基于主體功能區(qū)規(guī)劃的三規(guī)協(xié)調設想

基于主體功能區(qū)規(guī)劃的“三規(guī)”協(xié)調設想

修回時間：2008-05-05F301.23：A1000-8462(2008)05-0845-041問題的提出國務院《關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》(國發(fā)[2007]21號)提出“全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災減災規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)”。不難看出，主體功能區(qū)規(guī)劃屬于國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性，國家將圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃構建新的國土空間開發(fā)規(guī)劃體系。從現(xiàn)有國家規(guī)劃管理模式看，針對規(guī)劃對象空間未來發(fā)展的基本方向規(guī)劃存在多個相對獨立的專業(yè)規(guī)劃系統(tǒng)(圖1)。其中國家發(fā)展和改革部門組織編制的“五年發(fā)展綜合規(guī)劃”，建設部門組織編制的“城市總體規(guī)劃”，國土部門組織編制的“土地利用總體規(guī)劃”占有重要地位，通常被稱為“三規(guī)”。由于“三規(guī)”編制的主管部門之間缺乏足夠的協(xié)調性，難以科學回答“規(guī)劃區(qū)域未來究竟向何處去”的基本問題。這不但造成出自各部門規(guī)劃系統(tǒng)之間規(guī)劃本身的多種矛盾，而且使規(guī)劃區(qū)域內各種活動主體難以把握區(qū)域未來發(fā)展的基本方向。所以，無論是發(fā)改系統(tǒng)的“五年發(fā)展綜合規(guī)劃”，建設系統(tǒng)的“城市總體規(guī)劃”，還是國土系統(tǒng)的“土地利用總體規(guī)劃”，都開始密切關注“三規(guī)協(xié)調”、“三規(guī)融合”及“三規(guī)合一”等基本途徑問題了。主體功能區(qū)規(guī)劃將成為協(xié)調以上問題的重要基礎(圖2)。但是從國土空間開發(fā)的指導性規(guī)劃來看，主體功能區(qū)仍然不能取代相應的專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃[1，2,12]。因此，各專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃如何圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃構建國土空間規(guī)劃體系，使專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃即不能越位，也不能缺位；同時考慮政府部門之間事權分工的合理性，以及權力制衡要求，構建科學的國土空間規(guī)劃體系等關鍵問題急需要做出進一步的系統(tǒng)研究。2“三規(guī)”現(xiàn)狀特點圖1現(xiàn)有國土空間規(guī)劃體系基本模式Fig.1Basicpatternofexistingterritorialplanningsystem圖2圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃構建的國土空間規(guī)劃體系模式Fig.2Territorialplanningsystemconstructedonthebasisofmajorfunctionorientedzoningplanning2.1五年發(fā)展綜合規(guī)劃五年綜合發(fā)展規(guī)劃即當前的“五年規(guī)劃”。建國以來我國已經(jīng)編制和實施了十一個“五年規(guī)劃”。在“第十一個五年規(guī)劃”以前，“五年規(guī)劃”同“五年計劃”，名稱變更主要考慮強化“五年計劃”的空間約束性。“五年規(guī)劃”由各級發(fā)展和改革委員會(過去的計劃委員會)組織編制。“五年規(guī)劃”的指導思想是“發(fā)展才是硬道理”，是規(guī)劃區(qū)發(fā)展的“主動規(guī)劃”，是協(xié)調政府各部門、社會各單位以及規(guī)劃區(qū)內各單元利益的綜合性規(guī)劃。當然，規(guī)劃區(qū)發(fā)展的關鍵是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，所以，本系統(tǒng)的規(guī)劃側重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展尋求經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境等方面的協(xié)調發(fā)展。規(guī)劃解決的多為“非程序性”決策問題，規(guī)劃的“彈性”較大。規(guī)劃需要求同模仿與求異創(chuàng)意、宏觀判斷與微觀分析、縱向分析與橫向比較、定性分析與定量測算相結合的思想和技術方法。規(guī)劃的內容一般包括規(guī)劃背景判斷、規(guī)劃目標、產(chǎn)業(yè)重點、空間布局、公共設施、基礎設施、資源環(huán)境等多項內容。從規(guī)劃編制趨勢看，五年綜合發(fā)展規(guī)劃在強化原有的產(chǎn)業(yè)總量、結構、速度和效益等關鍵指標的前提下，更關注規(guī)劃的綜合協(xié)調性、空間約束性、規(guī)劃可操作性，并進行圍繞五年發(fā)展綜合規(guī)劃，構建不同行政層級的國土空間開發(fā)規(guī)劃體系。2.2土地利用總體規(guī)劃目前我國土地利用總體規(guī)劃由國土資源管理部門組織編制。自1984年成立國土資源管理部門以來，從中央到地方已經(jīng)進行了兩次系統(tǒng)的土地利用總體規(guī)劃[4，5]。本系統(tǒng)規(guī)劃的基本出發(fā)點是“一要吃飯，二要建設”，規(guī)劃重點在于把握國土資源總量、評價國土資源質量，提出國土空間合理開發(fā)利用的方向，通過規(guī)劃實施對規(guī)劃區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展對資源的消耗進行有效控制，尋求可持續(xù)發(fā)展。可見土地利用總體規(guī)劃屬于“被動規(guī)劃”，規(guī)劃的“程序性、政策性”明顯，規(guī)劃的法律要求嚴格，規(guī)劃細則、規(guī)程、成果要求也十分具體。規(guī)劃需要回答的基本問題是耕地和基本農(nóng)田保有量、建設用地控制、建設用地占用耕地控制、用地效率控制等指標以及規(guī)劃依據(jù)。為了使提出的規(guī)劃控制指標依據(jù)更加充分，國土資源部門正在組織編制國土規(guī)劃的試點?？梢娡恋乩每傮w規(guī)劃也在從增強資源控制指標的科學性、可行性出發(fā)，尋求規(guī)劃內容的適當拓展，與五年綜合發(fā)展規(guī)劃保持同步協(xié)調性。2.3城市總體規(guī)劃自1982年開始我國建設主管部門組織編制的“城市總體規(guī)劃”逐漸走向正規(guī)化、程式化[6，7，11]。迄今全國絕大部分城市已經(jīng)完成三次以上比較系統(tǒng)的城市總體規(guī)劃編修。城市總體規(guī)劃主要解決城市面臨的問題，改善城市綜合功能，優(yōu)化城市的各種設施，合理配置各類用地。城市總體規(guī)劃的“技術性”明顯，既涉及城市和區(qū)域的協(xié)調發(fā)展，又涉及節(jié)約、集約利用土地，在協(xié)調五年規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的矛盾上承擔重要的角色。為了明確城市在更大范圍內的地域分工，城市總體規(guī)劃不斷擴大規(guī)劃內容，由最初的城市總體規(guī)劃擴展了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃內容，目前更進一步擴展為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”。五年發(fā)展綜合規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃都屬于從中央到地方的例行規(guī)劃。規(guī)劃法律依據(jù)充分，重點內容明確。規(guī)劃有相對固定的周期，覆蓋全部國土空間和不同的行政層級。三個系統(tǒng)的規(guī)劃面向特定的國土空間時，由于規(guī)劃的指導思想和原則，規(guī)劃的編制和實施監(jiān)督主體不同，所以各系統(tǒng)規(guī)劃之間缺乏協(xié)調性，存在許多需要統(tǒng)一的問題。正因如此，無論是規(guī)劃學術界[3，8，9，10]還是政府機構都呼吁“三規(guī)協(xié)調”、“三規(guī)融合”或者“三規(guī)合一”。圖3當前“三規(guī)”編制和實施監(jiān)督的“條條”模式Fig.3The"regulation"patternofcurrent"three-planning"inorganizingandimplementing3“三規(guī)合一”在不同行政層級上應當有所差別為了科學回答一定國土空間上的未來發(fā)展方向問題，從中央到地方“三規(guī)合一”的主客觀愿望越來越迫切。國家“十一五”規(guī)劃中提出的主體功能區(qū)規(guī)劃內容實際上正是這種要求的具體體現(xiàn)。但是在目前我國的管理模式和技術支撐條件下，不同行政層面的“三規(guī)合一”還是應當有所區(qū)別的。從規(guī)劃的行政層級看，國家級以及省級規(guī)劃應當保持“三規(guī)”各自系統(tǒng)的相對獨立性，縣級以下行政層級應當“三規(guī)合一”，兩者之間的地市級規(guī)劃強化“三規(guī)”之間的協(xié)調融合性(圖4)：①我國國土面積大，不同的國土空間單元的自然、經(jīng)濟和社會差異顯著，一部統(tǒng)一的“包羅萬象”的指導性規(guī)劃難以有效制定，必須要圍繞統(tǒng)領規(guī)劃——主體功能區(qū)規(guī)劃構建國土空間規(guī)劃體系，明確不同專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃以及對應不同行政層級的規(guī)劃重點；②體現(xiàn)中央和地方之間、政府各主管部門之間的“事權”劃分要求；③基于空間發(fā)展規(guī)劃的技術支撐和數(shù)據(jù)基礎尚存在一定的瓶頸問題。國家級以及省級的“三規(guī)”尚不能消除規(guī)劃的“條條”屬性。各專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃側重提出規(guī)劃指導思想、尊重原則、政策約束方面的框架。規(guī)劃一方面注意提出市縣進一步規(guī)劃的總量控制目標，另一方面注意協(xié)調平衡不同國土空間單元的利益關系。但是高行政層級的“三規(guī)”也需要強化規(guī)劃之間的協(xié)調行，避免或者減少規(guī)劃之間的矛盾?？h級以下行政層面的“三規(guī)”，規(guī)劃的國土空間面積比較小，空間自然和社會經(jīng)濟的均質性比較強，面對的規(guī)劃問題也比較簡單，再加上各規(guī)劃的地域重疊、內容重疊相當嚴重，往往面臨著回答同一個“這塊地未來發(fā)展方向”問題。因此，縣級以下的“三規(guī)”理應在主體功能區(qū)規(guī)劃的約束下走向“三規(guī)合一”，編制縣域發(fā)展綜合規(guī)劃，把經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、土地利用、環(huán)境保護、城鎮(zhèn)布局等囊括在一個規(guī)劃中，而且規(guī)劃應當具有很強的可操作性和對其它規(guī)劃的兼容性。同時縣域發(fā)展綜合規(guī)劃還是正對國土空間規(guī)劃，把關系縣域發(fā)展的關鍵建設和保護項目都落實到具體空間里。處于省級和縣級之間的地市級“三規(guī)”，需要根據(jù)實際情況，盡可能地在主體功能區(qū)規(guī)劃的框架內，強化各專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃在具體的規(guī)劃空間上的融合性。圖4不同行政層級“三規(guī)合一”的程度差別Fig.4Thedegreedifferenceof"three-planningunited"indifferentadministrativelevels4“三規(guī)合一”必須有統(tǒng)一的地理信息系統(tǒng)(GIS)數(shù)據(jù)支撐基礎回答“這塊地未來發(fā)展方向”問題是“三規(guī)合一”的客觀要求，也要求編制“三規(guī)合一”規(guī)劃必須統(tǒng)一支撐數(shù)據(jù)基礎，樹立統(tǒng)一的信息基礎意識，建立統(tǒng)一的基礎信息平臺，確保數(shù)據(jù)的通用性。在規(guī)劃工作展開之初，進行詳盡的數(shù)據(jù)建設計劃，盡可能集多源數(shù)據(jù)納入統(tǒng)一的信息系統(tǒng)環(huán)境下管理，并能夠方便地進行多種格式轉換和對外數(shù)據(jù)交換。這樣一方面減少數(shù)據(jù)收集整理和錄入的工作量，減少數(shù)據(jù)和資料收集成本，縮短研究周期；另一方面保障數(shù)據(jù)的準確性、口徑的同一性，“三規(guī)”能夠站在一個平臺上說話，研究的成果趨向“收斂”。統(tǒng)一的GIS基礎數(shù)據(jù)平臺，對于促進市縣層面的“三規(guī)協(xié)調”，甚至“三規(guī)合一”都是非常重要的物質和技術基礎(圖5)。圖5統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)平臺支撐“三規(guī)合一”示意Fig.5"Three-planningunited"supportedbyunifieddataplatform根據(jù)不同行政層級的“三規(guī)合一”具體要求，統(tǒng)一的GIS數(shù)據(jù)支撐基礎基本內容至少包括：①國家標準的基本比例尺矢量化地形數(shù)據(jù)。②土地利用以及基本農(nóng)田分布數(shù)據(jù)。③1m或者更大分辨率不同時段衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)。④25m以上精度的數(shù)字高程模型(DEM)數(shù)據(jù)。⑤規(guī)劃不同時段的村級行政單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)行政邊界以及對應的人口、經(jīng)濟、社會基本要素數(shù)據(jù)。⑥重要資源分布、現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)區(qū)分布圖，以及生態(tài)控制區(qū)、基礎設施、公用設施分布圖等等。為了提高規(guī)劃編制的工作效率，有效跟蹤規(guī)劃的有效實施，科學調整和修編規(guī)劃，在同步開發(fā)完成規(guī)劃編制過程中，注意研究開發(fā)基于GIS技術的規(guī)劃輔助信息系統(tǒng)。5“三規(guī)合一”必須明確各自的基本規(guī)劃圖6基于主體功能區(qū)規(guī)劃的“三規(guī)”規(guī)劃重心示意Fig.6Thecenterofgravityfor"three-planningunited"basedonmajorfunctionorientedzoningplanning雖然“三規(guī)”從中央到地方都有不同行政層級的規(guī)劃體系，但是并不是每個專業(yè)規(guī)劃系統(tǒng)都是“上下一般粗”的規(guī)劃構成，各專業(yè)規(guī)劃系統(tǒng)都有最側重的行政層級規(guī)劃，即基本規(guī)劃或者“規(guī)劃重心”。一般的，以基本規(guī)劃為基礎，可以向下一個行政層級進行目標分解和細化規(guī)劃，向上一個層級進行匯總規(guī)劃?；疽?guī)劃的界定不但避免各專業(yè)規(guī)劃系統(tǒng)的“上下模仿”規(guī)劃，對于“三規(guī)”科學協(xié)調，規(guī)劃內容從“形合”到“神合”都是十分必要的?；谥黧w功能區(qū)的國土空間規(guī)劃體系的構建必須明確各專業(yè)規(guī)劃系統(tǒng)的基本規(guī)劃和規(guī)劃內容。各專業(yè)規(guī)劃系統(tǒng)的基本規(guī)劃設定方案(圖6)。主體功能區(qū)規(guī)劃“重心”：以縣域空間作為一個整體，從國家和省級層面上定義縣域未來工業(yè)化、城市化，還是農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護“主體”功能定位。土地利用總體規(guī)劃“重心”：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內，確保具體功能區(qū)地塊“紅線”的落實和城鄉(xiāng)基礎設施、公共設施配置的要求，規(guī)劃“基本圖斑”的使用方向以及用途轉變條件。本層面的土地利用總體規(guī)劃屬于真正的空間控制性規(guī)劃，是確保城市規(guī)劃、五年規(guī)劃落到實處的基本規(guī)劃保證。五年發(fā)展綜合規(guī)劃