后9·11時(shí)代美國(guó)邊界安全空間的外擴(kuò)性趨勢(shì)分析

后“9·11”時(shí)代美國(guó)邊界安全空間的外擴(kuò)性趨勢(shì)分析

D83/87：A1004-8049(2010)06-0081-09冷戰(zhàn)結(jié)束后，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化趨勢(shì)的發(fā)展，國(guó)際的跨界人員和貿(mào)易往來(lái)日趨頻繁。在此背景下，國(guó)家邊界作為一國(guó)對(duì)外開(kāi)放和國(guó)際交往的前沿陣地所發(fā)揮的橋梁作用日益凸顯，其作為保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整、抵御外部安全威脅的防線所發(fā)揮的屏障職能則顯得相對(duì)弱化。因此，有學(xué)者提出了全球化將使世界成為“無(wú)邊界世界”的觀點(diǎn)。①特別是對(duì)于美國(guó)這樣一個(gè)先天邊界安全地理位置優(yōu)越且擁有超強(qiáng)實(shí)力的國(guó)家來(lái)說(shuō)，情況似乎就更是如此。但是，“9·11”后美國(guó)邊界安全政策的變化表明，只要美國(guó)繼續(xù)作為一個(gè)主權(quán)國(guó)家存在于國(guó)際社會(huì)當(dāng)中，其邊界的屏障職能就不會(huì)消失，美國(guó)也不可能成為一個(gè)“無(wú)邊界”的國(guó)家。相反，由于“9·11”恐怖主義襲擊的發(fā)生改變了美國(guó)人的國(guó)土安全意識(shí)和對(duì)恐怖主義威脅的認(rèn)識(shí)，保衛(wèi)美國(guó)本土免受恐怖主義襲擊成為美國(guó)政府的首要安全戰(zhàn)略目標(biāo)，邊界安全也因?yàn)榕c保衛(wèi)美國(guó)本土安全緊密相連而成了具有戰(zhàn)略重要性的問(wèn)題，得到了美國(guó)政府前所未有的重視。后“9·11”時(shí)代的美國(guó)邊界安全政策日益收緊，從宏觀政策導(dǎo)向到微觀政策措施都發(fā)生了深刻而細(xì)致的變化，體現(xiàn)出了很多新的特點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)，邊界安全空間的外擴(kuò)性就是其中最重要的趨勢(shì)之一。一、邊界安全空間外擴(kuò)的內(nèi)涵本研究認(rèn)為，邊界安全空間外擴(kuò)是指主權(quán)國(guó)家將邊界安全政策實(shí)施的場(chǎng)所和保衛(wèi)邊界安全的行動(dòng)推進(jìn)到國(guó)家邊界之外，即在遠(yuǎn)離國(guó)家邊界的地方開(kāi)始邊界安全防線的構(gòu)筑，使國(guó)家邊界成為保衛(wèi)邊界安全的最后一道而不是第一道防線。從傳統(tǒng)上看，一國(guó)的國(guó)際法邊界和官方出入境口岸是主權(quán)國(guó)家實(shí)施邊界安全政策、將外部威脅擋在本國(guó)領(lǐng)土之外的基礎(chǔ)空間。與之相應(yīng)，在官方出入境口岸加強(qiáng)對(duì)入境人員和貨物的安全檢查、在口岸間邊界地區(qū)加強(qiáng)對(duì)人員非法入境和各類(lèi)非法走私活動(dòng)的監(jiān)控與打擊力度，是主權(quán)國(guó)家邊界安全政策的重點(diǎn)。但是，即使主權(quán)國(guó)家的實(shí)力再?gòu)?qiáng)大、在制定邊界安全政策時(shí)考慮得再周密、實(shí)施邊界安全政策時(shí)措施再?lài)?yán)格，也不可能保證絕對(duì)安全。對(duì)于任何主權(quán)國(guó)家來(lái)說(shuō)，外部安全威脅突破國(guó)際法邊界和出入境口岸防線進(jìn)入本國(guó)領(lǐng)土的可能性是始終存在的。而一旦外部安全威脅利用主權(quán)國(guó)家官方出入境口岸入境安全檢查和口岸間邊界地區(qū)安全監(jiān)控中的薄弱環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了對(duì)主權(quán)國(guó)家邊界的滲透，就會(huì)對(duì)主權(quán)國(guó)家的國(guó)土安全造成直接和現(xiàn)實(shí)的威脅。因此，如果主權(quán)國(guó)家能夠在外部安全威脅迫近其邊界之前采取措施，盡可能發(fā)現(xiàn)和消除威脅，那么其邊界安全就多了一層保障。這一邊界安全空間外擴(kuò)的思路在“9·11”后美國(guó)邊界安全政策的變化中得到了充分體現(xiàn)。下面以集裝箱安全計(jì)劃（ContainerSecurityInitiative，簡(jiǎn)稱(chēng)CSI）為例對(duì)這一趨勢(shì)進(jìn)行分析。二、從CSI看美國(guó)邊界安全空間的外擴(kuò)“9·11”后，在對(duì)邊界安全政策進(jìn)行調(diào)整的過(guò)程中，美國(guó)政府在依靠自身力量與資源的同時(shí)，采取了與外國(guó)政府進(jìn)行合作的方式。通過(guò)合作，在準(zhǔn)備入境美國(guó)的人員和貨物抵達(dá)美國(guó)官方出入境口岸之前，作為美國(guó)政府的代表，美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局派駐在其他主權(quán)國(guó)家出入境口岸的官員可以在外國(guó)同行的協(xié)助下，對(duì)準(zhǔn)備從該國(guó)出境前往美國(guó)的人員和貨物進(jìn)行預(yù)先安全檢查，從而對(duì)可能威脅美國(guó)本土安全的各類(lèi)非法人員和走私、違禁品實(shí)施提前攔截?！?·11”后美國(guó)與兩個(gè)鄰國(guó)加拿大和墨西哥合作建立“智能邊界”的計(jì)劃都是美國(guó)邊界安全空間外擴(kuò)的例證。與此同時(shí)，需要特別指出的是，“9·11”后美國(guó)政府為加強(qiáng)邊界安全所進(jìn)行的國(guó)際合作并非只局限在與兩個(gè)鄰國(guó)之間，而是以全球范圍內(nèi)的主權(quán)國(guó)家為合作對(duì)象。CSI的實(shí)施就是其中一個(gè)典型范例。通過(guò)該計(jì)劃的實(shí)施，美國(guó)政府實(shí)際上將美國(guó)的邊界安全空間推進(jìn)到了其他主權(quán)國(guó)家的領(lǐng)土之上。2.1CSI實(shí)施背景“9·11”恐怖主義襲擊發(fā)生后，伴隨著對(duì)恐怖主義威脅認(rèn)識(shí)的變化與深入，海洋邊界安全的脆弱性、特別是遠(yuǎn)洋貨運(yùn)集裝箱運(yùn)輸安全中的薄弱環(huán)節(jié)可能被恐怖分子利用的危險(xiǎn)引起了美國(guó)政府的高度關(guān)注。遠(yuǎn)洋貨運(yùn)集裝箱運(yùn)輸安全最明顯的隱患在于運(yùn)往美國(guó)港口的遠(yuǎn)洋貨運(yùn)集裝箱在外國(guó)港口裝船之前要經(jīng)過(guò)多道運(yùn)輸與存儲(chǔ)環(huán)節(jié)，經(jīng)過(guò)生產(chǎn)商、國(guó)內(nèi)運(yùn)輸商、存儲(chǔ)商、海關(guān)代理人等多道中間人之手，任何一個(gè)環(huán)節(jié)中的漏洞都有可能被恐怖分子利用。對(duì)于美國(guó)邊界安全職能部門(mén)來(lái)說(shuō)，查獲夾雜在遠(yuǎn)洋貨運(yùn)集裝箱貨物中的走私毒品等非法走私品及違禁品已經(jīng)不是什么新鮮事。而遠(yuǎn)洋貨運(yùn)集裝箱運(yùn)輸環(huán)節(jié)中的漏洞也可能被恐怖分子利用，將包括大規(guī)模殺傷性武器在內(nèi)的各種危險(xiǎn)品和非法、違禁品藏匿在合法貨物之中；恐怖分子和試圖非法進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人也有可能藏匿在集裝箱里。美國(guó)是一個(gè)海洋大國(guó)，海岸線長(zhǎng)，領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積廣，海上交通運(yùn)輸系統(tǒng)發(fā)達(dá)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)從非北美國(guó)家進(jìn)口的商品中，有95%以上都是通過(guò)船舶運(yùn)抵美國(guó)的。其中，包括石油在內(nèi)的某些進(jìn)口商品100%都是通過(guò)船舶運(yùn)輸。②根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)總審計(jì)局提供的數(shù)據(jù)，每年有近1600萬(wàn)個(gè)遠(yuǎn)洋集裝箱運(yùn)抵美國(guó)海運(yùn)口岸，入境貨物再?gòu)拿绹?guó)的海港轉(zhuǎn)運(yùn)到境內(nèi)各地。③在此背景下，在國(guó)際海運(yùn)口岸加強(qiáng)對(duì)入境貨物的安全檢查就顯得尤為重要，因?yàn)檫@是將來(lái)自海上的外部安全威脅阻擋在美國(guó)本土之外的最后一道安全防線。美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)在2002年的一份報(bào)告中指出，藏匿在集裝箱或是郵件中運(yùn)入美國(guó)的一件大規(guī)模殺傷性武器可能給美國(guó)造成高達(dá)1萬(wàn)億美元的經(jīng)濟(jì)損失。④如果再將人員傷亡和心理影響考慮在內(nèi)，其所造成的整體損失更是難以估量。但是，由于每天通過(guò)國(guó)際海運(yùn)口岸入境的進(jìn)口貨物流量大，在海關(guān)和邊界保護(hù)局自身資源有限的條件下，要想在不影響正常貿(mào)易流動(dòng)的情況下對(duì)全部入境貨物進(jìn)行開(kāi)箱檢查是不可能的。⑤而與此同時(shí)，就像美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)司令在“9·11”后曾經(jīng)表示的那樣，“如果因?yàn)閷?duì)全部（海上）進(jìn)口商品進(jìn)行入境安全檢查或是對(duì)其中的相當(dāng)一部分進(jìn)行隨機(jī)檢查，由此而對(duì)貨物的通關(guān)流動(dòng)速度造成阻礙，其所造成的經(jīng)濟(jì)損失都是（美國(guó)）難以忍受的”。⑥只有在強(qiáng)化對(duì)海上入境貨物的安全檢查的同時(shí)，不影響國(guó)際海運(yùn)貿(mào)易的正常進(jìn)行，才能實(shí)現(xiàn)真正的海洋邊界安全。為此，“9·11”后，在國(guó)際海運(yùn)口岸對(duì)入境貨物進(jìn)行安全檢查的過(guò)程中，美國(guó)政府主要采取的是通過(guò)自動(dòng)定位系統(tǒng)對(duì)貨物的安全風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別進(jìn)行評(píng)估，重點(diǎn)檢查高風(fēng)險(xiǎn)貨物、加速低風(fēng)險(xiǎn)貨物通關(guān)的方法。而CSI實(shí)施最直接的好處在于，可以將對(duì)貨物進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和重點(diǎn)檢查的過(guò)程提前到集裝箱在外國(guó)港口裝船出發(fā)之前進(jìn)行，從而在外部威脅迫近美國(guó)海運(yùn)口岸之前就將其消除，為保衛(wèi)美國(guó)邊界安全增加一道屏障。同時(shí)，該計(jì)劃的實(shí)施也有利于加速低風(fēng)險(xiǎn)集裝箱在美國(guó)口岸的通關(guān)速度，促進(jìn)合法國(guó)際貿(mào)易往來(lái)的正常進(jìn)行。2.2CSI要素分析與實(shí)施進(jìn)展CSI的實(shí)施始于2002年1月。概括而言，就是美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局根據(jù)與外國(guó)政府簽訂的協(xié)議，在符合CSI實(shí)施條件的外國(guó)港口派駐檢查小組，在駐在國(guó)海關(guān)官員的配合下，在準(zhǔn)備發(fā)往美國(guó)的貨運(yùn)集裝箱裝船之前，利用自動(dòng)定位系統(tǒng)對(duì)集裝箱的安全風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別進(jìn)行評(píng)估并對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱進(jìn)行檢查，以防止各種外部安全威脅通過(guò)國(guó)際海洋運(yùn)輸渠道實(shí)現(xiàn)向美國(guó)境內(nèi)的滲透，更好地保衛(wèi)美國(guó)邊界安全并加速合法國(guó)際貿(mào)易流動(dòng)。具體而言，CSI由三個(gè)核心要素⑦組成：一是識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱。美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局派駐外國(guó)海港的檢查人員會(huì)根據(jù)提前得到的集裝箱信息和戰(zhàn)略情報(bào)，利用自動(dòng)定位工具識(shí)別可能對(duì)美國(guó)本土安全構(gòu)成潛在恐怖主義威脅的集裝箱。二是在集裝箱裝船運(yùn)往美國(guó)海港之前對(duì)其進(jìn)行預(yù)先安全檢查和安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。三是應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)設(shè)備對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱進(jìn)行預(yù)先安全檢查，以保證檢查的快速進(jìn)行，不阻礙貿(mào)易流動(dòng)。這些先進(jìn)技術(shù)設(shè)備包括大規(guī)模X射線和伽馬射線探測(cè)設(shè)備以及放射性探測(cè)設(shè)備。自從CSI實(shí)施以來(lái)，與美國(guó)簽訂雙邊協(xié)議開(kāi)展CSI合作的國(guó)家（或地區(qū)）數(shù)量和實(shí)施CSI的外國(guó)港口數(shù)量逐年增加。如圖1所示，從2002年到2007年，與美國(guó)簽訂CSI協(xié)議的國(guó)家從9個(gè)增加到了35個(gè)，實(shí)施CSI的外國(guó)港口數(shù)量從5個(gè)增加到了58個(gè)。預(yù)計(jì)到2010年末，這一數(shù)字將接近70個(gè)。⑧計(jì)劃實(shí)施范圍遍布亞、非、歐、美四大洲（見(jiàn)附表）。根據(jù)美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局提供的數(shù)據(jù)，2006財(cái)政年度，從實(shí)施CSI的外國(guó)海港發(fā)往美國(guó)的貨運(yùn)集裝箱占美國(guó)全部海運(yùn)入境集裝箱的比重就已經(jīng)達(dá)到了86%。⑨圖1CSI實(shí)施進(jìn)展（2002-2007年）⑩2.3CSI實(shí)施條件分析CSI是美國(guó)政府面向全球范圍提出并實(shí)施的一項(xiàng)政府間合作計(jì)劃，但并不是全球范圍內(nèi)任何一個(gè)有海運(yùn)集裝箱發(fā)往美國(guó)港口的外國(guó)海港都是該計(jì)劃的自動(dòng)實(shí)施者。CSI在外國(guó)海港的實(shí)施必須同時(shí)滿足兩個(gè)條件：(1)該國(guó)政府具有與美國(guó)政府合作實(shí)施該計(jì)劃的意愿并與美國(guó)簽訂計(jì)劃協(xié)議作為美國(guó)政府的代表和CSI的實(shí)施負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局要與外國(guó)政府進(jìn)行實(shí)施CSI的協(xié)商，在外國(guó)政府自愿的情況下達(dá)成雙邊協(xié)議。其中，對(duì)于雙方來(lái)說(shuō)，最重要的問(wèn)題就是就美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局在外國(guó)海港派駐代表官員以及美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局與外國(guó)海關(guān)之間的信息交換問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn)。(2)愿意與美國(guó)合作的國(guó)家和準(zhǔn)備實(shí)施該項(xiàng)目的外國(guó)海港必須具備美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局要求的實(shí)施該項(xiàng)目的條件。一方面，在與美國(guó)開(kāi)展計(jì)劃合作的過(guò)程中，愿意與美國(guó)政府達(dá)成合作協(xié)議的國(guó)家必須利用與美國(guó)海港有定期、直接集裝箱運(yùn)輸往來(lái)且貨物運(yùn)輸量較大的海港，在海港部署有權(quán)力也有能力對(duì)從該國(guó)出發(fā)或過(guò)境的貨物進(jìn)行檢查的海關(guān)官員，并且使用伽馬射線、X射線探測(cè)設(shè)備和放射性探測(cè)設(shè)備等非侵入式探測(cè)技術(shù)設(shè)備。另一方面，具體實(shí)施CSI的外國(guó)海港要建立起自動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，與美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局派駐的官員共享關(guān)鍵的數(shù)據(jù)、情報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)管理信息，對(duì)海港基礎(chǔ)設(shè)施狀況進(jìn)行全面評(píng)估、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并予以解決，并且要建立有效機(jī)制防止因?yàn)閱T工誠(chéng)信出現(xiàn)問(wèn)題而造成安全威脅、要及時(shí)發(fā)現(xiàn)員工隊(duì)伍中的問(wèn)題并予以消除。只有在上述兩方面條件同時(shí)具備的情況下，CSI才能夠在外國(guó)港口實(shí)施。其中，在計(jì)劃正式實(shí)施之前，美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局會(huì)先派出一個(gè)評(píng)估小組，了解準(zhǔn)備實(shí)施該計(jì)劃的外國(guó)海港的硬件設(shè)施和信息基礎(chǔ)設(shè)施狀況以及該國(guó)海關(guān)的工作流程，評(píng)估該港口對(duì)于美國(guó)邊界安全保衛(wèi)的戰(zhàn)略重要性。在計(jì)劃正式開(kāi)始實(shí)施之后，美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局會(huì)根據(jù)兩國(guó)之間達(dá)成的協(xié)議，向外國(guó)海港派駐CSI官員小組。該小組成員來(lái)自美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局及移民和海關(guān)執(zhí)法局，其人員規(guī)模將主要視港口的具體情況而定。但是，一般來(lái)說(shuō)，其人員構(gòu)成都包括：負(fù)責(zé)人、海關(guān)和邊界保護(hù)局安全檢查人員、情報(bào)分析專(zhuān)家和特別代理人。其中，小組負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)對(duì)小組成員進(jìn)行管理，并與駐在國(guó)的同行就日常計(jì)劃實(shí)施進(jìn)行協(xié)調(diào)，并且報(bào)告CSI的具體實(shí)施情況；海關(guān)和邊界保護(hù)局的安全檢查人員負(fù)責(zé)利用自動(dòng)定位系統(tǒng)識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱，向駐在國(guó)政府官員提出對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱進(jìn)行安全檢查的要求，并在可能的情況下現(xiàn)場(chǎng)了解安全檢查的執(zhí)行狀況；情報(bào)分析專(zhuān)家負(fù)責(zé)搜集信息并進(jìn)行分析，為安全檢查人員識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱提供情報(bào)支持；特別代理人則負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與CSI實(shí)施相關(guān)的所有調(diào)查活動(dòng)以及與美國(guó)大使館之間的聯(lián)絡(luò)。三、CSI實(shí)現(xiàn)美國(guó)邊界安全空間外擴(kuò)的途徑CSI的實(shí)施實(shí)質(zhì)上是將原本要在集裝箱運(yùn)抵美國(guó)海運(yùn)口岸時(shí)才能進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全檢查提前到了集裝箱在外國(guó)港口裝船運(yùn)往美國(guó)港口之前，在其他主權(quán)國(guó)家的領(lǐng)土上為保衛(wèi)美國(guó)邊界安全增加了一道防線。因此，CSI在外國(guó)港口的具體實(shí)施步驟中有很多與在美國(guó)海運(yùn)口岸對(duì)集裝箱進(jìn)行入境安全檢查相同或相似的地方。但與此同時(shí)，由于該計(jì)劃的實(shí)施空間是其他主權(quán)國(guó)家的領(lǐng)土范圍，并且是通過(guò)國(guó)際合作的方式來(lái)完成，因此，與在美國(guó)海運(yùn)口岸的集裝箱安全檢查相比，該計(jì)劃的實(shí)施又有很多不同之處。一般來(lái)說(shuō)，CSI對(duì)美國(guó)邊界安全空間的外擴(kuò)是通過(guò)如下環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)的：(1)集裝箱安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與在美國(guó)海運(yùn)口岸對(duì)入境集裝箱進(jìn)行安全檢查一樣，派駐外國(guó)海港的美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局檢查人員也會(huì)根據(jù)預(yù)先從海運(yùn)承運(yùn)人那里得到的關(guān)于集裝箱的各種詳細(xì)信息，利用自動(dòng)定位系統(tǒng)對(duì)集裝箱的安全風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別進(jìn)行評(píng)估。并且，與在美國(guó)海運(yùn)口岸進(jìn)行的入境集裝箱安全風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別評(píng)估不同，在外國(guó)海港對(duì)準(zhǔn)備運(yùn)往美國(guó)的集裝箱進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，海關(guān)和邊界保護(hù)局工作人員了解集裝箱信息的渠道更為廣泛。除了海運(yùn)承運(yùn)人提交的關(guān)于集裝箱的各種詳細(xì)信息以外，他們還可以從駐在國(guó)海關(guān)同行那里了解到更為全面的信息，并且還可以根據(jù)外國(guó)同行的經(jīng)驗(yàn)建議，針對(duì)不同海港的具體安全環(huán)境特點(diǎn)對(duì)自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別規(guī)則進(jìn)行完善。與此同時(shí)，派駐外國(guó)海港的安全檢查人員還可以向美國(guó)國(guó)內(nèi)的檢查人員尋求幫助和支持。(2)請(qǐng)求海港所在國(guó)海關(guān)部門(mén)協(xié)助，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱進(jìn)行安全檢查與在美國(guó)海運(yùn)口岸對(duì)入境集裝箱進(jìn)行安全檢查一樣，根據(jù)自動(dòng)定位系統(tǒng)對(duì)集裝箱安全風(fēng)險(xiǎn)做出的判斷，派駐外國(guó)海港的海關(guān)和邊界保護(hù)局檢查人員也會(huì)對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的集裝箱進(jìn)行不同處置。低風(fēng)險(xiǎn)集裝箱可以裝船準(zhǔn)備運(yùn)往美國(guó)，并且在美國(guó)海運(yùn)口岸入境的時(shí)候會(huì)更加方便快捷；而高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱則要提交安全檢查。但是，由于實(shí)施安全檢查的場(chǎng)所是在其他主權(quán)國(guó)家的領(lǐng)土范圍內(nèi)，因此，與在美國(guó)海運(yùn)口岸不同，海關(guān)和邊界保護(hù)局的檢查人員是無(wú)權(quán)實(shí)施檢查操作的。他們必須向駐在國(guó)的海關(guān)同行提出協(xié)助要求，請(qǐng)他們代為對(duì)識(shí)別出的高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱進(jìn)行安全檢查。針對(duì)上述要求，駐在國(guó)海關(guān)部門(mén)會(huì)對(duì)集裝箱的相關(guān)信息進(jìn)行分析判斷，并參考美國(guó)官員將集裝箱提交安全檢查的理由，在此基礎(chǔ)上做出處理。其處理方式大體上可以分為兩種情況。一種情況是同意對(duì)美國(guó)官員識(shí)別出的高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱進(jìn)行檢查。與在美國(guó)海運(yùn)口岸一樣，檢查的手段仍然主要是非侵入式技術(shù)設(shè)備檢查和開(kāi)箱檢查兩種。但是，由于是在其他主權(quán)國(guó)家的領(lǐng)土范圍內(nèi)實(shí)施檢查，因此，檢查必須也只能由海港所在國(guó)政府的海關(guān)官員負(fù)責(zé)實(shí)施。一般來(lái)說(shuō)，在海港所在國(guó)海關(guān)官員的同意下，美國(guó)官員可以出現(xiàn)在檢查現(xiàn)場(chǎng)，并對(duì)檢查結(jié)果進(jìn)行記錄。如果檢查結(jié)果證明集裝箱沒(méi)有安全問(wèn)題，那么就可以將其裝船運(yùn)往美國(guó)。如果檢查結(jié)果證明集裝箱中確實(shí)藏有大規(guī)模殺傷性武器或各類(lèi)危險(xiǎn)品、違禁品，那么海港所在國(guó)執(zhí)法部門(mén)會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的處理。另一種情況是海港所在國(guó)海關(guān)官員根據(jù)自己的判斷得出集裝箱并不具有高安全風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)論，因此拒絕對(duì)美國(guó)官員識(shí)別出的高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱進(jìn)行安全檢查。當(dāng)這種情況出現(xiàn)的時(shí)候，就該由美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局官員采取下一個(gè)環(huán)節(jié)的措施了。(3)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱實(shí)施進(jìn)一步攔截在無(wú)法與駐在國(guó)海關(guān)部門(mén)達(dá)成一致，不能對(duì)識(shí)別出的高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱進(jìn)行安全檢查的情況下，為了保衛(wèi)美國(guó)邊界安全，防止恐怖分子和大規(guī)模殺傷性武器通過(guò)海洋集裝箱運(yùn)輸渠道進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)對(duì)美國(guó)本土安全構(gòu)成直接的現(xiàn)實(shí)威脅，美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局的派駐官員要采取進(jìn)一步的威脅攔截行動(dòng)。其主要手段也有兩種。一是允許集裝箱裝船，同時(shí)將具體情況通報(bào)給美國(guó)國(guó)內(nèi)。根據(jù)他們提供的信息，當(dāng)高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱抵達(dá)美國(guó)海運(yùn)口岸的時(shí)候，美國(guó)海關(guān)和邊界保護(hù)局的入境安全檢查人員會(huì)對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)的安全檢查，以守住保衛(wèi)美國(guó)邊界安全的最后一道防線，將大規(guī)模殺傷性武器等可能對(duì)美國(guó)本土安全造成巨大危害的外部安全威脅阻擋在美國(guó)的邊界之外。二是堅(jiān)持自己的判斷，拒絕集裝箱裝船。在確信集裝箱一旦裝船出發(fā)就會(huì)給海洋運(yùn)輸安全或是即將抵達(dá)的美國(guó)海運(yùn)口岸構(gòu)成迫在眉睫的安全威脅、卻又無(wú)法說(shuō)服海港所在國(guó)海關(guān)官員對(duì)其實(shí)施安全檢查的情況下，美國(guó)官員可以與國(guó)內(nèi)的國(guó)家定位中心聯(lián)系，在其協(xié)助下，由美國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)出基于保衛(wèi)美國(guó)國(guó)家安全考慮不要將未經(jīng)安全檢查的高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱裝船的指令。該指令一旦發(fā)出，就意味著即使該集裝箱被裝船運(yùn)抵美國(guó)海運(yùn)口岸，在迫在眉睫的安全威脅消除之前，美國(guó)邊界安全機(jī)構(gòu)也是不會(huì)允許其卸船的。即使是在安全威脅消除之后，美國(guó)邊界安全機(jī)構(gòu)也要按照對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱的安全檢查程序在船上對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)安全檢查，根據(jù)檢查結(jié)果做出是否允許其入境的決定。通過(guò)以上分析可以看出，通過(guò)CSI的實(shí)施，在集裝箱抵達(dá)美國(guó)的海運(yùn)口岸之前，美國(guó)政府就已經(jīng)在其他主權(quán)國(guó)家的領(lǐng)土上對(duì)其實(shí)施了預(yù)先安全檢查。這相當(dāng)于為保衛(wèi)美國(guó)的邊界安全多構(gòu)筑了一道防線。這道防線的存在可以在部分外部安全威脅尚遠(yuǎn)離美國(guó)邊界的情況下就將其攔截并消除。即使是因?yàn)槭艿胶８鬯趪?guó)主權(quán)限制而無(wú)法直接消除威脅，或者是在集裝箱裝船之前美國(guó)官員自身在對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱識(shí)別的環(huán)節(jié)中出現(xiàn)了漏洞，美國(guó)的邊界安全也不會(huì)受到直接和現(xiàn)實(shí)的威脅。當(dāng)外部安全威脅隨著集裝箱抵達(dá)美國(guó)海運(yùn)口岸的時(shí)候，口岸安全檢查人員還可以根據(jù)駐外檢查人員提供的預(yù)警信息對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)集裝箱進(jìn)行檢查，并且還有機(jī)會(huì)發(fā)現(xiàn)集裝箱裝船時(shí)沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)的安全威脅，從而對(duì)海外預(yù)先安全檢查中存在的漏洞進(jìn)行彌補(bǔ)，最大限度地將外部安全威脅擋在美國(guó)本土之外。與此同時(shí)，通過(guò)CSI的實(shí)施，很多可能藏匿在合法集裝箱內(nèi)的外部安全威脅都被阻擋在了抵達(dá)美國(guó)海運(yùn)口岸之前，從而減輕了美國(guó)海運(yùn)口岸入境安全檢查人員的工作負(fù)荷，使他們可以更有效地集中應(yīng)用現(xiàn)有資源，加速合法跨界人員和貿(mào)易流動(dòng)的正常進(jìn)行。四、結(jié)語(yǔ)CSI的實(shí)施是后“9·11”時(shí)代美國(guó)邊界安全空間外擴(kuò)的典型案例之一，是美國(guó)政府在邊界安全保衛(wèi)中引入國(guó)際合作的“借力”行為。這種“借力”行為的意義在于：一方面，通過(guò)在其他主權(quán)國(guó)家的出入境口岸對(duì)準(zhǔn)備前往美國(guó)的人員和貨物進(jìn)行預(yù)先安全檢查，美國(guó)政府實(shí)際上在人員和貨物抵達(dá)美國(guó)出入境口岸接受入境安全檢查之前，提前在其他主權(quán)國(guó)家的領(lǐng)土上構(gòu)筑起了一道保衛(wèi)本國(guó)邊界安全的防線。通過(guò)這道防線的危險(xiǎn)過(guò)濾作用，減輕了外部安全威脅對(duì)美國(guó)邊界的直接沖擊；并且在這道防線出現(xiàn)漏洞的時(shí)候，在美國(guó)的官方出入境口岸，邊界安全機(jī)構(gòu)還有進(jìn)行補(bǔ)救、對(duì)外部安全威脅實(shí)施再次攔截的機(jī)會(huì)，從而減小了外部安全威脅利用美國(guó)邊界安全漏洞實(shí)現(xiàn)對(duì)美國(guó)境內(nèi)非法滲透的可能性。另一方面，通過(guò)在其他主權(quán)國(guó)家的出入境口岸對(duì)準(zhǔn)備前往美國(guó)的人員和貨物進(jìn)行預(yù)先安全檢查，可以將很多外部安全威脅阻止在其抵達(dá)美國(guó)官方出入境口岸之前，從而分擔(dān)和減輕了美國(guó)官方出入境口岸檢查人員的工作量，有助于把有限的人力和物力資源投入到對(duì)其他入境人員和貨物的安全檢查當(dāng)中，加速合法跨界人員和貿(mào)易流動(dòng)的正常進(jìn)行。通過(guò)邊界安全空間的外擴(kuò)，美國(guó)開(kāi)始在邊界之外構(gòu)筑起保衛(wèi)邊界安全的防線，使其國(guó)際法邊界和出入境口岸成為保衛(wèi)邊界安全的最后一道而不是第一道防線，擴(kuò)大了美國(guó)邊界安全保衛(wèi)的空間與戰(zhàn)略縱深。這是后“9·11”時(shí)代美國(guó)政府邊界安全政策變化的一個(gè)新特點(diǎn)，也是主權(quán)國(guó)家邊界安全保衛(wèi)中值得探索的一種積極方式。收稿日期：2010-03-19；修訂日期：2010-05-20。注釋?zhuān)孩貳mmanuelBrunet-Jailly,"TheorizingBorders:AnInterdisciplinaryPerspective,"Geopolitics(Volume10,Issue4,Winter2005):p.641.②UnitedStatesGovernmentAccountabilityOffice,MaritimeSecurity:EnhancementsMade,butImplementationandSustainabilityRemainKeyChallenges,GAO-05-448T,May17,2005,pp.4-5,onlineat:/new.items/d05448t.pdf.(LastvisitedonMarch18,2010).③UnitedStatesGeneralAccountingOffice,HomelandSecurity:PreliminaryObservationsonEffortstoTargetSecurityInspectionsofCargoContainers,GAO-04-325T,December16,2003,p.3,onlineat:/new.items/d04325t,pdf.(LastvisitedonMarch18,2010).④UnitedStatesGeneralAccountingOffice,PortSecurity:NationFacesFormidableChallengesinMakingNewInitia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