整合區(qū)域內(nèi)物資儲(chǔ)備和救援力量成為應(yīng)對(duì)突發(fā)事故災(zāi)難的有效方式。目前國(guó)內(nèi)在事故災(zāi)害信息通報(bào)、救援力量互助、救援物資的供應(yīng)等方面地方政府之間的合作較多。第三，公共衛(wèi)生事件防治領(lǐng)域。重大傳染病疫情、重大動(dòng)物疫情等通過(guò)各種介質(zhì)可以進(jìn)行快速傳播，有時(shí)候甚至能夠呈現(xiàn)幾何式增長(zhǎng)。近年來(lái)出現(xiàn)的非典型肺炎、甲型H1N1流感等疫情均造成了重大人員傷亡。疫情一旦形成，往往是難以治療，甚至無(wú)法治療，只能控制。面對(duì)傳播迅速的疫情，地方政府只能選擇合作，共同防控。國(guó)內(nèi)在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件方面的區(qū)域合作也進(jìn)展較快。第四，社會(huì)安全事件防控領(lǐng)域。由于通訊手段的發(fā)展，社會(huì)安全事件很容易傳播和擴(kuò)散，從地方性事件擴(kuò)展為區(qū)域性事件。最近幾年連續(xù)出現(xiàn)的大規(guī)模群體性事件大多肇始于局部性事件。交通工具的現(xiàn)代化也使得刑事犯罪的流竄性更為明顯，查案和辦案過(guò)程中的地方合作是經(jīng)常性的。目前，一些地方政府在上述四個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行一些有益的合作嘗試和探索，并取得了一定的成效。如表2所示。（三）評(píng)價(jià)危機(jī)處理中地方政府合作的出發(fā)點(diǎn)區(qū)域性公共危機(jī)治理過(guò)程中的地方政府合作，可以從力度、廣度兩個(gè)方面來(lái)分析。1.地方政府合作的力度合作力度的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括合作主體參與合作的層級(jí)、合作文本的約束力大小、合作機(jī)制的作用程度。參與合作主體的層級(jí)可以從參與合作的地方政府級(jí)別和合作參與方的行政層級(jí)來(lái)考察。參與合作的地方政府的級(jí)別會(huì)在一定程度上影響著合作的進(jìn)展和效度，參與合作的地方政府的級(jí)別從高到低為省級(jí)合作、地市級(jí)合作、縣級(jí)合作。參加合作的官員的行政層級(jí)會(huì)影響著合作的力度，也體現(xiàn)出該地方政府對(duì)合作的重視程度。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在于合作參與方層級(jí)的高低。合作參與方行政層級(jí)包括以下幾個(gè)：第一層級(jí)為地方行政首長(zhǎng)主持參與的合作，第二層級(jí)為政府秘書長(zhǎng)主持參與的合作，第三層級(jí)為部門首長(zhǎng)主持參與的合作。行政首長(zhǎng)主持參與的合作級(jí)別最高，其合作力度高于政府秘書長(zhǎng)主持參與的合作；政府秘書長(zhǎng)主持參與的合作力度高于部門首長(zhǎng)主持參與的合作，以此類推。地方政府合作的持續(xù)需要以一定的方式固定下來(lái)，通常是形成文字條款，這些書面文件不僅可以推動(dòng)合作，而且可以約束參與方的自利行為以減少?zèng)_突。各種合作文本的號(hào)召力和約束力從高到低依次為：地方合作法規(guī)、地方合作政策、區(qū)域合作規(guī)劃綱要和宣言／意向書。另外，納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略也對(duì)地方政府的合作行為具有號(hào)召力和約束力。2.地方政府合作的廣度合作廣度的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括參與合作的范圍和合作持續(xù)的時(shí)間及合作發(fā)生的頻率。地方政府合作是一個(gè)需要多元主體參與的復(fù)合過(guò)程，地方政府、各類行業(yè)協(xié)會(huì)等構(gòu)成一個(gè)區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)。參與合作的范圍包括參與合作的地方政府的數(shù)目，行業(yè)協(xié)會(huì)的參與數(shù)目，地方之間合作的領(lǐng)域數(shù)目。行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)成立跨行政區(qū)域行業(yè)聯(lián)盟，簽訂合作協(xié)議、成立聯(lián)誼合作制度、組建聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)等方式，推動(dòng)行業(yè)突破行政區(qū)劃障礙，實(shí)現(xiàn)行業(yè)間經(jīng)濟(jì)、技術(shù)合作及產(chǎn)權(quán)運(yùn)作。合作領(lǐng)域的數(shù)量可以反映地方政府合作的廣泛性，在區(qū)域范圍確定的情況下，參與合作的地方政府越多，行業(yè)協(xié)會(huì)越多，合作的領(lǐng)域越多，合作的廣度越高。在地方政府合作中常?？梢钥吹揭蛉耸伦儎?dòng)、發(fā)展興趣轉(zhuǎn)移等方面的情況而導(dǎo)致合作中斷或流于形式?jīng)]有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。合作持續(xù)時(shí)間的穩(wěn)定與連貫會(huì)影響合作發(fā)展的連續(xù)性。對(duì)于合作持續(xù)時(shí)間的評(píng)價(jià)主要從兩個(gè)方面進(jìn)行：一是合作持續(xù)的時(shí)間，即指地方政府合作中，從正式簽訂合作協(xié)議后，合作整體上持續(xù)的時(shí)間。二是合作發(fā)生的頻率。溝通協(xié)調(diào)在很大程度上表現(xiàn)為地方政府間特別是領(lǐng)導(dǎo)干部間的溝通協(xié)調(diào)，因此提高互訪的頻率是增強(qiáng)合作力度的一個(gè)重要途徑。三、區(qū)域性公共危機(jī)處理中地方合作的機(jī)制與模式目前國(guó)內(nèi)區(qū)域性公共危機(jī)處理中地方政府合作大體包括以下幾種機(jī)制與模式。（一）危機(jī)處理中地方政府合作的機(jī)制良好的地方政府合作機(jī)制，是有效應(yīng)對(duì)區(qū)域性公共危機(jī)的重要保障。從近幾年來(lái)應(yīng)對(duì)區(qū)域性公共危機(jī)的實(shí)踐來(lái)看，一些地方政府之間已經(jīng)初步建立起了一系列合作機(jī)制。盡管這些合作機(jī)制還不夠完善，但畢竟奠定了我國(guó)危機(jī)處理中地方合作可以借鑒的基礎(chǔ)。應(yīng)對(duì)不同類型的區(qū)域性公共危機(jī)需要建立不同的地方政府合作機(jī)制。但是，這在實(shí)踐中很難做到，因?yàn)閰^(qū)域內(nèi)任何一個(gè)地方的人力、物力、財(cái)力都是有限的。在經(jīng)過(guò)成本與收益的比較之后，地方政府往往會(huì)選擇那些亟須加強(qiáng)合作而收益又比較明顯的領(lǐng)域，如環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理，首先探索建立區(qū)域合作機(jī)制。由此，也就導(dǎo)致了地方合作機(jī)制的地區(qū)性差異和領(lǐng)域性差異。我們認(rèn)為，危機(jī)處理中的地方政府合作機(jī)制至少應(yīng)該包括應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、利益補(bǔ)償與利益分享機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機(jī)制以及監(jiān)督與約束機(jī)制這四種機(jī)制。1.應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制是區(qū)域性公共危機(jī)處理中地方政府之間應(yīng)該首先具備的最基本機(jī)制。重大污染事故、突發(fā)災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會(huì)安全事件等等，幾乎每一種公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)都需要區(qū)域內(nèi)地方政府實(shí)現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。一套完善的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制一般應(yīng)該包括聯(lián)合監(jiān)測(cè)、信息互通、聯(lián)合執(zhí)行等機(jī)制，常態(tài)化的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)還應(yīng)該設(shè)立專業(yè)的協(xié)調(diào)組織，并定期舉行聯(lián)席會(huì)議。目前，我國(guó)的區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要集中在長(zhǎng)三角、泛珠三角等區(qū)域合作比較活躍的地區(qū)以及一些水污染事件高發(fā)區(qū)和地震、臺(tái)風(fēng)、洪災(zāi)等地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)。在處理公共危機(jī)的過(guò)程中，我國(guó)的區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制是比較成功的。以地震災(zāi)害為例，2006年，我國(guó)開(kāi)始建立地震應(yīng)急工作區(qū)域協(xié)作模式，并在當(dāng)年制定的《國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》中明確規(guī)定：特別重大地震災(zāi)害事件發(fā)生后，災(zāi)區(qū)所在的?。▍^(qū)、市）人民政府動(dòng)員非災(zāi)區(qū)的力量，對(duì)災(zāi)區(qū)提供救助；鄰近的省（區(qū)、市）人民政府根據(jù)災(zāi)情，組織和動(dòng)員社會(huì)力量，對(duì)災(zāi)區(qū)提供救助；其它?。▍^(qū)、市）人民政府視情況開(kāi)展為災(zāi)區(qū)人民捐款捐物的活動(dòng)。2008年5月12日14時(shí)28分，汶川大地震發(fā)生；當(dāng)日15時(shí)，四川省向?yàn)?zāi)區(qū)派出醫(yī)療隊(duì)；當(dāng)日17時(shí)，云南省派出支援隊(duì)伍；其它省份也都在第一時(shí)間派出各種救援隊(duì)⑧?？焖俚膮^(qū)域協(xié)作，為減輕地震造成的損失贏得了寶貴的時(shí)間。2.利益補(bǔ)償與利益分享機(jī)制利益補(bǔ)償與利益分享機(jī)制是區(qū)域內(nèi)地方合作不可或缺的重要機(jī)制。地方合作協(xié)議能否達(dá)成、地方合作效度如何都與相應(yīng)的利益補(bǔ)償與利益分享機(jī)制息息相關(guān)。一般來(lái)說(shuō)，除了事故災(zāi)難類公共危機(jī)處理中可以暫時(shí)不考慮地方利益得失之外，應(yīng)對(duì)其它類型的區(qū)域性公共危機(jī)都可能會(huì)涉及到利益補(bǔ)償與利益分享問(wèn)題。在環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理領(lǐng)域尤其如此。外部性的存在使得地方合作必須要妥善處理好區(qū)域內(nèi)的利益分配問(wèn)題。比較合理的利益分配方案是實(shí)行雙向補(bǔ)償，即當(dāng)區(qū)域內(nèi)某地呈現(xiàn)正外部性時(shí)，其它受益地區(qū)要補(bǔ)償該地的損失，而當(dāng)該地呈現(xiàn)負(fù)外部性時(shí)，該地要補(bǔ)償其它受損地區(qū)的損失。在實(shí)踐中，單項(xiàng)補(bǔ)償較為多見(jiàn)。如在2007年，江蘇省在太湖流域一些主要入湖河流開(kāi)展試點(diǎn)，建立跨行政區(qū)交界斷面和入湖斷面水質(zhì)控制目標(biāo)，上游設(shè)區(qū)市出境水質(zhì)超過(guò)跨界斷面控制目標(biāo)的，由上游設(shè)區(qū)市政府對(duì)下游設(shè)區(qū)市予以資金補(bǔ)償⑨。最近，又出現(xiàn)了一種區(qū)域內(nèi)利益分配的新模式——異地開(kāi)發(fā)模式。在浙江省金華市的金磐開(kāi)發(fā)區(qū)，專門為上游的磐安縣提供了一個(gè)由磐安縣自主開(kāi)發(fā)的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，接納磐安縣的招商引資項(xiàng)目，而金華市的龍門縣金龍開(kāi)發(fā)區(qū)則統(tǒng)一接納上游各鎮(zhèn)的招商引資項(xiàng)目。這種異地建設(shè)工業(yè)園區(qū)的模式變外部補(bǔ)償為自我積累，有利于減少上游開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境造成的污染和破壞，同時(shí)又能增強(qiáng)落后地區(qū)的發(fā)展能力，頗具啟發(fā)意義。3.基礎(chǔ)設(shè)施共建共事機(jī)制這里所說(shuō)的基礎(chǔ)設(shè)施，指的是應(yīng)對(duì)區(qū)域性公共危機(jī)所必需的跨地區(qū)設(shè)施系統(tǒng)工程?，F(xiàn)有的危機(jī)處理設(shè)施大多是以行政區(qū)劃為界、自成體系的，而一旦區(qū)域性公共危機(jī)發(fā)生，這樣的小范圍危機(jī)處理系統(tǒng)往往難以奏效。因此，有必要建立區(qū)域性的危機(jī)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)。從我國(guó)的情況來(lái)看，目前由地方政府共同建設(shè)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)的情況還很少見(jiàn)，不少大型設(shè)備、工程設(shè)施都是由國(guó)家相關(guān)部門或者省級(jí)政府單獨(dú)投資建設(shè)的。這種供給方式雖然具備一些優(yōu)點(diǎn)，但是卻難以有效滿足區(qū)域性公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)需求。在基礎(chǔ)設(shè)施共享方面，由于這些設(shè)備系統(tǒng)基本上由國(guó)家或省級(jí)政府供給，因此，共享是較為常見(jiàn)的。當(dāng)然，也存在某個(gè)地區(qū)的設(shè)備被其它地區(qū)免費(fèi)共享的情況，如上海市投資1億元建設(shè)的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急信息系統(tǒng)”在尚未完全建成時(shí)就已經(jīng)在汶川地震、手足口病防控和問(wèn)題奶粉處置中發(fā)揮作用⑩。但這畢竟不是常態(tài)，從長(zhǎng)期來(lái)看，仍然有必要建立完善的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機(jī)制。4.監(jiān)督與約束機(jī)制監(jiān)督與約束機(jī)制是區(qū)域性危機(jī)處理中地方合作的重要保障機(jī)制，也是當(dāng)前危機(jī)處理中地方合作最薄弱的環(huán)節(jié)。區(qū)域合作僅僅停留在地方政府領(lǐng)導(dǎo)的口頭承諾上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，不管承諾是否可信，都無(wú)法保證不出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為。具備監(jiān)督與約束機(jī)制也就意味著地方合作邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。從已經(jīng)出現(xiàn)的這些合作實(shí)踐來(lái)看，建立監(jiān)督約束機(jī)制的案例較少。即使是在合作最頻繁的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理領(lǐng)域，合作協(xié)議也多以宣言、規(guī)劃、倡議書等缺乏約束力的形式為主。目前一些地方政府建立了環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督和實(shí)施政策，比如2009年5月1日廣東省人民政府頒布實(shí)施《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》，以政府規(guī)章這一具有法律效力的形式明確提出建立區(qū)域性大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。2010年2月8日，《廣東省珠江三角洲清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》印發(fā)實(shí)施。在該計(jì)劃中附了《珠三角地區(qū)關(guān)停小火電機(jī)組項(xiàng)目表》、《珠三角各市重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物污染控制項(xiàng)目表》、《珠三角各市工業(yè)鍋爐大氣污染治理項(xiàng)目任務(wù)表》等16個(gè)工作表，對(duì)各市提出了具體的工作要求(11)。區(qū)域內(nèi)的危機(jī)防控合作的監(jiān)督和約束機(jī)制可以參照這種模式制定，但需要各個(gè)地方政府讓渡一部分環(huán)境管轄權(quán)，并將其賦予區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。（二）危機(jī)處理中地方合作的模式從危機(jī)處理中區(qū)域內(nèi)府際關(guān)系的不同類型出發(fā)，可以將我國(guó)現(xiàn)有的地方合作模式概括為三種：“分散—協(xié)作”式的合作模式、“主導(dǎo)—參與”式的合作模式和“幫扶—合作”式的合作模式。1.“分散—協(xié)作”式的合作模式“分散—協(xié)作”模式的主要特點(diǎn)是：平時(shí)，區(qū)域內(nèi)地方政府按照屬地管理原則各司其職，各自做好本行政區(qū)范圍內(nèi)的危機(jī)預(yù)防和監(jiān)測(cè)工作；在必要時(shí)，經(jīng)各方協(xié)商，由區(qū)域內(nèi)每一個(gè)成員單位抽調(diào)人員共同組建危機(jī)檢查小組，不定期地對(duì)區(qū)域內(nèi)可能存在的危機(jī)隱患進(jìn)行聯(lián)合排查。這種聯(lián)合檢查小組并不是常設(shè)組織，而是一種任務(wù)型臨時(shí)組織。“分散—協(xié)作”模式之下的各個(gè)地方政府是平等關(guān)系，因此，合作的基礎(chǔ)是基于利益協(xié)調(diào)的共同需要。合作的發(fā)起往往有一個(gè)具有較強(qiáng)影響力的召集人，合作的形成和維護(hù)要經(jīng)過(guò)各方協(xié)商談判，將合作共識(shí)轉(zhuǎn)化為一致認(rèn)可的工作機(jī)制。浙江省杭湖嘉紹地區(qū)的跨界環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法檢查是“分散—協(xié)作”模式的典型。2008年，杭州、湖州、嘉興、紹興四城市聯(lián)合制定了《杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作制度》，并通過(guò)了《2008年杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實(shí)施方案》。根據(jù)協(xié)議，杭湖嘉紹邊界聯(lián)合執(zhí)法小組由四城市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)及邊界相關(guān)區(qū)（縣、市）監(jiān)察大隊(duì)（環(huán)保分局）指定人員組成，各成員單位輪流擔(dān)任執(zhí)行組長(zhǎng)。2008年、2009年，分別開(kāi)展9次、5次跨界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查活動(dòng)，成效顯著(12)。此項(xiàng)合作區(qū)域內(nèi)四個(gè)相關(guān)城市全部參加，其中杭州為省會(huì)城市，攜有省政府所在地的背景。杭州又是副省級(jí)城市，高于其它三市，具有號(hào)召力。合作文本不僅有工作制度，而且有執(zhí)法實(shí)施方案。在合作組織方面，成立了聯(lián)合執(zhí)法小組。在兩年內(nèi)進(jìn)行了14次聯(lián)合執(zhí)法檢查，合作的頻率相當(dāng)密切。雖然屬于“分散一協(xié)作”式合作，但在合作的力度和廣度方面還是達(dá)到了較高水平，對(duì)于防止區(qū)域性公共危機(jī)，也是較為有效的合作治理機(jī)制。2.“主導(dǎo)—參與”式的合