國際貨幣基金組織改革的職能趨向

國際貨幣基金組織改革的職能趨向

從2008年9月15日美國投行雷曼兄弟申請破產(chǎn)保護開始，美國的次貸危機迅速縱向演變?yōu)榻鹑诤[，并橫向傳導(dǎo)至全球各個地方。百年不遇的金融危機在帶給全球巨大傷痛的同時，也引起了人們的反思，其中要求國際貨幣基金組織（以下簡稱IMF）進行改革的呼聲和不同的利益訴求以及該組織對自身的審視和相應(yīng)的舉措，構(gòu)成了一幅復(fù)雜交織的博弈圖景。金融危機在一定意義上反映了IMF的危機。作為世界三個經(jīng)濟聯(lián)合國之一，①其對解決受援國國際收支失衡、防范并治理金融危機負(fù)有重要職責(zé)。在比較成功地處理了1995年發(fā)生在墨西哥的金融危機后，IMF曾斷言今后不再發(fā)生類似的金融危機，沒想到時隔兩年就發(fā)生了更大的東南亞金融危機，而此次的金融海嘯更讓IMF尷尬不已。伴隨經(jīng)濟全球化的發(fā)展，IMF自身面臨越來越復(fù)雜的難以完成的任務(wù)，其存在價值遭到越來越多的質(zhì)疑，逐漸成為一個充滿悖論的國際組織。②有鑒于此，筆者認(rèn)為，IMF只有對其各項職能進行重新定位并進行符合最大多數(shù)國家利益訴求的設(shè)計，才堪承負(fù)穩(wěn)定國際金融秩序的重任。一、IMF目前面臨的職能困境IMF是固定匯率的產(chǎn)物。在布雷頓森林體系③成立伊始，其主要有三項職能：一是對成員國的財政貨幣狀況以及世界經(jīng)濟運行情況進行監(jiān)督并維護固定匯率穩(wěn)定；二是通過給成員國貸款，幫助其解決收支困難；三是為成員國提供技術(shù)支持和咨詢服務(wù)。1973年，美國取消了“雙掛鉤”的固定匯率制，主要工業(yè)國開始了浮動匯率制。當(dāng)一國出現(xiàn)國際收支不平衡時，通過匯率的變動就能自動消除，這樣一來，IMF原來所擔(dān)負(fù)的核心使命就不復(fù)存在了。在IMF接受了浮動匯率合法化后，其職能定位問題開始凸顯。自20世紀(jì)90年代以來，IMF同時扮演了“危機防范者”、“危機貸款人”、“危機管理者”三種角色，這三種角色在應(yīng)付突發(fā)金融危機、緩解危機沖擊和協(xié)調(diào)各方利益上都發(fā)揮了不可否認(rèn)的作用，④例如，巴西是第一個根據(jù)IMF的援助和配置方案治理通脹的國家。IMF執(zhí)行董事會要求巴西政府充分利用其有利的經(jīng)濟環(huán)境來解決結(jié)構(gòu)上的弱點，并定期檢查其功效，通過“適當(dāng)?shù)慕ㄗh”間接影響巴西中央銀行，根據(jù)國家貨幣理事會的監(jiān)督，利用嚴(yán)格的權(quán)力，去規(guī)管銀行和金融系統(tǒng)。⑤巴西中央銀行滿足了基金支持項目的先決條件，通過IMF的援助比較成功地化解了金融風(fēng)險，但這一成功的案例很大程度上歸功于IMF一向推崇的“雙緊”金融方案比較適合巴西當(dāng)時的經(jīng)濟情勢，并不意味著這套方案對其他國家也行之有效。⑥事實上，有不少學(xué)者認(rèn)為。IMF的援助方案往往比較僵化，其更應(yīng)該多關(guān)注不同經(jīng)濟體的自身特點和自主性。⑦從目前來看，IMF的上述三種角色都陷入了嚴(yán)重的職能困境，其表現(xiàn)及原因主要有以下三個方面。首先，IMF不公平的份額制和投票表決制導(dǎo)致其為發(fā)達國家所主導(dǎo)，發(fā)揮危機管理角色不盡公正，難奏實效。伴隨著發(fā)達國家推行的金融自由化政策，有越來越多的發(fā)展中國家在上世紀(jì)90年代逐漸實現(xiàn)了資本項目的自由兌換。金融全球化與各國金融體系不穩(wěn)定性增強，匯率的變動經(jīng)常與一國基本經(jīng)濟狀況脫節(jié)，與一國貿(mào)易和經(jīng)常項目變化不相關(guān)。匯率浮動對一國貿(mào)易收支或經(jīng)常項目收支產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用的基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在。此時，貨幣體系作為制約和調(diào)節(jié)國際貨幣關(guān)系的總和，應(yīng)適應(yīng)金融全球化所帶來的變化，通過協(xié)商合作，特別是提高廣大發(fā)展中國家在國際金融領(lǐng)域的地位來加強國際貨幣的協(xié)調(diào)，但基于IMF的份額制和投票表決制度，⑧以美國為首的西方國家基本主導(dǎo)了IMF。美國擁有IMF投票權(quán)占全部投票權(quán)的16.77％，因此在IMF中擁有最大的表決權(quán)。⑨基于此，美國通過或正式或隱性的權(quán)力對IMF進行滲透，使之成為其維持和鞏固霸權(quán)地位的有力工具。在處理國際重大經(jīng)濟金融問題時，IMF很難做到客觀、公正，其解決問題的方案也難以得到受援國的完全配合甚至引起對立。IMF在歷次對發(fā)生經(jīng)濟危機國家的一些危機管理和援助活動中，提供援助時經(jīng)常從僵化的經(jīng)濟社會理念出發(fā)附加一些苛刻的政治條件，不顧受援國的政治經(jīng)濟發(fā)展實際，基金貸款實際上成了少數(shù)發(fā)達國家推行貨幣霸權(quán)，掠奪別國財富的工具。馬來西亞前總理馬哈蒂爾曾指責(zé)美國借IMF對危機國貸款之名，行“經(jīng)濟殖民主義”之實，⑩韓國也曾把接受。IMF的援助視為國恥。(11)阿根廷曾因采用布雷頓森林機構(gòu)提出的經(jīng)濟政策，而被IMF推崇為模范國家。然而，2001年，該國出現(xiàn)了災(zāi)難性的金融危機，不少人相信是由于IMF倡議的緊縮財政預(yù)算和私有化重要資源開發(fā)項目所致。(12)其次，IMF作為“危機貸款人”的角色勉為其難，資金短缺問題已成為制約其發(fā)揮職能的瓶頸。根據(jù)來自IMF官方網(wǎng)站的新聞，隨著全球金融危機的爆發(fā)，2008年下半年，IMF所掌握的金融資源約有2500億美元。其中包括約2000億美元現(xiàn)金，以及兩個常設(shè)借款協(xié)議（GAB和NAB）能吸引到的約500億美元資金。但隨著危機的惡化，IMF連續(xù)向冰島、烏克蘭、匈牙利以及更多國家借出資金，盡管IMF目前積極謀求用出售黃金、發(fā)行債券等方式融資，但如何擺脫金融資源枯竭仍是其最頭疼的問題之一。與之相對的是，難以預(yù)測和評估的國際私人資本的規(guī)模和流速對全球金融危機的引發(fā)和加劇隨時可能形成毀壞性力量，很典型的一個例子是，1997年的東南亞金融危機中私人資本的極端涌入和抽逃。據(jù)華盛頓的國際金融研究所評估，印度尼西亞、馬來西亞、韓國、泰國和菲律賓五國危機中出現(xiàn)私人資本凈流入額由1996年的938億美元轉(zhuǎn)為1998年的凈流出246億美元，僅私人資本一項的資金逆轉(zhuǎn)就超過1000億美元，大規(guī)模的資金逃離使亞洲各國金融市場一蹶不振，經(jīng)濟困境遲遲得不到緩解。(13)而IMF作為“危機貸款人”的角色與有可能造成毀壞力量的國際私人資本的規(guī)模和流速相比則捉襟見肘。再次，在預(yù)防金融危機方面，IMF所能提供的技術(shù)支持和合作協(xié)調(diào)作用十分有限。IMF的一大職能是根據(jù)成員國的需要，通過各種工具向其提供支持，包括應(yīng)成員國的請求提供符合基金組織宗旨的技術(shù)援助和培訓(xùn)?；鸾M織主要在其核心專長領(lǐng)域提供技術(shù)援助和培訓(xùn)，這些領(lǐng)域包括宏觀經(jīng)濟政策、稅收和收入管理、公共支出管理、貨幣政策、匯兌制度、金融部門改革、債務(wù)管理以及宏觀經(jīng)濟和金融統(tǒng)計。近年來，成員國越來越多地要求IMF針對與全球化和投資有關(guān)的問題提供援助，例如，防范洗錢和恐怖主義融資，加強公共投資、公私伙伴關(guān)系和財政風(fēng)險管理，采納數(shù)據(jù)以及金融和財政管理方面的國際標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，克服IMF和WB聯(lián)合開展的金融部門評估規(guī)劃所查明的脆弱性，以及開展債務(wù)可持續(xù)性分析。(14)但IMF在技術(shù)援助的效力和效率上目前遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，也因此在預(yù)防金融危機方面建言有限。金融全球化的發(fā)展要求全球范圍的經(jīng)濟協(xié)調(diào)與合作，包括國際金融經(jīng)營環(huán)境的合作與協(xié)調(diào)、國際金融市場約束的合作與協(xié)調(diào)、國際金融監(jiān)管的合作與協(xié)調(diào)。而實際上IMF的內(nèi)部成員國之間，IMF與WTO和WB等其他國際組織之間在預(yù)防及處理全球或區(qū)域經(jīng)濟危機時的協(xié)調(diào)力度和廣度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致對危機的預(yù)警和防范職能難以發(fā)揮。從全球合作的角度看，盡管IMF存在許多弊端，包括西方國家在內(nèi)的國際社會對IMF毀譽參半，但毋庸置疑，這樣一個國際金融組織的地位和重要性是不言而喻的。研究調(diào)查顯示，有超過60％的亞洲人和70％的非洲人認(rèn)為，國際貨幣基金組織和世界銀行對他們的國家有“正面”的影響。(15)對IMF職能角色的反思是IMF改革的動因之一，職能角色的重新定位則應(yīng)是IMF改革的旨趣所在?；诼毮芙巧目疾熘卦?。IMF已有和將有的改革舉措是否能撮其要者？筆者認(rèn)為，IMF改革應(yīng)著力于完善四項基本職能：匯率監(jiān)督、貸款援助、技術(shù)支持、合作協(xié)調(diào)。其中，對匯率監(jiān)督職能應(yīng)以公平性和指導(dǎo)性為基礎(chǔ)有所分化；貸款援助職能應(yīng)有針對性強化；技術(shù)支持和合作協(xié)調(diào)職能則亟須強化。二、匯率監(jiān)督的“職能蠕升”和分化匯率監(jiān)督是IMF、的重要職能之一，其目的在于保證有秩序的匯兌安排和匯率體系的穩(wěn)定，消除不利于國際貿(mào)易發(fā)展的外匯管制，避免成員國操縱匯率或采取歧視性的匯率政策以謀取不公平的競爭利益。根據(jù)《國際貨幣基金組織協(xié)定》第4條規(guī)定，IMF監(jiān)督國際貨幣體系以確保其有效地運作，同時監(jiān)督成員國履行對基金組織相應(yīng)的義務(wù)。IMF特別要對成員國的匯率政策實施有力的監(jiān)督，同時采取專門的原則指導(dǎo)成員國制定相關(guān)政策。在布雷頓森林體系下，絕大多數(shù)國家實行的是固定匯率制，IMF規(guī)定各成員國必須確定本國貨幣的平價，匯率的波動應(yīng)維持在平價范圍內(nèi)。同時還規(guī)定，成員國因國際收支失衡而要調(diào)整本幣與美元的平價關(guān)系時，需向IMF、申請批準(zhǔn)，IMF對成員國的匯率進行直接監(jiān)督和管理，檢查成員國以保證它們與IMF和其它成員國進行合作，從而維持有秩序的匯率安排和建立穩(wěn)定的匯率制度。布雷頓森林體系解體后，各國普遍實行了浮動匯率制，不再負(fù)有維持統(tǒng)一平價的義務(wù)，IMF對匯率的監(jiān)督職能大大減弱。加之國際收入的失調(diào)，短期資本的大量流動，各國通脹的差異等原因，導(dǎo)致國際社會匯率急劇變動，國際金融秩序陷于混亂狀態(tài)。因此，1976年IMF協(xié)定對1944年IMF協(xié)定進行了修訂。其中第4條在規(guī)定會員國可以選擇其希望的匯率安排的同時，也為會員國規(guī)定了相應(yīng)的匯率義務(wù)，這些義務(wù)集中體現(xiàn)在有關(guān)會員國匯率安排義務(wù)的規(guī)定之中。IMF在1977年制定的《關(guān)于匯率政策監(jiān)督的決議》中秉承這一理念，但該《決議》覆蓋面比較狹窄，反映了決議在制定的當(dāng)時IMF對會員國國內(nèi)政策領(lǐng)域的監(jiān)督處于一種不確定狀態(tài)。2007年6月15日，IMF的執(zhí)行董事會通過了《對會員國政策雙邊監(jiān)督的決議》（以下簡稱《新決議》），這一決議廢止和取代了1977年決議，是30年來IMF對匯率監(jiān)督框架的首次重大修改。這次匯改新政對多邊監(jiān)督并無舉措，只對雙邊監(jiān)督作出全面的政策聲明。與1977年決議相比，《新決議》的主要突破之一是厘定了IMF進行雙邊匯率監(jiān)督的范圍，引入“外部穩(wěn)定”概念并將其作為整個決議的統(tǒng)領(lǐng)原則，明確“匯率操縱”的含義等。雖然IMF自稱《新決議》不會增加成員的負(fù)擔(dān)，但IMF雙邊監(jiān)督不僅在范圍、形式上大大擴展，而且監(jiān)督內(nèi)容除了匯率、財政、貨幣和金融政策外，還包括了一些原來不在IMF管轄范圍的結(jié)構(gòu)性政策。根據(jù)IMF對外部穩(wěn)定的定義，如果出現(xiàn)根本性的經(jīng)常項目失衡或基本面引起的匯率錯置，成員國就可以被判定發(fā)生了或很可能會發(fā)生“外部不穩(wěn)定”，進而就可以被判定是進行了貨幣操縱。然而值得指出的是，對外部穩(wěn)定與否的判定本身就有很大的難度，而據(jù)此來對貨幣操縱與否加以裁定或許就更加困難了。這種狀況在無形中給了IMF的工作人員和執(zhí)行董事會較為充分的自由裁量權(quán)。(16)近年來西方也有學(xué)者對IMF因缺乏法律監(jiān)督而可能或已經(jīng)造成“職能蠕升”進行質(zhì)疑。(17)“職能蠕升”就是越權(quán)從事章程所沒有明確訂明的業(yè)務(wù)。(18)事實上，《新決議》關(guān)于匯率監(jiān)督的一些規(guī)定顯然已沖破了《國際貨幣基金組織協(xié)定》第4條，例如其在第三節(jié)（c）項中規(guī)定：“為適應(yīng)國際貨幣制度的發(fā)展，基金可以總投票權(quán)85％的多數(shù)規(guī)定總的外匯安排，不限制各會員國根據(jù)基金的目的和本條第一節(jié)規(guī)定的義務(wù)選擇外匯安排的權(quán)利?！薄缎聸Q議》對成員國結(jié)構(gòu)性政策的監(jiān)督，對“外部不穩(wěn)定”的自由心證式的認(rèn)定都帶有越權(quán)色彩和任意性。而對于這種“職能蠕升”卻沒有配備相應(yīng)的司法審查，沒有問責(zé)制去約束，顯然是非良政的。(19)《新決議》主要反映了西方國家的利益，對發(fā)展中國家不利。美國方面曾聲明要敦促：IMF堅決落實新的監(jiān)督制度。但《新決議》遭到了大部分發(fā)展中國家的反對。中國央行在《新決議》發(fā)布后第一時間發(fā)表聲明，表示中國對于《新決議》持保留態(tài)度。筆者認(rèn)為，對IMF。的改革成功與否很大程度取決于對其匯率監(jiān)督職能的重新定位，其匯率監(jiān)督應(yīng)以指導(dǎo)性和公平性為基礎(chǔ)。這一點在《國際貨幣基金組織協(xié)定》第4條第三節(jié)（b）項已有表述：“為了履行上述（a）項規(guī)定的職能，基金應(yīng)對各會員國的匯率政策行使嚴(yán)密的監(jiān)督，并應(yīng)制定具體原則，以在匯率政策上指導(dǎo)所有會員國。”IMF因為匯率浮動化導(dǎo)致其匯率監(jiān)督職能分化是歷史的必然。沒有一種匯率制度適合于所有國家，也沒有一種匯率制度適合于同一國家的不同時期。IMF應(yīng)該尊重成員國選擇本國匯率機制的自主權(quán)。它的匯率監(jiān)督只能是指導(dǎo)性的，而非具有強制性。就監(jiān)督職能而言，筆者認(rèn)為應(yīng)予分化，應(yīng)該加強對主要外匯儲備幣種發(fā)行國的監(jiān)督，健全國際儲備貨幣發(fā)行的調(diào)控機制，以期有效地促進金融穩(wěn)定及經(jīng)濟繁榮，而不應(yīng)再繼續(xù)維護發(fā)達國家在匯率監(jiān)督問題上的優(yōu)勢。事實上，IMF現(xiàn)任總裁多米尼克在接受《財經(jīng)》記者訪問時談及IMF是否會逐漸演變成為一個國際監(jiān)管機構(gòu)時，也表態(tài)認(rèn)為IMF不會去制定監(jiān)管規(guī)則，而應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)督和執(zhí)行的責(zé)任，確保制定出來的新規(guī)則在各個國家均得到很好的執(zhí)行。(20)從公平性角度看，IMF在實施雙邊監(jiān)督中應(yīng)切實遵循取得廣泛共識的重要原則，考慮各成員國的具體情況，不增加成員國的義務(wù)，實現(xiàn)公平監(jiān)督等。而《新決議》下實施的監(jiān)督則會使多數(shù)發(fā)展中國家，特別是新興市場國家承受更多的壓力，對發(fā)達國家的影響則不大，因此監(jiān)督的公平性難以體現(xiàn)。要達到多贏目標(biāo)，IMF只有在充分考慮經(jīng)濟全球化、產(chǎn)業(yè)分工的調(diào)整以及科技進步對于當(dāng)前全球經(jīng)濟的基礎(chǔ)性影響，重視國內(nèi)經(jīng)濟穩(wěn)定與外部穩(wěn)定的關(guān)系，客觀看待匯率政策對一國實現(xiàn)外部穩(wěn)定的作用，加強對全球系統(tǒng)性穩(wěn)定具有關(guān)鍵性影響的發(fā)行主要儲備貨幣的成員國的政策監(jiān)督，并通過加強與成員國的溝通和對話，在相互理解和尊重的基礎(chǔ)上執(zhí)行監(jiān)督職能，才能真正維護全球經(jīng)濟和金融穩(wěn)定。三、貸款援助職能的定位和針對性強化IMF的第二大職能是通過提供短期貸款，解決成員國國際收支暫不平衡而產(chǎn)生的外匯資金需求。在當(dāng)今日漸復(fù)雜的國際金融風(fēng)險情況下，IMF可以在成員國危急時刻提供緊急貸款，避免一國的本幣崩潰、外債違約和更大范圍內(nèi)的混亂。對于IMF在貸款援助職能上的定位向來眾說紛紜。有學(xué)者認(rèn)為，從某種意義上來說它對于金融危機的救助承擔(dān)了最后一道防線的功能，認(rèn)為IMF具有了最后貸款人的性質(zhì)。(21)也有學(xué)者明確提出，IMF的角色定位之一就是充當(dāng)最后貸款人。金融全球化的發(fā)展也要求有一個國際最終貸款者的角色來防范國際金融危機，IMF須建立一個全球?qū)用娴呢泿殴?yīng)和國際收支調(diào)節(jié)機制，發(fā)揮準(zhǔn)中央銀行的職能，擴大特別提款權(quán)的發(fā)行和使用范圍，使之成為國際儲備與支付的重要補充手段。(22)但另有學(xué)者認(rèn)為，IMF如果轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣H最后貸款人”并擁有相應(yīng)的資金實力，并且承諾向流動性危機中的成員國提供“足夠的”、“確定的”信貸支持，那么一國將更加傾向于超額向外舉債，并在無力償付時尋求IMF救助。同時，國際私人資本將會毫無顧忌地流向有利可圖的地區(qū)，并在此過程中抬高該國名義利率、影響經(jīng)常項目狀況并給國際投機力量提供獲利機會，從而陷入作為“國際最后貸款人”的“雙重道德風(fēng)險”。(23)筆者認(rèn)為，將IMF定位為“國際最后貸款人”，不僅存在道德風(fēng)險，更囿于籌款性質(zhì)和財力所限，無法苛責(zé)。IMF作為危機貸款者必須有足夠的金融資源以滿足市場無限制資金匱乏的需求，然而其在本質(zhì)上只是一個信用聯(lián)盟性質(zhì)的組織，其資金來源主要由成員國出資交納的份額、特別提款權(quán)、借款、捐款和經(jīng)營收入等五部分構(gòu)成。它不能創(chuàng)造無限的國際儲備，因而遠(yuǎn)不能在國際范圍內(nèi)為流動性不足的國家提供足夠的貸款。正因如此，IMF的這一職能定位只能是危機貸款者，甚或是危機貸款者之一，而不是“國際最后貸款人”。對此，IMF也有了相應(yīng)的認(rèn)識和舉措，IMF現(xiàn)任總裁多米尼克在訪談中表示，IMF目前對貸款職能進行重新審視，提出了“針對性貸款條件”、“預(yù)審貸款條件”等創(chuàng)新性概念從而有的放矢地發(fā)放貸款，以免資金騰挪不便之虞。(24)2009年3月24日，IMF批準(zhǔn)對基金組織的貸款框架進行重大改革，主要內(nèi)容包括使基金組織針對所有借款人的貸款條件現(xiàn)代化，推出一個新的靈活信貸額度，增加基金組織傳統(tǒng)備用安排的靈活性，并把非優(yōu)惠資金的正常貸款限額增加一倍，等等。(25)對應(yīng)“針對性貸款條件”的理論創(chuàng)新，其“針對性”舉措一是保證撥付貸款的條件有所側(cè)重，而且更多依靠事先確定的資格標(biāo)準(zhǔn)，作為向各國提供基金組織資金的基礎(chǔ)；二是做“針對性”傾斜，增強向低收入成員國提供短期融資和緊急融資。四、技術(shù)支持職能的拓展和強化近幾年，IMF的技術(shù)支持和咨詢服務(wù)已經(jīng)日顯重要，有些分析家認(rèn)為，技術(shù)援助已經(jīng)成為IMF發(fā)揮作用最重要的領(lǐng)域。美國海外發(fā)展協(xié)會（ODC）的一個工作小組報告（2000）曾指出：IMF應(yīng)該將精力集中到核心能力領(lǐng)域上去——為成員國制定宏觀經(jīng)濟政策提供咨詢服務(wù)。IMF的技術(shù)支持目前主要集中于專家技術(shù)這一核心領(lǐng)域（主要是在金融和宏觀經(jīng)濟政策管理方面），包括對成員國金融政策、稅務(wù)政策、統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析，等等。但服務(wù)的前期介入以及服務(wù)的深度和廣度都有欠缺。IMF亟須加強技術(shù)支持職能以便任何一個成員國都可以隨時應(yīng)勢請求IMF為其提供技術(shù)支持，特別是在危機前期預(yù)警職能和危機后期退出設(shè)計職能上應(yīng)予拓展和強化。IMF幫助成員國預(yù)防金融危機必得技術(shù)援助先行，但行使這一職能也可能引發(fā)這樣的問題：在危機發(fā)生之前根據(jù)預(yù)警指標(biāo)體系或多或少地確定處于危險中的國家，因“貨幣信號”作用可能造成不穩(wěn)定甚至恐慌，反而加快了危機的到來，甚至?xí)l(fā)一場根本不會爆發(fā)的危機。如果IMF在出現(xiàn)危機苗頭的時候就公布有關(guān)國家的信息，它可能會失去當(dāng)事國政府的信任。(26)因此，建立起一套很好的預(yù)警制度并配以相應(yīng)的評估體系應(yīng)是技術(shù)服務(wù)的另一要旨。從IMF的最新文件中已確證其將在這一技術(shù)支持職能上進一步拓展?；鸾M織正在與金融穩(wěn)定委員會一起就早期預(yù)警分析（EWE）開展工作，以便評估對意外沖擊的脆弱性，并得出與系統(tǒng)性風(fēng)險的關(guān)聯(lián)。(27)對危機抵御措施實施后退出機制的設(shè)計是IMF技術(shù)支持職能的另一個拓展點。日前來自美國、日本、德國、法國、英國、意大利、加拿大、俄羅斯和歐洲聯(lián)盟的財長們舉行會議，要求國際貨幣基金組織進行必要的分析工作，幫助各國政府制定“退出戰(zhàn)略”，從而逐步結(jié)束為抵御危機實施的巨額一攬子刺激措施。(28)從IMF2008年年報中也反映出基金組織正對技術(shù)援助職能實行大幅改革和強化，并預(yù)期將技術(shù)援助與基金組織監(jiān)督和貸款職能更好地結(jié)合起來，使技術(shù)援助與受援國和基金組織的戰(zhàn)略目標(biāo)更好地協(xié)調(diào)。具體措施包括：擴大技術(shù)援助結(jié)論的公布范圍，以加強對所獲經(jīng)驗教訓(xùn)的分享，并促進捐助方和其他技術(shù)援助提供方的協(xié)調(diào)；采用績效指標(biāo)，使技術(shù)援助評估更加系統(tǒng)化；加強技術(shù)援助的預(yù)算安排、成本核算和融資，等等。(29)五、合作與協(xié)調(diào)職能的亟待強化綜而述之，IMF目前的許多改革舉措集中在職能的重新定位和發(fā)揮上，有些舉措如貸款援助職能的針對性強化，技術(shù)支持職能的拓展無疑是積極有效的，但在匯率監(jiān)督職能方面則明顯走偏，究其原因主要在于IMF不公平的份額制和與經(jīng)濟總量不匹配的投票權(quán)分配制。這種對發(fā)展中國家利益的長期漠視機制也使IMF無法實施其應(yīng)有職能：促成成員國之間的經(jīng)濟合作，特別是發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的多贏；促進成員國之間以及和其他國際經(jīng)濟組織之間的互動和協(xié)調(diào)。作為歷史的產(chǎn)物，IMF，長久以來扮演著某些發(fā)達國家推行貨幣霸權(quán)的“財政部”角色。進入21世紀(jì)以來，隨著全球經(jīng)濟力量對比關(guān)系的變化，IMF的份額制更是無法體現(xiàn)公平性，沒有充分體現(xiàn)新興國家，尤其是“金磚四國”的經(jīng)濟地位，特別是作為世界經(jīng)濟總量排名第三的國家——中國目前在IMF的份額僅為3.66％。2009年7月20日，作為最新階段的份額和投票權(quán)改革舉措，IMF對外公布了2500億美元特別提款權(quán)分配草案，其中美國新增特別提款權(quán)426億美元，中國新增90億美元。此舉旨在通過補充IMF186個成員國的外匯儲備向全球經(jīng)濟體系提供流動性。(30)由于此次分配仍按各國現(xiàn)有的SDR份額比例派發(fā)，所以并沒有改變各國在IMF中的基金份額，更沒有改變投票權(quán)，這相對于中國目前對世界的經(jīng)濟總量貢獻來說還是很不公平的。唯因如此，廣大發(fā)展中國家的意愿得不到合理的體現(xiàn)，要求對IMF進行改革的呼聲越來越強烈。這種呼聲目前已絕不只是口頭上的宣示，而是以更具有現(xiàn)實性的方式對IMF職能的重新定位進行沖擊和影響，其中最重要的方式就是謀求區(qū)域貨幣合作從而警示IMF進行改革。歐洲大陸的貨幣統(tǒng)一，歐元的啟動和歐元區(qū)的擴大，改變了美國和歐洲的力量對比。這一區(qū)域貨幣合作的形式對其他區(qū)域貨幣合作產(chǎn)生了一定的示范效應(yīng)。有學(xué)者指出，如果東亞國家和其他發(fā)展中國家的權(quán)利在基金組織框架下遭到過分的漠視，它們勢必不會有積極性配合基金組織主導(dǎo)的行動，而且東亞國家恰恰有這樣的實力不求助于基金組織，而是通過區(qū)域金融合作建立、發(fā)展區(qū)域內(nèi)“最后貸款人”機制。(31)就亞洲來說這并不是一個空頭的威脅。早在1997年的亞洲金融危機期間，已經(jīng)存在關(guān)于建立亞洲貨幣基金的提議。2007年5月舉行的東盟和中日韓財長會議再次提出建立區(qū)域外匯儲備基金的設(shè)想，其用意是確保成員國央行擁有足夠資金以抵御其本幣受到類似亞洲金融危機那樣的投機性攻擊。(32)2008年12月12日，中國的中央銀行和韓國中央銀行簽署協(xié)議，同意建立初定期為3年（可展期）的兩國貨幣互換安排。(33)這一事件也可看作是亞洲區(qū)域應(yīng)對金融危機進行貨幣合作的一次嘗試。2009年2月22日，在泰國召開的東盟和中日韓（10＋3）特別財長會議決定，為增強亞洲抵御投機性貨幣攻擊的能力，計劃將籌建中的區(qū)域外匯儲備基金規(guī)模擴大50％至1200億美元。亞洲外匯儲備基金實際上就是亞洲貨幣基金。短期來看，該基金的建立有助于捍衛(wèi)成員國經(jīng)濟和貨幣的穩(wěn)定性。從長期來看，這是亞洲擺脫對美歐市場的依賴、走向自主增長經(jīng)濟模式過程中具有歷史性意義的一步。(34)可以預(yù)測，這樣的貨幣合作不僅有助于解決區(qū)內(nèi)矛盾沖突，而且會從根本上打破現(xiàn)行國際貨幣領(lǐng)域的均衡，減少大國以鄰為壑的空間，逐漸增強亞洲在國際貨幣體系中的地位。但是也應(yīng)該看到，區(qū)域金融合作的增強，可能會給國際體系中有效的危機管理帶來更大的不穩(wěn)定性，長遠(yuǎn)的國際層面的合作才是全球發(fā)展的根本。目前，一個不容忽視的事實是中國作為新興市場國家正對IMF的合作協(xié)調(diào)職能產(chǎn)生重大影響。盡管美國、歐盟的主要國家、日本都希望中國以貸款的方式向IMF增資，比如美國財長蓋特納提出的將“新借款安排”資金從現(xiàn)階段500億美元增加至5000億美元，中國當(dāng)局堅持以投資500億美元基金組織發(fā)行票據(jù)的方式先行試水，最終著眼于通過擴大份額取得對IMF建構(gòu)與發(fā)展的表決權(quán)，甚或?qū)崿F(xiàn)自己的主張，即要求創(chuàng)造一種與主權(quán)國家脫鉤并能保持幣值長期穩(wěn)定的國際儲備貨幣，從而維護國際貨幣金融體系。中國的態(tài)度顯然是基于這樣的認(rèn)識，只有IMF真正改革其份額制，擴大發(fā)展中國家的話語權(quán)，才能達成促進各國經(jīng)濟合作的目標(biāo)。另外，愈演愈烈的金融危機表明，單靠IMF力量進行預(yù)防和救助是不夠的，關(guān)鍵是國際金融領(lǐng)域里的合作和協(xié)調(diào)。新的國際金融秩序在很大程度上是用于協(xié)調(diào)各方關(guān)系的，而目前這種全球性的協(xié)調(diào)機制基本上還未形成。從外部來看，IMF與WTO和WB之間尚沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)政策及價值取向，因此這三個相關(guān)組織在預(yù)防及處理全球或區(qū)域經(jīng)濟危機時，常發(fā)出不一致甚至是截然相反的意見。IMF如要做到事先有效預(yù)防及事后果斷處理地區(qū)乃至全球金融危機，必須采取諸如與WB共同制定條件，在危機發(fā)生前對有預(yù)警信號的國家提供結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款等舉措，同時應(yīng)在法律文本的技術(shù)處理中剔除矛盾之處。(35)天降大任，IMF自當(dāng)順時應(yīng)勢進行積極的改革，重新定位，使自身的職能充分地發(fā)揮，從而加強對主要國際貨幣之間的匯率協(xié)調(diào)，強化對國際投機資本的監(jiān)測和約束，推進國際儲備分配的合理化，成為國際金融新秩序的助推者和構(gòu)建者。注釋：①另外兩個是世界銀行（WB）和世界貿(mào)易組織（WTO）。②參見黎文龍：《“拯救”還是“干預(yù)”國際貨幣基金組織的悖論分析》，《東南亞縱橫》2008年第5期。③布雷頓森林體系是一種通過國際協(xié)定建立起來的國際貨幣制度。它產(chǎn)生于1944年在美國布雷頓森林召開的有44個國家參加的聯(lián)合國貨幣金融會議。會議通過了《聯(lián)合國貨幣金融會議決議書》，以及國際貨幣基金協(xié)定和國際復(fù)興開發(fā)銀行協(xié)定兩個附件，總稱布雷頓森林協(xié)定，從此通過國際合作產(chǎn)生的國際貨幣制度建立起來。該體制的顯著特點是以基金制為基礎(chǔ)，以國際貨幣基金組織為中心，美元占有特殊霸主地位，各國貨幣