城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義與農(nóng)民土地權(quán)益保護

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義與農(nóng)民土地權(quán)益保護

當(dāng)前在逐步推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，出現(xiàn)了許多損害農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象，引發(fā)了較多土地糾紛和農(nóng)民群體性事件，如不能很好地解決必將影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。一、產(chǎn)權(quán)正義：產(chǎn)權(quán)權(quán)益保障的根本1.產(chǎn)權(quán)：法律制度界定和強制保護下的人們財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系對于產(chǎn)權(quán)界定，學(xué)者們提出了不同的看法。一是權(quán)利說，如“產(chǎn)權(quán)是一個社會所強制實施的選擇一種經(jīng)濟品的使用權(quán)利”(阿爾欽，1994)；“所謂產(chǎn)權(quán)，意指使自己或他人受益或受損的權(quán)利”(德姆塞茨，1994)。這些界定強調(diào)了法律賦予人們財產(chǎn)權(quán)，以此獲得收益，并受到國家強制保護的權(quán)利。有學(xué)者還強調(diào)產(chǎn)權(quán)是能實施一定行為的權(quán)力，如“我們會說某人擁有土地，并把它當(dāng)做生產(chǎn)要素，但土地所有者實際上擁有的是實施一定行為的權(quán)力”(科斯，1994)。二是關(guān)系說。如“產(chǎn)權(quán)是人與人之間由于稀缺物品的存在而引起的與其使用相關(guān)的關(guān)系”(平喬維奇，1999)；產(chǎn)權(quán)“是人們(主體)圍繞或通過財產(chǎn)(客體)而形成的經(jīng)濟權(quán)利關(guān)系”(黃少安，2004)。這些界定表明了產(chǎn)權(quán)是因為人與物的關(guān)系而引發(fā)的人與人之間的利益關(guān)系。三是制度說，如“產(chǎn)權(quán)是一些社會制度。這些制度界定或劃定了個人對于某些特定財產(chǎn)”(利貝卡普，2001)；“產(chǎn)權(quán)不僅是人們對財產(chǎn)使用的一束權(quán)利，而且確定了人們的行為規(guī)范，是一些社會制度”(盧現(xiàn)祥，2007)?？梢?，產(chǎn)權(quán)是基于人們對物的關(guān)系而形成規(guī)范人們行為的權(quán)能與利益關(guān)系，是一種受到法律制度強力保障的社會制度。產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，所有權(quán)是其它權(quán)能和利益實現(xiàn)的基礎(chǔ)和保障。產(chǎn)權(quán)的運作是依靠其主體行為驅(qū)動的，沒有產(chǎn)權(quán)行為，就沒有產(chǎn)權(quán)權(quán)益實現(xiàn)。每個主體的產(chǎn)權(quán)行為有排他行為、內(nèi)部管理行為、處置行為等(黃少安，2004)。其中，排他行為就是排除他人對產(chǎn)權(quán)的侵害；內(nèi)部管理行為是產(chǎn)權(quán)主體對資產(chǎn)的有效管理實現(xiàn)收益的行為；處置行為包括交易行為或讓渡行為等。在現(xiàn)實中，產(chǎn)權(quán)要成為有效制度，必須具備完備的正義價值。2.正義：注重公正界定和嚴格保護人們的財產(chǎn)權(quán)利“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”(羅爾斯，1988)。正義在不同的社會和歷史時期有不同的正義觀，具有一定的相對性；同時正義本身包含了一些普遍的正義價值，具有一定的絕對性。正義有“正當(dāng)及適宜”之義，是公正賦予人們公平、適宜的權(quán)利，并能從法律上給予保障人們自由、正當(dāng)、合法行使權(quán)利的一種社會基本價值。古希臘哲學(xué)家亞里士多德認為，正義就是平等，強調(diào)分配、交換、裁決的公平；他還強調(diào)正義就是合法，他說“要使事物合于正義(公平)，須有毫無偏私的權(quán)衡；法律恰恰正是這樣一個中道的權(quán)衡”(亞里士多德，1965)。羅爾斯認為正義即公平、自由，他認為“在一個正義的社會里，平等公民的自由權(quán)被認為是確然不移的”(羅爾斯，1988)。正義一直注重人們財產(chǎn)權(quán)的公正界定與嚴格保障。如有思想家認為正義是“使每個人獲得其應(yīng)得的東西的人類精神取向”(西塞羅，1999)；“公正就是把屬于誰的東西給誰，因而歸結(jié)起來就是保障這種所有權(quán)”(愛爾維修，1963)。英國哲學(xué)家休謨(1711-1778年)認為，清楚界定財產(chǎn)有利于社會和諧發(fā)展。他指出：“劃定財產(chǎn)、穩(wěn)定財物占有的協(xié)議，是確立人類社會的一切條件中最必要的條件”。他還認為，政府是實施正義法則的工具，有利于強制人們遵守正義法則(休謨，1980)。有經(jīng)濟學(xué)家認為“頻繁地對權(quán)利(產(chǎn)權(quán))進行非自愿的再分配，會摧毀‘有恒產(chǎn)才會有恒心’的局面”(德姆塞茨，1999)。正義有形式、實質(zhì)和程序正義(羅爾斯，1988)，實質(zhì)正義是界定人們權(quán)利的基本價值標準，如自由、平等、公正等；形式正義是對體現(xiàn)正義原則的制度的堅持與管理；程序正義是制度制定、執(zhí)行程序中所要實現(xiàn)的價值目標?？傊x注重對人們產(chǎn)權(quán)公正的界定和嚴格地保護。3.產(chǎn)權(quán)正義：產(chǎn)權(quán)權(quán)益保障的根本產(chǎn)權(quán)正義就是構(gòu)建一種制度給予人們對財產(chǎn)權(quán)的公正界定和嚴格保護，是人們產(chǎn)權(quán)權(quán)益保障的根本所在。要有效界定和保護人們的產(chǎn)權(quán)，就應(yīng)該從產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)權(quán)行為和產(chǎn)權(quán)程序等方面做到產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)、形式和程序正義，體現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)的合理、公正、平等的正義價值。首先，產(chǎn)權(quán)制度正義：法律界定的合理性和明確性。產(chǎn)權(quán)是一種社會制度，應(yīng)具有公平與效率價值，公平為核心，公平促效率。產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建上應(yīng)形成國家法律制度，明確、公正界定產(chǎn)權(quán)的權(quán)能與利益，抑制機會主義，降低交易成本，促進產(chǎn)權(quán)的外部性內(nèi)部化，實現(xiàn)資源有效配置，實現(xiàn)“有恒產(chǎn)者有恒心”的效率機制，從而產(chǎn)生“有恒產(chǎn)者有仁心”的價值效應(yīng)，促進社會和諧發(fā)展。其次，產(chǎn)權(quán)行為正義：主體實施的正當(dāng)性和成效性?；诜芍贫荣x予產(chǎn)權(quán)主體在實際經(jīng)濟活動中能合理、合法進行的產(chǎn)權(quán)行為，產(chǎn)權(quán)主體對自己資產(chǎn)合理管理使用，促進財產(chǎn)收益最大化；有效防止他人對產(chǎn)權(quán)的侵犯，維護產(chǎn)權(quán)權(quán)益；基于市場等發(fā)展需求，合理處理自己的資產(chǎn)，實現(xiàn)權(quán)益最大化。第三，產(chǎn)權(quán)程序正義：政府執(zhí)行的嚴格性和實效性?！罢x需要一個嚴格的程序來實現(xiàn)！”英國有句古老的格言：“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄崿F(xiàn)，而且應(yīng)以人們能夠看得見的方式加以實現(xiàn)。”在產(chǎn)權(quán)制度制定、執(zhí)行和裁決上要體現(xiàn)程序正義；要形成政府在產(chǎn)權(quán)保護上的嚴格程序，給予人們知情、聽證、申辯的機會和權(quán)利，實現(xiàn)程序參與、裁判中立與程序公開原則，最大限度地保障產(chǎn)權(quán)正義。中共16屆3中全會明確指出要建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的，體現(xiàn)正義價值的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。但目前，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義還不充分，要有效推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，須加以完善，保護好農(nóng)民土地權(quán)益。二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義缺陷：損害城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)民土地權(quán)益家庭承包責(zé)任制沿襲了我國數(shù)千年家庭小農(nóng)產(chǎn)權(quán)制度的傳統(tǒng)路徑，又很好結(jié)合了當(dāng)前社會制度發(fā)展要求，具有較好的效率與公平。但隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展推進，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義缺陷顯現(xiàn)，損害了農(nóng)民土地權(quán)益。1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度正義缺陷：農(nóng)民土地權(quán)益法律保障不完善首先，所有權(quán)不明確。2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》和2004年修改的《土地管理法》都明確規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有；2007年執(zhí)行的《物權(quán)法》規(guī)定：“由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；”從語言表述看是很清楚的，但產(chǎn)權(quán)主體仍不明確。集體是一個抽象、泛化的概念，非嚴格意義上的民法概念，民事主體中也無此一項，集體產(chǎn)權(quán)實際都得不到法律明確保障。為此，法律規(guī)定可由村農(nóng)民集體經(jīng)濟組織來代表集體行使所有權(quán)，但一個村有很多不同類型的集體經(jīng)濟組織或者就沒有，到底什么集體經(jīng)濟組織有資格行使農(nóng)地集體所有權(quán)不具有操作性。法律還規(guī)定可由村委會代表集體行使所有權(quán)，但2010年修改的《村民組織法》規(guī)定村民委員會是“基層群眾性自治組織”，非全體農(nóng)民以平等身份參加的集體經(jīng)濟實體，實際上沒有農(nóng)村土地所有權(quán)主體的法人資格?？梢姡w產(chǎn)權(quán)不具備嚴格民法意義上的物權(quán)性質(zhì)，排他性差；土地所有權(quán)主體代表要么模糊，要么沒有法人資格，得不到法律的有力保護，容易形成“公共領(lǐng)域”，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益流失。實際上，村委會是人民公社轉(zhuǎn)化過來的村級組織，是地方政府在農(nóng)村權(quán)力的委托代理機構(gòu)，村干部的權(quán)力也就很大，農(nóng)民集體所有權(quán)很容易被村干部或地方政府所控制(徐元明、劉遠，2010)。因此，農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)主體模糊，所有權(quán)實際不清晰，很容易造成產(chǎn)權(quán)運作的不公正現(xiàn)象。其次，其它權(quán)能界定不完善。如《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包方案由“村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意”決定，村民代表人數(shù)是多少，如何產(chǎn)生沒有嚴格界定，容易造成操作的機會主義；農(nóng)村有許多農(nóng)民在田間地頭等開荒耕作，面積不大，也要按《土地管理法》規(guī)定“縣級以上人民政府依法批準”才可使用嗎，其權(quán)益有無法律保障沒有界定？《農(nóng)村土地承包法》對土地流轉(zhuǎn)程序等有一些界定，但就土地流轉(zhuǎn)通過市場，如何構(gòu)建流轉(zhuǎn)市場機制還沒有具體說明?！掇r(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》都規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但公共利益范疇、土地征用程序、補償程序沒有明確界定，而且法律規(guī)定的征用補償標準偏低。對于法律規(guī)定國家機關(guān)和工作人員不能影響和侵犯農(nóng)民土地權(quán)益，但國家就如何保障的程序沒有具體規(guī)定。此外土地有發(fā)展權(quán)和對農(nóng)民來說有社會保障功效，但有關(guān)法律沒有給予明確說明，農(nóng)民潛在利益極易受損。總之，在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)從法律上界定還不完善，對涉及土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的規(guī)定分散在幾個法律中，沒有就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)形成系統(tǒng)的法律文件，顯示出產(chǎn)權(quán)制度正義不完善。2.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)行為正義欠缺：農(nóng)民土地權(quán)益自我保護不充分由于農(nóng)民集體所有權(quán)主體模糊，法律規(guī)定的產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)在具體產(chǎn)權(quán)行為中就很難得到有效實施，農(nóng)民也很難通過法律來自我保護土地權(quán)益，存在實際的產(chǎn)權(quán)行為正義缺陷。首先，自主經(jīng)營行為受干擾，使用權(quán)益受損。一是土地細碎化影響效率。許多農(nóng)村常把土地按一定等級細碎發(fā)包給農(nóng)民，盡管有一定公平性，但農(nóng)民奔波耕作在細碎土地上，規(guī)?；?、專業(yè)化生產(chǎn)難實施，影響了生產(chǎn)效率。二是土地使用權(quán)不穩(wěn)定。法律規(guī)定承包期30年不變，但?！叭暌恍≌{(diào)，五年一大調(diào)”，加上國家允許進行土地整理開發(fā)，許多地方熱衷于土地整理和調(diào)整，村干部也可在不斷變換的土地調(diào)整中設(shè)租獲益，損害了農(nóng)民利益。不穩(wěn)定的土地預(yù)期，使農(nóng)民不愿對土地進行長期投資，影響了土地可持續(xù)生產(chǎn)。有些村民在生產(chǎn)中自行土地整理、復(fù)耕等，擴大了耕地面積，但這些增加面積的土地穩(wěn)定的耕作權(quán)要縣級以上人民政府批準，交易成本很高，許多農(nóng)民不愿進行辦理，使用權(quán)益也就得不到保護，尤其一旦發(fā)生土地使用性質(zhì)發(fā)生變更，這些土地就無償收歸集體或被政府征用，引發(fā)了土地糾紛，也影響了農(nóng)民改良土地的積極性。三是經(jīng)營自由權(quán)受限。一些地方村干部或當(dāng)?shù)卣Ｒ?guī)定農(nóng)民進行特定種植等，違背農(nóng)民意愿和市場規(guī)律，受到損失經(jīng)常農(nóng)民自己負責(zé)。其次，合理處置行為受影響，處置權(quán)和發(fā)展權(quán)益受損?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定農(nóng)民：“有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”。但一些地方土地流轉(zhuǎn)市場沒有形成，難流轉(zhuǎn)；土地收益偏低，農(nóng)民又沒有改變土地使用性質(zhì)提高收益的權(quán)利，一旦農(nóng)民選擇離開土地從事非農(nóng)生產(chǎn)，必然導(dǎo)致違法撂荒現(xiàn)象，影響了農(nóng)民土地收益，也造成了土地資源浪費。有些地方推行了土地流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的決定權(quán)被村干部或政府控制，加上農(nóng)民對市場信息和政策了解不夠，存在較多不合理現(xiàn)象，如低價流轉(zhuǎn)、違背民意流轉(zhuǎn)，甚至于以租代征等，影響了農(nóng)民土地權(quán)益。第三，正當(dāng)排他行為受限，收益權(quán)益和保障權(quán)益受損。為了國家公共利益土地被征用無可非議，但很多時候并非為國家公共利益也通過征用的方式把農(nóng)民土地轉(zhuǎn)為國有土地再出讓給一些開發(fā)者使用。農(nóng)民土地“征用”，實際就是“征收”，土地征用后，農(nóng)民的土地所有的權(quán)能和利益都被國家所控制，農(nóng)民只能獲得較少的補償金，約為土地收益的5%。更有甚者，政府從低價土地征用從中獲得豐厚的土地財政，助推以租代征、未批亂征、邊批邊征的違規(guī)現(xiàn)象。一些開發(fā)者也容易獲得土地，形成了政府以地生財，開發(fā)者坐地生財現(xiàn)象，影響了農(nóng)民土地權(quán)益。依據(jù)國土部2008年頒布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，地方整理復(fù)墾多少耕地，城鎮(zhèn)就可以相應(yīng)增加多少建設(shè)用地。一些地方政府迅速將其演變?yōu)椤俺反迦Φ亍?、“合村上樓”，置換出大量空地征用，為政府開辟土地財源，但農(nóng)民宅基地和承包地權(quán)益受到侵害。土地是農(nóng)民和后代的社會保障，對生存和發(fā)展的也有一定的保障功能，但農(nóng)民的這些權(quán)益常被置于“公共領(lǐng)域”，土地征用后，農(nóng)民常很難從被征用的土地中獲得相應(yīng)補償。3.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)程序正義模糊：農(nóng)民土地權(quán)益政府保護不嚴格首先，執(zhí)行程序不嚴格，農(nóng)民參與不充分。一是土地承包中，應(yīng)該嚴格按照法律規(guī)定執(zhí)行，但實際中村干部沒有嚴格執(zhí)行，土地承包方案常常沒有村民會議2/3以上成員通過，或隨便找些村民代表來通過承包方案，沒有讓程序公開，也缺乏科學(xué)性和合理性。二是土地流轉(zhuǎn)程序有法律嚴格規(guī)定，但現(xiàn)實是許多地方土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民沒有主導(dǎo)權(quán)、話語權(quán)和參與權(quán)，常常是土地在開發(fā)者、政府和村干部的協(xié)商下就達成協(xié)議，沒有形成程序公開制度，形成的流轉(zhuǎn)方案也常會損害農(nóng)民土地權(quán)益，土地流轉(zhuǎn)缺乏市場機制。三是土地征用中，還沒有形成嚴格的法律程序，各地形成了本地的征用程序政策，在執(zhí)行中，決定權(quán)常在政府手中，程序隨意性大，征用的利益有利于政府和開發(fā)者，損害了農(nóng)民土地權(quán)益。其次，裁決程序難中立，農(nóng)民申訴成效差。在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，土地整理、流轉(zhuǎn)和征用都常是政府主導(dǎo)下進行，一旦發(fā)生了土地糾紛，相關(guān)裁決部門很難保持中立。農(nóng)民為了維護自己的利益常越級申訴或上訪，但成本高，難度大，成效不佳。三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義完善：有效保護城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)民土地權(quán)益產(chǎn)權(quán)正義是產(chǎn)權(quán)權(quán)益保障的根本，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正義缺陷顯現(xiàn)，需要從產(chǎn)權(quán)制度正義、產(chǎn)權(quán)行為正義、產(chǎn)權(quán)程序正義等方面加以完善，保護好農(nóng)民土地權(quán)益，讓農(nóng)民更充分地享受到發(fā)展帶來的成果，順利推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。1.完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度正義：從制度上全面保障農(nóng)民土地權(quán)益。完善產(chǎn)權(quán)制度正義是保障農(nóng)民土地權(quán)益的前提，通過明確、合理界定，為圍繞土地的活動提供法律依據(jù)，有效保障農(nóng)民土地權(quán)益。首先，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。一是要明確農(nóng)民土地集體所有的產(chǎn)權(quán)主體。按照《村民自治法》規(guī)定，村委負責(zé)農(nóng)民土地的管理權(quán)，村民會議具有最高權(quán)力。在一個村常有許多村民小組，召開村民大會組織難度大。同時，村民小組之間矛盾多，協(xié)商成本高，監(jiān)督難度大；而村民小組是傳統(tǒng)意義上的財產(chǎn)共同體，應(yīng)將農(nóng)民土地所有權(quán)的集體界定在村民小組上。2007年實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》表明，農(nóng)民專業(yè)合作組織是具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的法人。由于村委會是村民自治組織，村干部也不是法人代表，因此，在條件成熟的地方可逐步推行村小組土地合作社制度。土地合作社依法注冊登記，取得法人資格，土地合作社制定章程和各項管理制度；選舉產(chǎn)生理事會和監(jiān)事會；選舉一名理事長為法人代表；確定成員大會具有最高權(quán)力，有關(guān)土地重要問題通過成員大會共同討論決定(杜明義、趙曦，2009)。二是要明確規(guī)定土地承包權(quán)的權(quán)束，應(yīng)該包括：成員所有權(quán)，農(nóng)民為集體成員之一，擁有所有權(quán)的一份；使用權(quán)，可依法經(jīng)營使用土地權(quán)利；流轉(zhuǎn)權(quán)，可依法流轉(zhuǎn)土地的處理權(quán)；抵押權(quán)，農(nóng)地資本化，證券化后以土地資本抵押貸款獲得發(fā)展資金；發(fā)展權(quán)，土地使用性質(zhì)發(fā)生變更后增值的收益權(quán)等；保障權(quán)，土地承包權(quán)對農(nóng)民和后代是一種社會保障；還有收益權(quán)等。村小組有了明確土地所有權(quán)主體，就能有效保障農(nóng)民獲得土地承包權(quán)的相關(guān)權(quán)，有效保障農(nóng)民土地權(quán)益。其次，構(gòu)建和完善其它相關(guān)農(nóng)地法律制度。一是應(yīng)制定《農(nóng)地流轉(zhuǎn)法》。以專門的法律形式保障土地流轉(zhuǎn)，嚴格制定土地流轉(zhuǎn)的程序，突出市場流轉(zhuǎn)程序，嚴格規(guī)定土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民收益，保障農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)獲得土地租金收入，在土地規(guī)模經(jīng)濟中勞動的收入，土地開發(fā)后的分紅，并能獲得一定社會保險金。二是應(yīng)制定《農(nóng)地征用法》，以法律而非政策的形式嚴格界定土地征用的范圍和程序。應(yīng)該將國家公共利益范圍做界定，一旦有明確的界定，地方政府就沒有機會主義的操作，也可讓廣大的農(nóng)民和社會群眾給予監(jiān)督。對于公共利益的土地征用，要嚴格程序，發(fā)布消息，給予民眾聽證，讓民眾確定是公益性征用；要通過評估確定賠償標準，征求農(nóng)民土地合作社意見，如有分歧，則進行協(xié)商。賠償?shù)臉藴手辽僖ＷC農(nóng)民所獲得的生存和發(fā)展狀況好于未征用前。在非公共利益的征用上，應(yīng)納入市場機制，嚴格市場程序。建立土地聽證和評估機制，讓農(nóng)民和群眾知道征用的性質(zhì)和明確相關(guān)賠償?shù)霓k法和標準；應(yīng)盡量用招、拍、掛方式公開交易。土地征用中，要嚴格審批、監(jiān)督和實估驗收程序，賦予被征地農(nóng)民參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，從法律上明確界定農(nóng)民失去土地后的就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老等社會保障制度。三是要制定《土地整理和規(guī)劃法》，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上采取行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)手段，對土地利用狀況進行規(guī)劃整理，改變地塊零散、插花狀況，改良土地，盡量把每家的土地集中發(fā)包，進行相對規(guī)模經(jīng)營，提高土地生產(chǎn)率；明確保護農(nóng)民自己整理土地、土地復(fù)耕中增加面積的長期經(jīng)營權(quán)，并獲得與其它承包地同等的權(quán)利。在尊重農(nóng)民的耕作意愿上，請專家指導(dǎo)發(fā)展價值高的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，積極推進產(chǎn)供銷一體的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，在條件成熟的地方，在尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)和科學(xué)論證基礎(chǔ)上推進土地向大戶集中，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)主要向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，防治簡單的“合村并地”等行為，保護好農(nóng)民土地權(quán)益，有效推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。2.完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)行為正義：讓農(nóng)民能充分保護自己土地權(quán)益農(nóng)地產(chǎn)權(quán)行為正義完善是保障農(nóng)民土地權(quán)益的核心。產(chǎn)權(quán)制度完善是保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)行為的前提，通過明確、合理規(guī)定農(nóng)民土地承包、流轉(zhuǎn)、征用制度，界定農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)行為中的權(quán)責(zé)利，就為指導(dǎo)、保護農(nóng)民有效的產(chǎn)權(quán)行為提供了法律依據(jù)。為此，應(yīng)該加強有關(guān)土地法律制度的宣傳，提高農(nóng)民通過法律保護自己土地權(quán)益的意識：讓農(nóng)民了解自己擁有的土地相關(guān)權(quán)責(zé)利，可充分在生產(chǎn)行為中創(chuàng)新方法，利用好、保護好、實現(xiàn)好土地權(quán)益，并能積極配合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進共同利益的提高。為了有效保障農(nóng)民自主經(jīng)營的權(quán)益，根據(jù)國家專業(yè)合作社法，農(nóng)民可自己組織建立相關(guān)的專業(yè)合作組織，形成各種有法律保障的農(nóng)村經(jīng)濟體，壯大單個農(nóng)民家庭沒有能力維護權(quán)益的能力，有效保護土地權(quán)益。農(nóng)民還應(yīng)積極推進土地市場的建立，避免通過村干部等私下協(xié)商的行為流轉(zhuǎn)和征用農(nóng)民土地，要讓農(nóng)民自己成為市場的主體，有話語權(quán)，通過市場行為提高自己合理的土地處置權(quán)和收益權(quán)。在土地維權(quán)上，農(nóng)民要走法律化的道路，而不應(yīng)采取過激行為。一旦有了土地合