我國(guó)國(guó)有土地資產(chǎn)管理調(diào)研報(bào)告

我國(guó)國(guó)有土地資產(chǎn)管理調(diào)研報(bào)告(其次調(diào)研組)2003年11月13日為了進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理，依據(jù)《關(guān)于國(guó)土資源部2003年調(diào)研工作支配的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2003〕112號(hào)）的要求，我們組成調(diào)研組，結(jié)合土地市場(chǎng)督查工作，赴遼寧、河北、江蘇、重慶等地就我國(guó)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研。通過(guò)仔細(xì)調(diào)研，調(diào)研組統(tǒng)一了國(guó)有土地資產(chǎn)管理的內(nèi)涵，了解了當(dāng)前我國(guó)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的進(jìn)展，分析了存在的問(wèn)題及緣由，明確了進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的目標(biāo)與原則，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的對(duì)策建議?，F(xiàn)將有關(guān)狀況報(bào)告如下：一、國(guó)有土地資產(chǎn)與國(guó)有土地資產(chǎn)管理的內(nèi)涵在各地國(guó)有土地資產(chǎn)管理的實(shí)踐和探究中，由于相識(shí)角度和相識(shí)程度的差異，各方面對(duì)國(guó)有土地資產(chǎn)和土地資產(chǎn)管理的內(nèi)涵有著不同的相識(shí)：有的認(rèn)為，國(guó)有土地資產(chǎn)就是國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)人付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)而占有的財(cái)產(chǎn)，因而對(duì)土地資產(chǎn)的管理應(yīng)按財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理；有的認(rèn)為，國(guó)有土地資產(chǎn)是一種資源性資產(chǎn)，是土地經(jīng)濟(jì)屬性的表現(xiàn)，土地資產(chǎn)管理也應(yīng)按資源性資產(chǎn)進(jìn)行管理。通過(guò)調(diào)研，調(diào)研組認(rèn)為，國(guó)有土地資產(chǎn)是指國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)人（全部者、運(yùn)用者、他項(xiàng)權(quán)利人）通過(guò)行使相應(yīng)的土地權(quán)利而能夠?qū)崿F(xiàn)相應(yīng)土地收益的土地實(shí)物和土地權(quán)利。本報(bào)告所稱(chēng)的國(guó)有土地資產(chǎn)主要是指對(duì)于國(guó)有土地全部者而言。與其它的資源性資產(chǎn)相比，國(guó)有土地資產(chǎn)有自身的特點(diǎn)：首先，土地資產(chǎn)的全部權(quán)主體具有唯一性。我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義公有制，國(guó)家是國(guó)有土地的唯一全部者，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有土地全部權(quán)，并通過(guò)法律授權(quán)，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)具體轄區(qū)內(nèi)國(guó)有土地資產(chǎn)的具體管理職能。其次，國(guó)有土地資產(chǎn)的收益主要在市、縣財(cái)政。1993年國(guó)發(fā)85號(hào)文明確，國(guó)有土地有償運(yùn)用收入是地方財(cái)政的常常性收入。1999年1月1日實(shí)施的《土地管理法》明確，存量土地收益全部留于地方財(cái)政,對(duì)于新增建設(shè)用地，30%的收益上交中心財(cái)政，70%留地方。第三，土地資產(chǎn)價(jià)值量大。據(jù)2001年測(cè)算當(dāng)年我國(guó)土地資產(chǎn)總量約為25萬(wàn)億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其它國(guó)有資產(chǎn)。由于國(guó)有農(nóng)地?cái)?shù)量少、價(jià)值量低，我國(guó)國(guó)有土地資產(chǎn)主要為國(guó)有建設(shè)用地，國(guó)有土地資產(chǎn)管理主要應(yīng)以國(guó)有建設(shè)用地資產(chǎn)管理為主。調(diào)研組認(rèn)為：本報(bào)告所探討的國(guó)有土地資產(chǎn)管理是指國(guó)家（由國(guó)務(wù)院行使全部權(quán)）以國(guó)有土地全部者的身份，將土地運(yùn)用權(quán)從土地全部權(quán)中分別出來(lái)，通過(guò)市場(chǎng)方式優(yōu)化配置，充分實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)國(guó)有建設(shè)用地集約、高效、合理配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的綜合效益。我國(guó)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的核心是加強(qiáng)和完善市場(chǎng)建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在國(guó)有土地配置中的基礎(chǔ)性作用，確保土地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。二、國(guó)有土地資產(chǎn)管理與土地市場(chǎng)建設(shè)的進(jìn)展（一）國(guó)有土地資產(chǎn)管理與土地市場(chǎng)建設(shè)的回顧我國(guó)土地資產(chǎn)管理和土地市場(chǎng)建設(shè)始于八十年頭初期，前一個(gè)十年，主要是推動(dòng)土地運(yùn)用制度改革，變無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流淌的土地運(yùn)用制度為有償、有限期、有流淌的運(yùn)用制度。十四大以后，土地資產(chǎn)管理進(jìn)入了以市場(chǎng)形成土地運(yùn)用權(quán)價(jià)格為核心的全面建設(shè)土地市場(chǎng)階段。1、土地有償運(yùn)用制度改革階段改革開(kāi)放之前，我國(guó)實(shí)行的土地運(yùn)用制度是以無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流淌為特征的支配安排、行政劃撥方式，土地沒(méi)有價(jià)值，不能流淌，土地資產(chǎn)管理和市場(chǎng)建設(shè)更無(wú)從談起。隨著改革開(kāi)放的逐步推動(dòng)，從1982年起先，在廣州、撫順等城市對(duì)工業(yè)、商業(yè)等用地收取土地運(yùn)用費(fèi)，開(kāi)展了土地商品屬性的探究；1987年9月到12月，深圳市分別以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)三種方式出讓三宗國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)，同年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在深圳、上海、天津、廣州、廈門(mén)、福州等地進(jìn)行土地運(yùn)用制度改革的試點(diǎn)，我國(guó)起先了土地有償運(yùn)用制度改革的歷程。1988年我國(guó)先后修改了《憲法》和《土地管理法》，明確了土地運(yùn)用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑯?biāo)記著土地有償運(yùn)用制度起先確立。1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，明確規(guī)定土地運(yùn)用權(quán)可以采納協(xié)議、招標(biāo)和拍賣(mài)三種方式。相關(guān)法律的修改復(fù)原了國(guó)有土地資產(chǎn)商品屬性，標(biāo)記著土地管理起先步入資產(chǎn)化管理的軌道。2、土地市場(chǎng)建設(shè)階段土地有償運(yùn)用制度的建立推動(dòng)了土地市場(chǎng)的形成和發(fā)展。1992年黨的十四大確定全面建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，土地資產(chǎn)管理和土地市場(chǎng)建設(shè)起先進(jìn)入土地市場(chǎng)制度建設(shè)階段。1994年頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》首次從法律層面明確了劃撥和出讓供地的范圍，并具體明確了國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)出讓、地價(jià)評(píng)估、公布和土地市場(chǎng)交易制度。1998年新修改的《土地管理法》和新頒布的《土地管理法實(shí)施條例》確立了土地用途管制制度和土地有償運(yùn)用制度，還首次從法規(guī)上明確了出讓、租賃、作價(jià)出資等土地有償運(yùn)用方式。土地的市場(chǎng)化配置范圍不斷擴(kuò)大，有形市場(chǎng)建設(shè)的進(jìn)展加快，市場(chǎng)中介組織起先獨(dú)立發(fā)揮作用，市場(chǎng)體系框架基本形成，國(guó)有土地資產(chǎn)管理體制基本建立。特殊是國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào)）下發(fā)后，土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度廣泛實(shí)施，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓逐步推開(kāi)，協(xié)議出讓和劃撥供地得到進(jìn)一步規(guī)范，國(guó)有土地資產(chǎn)管理得到加強(qiáng)。（二）國(guó)有土地資產(chǎn)管理和土地市場(chǎng)建設(shè)的現(xiàn)狀通過(guò)調(diào)研，調(diào)研組認(rèn)為，經(jīng)過(guò)80年頭初期土地有償運(yùn)用制度改革以來(lái)的不斷摸索，我國(guó)國(guó)有土地資產(chǎn)管理從無(wú)到有，從不成熟逐步走向成熟，現(xiàn)在已經(jīng)基本建立了一套與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的土地資產(chǎn)管理體制，重點(diǎn)圍繞市場(chǎng)建設(shè)這個(gè)中心，不斷強(qiáng)化市場(chǎng)配置土地資源資產(chǎn)的基礎(chǔ)性作用，取得了較大的進(jìn)展，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、土地資產(chǎn)管理和土地市場(chǎng)建設(shè)的法律和制度基本建立，政府調(diào)控土地市場(chǎng)的實(shí)力得到加強(qiáng)一是結(jié)合土地資產(chǎn)管理和土地市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r，修訂了《土地管理法》，確立了新的土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。二是重新編制和實(shí)施了土地利用總體規(guī)劃，強(qiáng)化了土地利用年度支配。先后下發(fā)了《土地利用年度支配管理方法》（國(guó)土資源部令第2號(hào)）和《土地利用規(guī)劃實(shí)施管理工作若干看法》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕144號(hào)）等部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，確立了建設(shè)用地總量限制制度。三是完善了土地有償運(yùn)用方式，確立了市場(chǎng)公開(kāi)配置國(guó)有土地的制度。先后下發(fā)了《劃撥用地書(shū)目》（國(guó)土資源部令第9號(hào)）、《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干看法》（國(guó)土資發(fā)〔1999〕222號(hào)）、《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部令第11號(hào)）、《協(xié)議出讓國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部令第21號(hào)），完善了國(guó)有土地有償運(yùn)用方式，明確了劃撥供地范圍，確立了經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)的招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度，規(guī)范了協(xié)議供地程序。四是依據(jù)新修訂的《土地管理法》的規(guī)定，實(shí)行了新的土地資產(chǎn)收益安排方法，對(duì)新增建設(shè)用地有償運(yùn)用收益30%上交中心，限制了耕地的大量流失；存量建設(shè)用地有償運(yùn)用收益全部留給地方，激勵(lì)地方主動(dòng)盤(pán)活存量建設(shè)用地，加大了閑置土地處置力度，優(yōu)化了建設(shè)用地供應(yīng)布局和結(jié)構(gòu)。2、國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)市場(chǎng)配置范圍不斷擴(kuò)大，土地價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制基本形成，土地資產(chǎn)價(jià)值通過(guò)市場(chǎng)得以實(shí)現(xiàn)一是國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)市場(chǎng)配置范圍不斷擴(kuò)大。隨著我國(guó)土地市場(chǎng)的不斷發(fā)展完善，應(yīng)當(dāng)實(shí)行有償運(yùn)用的城市新增建設(shè)用地和依法發(fā)生流轉(zhuǎn)的存量建設(shè)用地，基本都納入了有償運(yùn)用范圍。截至2002年，有償運(yùn)用和市場(chǎng)配置的國(guó)有土地面積占城市國(guó)有建設(shè)用地總面積的比例，已由1992年的不足2%上升到2002年的24%，已經(jīng)實(shí)行有償運(yùn)用的面積約76萬(wàn)公頃。其中，出讓國(guó)有土地面積56萬(wàn)公頃，采納租賃、作價(jià)出資或入股方式有償運(yùn)用的土地面積近20萬(wàn)公頃。至2003年9月，全國(guó)累計(jì)收取國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)出讓金10800多億元，結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革，顯化國(guó)有企業(yè)土地資產(chǎn)7000多億元，促進(jìn)了舊城改造和城市建設(shè)，支持了國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展。二是國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓比例逐年增加，市場(chǎng)機(jī)制顯化土地資產(chǎn)的作用不斷得到加強(qiáng)。隨著經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度的普遍建立，招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓比例逐年增加。2003年1-9月，全國(guó)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的面積達(dá)到2.745萬(wàn)公頃，與1992年相比，招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓面積占同期出讓總面積的比例由不足1%上升到30.16%，招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓金額占同期出讓金總額的比例從不足1%上升到55.21%。重慶市政府確定由國(guó)土資源管理部門(mén)墊支城市地塊限制性具體規(guī)劃編制工作經(jīng)費(fèi)，墊付費(fèi)用納入地塊出讓成本，待“招拍掛”出讓后從土地出讓金中解決，從根本上解決了城市規(guī)劃編制滯后影響土地“招拍掛”進(jìn)程問(wèn)題。沈陽(yáng)市在實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌制度前9年間共出讓土地為705.2萬(wàn)平方米，收繳土地出讓金13.6億元，而2001年實(shí)施招標(biāo)拍賣(mài)掛牌制度后兩年，全市出讓土地共574萬(wàn)平方米，收繳土地出讓金25億，市場(chǎng)機(jī)制顯化土地資產(chǎn)的作用不斷得到加強(qiáng)。浙江省自2002年7月1日以來(lái)，以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓土地1193宗，土地總面積136586畝，分別占全省有償出讓宗數(shù)和面積的55.7%和77.01%。三是國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)市場(chǎng)交易日趨活躍。土地資產(chǎn)通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，不僅實(shí)現(xiàn)了其優(yōu)化配置，還促進(jìn)了土地資產(chǎn)與其它生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。2002年發(fā)生國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)轉(zhuǎn)讓86.6萬(wàn)宗、6.7萬(wàn)公頃，轉(zhuǎn)讓金額達(dá)2380億元；國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)出租19.1萬(wàn)宗、1.7萬(wàn)公頃，租金達(dá)28億元；國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)抵押53.8萬(wàn)宗、28.9萬(wàn)公頃，抵押金額達(dá)7846億元。3、政府宏觀調(diào)控國(guó)有土地資產(chǎn)配置和土地市場(chǎng)的實(shí)力得到進(jìn)一步增加一是編制了國(guó)家、省、地、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)土地利用總體規(guī)劃，并依此編制了相應(yīng)的土地利用年度支配，有條件的地區(qū)還依據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和土地市場(chǎng)的供需狀況制訂了供地支配，確保了對(duì)建設(shè)用地供應(yīng)總量和供應(yīng)結(jié)構(gòu)的限制。二是通過(guò)實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)了土地供應(yīng)的集中統(tǒng)一管理，努力實(shí)現(xiàn)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷供應(yīng)權(quán)，目前，全國(guó)已有1258個(gè)市、縣政府建立了這一制度。土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的實(shí)施，使城市政府切實(shí)駕馭土地的集中統(tǒng)一供應(yīng)權(quán)，能夠依據(jù)土地市場(chǎng)供求狀況，適時(shí)調(diào)整土地供應(yīng)量，增加了政府調(diào)控土地市場(chǎng)的實(shí)力。三是加大了信息披露力度。通過(guò)建立建設(shè)用地信息發(fā)布、地價(jià)和土地登記資料可查詢(xún)制度和建立了市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)警體系，政府對(duì)土地的干脆限制漸漸演化為維護(hù)市場(chǎng)秩序和創(chuàng)建穩(wěn)定、公允、平安的市場(chǎng)環(huán)境，政府調(diào)控國(guó)有土地資產(chǎn)配置和土地市場(chǎng)的實(shí)力得到進(jìn)一步增加。4、完善了土地市場(chǎng)運(yùn)行制度與組織建設(shè)一是土地公開(kāi)交易、基準(zhǔn)地價(jià)定期確定公布、土地市場(chǎng)信息發(fā)布和土地登記資料公開(kāi)查詢(xún)等制度基本建立。二是土地有形市場(chǎng)逐步建立，全國(guó)已有1198個(gè)市、縣設(shè)立了土地有形市場(chǎng)，從而增加了交易機(jī)會(huì)，降低了交易成本，保障了交易平安。三是培育和規(guī)范了土地市場(chǎng)中介服務(wù)組織，土地估價(jià)、詢(xún)問(wèn)、交易代理和登記代理等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)起先獨(dú)立、客觀、公正執(zhí)業(yè)。四是土地調(diào)查、登記制度進(jìn)一步完善，強(qiáng)化了對(duì)土地利用狀況和土地價(jià)格的監(jiān)測(cè)。5、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的土地權(quán)利體系起先構(gòu)建隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全部權(quán)包含的社會(huì)關(guān)系不僅僅是指全部權(quán)確定和鞏固的財(cái)產(chǎn)安排和財(cái)產(chǎn)占有、反映人們相互之間利益邊界的靜態(tài)歸屬關(guān)系，還反映了通過(guò)流轉(zhuǎn)滿意和溝通人們對(duì)財(cái)產(chǎn)的運(yùn)用需求而形成的相互之間的動(dòng)態(tài)利益關(guān)系，土地全部權(quán)的分解使得土地資產(chǎn)化管理成為可能，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的土地權(quán)利體系起先構(gòu)建：一是在堅(jiān)持土地公有制的前提下，實(shí)行了土地運(yùn)用權(quán)與全部權(quán)分別，土地運(yùn)用權(quán)成為商品，依據(jù)市場(chǎng)原則進(jìn)行配置。二是細(xì)化和完善土地有償運(yùn)用方式，在出讓基礎(chǔ)上，增加了國(guó)有土地租賃和國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)作價(jià)出資或入股兩種新的土地有償運(yùn)用方式，依法明確了出讓土地運(yùn)用權(quán)、承租土地運(yùn)用權(quán)、作價(jià)出資或入股土地運(yùn)用權(quán)等三種有償土地運(yùn)用權(quán)的權(quán)能。三是適應(yīng)國(guó)有企業(yè)改革的須要，明確了劃撥土地運(yùn)用權(quán)的權(quán)能和相應(yīng)的權(quán)益價(jià)格。四是結(jié)合“西氣東輸”管道用地、城市地下商場(chǎng)建設(shè)等項(xiàng)目，進(jìn)一步明確了管線地下通過(guò)權(quán)、地下空間權(quán)等他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)涵及其資產(chǎn)價(jià)值。三、國(guó)有土地資產(chǎn)管理與市場(chǎng)建設(shè)存在的問(wèn)題及緣由（一）存在問(wèn)題盡管各地國(guó)土資源管理部門(mén)在加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)化管理，推動(dòng)土地市場(chǎng)建設(shè)方面取得了不少成果，市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)性作用得以基本發(fā)揮，但在國(guó)有土地資產(chǎn)管理中仍舊面臨著一些不容忽視的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：1、相關(guān)制度有待完善，政策執(zhí)行不力隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，某些制度的不足漸漸顯露出來(lái)，主要表現(xiàn)在：一是劃撥供地范圍過(guò)大。劃撥用地在土地供應(yīng)總量中所占比例較大，不符合充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資產(chǎn)基礎(chǔ)性作用的原則。依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法》的明確規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地、法律、行政法規(guī)規(guī)定的其它用地四類(lèi)可以以劃撥方式取得，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這四類(lèi)用地中，有一些用地如高速馬路用地屬于盈利性行業(yè)，假如實(shí)行有償運(yùn)用，可以更好地發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用。二是存量土地資產(chǎn)處置滯后。存量土地資產(chǎn)在城市土地資產(chǎn)中占有很大的比重，其中很大一部分處于閑置或低效利用狀態(tài)，影響了城市土地資產(chǎn)的整體效益的發(fā)揮。雖然國(guó)家為存量土地入市制訂了一系列規(guī)范,但大多只涉及到改制的企業(yè)用地和用途變更的土地,大部分存量建設(shè)用地仍處于無(wú)償運(yùn)用狀態(tài)，其中很大一部分須要隨著企業(yè)改革和土地用途調(diào)整實(shí)行市場(chǎng)配置或有償運(yùn)用。三是政策執(zhí)行不徹底。雖然國(guó)家三令五申強(qiáng)調(diào)要實(shí)行土地市場(chǎng)配置的“陽(yáng)光工程”，并聯(lián)合監(jiān)察部對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地運(yùn)用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度的執(zhí)行進(jìn)行了督促，但一些地方仍舊以種種借口來(lái)規(guī)避制度的執(zhí)行，特殊是對(duì)原劃撥土地改為經(jīng)營(yíng)性用途、舊城改造和城中村改造等，紛紛實(shí)行協(xié)議出讓方式。工業(yè)用地因信息公開(kāi)程度不夠，大多實(shí)行低價(jià)協(xié)議出讓?zhuān)械纳踔吝`規(guī)以低于底價(jià)的價(jià)格出讓。遼寧省臺(tái)安縣以經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)為名，推動(dòng)招標(biāo)拍買(mǎi)掛牌制度進(jìn)程緩慢，制度尚未落實(shí)。由于土地配置政策不完善，加之政策執(zhí)行過(guò)程中被打折扣，國(guó)有土地資產(chǎn)流失嚴(yán)峻。2、國(guó)有土地有償運(yùn)用覆蓋面較窄，土地資產(chǎn)顯化不足依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)測(cè)算，除去不會(huì)輕易變更用途和發(fā)生流轉(zhuǎn)的交通和水利設(shè)施用地外，我國(guó)建設(shè)用地約有2500萬(wàn)公頃。其中，國(guó)有建設(shè)用地約700萬(wàn)公頃，城市內(nèi)的315萬(wàn)公頃，城市外的385萬(wàn)公頃。城市內(nèi)的國(guó)有土地可以市場(chǎng)配置或有償運(yùn)用的應(yīng)達(dá)到40～50%左右，而目前只有24%。城市內(nèi)外，還有大量國(guó)有建設(shè)用地須要隨著企業(yè)改革和土地用途的調(diào)整實(shí)行市場(chǎng)配置和有償運(yùn)用。國(guó)有土地有償運(yùn)用覆蓋面較窄，離充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用還有很大的差距。3、市場(chǎng)配置土地的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮不充分招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓比例較低，協(xié)議出讓方式?jīng)]有充分體現(xiàn)市場(chǎng)作用。一是招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓土地比例不高。依據(jù)國(guó)家政策規(guī)定，商業(yè)、旅游、金融、商品住宅等四類(lèi)用地要實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓?zhuān)瑩?jù)有關(guān)單位對(duì)全國(guó)76個(gè)不同規(guī)模城市的土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行的測(cè)算分析表明，在有償供地的總量中，招標(biāo)拍賣(mài)掛牌供地面積比例應(yīng)達(dá)到30%－40%。而2002年全國(guó)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌供地還只占有償供地總量的15%，還有不少經(jīng)營(yíng)性用地違規(guī)協(xié)議出讓。重慶市2002年7月1日至2003年2月20日，招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓土地1725宗，出讓面積為783.7公頃，分別占應(yīng)當(dāng)實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓土地的64%和65.4%。遼寧省撫順市在土地市場(chǎng)清查中發(fā)覺(jué)撫順經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)從2001年4月至今有38宗經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地沒(méi)有實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓?zhuān)菍?shí)行了協(xié)議方式，涉及土地1488畝。二是協(xié)議出讓市場(chǎng)公開(kāi)程度不夠，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足，低價(jià)出讓土地現(xiàn)象嚴(yán)峻。一些地方行政干預(yù)嚴(yán)峻，有些地區(qū)的政府領(lǐng)導(dǎo)以打招呼、批條子等形式指定供地對(duì)象、供地位置、供地面積、供地用途、供地方式和供地價(jià)格等，致使市場(chǎng)配置土地的環(huán)境難以形成。有的地方政府擅自減免地價(jià)或者以實(shí)物地租等方式低價(jià)協(xié)議出讓土地，國(guó)家土地收益大量流失。4、政府對(duì)土地資產(chǎn)配置和土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控乏力一是一些地方供地多頭分散，大量土地仍由原土地運(yùn)用者自發(fā)交易，一些園、區(qū)用地未納入當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一管理。土地一級(jí)市場(chǎng)基本沒(méi)有形成政府壟斷，弱化了政府對(duì)土地的集中統(tǒng)一管理，嚴(yán)峻影響和干擾了政府對(duì)土地供應(yīng)總量的限制和耕地愛(ài)護(hù)。二是不同區(qū)域之間，為創(chuàng)建政績(jī)和吸引投資，競(jìng)相壓低地價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，有的地區(qū)甚至以零地價(jià)對(duì)外招商，造成土地資產(chǎn)流失，在工業(yè)用地方面，表現(xiàn)尤為突出。三是財(cái)稅機(jī)制不健全，國(guó)家難以通過(guò)財(cái)稅機(jī)制調(diào)控土地資產(chǎn)配置和土地市場(chǎng)運(yùn)行。現(xiàn)行的土地稅制難以調(diào)控土地資產(chǎn)配置和土地市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅種多、稅負(fù)重，而保有環(huán)節(jié)基本無(wú)稅，對(duì)少數(shù)單位、個(gè)人占用和奢侈大量土地資源缺乏經(jīng)濟(jì)制約，不利于節(jié)約土地資源資產(chǎn)。四是市場(chǎng)交易信息披露不充分，土地市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)滯后。供地信息的充分公開(kāi)，可以通過(guò)供應(yīng)，創(chuàng)建有效需求，可以使工業(yè)等更多的土地采納掛牌等公開(kāi)的市場(chǎng)方式供應(yīng)，從而從根本上解決低價(jià)協(xié)議出讓土地的問(wèn)題。目前，土地市場(chǎng)交易活動(dòng)日趨活躍，但土地市場(chǎng)信息公開(kāi)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿意市場(chǎng)發(fā)展的要求，土地市場(chǎng)運(yùn)行狀況的監(jiān)測(cè)滯后，干脆影響了政府和開(kāi)發(fā)商對(duì)土地市場(chǎng)的精確推斷。5、集體土地向國(guó)有土地轉(zhuǎn)變過(guò)程中，市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮不充分征地是增量建設(shè)用地的主要來(lái)源，但在征地過(guò)程中，市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮不充分，主要表現(xiàn)為：一是征地范圍和征地規(guī)模大，為公共利益征地的目的性難以體現(xiàn)。依據(jù)16個(gè)?。▍^(qū)、市）2000年和2001年上報(bào)的材料統(tǒng)計(jì)表明，因交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目征地的占52%，因經(jīng)濟(jì)適用住房、市政公用設(shè)施等城市公益性項(xiàng)目征地的占12%，因工商業(yè)、房地產(chǎn)等城市經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目征地的占22%，因道路、學(xué)校和企業(yè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)用地項(xiàng)目征地在占13%，在較大的征地范圍影響下，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，耕地流失嚴(yán)峻。二是征地價(jià)格偏低，沒(méi)有體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)的測(cè)算，沒(méi)有體現(xiàn)土地潛在的收益和利用價(jià)值，沒(méi)有考慮土地對(duì)農(nóng)夫擔(dān)當(dāng)生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，更沒(méi)有體現(xiàn)市場(chǎng)供求狀況，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。三是補(bǔ)償安置不到位，農(nóng)夫失地又失業(yè)。政府或征地單位往往在法定范圍內(nèi)壓低補(bǔ)償費(fèi)用，農(nóng)夫取得的征地補(bǔ)償費(fèi)大打折扣，同時(shí)征地補(bǔ)償費(fèi)用管理運(yùn)用混亂，有的地方隨意截留、挪用、拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)，安置方法單一，難以解決失地農(nóng)夫的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，農(nóng)夫沒(méi)有得到應(yīng)得的土地收益，農(nóng)夫土地財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵?jǐn)_。（二）主要緣由土地資產(chǎn)管理和市場(chǎng)建設(shè)中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，究其緣由，既與土地資產(chǎn)管理制度本身不健全和執(zhí)行不力有關(guān)，還同相關(guān)政策的不配套、錯(cuò)誤的政績(jī)觀和發(fā)展觀、市場(chǎng)發(fā)育不充分有著必定的聯(lián)系。1、政績(jī)觀與發(fā)展觀的偏差當(dāng)前土地資產(chǎn)管理和土地市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中的種種問(wèn)題，在很大程度上是因?yàn)榈胤礁骷?jí)政府的政績(jī)觀和發(fā)展觀有偏差。在目前的政績(jī)考核體制下，各地方政府大多具有“大干快上”和“大肆圈錢(qián)”的劇烈沖動(dòng)，普遍具有一種“表現(xiàn)政績(jī)”的欲望，表現(xiàn)為地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)GDP的追求上，土地作為最重要的國(guó)有資產(chǎn)，自然成為最先瞄準(zhǔn)的對(duì)象。在如此政績(jī)觀的影響下，政府的發(fā)展觀也產(chǎn)生了偏差，一些地方政府不能站在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，從全局和經(jīng)濟(jì)平安運(yùn)行的層次來(lái)相識(shí)土地資產(chǎn)管理和土地市場(chǎng)建設(shè)的重要性，一味強(qiáng)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地市場(chǎng)建設(shè)的特殊狀況，忽視市場(chǎng)對(duì)資源資產(chǎn)配置的基礎(chǔ)性作用，導(dǎo)致規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行、優(yōu)化配置土地資產(chǎn)的各項(xiàng)政策被打折扣或不落實(shí)。2、市場(chǎng)發(fā)育不充分自1992年黨的十四大做出全面建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確定后，各種要素市場(chǎng)起先發(fā)展和完善，但由于體制轉(zhuǎn)軌的漸進(jìn)性和傳統(tǒng)制度政策的慣性仍舊存在，總體而言，市場(chǎng)體系發(fā)育不充分，市場(chǎng)化程度不高。在這種背景下，一方面，土地市場(chǎng)自身發(fā)育不完善，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用沒(méi)有充分發(fā)揮，國(guó)有土地資產(chǎn)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)范圍窄、市場(chǎng)機(jī)制不強(qiáng)，嚴(yán)峻制約了國(guó)有土地資產(chǎn)管理工作的進(jìn)一步推動(dòng)；另一方面，其它要素市場(chǎng)的發(fā)育也不完善，使得土地與其它生產(chǎn)要素資源的優(yōu)化配置程度不高，制約了國(guó)有土地資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，降低了土地資產(chǎn)的運(yùn)行效率。3、相關(guān)政策不配套國(guó)有土地資產(chǎn)管理和土地市場(chǎng)運(yùn)行狀況干脆關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，但由于相關(guān)政策不配套，土地市場(chǎng)運(yùn)行與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行還不太協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在：土地稅制設(shè)置不合理，不利于國(guó)有土地資產(chǎn)的集約利用和流轉(zhuǎn)。一是在土地保有環(huán)節(jié)設(shè)置稅種較少，只有土地運(yùn)用稅，征稅范圍較窄，只對(duì)城鎮(zhèn)和工礦區(qū)征收，最高征收標(biāo)準(zhǔn)目前每平方米只有7元，用地者保有土地的成本很低，不足以在經(jīng)濟(jì)上約束土地運(yùn)用者節(jié)約用地、高效用地。二是在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置的稅種過(guò)多。如在土地轉(zhuǎn)讓中，對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入要同時(shí)征收營(yíng)業(yè)稅、所得稅、土地增值稅、印花稅、契稅等多項(xiàng)稅收，用地者轉(zhuǎn)讓土地中成本較高，肯定程度上抑制了土地合理流轉(zhuǎn)。投融資體制與基本建設(shè)程序的制約。傳統(tǒng)的投融資體制和基本建設(shè)程序已經(jīng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)。在傳統(tǒng)的投融資體制下，開(kāi)發(fā)商首先與原土地運(yùn)用者協(xié)商用地并簽訂相關(guān)土地補(bǔ)償協(xié)議，然后到支配部門(mén)立項(xiàng)、到規(guī)劃部門(mén)辦理規(guī)劃手續(xù)。這樣，開(kāi)發(fā)商可以投入極少的“關(guān)系成本”便取得土地開(kāi)發(fā)權(quán)，成為潛在土地運(yùn)用者。最終土地管理部門(mén)只能被動(dòng)辦理土地出讓手續(xù)。雖然我國(guó)法律明確對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地要一律實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓?zhuān)谶@種“人選地”而不是“地選人”的體制框架內(nèi)，只能實(shí)行協(xié)議方式，市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用得不到發(fā)揮。4、政府職能轉(zhuǎn)變不到位政府雖然制訂了各種法律法規(guī)來(lái)規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行、強(qiáng)化土地資產(chǎn)管理，但由于思想相識(shí)不到位和制度變遷的漸進(jìn)性，政府還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，一些國(guó)土資源管理部門(mén)的批地、供應(yīng)、用地思路還停留在舊的規(guī)范上，市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用并沒(méi)有充分發(fā)揮，特殊是在國(guó)家三令五申要求經(jīng)營(yíng)性用地必需招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的狀況下，一些地方仍舊堅(jiān)持協(xié)議供地，甚至隨意定價(jià)、擅自壓低地價(jià)和減免土地收益，對(duì)公允、公正、公開(kāi)的市場(chǎng)環(huán)境造成了很大的沖擊。對(duì)土地二、三級(jí)市場(chǎng)中正常的土地交易，政府仍設(shè)置了行政審批和許可制度，限制了土地二級(jí)市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)育；另一方面，政府為土地市場(chǎng)供應(yīng)的服務(wù)不夠，存在職能缺位。政府供應(yīng)地價(jià)信息、建設(shè)用地信息、土地登記信息等服務(wù)程度較低，沒(méi)有為市場(chǎng)配置土地供應(yīng)良好的外部環(huán)境。四、推動(dòng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理和土地市場(chǎng)建設(shè)的目標(biāo)、原則、任務(wù)和對(duì)策建議黨的十六大明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的方向、目標(biāo)。黨的十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要依據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的要求，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。這為我們進(jìn)一步加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理和市場(chǎng)建設(shè)指明白方向。（一）目標(biāo)依據(jù)十六屆三中全會(huì)的要求，我國(guó)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的總體目標(biāo)是：更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在國(guó)有建設(shè)用地配置中的基礎(chǔ)性作用，健全土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控體系，提高政府調(diào)控土地市場(chǎng)的實(shí)力和水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)入統(tǒng)一市場(chǎng)配置，土地利用效率顯著提高，資源愛(ài)護(hù)、生態(tài)愛(ài)護(hù)和資產(chǎn)管理水平大大提高，為全面建設(shè)小康社會(huì)供應(yīng)土地支持，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)分階段進(jìn)行：第一個(gè)五年，在土地資產(chǎn)管理制度和土地市場(chǎng)建設(shè)上取得突破。實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性土地運(yùn)用權(quán)全部招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓?zhuān)瑓f(xié)議出讓的工業(yè)用地引入市場(chǎng)機(jī)制，確立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的新型征地制度，進(jìn)一步完善土地市場(chǎng)調(diào)控手段；其次個(gè)五年，主要是推行和完善各項(xiàng)制度。隨著城市化進(jìn)程的推動(dòng)，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)土地集約利用。擴(kuò)大有償運(yùn)用覆蓋面，結(jié)合企業(yè)改革和土地用途調(diào)整，應(yīng)有償運(yùn)用的原劃撥土地實(shí)行有償運(yùn)用；再經(jīng)過(guò)十年的努力，到2020年，全面建成統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代土地資產(chǎn)管理體系。土地市場(chǎng)統(tǒng)一運(yùn)行，土地產(chǎn)權(quán)體系完整，法律保障明確，各類(lèi)交易主體同等競(jìng)爭(zhēng)，土地價(jià)格市場(chǎng)形成機(jī)制完善，土地資產(chǎn)全面納入企業(yè)資產(chǎn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系。通過(guò)市場(chǎng)建設(shè)和制度推動(dòng)，最終建立資產(chǎn)配置全面市場(chǎng)化、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰化、資產(chǎn)管理規(guī)范化、資產(chǎn)運(yùn)行高效化的資產(chǎn)管理體系。（二）原則1、必需堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則推動(dòng)制度創(chuàng)新土地有償運(yùn)用制度改革證明，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則推動(dòng)制度創(chuàng)新的過(guò)程是土地資產(chǎn)管理水平不斷提高的過(guò)程。近幾年來(lái)，土地運(yùn)用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)、市場(chǎng)運(yùn)行基本制度的建立和完善，都是依據(jù)這一原則進(jìn)行創(chuàng)新的結(jié)果。但事物的發(fā)展并不是一成不變的，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必定會(huì)出現(xiàn)新?tīng)顩r、新問(wèn)題，可能與現(xiàn)行制度與政策發(fā)生磨擦和沖突，必需適時(shí)做出相應(yīng)的調(diào)整，依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則推動(dòng)制度創(chuàng)新，才能不斷適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的須要。2、必需始終堅(jiān)持服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變，給土地資產(chǎn)管理事業(yè)帶來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，我國(guó)國(guó)有土地資產(chǎn)管理工作始終堅(jiān)持服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，土地有償運(yùn)用制度的建立和土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的逐步推動(dòng)，顯化了土地資產(chǎn)價(jià)值，優(yōu)化了城市土地資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，有力推動(dòng)了國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展。實(shí)踐證明，只有始終堅(jiān)持服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，土地資產(chǎn)管理才能有更大的作為。3、必需堅(jiān)持依法行政、規(guī)范政府行為國(guó)有土地資產(chǎn)管理狀況干脆關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，而政府行政權(quán)力的行使干脆關(guān)系到土地資產(chǎn)的初次配置方式和配置效率，并影響著土地資產(chǎn)的再次配置。因此，政府依法行政對(duì)土地資產(chǎn)管理非常關(guān)鍵。只有堅(jiān)持依法行政，規(guī)范政府行為，才能有效地維護(hù)土地市場(chǎng)正常的秩序，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)優(yōu)化配置。4、必需堅(jiān)持確保國(guó)家土地全部權(quán)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)保值增值作為資產(chǎn)的土地最重要的特征是具有明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，能夠給土地全部者帶來(lái)收益。我國(guó)的土地公有制確定了土地全部權(quán)權(quán)益必需由國(guó)家占有、運(yùn)用。因此，堅(jiān)持和完善土地資產(chǎn)管理，必需充分體現(xiàn)國(guó)家土地全部者的地位，通過(guò)制訂各種制度、政策來(lái)規(guī)范土地資產(chǎn)的配置，實(shí)現(xiàn)其保值增值目標(biāo)。（三）任務(wù)1、擴(kuò)大市場(chǎng)配置土地范圍從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際動(dòng)身，進(jìn)一步明確劃撥用地范圍，對(duì)于能夠通過(guò)有償方式供應(yīng)的土地一律通過(guò)市場(chǎng)配置，最大程度擴(kuò)大市場(chǎng)配置土地的范圍。單位、個(gè)人運(yùn)用劃撥土地用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，要逐步納入有償運(yùn)用軌道。單位個(gè)人運(yùn)用劃撥土地不從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的，要逐步納入資產(chǎn)核算。2、進(jìn)一步完善土地市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范提高市場(chǎng)公開(kāi)程度，全面推行經(jīng)營(yíng)性土地運(yùn)用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度；協(xié)議供地也要實(shí)行公開(kāi)供地支配、集體決策和交易過(guò)程、交易結(jié)果公開(kāi)；主動(dòng)推動(dòng)工業(yè)用地的掛牌交易。公正執(zhí)法，同等愛(ài)護(hù)各類(lèi)市場(chǎng)交易主體，保障土地供應(yīng)和交易中的同等競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)公正的土地市場(chǎng)秩序。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的須要，完善土地權(quán)利體系，明晰土地權(quán)能，統(tǒng)一土地登記，保障交易平安。3、提高土地市場(chǎng)的調(diào)控實(shí)力和水平提高土地利用總體規(guī)劃編制水平，在正確運(yùn)用行政管理手段的同時(shí)，強(qiáng)化和完善法律、經(jīng)濟(jì)手段，保證規(guī)劃實(shí)施，落實(shí)土地用途管制制度。要依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r科學(xué)合理地制訂土地利用年度支配和供地支配，嚴(yán)格限制土地供應(yīng)總量，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。大力推動(dòng)和完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，不斷增加政府適時(shí)調(diào)控土地市場(chǎng)的實(shí)力。加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)運(yùn)行的監(jiān)測(cè)和分析，公開(kāi)土地市場(chǎng)信息，建立快速反應(yīng)機(jī)制，審時(shí)度勢(shì)，剛好調(diào)控土地市場(chǎng)。4、完善補(bǔ)償機(jī)制，改革征地制度在充分敬重農(nóng)夫土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，建立新的征地制度和補(bǔ)償機(jī)制。征地補(bǔ)償費(fèi)用要依據(jù)被征用土地的原用途價(jià)格和失地農(nóng)夫的社會(huì)保障費(fèi)用合