我國(guó)農(nóng)村住房保障現(xiàn)狀和思考

我國(guó)農(nóng)村住房保障現(xiàn)狀和思考

一、研究背景和綜述在農(nóng)村社會(huì)保障體系中，住房保障是學(xué)者研究較少的一個(gè)問(wèn)題。雖然近年來(lái)隨著農(nóng)民收入不斷提高，農(nóng)村家庭在住房建設(shè)方面投資加大，住房數(shù)量有所增加，住房質(zhì)量也有所改善，但是與城市居民相比，農(nóng)民的住房水平仍然存在很大差距。改善農(nóng)民目前的住房條件是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的必要內(nèi)容。本文旨在通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村居民住房現(xiàn)狀和我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村住房制度的分析，對(duì)我國(guó)農(nóng)村住房社會(huì)保障制度建設(shè)提供一定的思路和建議。住房保障研究的理論基礎(chǔ)主要經(jīng)歷了以下演變過(guò)程。Pigou（1912）的經(jīng)濟(jì)福利理論[1]為社會(huì)保障體系的建立奠定了理論基礎(chǔ)。Burgess（1925）在解釋芝加哥住房格局時(shí)提出了住房過(guò)濾理論[2]，成為后來(lái)的學(xué)者研究住房制度的基礎(chǔ)。隨后，Ohls（1975）建立了住房過(guò)濾模型[3]，解釋了住房市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)理。而McDonald（1997）等人進(jìn)一步結(jié)合區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響對(duì)這些模型進(jìn)行了修正[4]，使住房理論更加完善。斯帝芬·帕德尼（1991）探討了中國(guó)城鄉(xiāng)住房差別問(wèn)題，認(rèn)為中國(guó)有雙重住房制度，農(nóng)村是家庭負(fù)責(zé)建造和維修自己的住房，城市是由企業(yè)負(fù)責(zé)建造、維修和分配住房，這一制度在某些方面類(lèi)似于英國(guó)農(nóng)業(yè)中的連帶式住房建造。并比較了中國(guó)城鄉(xiāng)住房的消費(fèi)支出和城鄉(xiāng)住房面積：城市居民住房支出僅占其總支出的3.10％，而農(nóng)村居民自己建造住房的支出則占其總支出的41.92％；在1982—1989年間，城市人均住房面積從5.6平方米上升到9.2平方米，而農(nóng)村人均住房面積從10.7平方米上升到17.2平方米[5]。對(duì)于我國(guó)農(nóng)村住房保障的研究主要有以下幾個(gè)方面：一是對(duì)我國(guó)農(nóng)村住房狀況歷史和現(xiàn)狀的研究。李永芳（2002）研究了我國(guó)農(nóng)村居民居住方式的歷史變遷，提出當(dāng)前農(nóng)村居住方式變遷中存在的主要問(wèn)題是農(nóng)村住房、市郊農(nóng)村私房買(mǎi)賣(mài)、村莊兼并、農(nóng)村房屋建筑、鄉(xiāng)村聚居環(huán)境等均須實(shí)行規(guī)范化[6]。于靜波（1996）認(rèn)為目前我國(guó)農(nóng)村住房消費(fèi)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已呈現(xiàn)超前趨勢(shì)，超越農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的住房消費(fèi)，勢(shì)必給家庭經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不良影響，損害農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益[7]。易成棟（2006）對(duì)我國(guó)農(nóng)村住房狀況進(jìn)行研究，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村家庭住房狀況較好，農(nóng)村住房狀況省際差距主要體現(xiàn)在人均間數(shù)、人均面積、平房比、購(gòu)建房材料費(fèi)用和住房設(shè)施狀況方面。收入是影響住房狀況的重要因素，除此以外還有自然環(huán)境等因素[8]。王瑛（2006）等人對(duì)我國(guó)農(nóng)村居民住房現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，研究表明雖然農(nóng)村人均住房面積始終高于城市，但是從住房的結(jié)構(gòu)類(lèi)型看，人均鋼筋混凝土房屋占居住面積的比例較低，居住條件尚待提高[9]。二是我國(guó)農(nóng)村住房制度的研究。趙之楓（2001）從農(nóng)村土地制度層面進(jìn)行研究，提出應(yīng)建立完善的宅基地有償使用和出讓制度，加快農(nóng)村土地制度改革[10]。趙之楓（2003）通過(guò)研究城鄉(xiāng)二元住房制度，分析了農(nóng)村住房制度對(duì)農(nóng)村住房建設(shè)的影響，提出了改革農(nóng)村住房制度的建議[11]。劉清華（2003）分析了現(xiàn)有農(nóng)村住房制度的利弊，歸納了農(nóng)村住房制度改革的必要性和可行性，并提出了農(nóng)村住房制度改革的可靠保證與一系列改革措施，包括建立農(nóng)村住房公積金制度來(lái)對(duì)農(nóng)村居民住房進(jìn)行保障等。三是對(duì)建立農(nóng)村住房保障體系的研究。聶華林等[12]（2006）對(duì)西部農(nóng)民住房保障進(jìn)行了探討，提出了建立西部農(nóng)村住房保障制度的總體構(gòu)想與建設(shè)目標(biāo)，提出了社會(huì)主義新農(nóng)村住宅建設(shè)的三種基本模式，并從土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、資金籌集、農(nóng)村住房建設(shè)優(yōu)惠政策、農(nóng)村住房建設(shè)監(jiān)管等方面提出了政策建議[13]。二、我國(guó)農(nóng)村居民住房現(xiàn)狀改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)民收入不斷提高，農(nóng)村掀起了三次建房熱潮。一是20世紀(jì)80年代中期，新建磚木（瓦）房；二是20世紀(jì)90年代中期，平房改建樓房；三是20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初，建造鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)樓房并進(jìn)行裝修。經(jīng)過(guò)這三次建房熱潮，農(nóng)村居民的住房狀況得到了很大地改善，但是與城鎮(zhèn)居民住房狀況相比，還是存在明顯差距。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)村居民人均住房面積逐年有所增加，而且比城鎮(zhèn)人均住房面積大。根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村每年都保持有一定的新建住宅，雖然全國(guó)農(nóng)村每年新建住宅面積逐年略微有所下降，但仍能夠保證農(nóng)村人均住房面積逐年有所增加（見(jiàn)表1）。1996年末農(nóng)村居民人均住房面積為21.7平方米，在其后的幾年間逐年有所增加，到2005年末已經(jīng)達(dá)到人均29.7平方米，比1996年增長(zhǎng)了36.9％。而住房?jī)r(jià)值也由1999年的每平方米157.57元逐年增加到2005年的每平方米267.76元，增長(zhǎng)了69.93％。而城鎮(zhèn)每年新建住宅面積雖然呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)，但城鎮(zhèn)每年新建住宅面積仍未超過(guò)農(nóng)村每年新建住宅面積；城鎮(zhèn)人均居住面積雖然逐年有所增加，但仍未超過(guò)農(nóng)村人均居住面積。二是農(nóng)村居民住房質(zhì)量有所提高。農(nóng)村人均鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)住房面積由1999年末的6.35平方米，逐年增加到2005年末的11.17平方米，每年增長(zhǎng)21.81％，比1999年增長(zhǎng)了75.91％。而農(nóng)村人均磚木結(jié)構(gòu)住房面積由1999年末的12.28平方米，逐年增加到2005年末的14.12平方米，每年增長(zhǎng)0.21％，比1999年增長(zhǎng)了14.98％（見(jiàn)表2）。三是農(nóng)村居民住房配套設(shè)施以及周邊環(huán)境有所改善。主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：首先是住房周邊環(huán)境有所改善。2004年住房外有硬質(zhì)路面配套的農(nóng)戶(hù)比重為49.6％，其中有24％的農(nóng)戶(hù)住房外有水泥路面，25.6％的農(nóng)戶(hù)住房外有石頭或石板等硬質(zhì)路面。其次是住房衛(wèi)生條件有所改善。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2004年中國(guó)農(nóng)村貧困狀況監(jiān)測(cè)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2003年有廁所的農(nóng)戶(hù)比重為89.5％，到2004年增加到89.9％，增長(zhǎng)了0.4％。而2004年農(nóng)村住戶(hù)中有水沖式衛(wèi)生廁所的農(nóng)戶(hù)占10.5％，比2003年增長(zhǎng)了12.6％。再次是供暖條件改善。2003年有取暖設(shè)施的農(nóng)戶(hù)比重為40.1％，到2004年增加到41.5％，增長(zhǎng)了3.5％。另外是使用清潔能源的條件有所改善。2003年使用液化氣和電力燃料的農(nóng)戶(hù)比重為8.9％，到2004年增加到10.6％，增長(zhǎng)了19.1％。最后是用水條件改善。2003年有自來(lái)水的農(nóng)戶(hù)比重為32.6％，到2004年增加到34.6％，增長(zhǎng)了6.1％。而飲用深井水的農(nóng)戶(hù)占52.3％，比上年增加1.5％；飲用淺井水、江河湖泊塘等非衛(wèi)生水的農(nóng)戶(hù)下降0.8％（見(jiàn)表3）。四是與城鎮(zhèn)居民住房綜合水平相比還有很大差異。與城鎮(zhèn)居民住房水平相比，雖然在每年新建住宅面積和人均住宅面積上，農(nóng)村居民住房有一定的優(yōu)勢(shì)；但是從住房質(zhì)量、配套設(shè)施和周邊環(huán)境等方面來(lái)看，農(nóng)村居民住房水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到城鎮(zhèn)居民住房水平。這在一定程度上緣于城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民居住習(xí)慣的差異。城鎮(zhèn)居民習(xí)慣群居，雖然人口眾多導(dǎo)致人均居住面積有限，但完善的社區(qū)管理和配套設(shè)施建設(shè)，使城鎮(zhèn)居民的居住質(zhì)量明顯處于領(lǐng)先地位。而農(nóng)村居民由于受到生產(chǎn)條件的制約，習(xí)慣散居，從而導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施不完善，住房配套設(shè)施和周邊環(huán)境很難得到大幅度改善和提高。三、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村住房制度導(dǎo)致的缺陷1.農(nóng)村居民住房條件不均衡。這種不均衡狀態(tài)同時(shí)表現(xiàn)在區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)部。一方面東南部沿海地區(qū)農(nóng)村居民經(jīng)過(guò)三次建房熱潮，已經(jīng)進(jìn)入了現(xiàn)代化階段，住房條件得到極大改善，部分農(nóng)民的居住條件甚至已經(jīng)大大超過(guò)了城鎮(zhèn)居民的居住條件。而另一方面西部邊遠(yuǎn)山區(qū)部分農(nóng)民只能居住在茅草搭建、土磚壘砌的小屋里，居住面積狹窄，房屋質(zhì)量極差，幾乎沒(méi)有配套設(shè)施，而且還有部分農(nóng)民居住在瀕臨倒塌的危房中，隨時(shí)面臨著生命的威脅。而即使同一區(qū)域內(nèi)部也存在著明顯的兩極分化現(xiàn)象，部分農(nóng)民居住條件已經(jīng)得到了很大改善，而還有部分農(nóng)民居住條件很差。2.耕地資源浪費(fèi)。農(nóng)村住房與城市住房有很大差異。農(nóng)村居民習(xí)慣散居，而且農(nóng)村住房主要包括農(nóng)村居民的生活用房和生產(chǎn)用房。生活用房是指實(shí)際住人或可以用來(lái)住人的房屋，包括與住房連成一體的起居室或放置灶具的地方、專(zhuān)用廚房等；生產(chǎn)用房指用來(lái)存貯糧食的倉(cāng)庫(kù)、存放柴火、農(nóng)具的雜屋等專(zhuān)用生產(chǎn)性房屋，以及房屋前的曬坪、家畜家禽圍欄圈舍、廁所等等。因此農(nóng)村住房很難模仿城鎮(zhèn)住房那樣通過(guò)建高樓來(lái)節(jié)約土地。調(diào)查顯示，一般這樣的農(nóng)戶(hù)住房占地面積都有300多平方米，有些達(dá)到500—600平方米，個(gè)別甚至超過(guò)1000平方米（聶華林，2006），嚴(yán)重占用了耕地。據(jù)1996年農(nóng)村普查統(tǒng)計(jì)，1980—1996年我國(guó)耕地共減少40340平方千米，其中農(nóng)村建房占用約6.8％，農(nóng)村建房占用耕地成為耕地流失加劇的重要原因。而且農(nóng)村住房的土地審批制度不嚴(yán)格，造成大量的超面積建造住房。3.農(nóng)村居民散居的習(xí)慣加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本和困難。農(nóng)村住房由于是農(nóng)民自己建造，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，造成了建房凌亂的局面。有的農(nóng)民為了交通方便把住房建造在馬路兩邊，形成了“馬路村”；有的農(nóng)民把住房建造在村落的周?chē)?，而村落中心地區(qū)荒蕪，雜草叢生，形成了“空心村”；有的農(nóng)民根據(jù)自己的喜好在村落的各處隨意建房，形成了“芝麻村”。建房不集中不僅造成了村容散亂，還給農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)了難度。一方面由于距離因素導(dǎo)致投資成本增大，另一方面由于每家每戶(hù)的自留地和承包地因產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清難以歸并，很難通過(guò)村民協(xié)商一致來(lái)建設(shè)道路、飲用水工程、沼氣池甚至小型水利設(shè)施等。4.住房技術(shù)含量低，導(dǎo)致住房質(zhì)量低，房屋壽命短。由于城市住房投資主體為政府、企業(yè)和事業(yè)單位及個(gè)人組成的多方投資結(jié)構(gòu)，并由房地產(chǎn)商統(tǒng)一運(yùn)作，城市住房的科技含量穩(wěn)步上升；而農(nóng)村住房以家庭自籌資金為主，以家庭自建的方式建房，還停留在農(nóng)民自己能夠理解和掌握的建房知識(shí)水平上，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)生產(chǎn)和規(guī)模生產(chǎn)，就決定了農(nóng)村住房質(zhì)量不可能達(dá)到現(xiàn)代化的小康標(biāo)準(zhǔn)。而且城市住房建設(shè)有相關(guān)的政策和法規(guī)，而涉及農(nóng)村住房的政策法規(guī)很少，甚至幾乎沒(méi)有。我們不能期望發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民收入能夠自然解決農(nóng)民的住房問(wèn)題，因?yàn)樘岣咦》抠|(zhì)量，說(shuō)到底不是農(nóng)民自己能夠解決的問(wèn)題。全面建設(shè)小康社會(huì)、促進(jìn)農(nóng)村住房小康，是政府的責(zé)任所在。收入低、資金短缺是制約農(nóng)村住房建設(shè)的主要因素，而農(nóng)村住房建設(shè)過(guò)于潦草，住房更新周期短，造成了極大的浪費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村房屋壽命一般為25年，有些農(nóng)房?jī)H為10年。四、結(jié)論和展望農(nóng)民的住房需求是與生俱有的，但是由于農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)條件等多方面的因素限制，許多農(nóng)民的住房問(wèn)題還一直懸而未決。歸根到底，政府應(yīng)從農(nóng)村住房制度入手，對(duì)農(nóng)村建房進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，并對(duì)農(nóng)村建房進(jìn)行扶助，使占全國(guó)三分之二人口的農(nóng)村居民能夠住上生產(chǎn)生活必需的、配套設(shè)施齊備的、有質(zhì)量保證的住房。通過(guò)以上分析我們提出以下政策建議：1.政府應(yīng)該對(duì)農(nóng)村住房用地制度進(jìn)行改革。一方面實(shí)行嚴(yán)格的土地審批制度，防止土地浪費(fèi)；另一方面應(yīng)該實(shí)行農(nóng)村住房用地的資產(chǎn)化。2.政府應(yīng)該對(duì)農(nóng)村住房建設(shè)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。農(nóng)村住房建設(shè)應(yīng)該區(qū)別于城鎮(zhèn)住