基于美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的上海市公共租賃房發(fā)展對(duì)策

基于美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的上海市公共租賃房發(fā)展對(duì)策

國(guó)務(wù)院近期基本確定了以廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃房和動(dòng)遷安置房“四位一體”的住房保障政策。我們認(rèn)為，在上海的具體實(shí)踐中，一方面應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家政策執(zhí)行力，注重與國(guó)家住房保障政策的對(duì)接；另一方面應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況突出工作重點(diǎn)。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和上海市客觀(guān)實(shí)際，在當(dāng)前“四位一體”的住房保障政策中應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)公共租賃房。公共租賃房在實(shí)踐中可擴(kuò)展性強(qiáng)，其保障范圍可較為靈活地根據(jù)市場(chǎng)情況而調(diào)整；發(fā)展公共租賃房還有利于培育上海的住房租賃市場(chǎng)，這與當(dāng)前上海的客觀(guān)環(huán)境是相適應(yīng)的。國(guó)際上住房保障形式主要有以歐洲國(guó)家為代表的“貼磚頭”方式和以美國(guó)為代表的“貼人頭”方式。2008年金融危機(jī)后，各國(guó)均對(duì)自身住房保障形式進(jìn)行了調(diào)整。歐洲國(guó)家的公共住房因給地方政府帶來(lái)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)而陷入困境，政府開(kāi)始將公共住房私有化，轉(zhuǎn)為向低收入人群提供住房補(bǔ)貼；美國(guó)政府繼續(xù)加大住房租金補(bǔ)貼的力度，2010年美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算中的住房預(yù)算資金共490億，其中有近360億用于住房租金補(bǔ)貼，如果加上地方政府的住房租金補(bǔ)貼投入預(yù)算，美國(guó)政府實(shí)際住房補(bǔ)貼將更多。因此，貨幣化租金補(bǔ)貼是各國(guó)住房保障的發(fā)展方向。我們近期跟蹤研究了美國(guó)的住房保障制度的演變規(guī)律，并分別邀請(qǐng)美國(guó)白宮事務(wù)辦公室副主任道格拉斯先生和美國(guó)住房與城市發(fā)展部部長(zhǎng)助理兼國(guó)際研究部主任林雄生先生，共同交流美國(guó)住房保障政策調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)上海住房保障的發(fā)展，尤其是公共租賃房的發(fā)展具有重要借鑒價(jià)值。一、美國(guó)的住房保障政策對(duì)上海市公共租賃房的借鑒(一)美國(guó)在不同時(shí)期的住房保障政策及其效果美國(guó)住房保障政策經(jīng)歷了以政府投資為主導(dǎo)興建公共住房、廣泛吸引社會(huì)力量進(jìn)入公共住房領(lǐng)域兩個(gè)階段，住房保障政策的調(diào)整與美國(guó)住房市場(chǎng)環(huán)境與生產(chǎn)力水平變化密切相關(guān)。1.第一階段：以政府投資為主導(dǎo)的公共住房建設(shè)。1929年經(jīng)濟(jì)大危機(jī)后，美國(guó)各大城市面臨嚴(yán)重住房短缺，美國(guó)政府大規(guī)模興建公共住房，并以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)水平的租金出租給低收入群體。公共住房計(jì)劃在執(zhí)行中產(chǎn)生了兩個(gè)明顯的問(wèn)題：首先，政府公共住房建設(shè)資金不足，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)高；其次，規(guī)模集中的公共住房使公共住房社區(qū)與中高收入階層社區(qū)隔離，還給低收入租戶(hù)帶來(lái)高額交通成本，不利于促進(jìn)就業(yè)，進(jìn)而引發(fā)“貧民窟”和“種族隔離”等社會(huì)問(wèn)題。2.第二階段：以各種措施鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入公共住房領(lǐng)域。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，鑒于政府主導(dǎo)的公共住房計(jì)劃帶來(lái)嚴(yán)重的政府財(cái)政壓力和社會(huì)負(fù)面效應(yīng)，美國(guó)政府意識(shí)到單一以政府主導(dǎo)是不可持續(xù)的，逐步采用靈活的措施吸引社會(huì)力量參與公共住房領(lǐng)域。用美國(guó)白宮事務(wù)辦公室副主任道格拉斯先生的話(huà)來(lái)說(shuō)，“美國(guó)政府50年犯下的錯(cuò)誤，用了30年的時(shí)間來(lái)糾正”。美國(guó)政府一方面通過(guò)各種優(yōu)惠政策吸引私人開(kāi)發(fā)商提供低收入家庭租賃房，另一方面間接向低收入家庭提供住房租金補(bǔ)貼，以提高住房保障的經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效率。(二)美國(guó)20世紀(jì)70年代后住房保障政策的主要借鑒之處美國(guó)住房保障政策從單一政府投入到多元化社會(huì)資金參與、從直接供應(yīng)到間接住房租金補(bǔ)貼的演化過(guò)程中，以下經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。1.采用利息補(bǔ)貼、稅制優(yōu)惠等政策吸引社會(huì)力量提供租賃房。在早期政府主導(dǎo)的公共住房供應(yīng)不足的背景下，美國(guó)政府在政策調(diào)整中鼓勵(lì)非政府組織建設(shè)產(chǎn)權(quán)歸非政府組織所有的中低收入家庭租賃房，保證中低收入家庭租賃房供應(yīng)的可持續(xù)性。首先，政府對(duì)參與租賃房建設(shè)的私人機(jī)構(gòu)給予貸款利息補(bǔ)貼。1968年美國(guó)“住房與城市發(fā)展法”規(guī)定，政府向低收入家庭提供租賃房的私人開(kāi)發(fā)商或非營(yíng)利性組織進(jìn)行貸款利息補(bǔ)貼，貸款利息超過(guò)1%的部分由聯(lián)邦政府貼息，以鼓勵(lì)私人開(kāi)發(fā)商建設(shè)低收入家庭租賃房。此類(lèi)住房的產(chǎn)權(quán)歸私人機(jī)構(gòu)，但其建設(shè)運(yùn)營(yíng)嚴(yán)格按政府規(guī)定的比例、技術(shù)指標(biāo)、使用對(duì)象、租金標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。該優(yōu)惠政策使低收入家庭租賃房的供應(yīng)量短期內(nèi)大幅增加，迅速緩解了公共住房短缺問(wèn)題。僅1968-1973年五年間，該項(xiàng)優(yōu)惠政策資助新建住房33.4萬(wàn)套，利用存量住房約3.9萬(wàn)套；而1933-1956年超過(guò)20年的公共住房建設(shè)中，也只建成約42.4萬(wàn)套住房。其次，政府對(duì)參與租賃房開(kāi)發(fā)的私人機(jī)構(gòu)提供稅制優(yōu)惠。1987年，美國(guó)聯(lián)邦政府推行“低收入階層住房稅金信用計(jì)劃”，給予開(kāi)發(fā)低收入家庭租賃房的私人機(jī)構(gòu)一定額度的收入稅減免。該項(xiàng)計(jì)劃提供9%的減免稅率，并只對(duì)為低收入階層提供的住房部分予以減免。聯(lián)邦政府對(duì)資助項(xiàng)目中的低收入家庭租賃房的比例進(jìn)行嚴(yán)格限定：至少要將20%住宅單位租給收入不及所在地區(qū)平均水平一半的家庭，或者至少將40%單位租給收入低于所在地區(qū)平均水平60%的家庭。2.通過(guò)多種措施有效解決公共住房“種族隔離”和“貧民窟”等社會(huì)問(wèn)題，提高社會(huì)效益。為避免集中的低收入家庭租賃房引發(fā)諸多社會(huì)問(wèn)題，20世紀(jì)70年代開(kāi)始，美國(guó)政府制定“包容性分區(qū)制住房計(jì)劃”，通過(guò)強(qiáng)制性政策與引導(dǎo)性措施，刺激私人開(kāi)發(fā)商采用“套配”、“點(diǎn)配”、“混配”等形式分散開(kāi)發(fā)租賃房，促進(jìn)貧富混居，帶動(dòng)低收入群體就業(yè)。20世紀(jì)70年代，美國(guó)政府強(qiáng)制要求私人開(kāi)發(fā)商在商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中以一定比例配建低收入家庭租賃房。美國(guó)地方政府根據(jù)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的功能和大小，強(qiáng)制性限定低收入家庭租賃房在商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中所占比例。以美國(guó)加州為例，加州107個(gè)城市和縣所規(guī)定的比例從4%到35%不等，平均為13%，有超過(guò)一半的地區(qū)要求至少15%。20世紀(jì)90年代開(kāi)始，美國(guó)政府逐步采用多種引導(dǎo)性措施，刺激私人開(kāi)發(fā)商將租賃房建設(shè)納入所開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。首先，政府采用容積率獎(jiǎng)勵(lì)措施鼓勵(lì)私人開(kāi)發(fā)商在商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中搭配建設(shè)租賃房(即“套配”)。美國(guó)政府允許將商品房項(xiàng)目的規(guī)劃容積率提高一定比例，容積率提高所增加的建筑面積部分必須用于租賃房用途，其產(chǎn)權(quán)不可銷(xiāo)售。其次，政府在規(guī)劃上將不同地段的土地開(kāi)發(fā)權(quán)綁定，鼓勵(lì)私人開(kāi)發(fā)商搭配開(kāi)發(fā)租賃房(即“點(diǎn)配”)。美國(guó)政府通過(guò)在規(guī)劃上綁定的方式，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商將較好地段土地和租賃房比例較少地段的土地進(jìn)行聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)。私人開(kāi)發(fā)商在獲得較好地段的土地時(shí)，同時(shí)在與其綁定的土地進(jìn)行租賃房項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。再次，政府鼓勵(lì)私人開(kāi)發(fā)商將產(chǎn)業(yè)用地開(kāi)發(fā)和租賃房開(kāi)發(fā)結(jié)合起來(lái)(即“混配”)。為加大產(chǎn)業(yè)密集區(qū)租賃房的供應(yīng)，美國(guó)政府將私人機(jī)構(gòu)產(chǎn)業(yè)用地開(kāi)發(fā)與租賃房開(kāi)發(fā)結(jié)合，私人機(jī)構(gòu)在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)用地開(kāi)發(fā)的同時(shí)，須搭配開(kāi)發(fā)一定比例的租賃房，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)區(qū)勞動(dòng)者居住地與生產(chǎn)基地結(jié)合。3.政府在住房保障方式的調(diào)整中不斷強(qiáng)化市場(chǎng)的作用。美國(guó)早期以供應(yīng)為主的保障方式在社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益上均存在突出問(wèn)題。美國(guó)政府在后來(lái)的政策調(diào)整中，不斷強(qiáng)化市場(chǎng)作用，政府逐步從“直接供應(yīng)”公共住房轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接為低收入群體提供“住房租金補(bǔ)貼”，且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)化租金水平和收入水平掛鉤，大幅提高經(jīng)濟(jì)效率。首先，租金標(biāo)準(zhǔn)逐步與市場(chǎng)化租金水平一致。美國(guó)早期公共住房的租金水平遠(yuǎn)低于市場(chǎng)租金，這一方面有失市場(chǎng)公平，另一方面不利于吸引社會(huì)資金參與公共住房領(lǐng)域。20世紀(jì)70年代開(kāi)始，政府的“住房租金補(bǔ)貼計(jì)劃”將低收入家庭租賃房的租金水平與市場(chǎng)化租金水平接軌，這一方面有利于鼓勵(lì)市場(chǎng)主體提供租賃房，拓寬租賃房房源，一方面有利于保證住房租賃市場(chǎng)的租金穩(wěn)定。其次，租金補(bǔ)貼方式與收入水平掛鉤，并做階段性調(diào)整。1974年美國(guó)住房與社區(qū)發(fā)展法案的第8條款規(guī)定對(duì)低收入租房者采取直接補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額度為“標(biāo)準(zhǔn)租金”與租戶(hù)收入的25%(80年代早期該比例增至30%)之間的差額。“標(biāo)準(zhǔn)租金”由地方住房管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，代表當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)化租金水平。美國(guó)政府早期采取住房補(bǔ)貼券的形式進(jìn)行補(bǔ)貼，保證該補(bǔ)貼專(zhuān)向用于房租支出，對(duì)接受補(bǔ)貼的租戶(hù)起市場(chǎng)監(jiān)督作用；后來(lái)逐步將補(bǔ)貼方式調(diào)整為更為靈活的現(xiàn)金補(bǔ)貼，給予低收入家庭更多人性化的選擇。以美國(guó)紐約市為例，紐約2007年的“標(biāo)準(zhǔn)租金”為500美金/月(相當(dāng)于紐約遠(yuǎn)郊地鐵周邊中套住宅的市場(chǎng)化租金水平)，按照家庭收入30%以上的租金補(bǔ)貼額度，沒(méi)有收入來(lái)源的家庭可獲得500美金的現(xiàn)金補(bǔ)貼，月收入1000美金的家庭可獲得200美金的現(xiàn)金補(bǔ)貼，該補(bǔ)貼可以用于房租花費(fèi)，也可用于其他的家庭開(kāi)支，該家庭也可選擇租金超過(guò)500美金的住宅租住，超出部分由該家庭自行支付。再次，政府在住房保障政策調(diào)整中逐步從建造者、所有者和管理者“三位一體”轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏墓芾碚?。美?guó)政府早期作為建設(shè)者、所有者和管理者“三位一體”的職能帶來(lái)公共住房計(jì)劃推進(jìn)中的高額建造和運(yùn)營(yíng)成本，引發(fā)政府財(cái)務(wù)危機(jī)。20世紀(jì)70年代后，為提高住房保障經(jīng)濟(jì)效率，政府職能逐步從對(duì)住房生產(chǎn)和分配的直接干預(yù)調(diào)整為以市場(chǎng)為主導(dǎo)的間接干預(yù)。政府不再對(duì)公共住房進(jìn)行直接管理，而僅針對(duì)接受住房補(bǔ)貼的租戶(hù)進(jìn)行管理，管理效率大幅提高。二、基于美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的上海公共租賃房發(fā)展對(duì)策當(dāng)前上海的公共租賃房政策類(lèi)似于美國(guó)早期的公共住房政策，即以政府為主導(dǎo)建設(shè)低收入家庭租賃房。從長(zhǎng)期來(lái)看，美國(guó)公共住房政策的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，單一以政府為主導(dǎo)建設(shè)公共住房是不可持續(xù)的，公共租賃房應(yīng)建立市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與。(一)加大力度吸引社會(huì)力量參與提供公共租賃房當(dāng)前上海推進(jìn)公共租賃房建設(shè)主要是解決房源問(wèn)題。在公共租賃房房源嚴(yán)重缺乏的情況下，以政府投資為主導(dǎo)提供公共租賃房是必然階段，是當(dāng)前最主要的途徑；從中長(zhǎng)期來(lái)看，公共租賃房的房源供應(yīng)逐步納入準(zhǔn)市場(chǎng)范疇和市場(chǎng)范疇，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與提供公共租賃房。1.政府可通過(guò)強(qiáng)制性政策要求開(kāi)發(fā)商在商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中搭配建設(shè)公共租賃房，將公共租賃房的供應(yīng)納入準(zhǔn)市場(chǎng)化范疇。政府可強(qiáng)制采取不同地段土地搭配開(kāi)發(fā)的方式，促使開(kāi)發(fā)商建設(shè)公共租賃房。對(duì)于中低收入家庭居住需求較為集中的區(qū)域(譬如工業(yè)園區(qū)周邊區(qū)域)，政府在出讓該區(qū)域的地塊時(shí)，可強(qiáng)制限定開(kāi)發(fā)商在獲得該土地進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)的同時(shí)，在其周邊的指定地塊搭配開(kāi)發(fā)一定數(shù)量的公共租賃房，建成后的公共租賃房產(chǎn)權(quán)歸政府所有，由政府機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理。這種“點(diǎn)配”的方式一方面可刺激開(kāi)發(fā)商投入需求旺盛區(qū)域的公共租賃房供應(yīng)，另一方面可改善公共租賃房周邊的生活配套和商業(yè)配套水平。2.政府可逐步通過(guò)引導(dǎo)性措施刺激開(kāi)發(fā)商提供公共租賃房，逐步將公共租賃房的供應(yīng)納入市場(chǎng)化范疇。首先，政府可采取稅制優(yōu)惠政策，吸引開(kāi)發(fā)商提供公共租賃房。對(duì)提供公共租賃房的開(kāi)發(fā)商給予稅收優(yōu)惠，對(duì)其提供的公共租賃房部分，以不包含土地成本的房屋建造成本為基礎(chǔ)給予相應(yīng)的稅收減免。政府需對(duì)公共租賃房的比例、建造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格限定。此類(lèi)公共租賃房產(chǎn)權(quán)歸開(kāi)發(fā)商，但其保障性質(zhì)與政府持有的公共租賃房相同，其技術(shù)指標(biāo)、使用對(duì)象、租金標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格按政府對(duì)公共租賃房的統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。其次，政府可采取容積率獎(jiǎng)勵(lì)措施，刺激開(kāi)發(fā)商在商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中配套開(kāi)發(fā)一定比例的公共租賃房。政府可給予開(kāi)發(fā)商的容積率獎(jiǎng)勵(lì)，將商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的原有規(guī)劃容積率提高一定比例，所增加的建筑面積部分必須用于公共租賃房用途。此類(lèi)住房的產(chǎn)權(quán)歸開(kāi)發(fā)商，其運(yùn)營(yíng)則嚴(yán)格按照政府統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。容積率獎(jiǎng)勵(lì)可刺激開(kāi)發(fā)商在交通較便捷、生活配套設(shè)施較完善的區(qū)域內(nèi)建設(shè)公共租賃房。(二)建立公共租賃房的市場(chǎng)化租金補(bǔ)貼體制美國(guó)住房保障政策調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)表明，不斷強(qiáng)化市場(chǎng)作用，建立市場(chǎng)化的租金補(bǔ)貼方式是住房保障可持續(xù)發(fā)展的核心。為鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與提供公共租賃房，提高經(jīng)濟(jì)效率，公共租賃房的運(yùn)營(yíng)應(yīng)與市場(chǎng)接軌，其租金水平應(yīng)與市場(chǎng)化的租金水平一致，政府對(duì)低收入租戶(hù)提供貨幣化租金補(bǔ)貼。這種市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制不僅利于拓寬房源渠道，培育上海的住房租賃市場(chǎng)，還有利于上海住房保障體系從“直接供應(yīng)”向“間接補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變，提高經(jīng)濟(jì)效率。1.公共租賃房的租金標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)化租金水平一致。基于美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，上海公共租賃房的租金水平應(yīng)與市場(chǎng)化租金水平一致。采用市場(chǎng)化的租金水平，一方面可減少公共租賃房對(duì)商品房租賃市場(chǎng)的影響，避免非市場(chǎng)化租金所可能引起的社會(huì)公平問(wèn)題；另一方面有利于吸引社會(huì)資金進(jìn)入公共租賃房的供應(yīng)，解決公共租賃房房源問(wèn)題。政府可按照公共租賃房的市場(chǎng)平均租金水平設(shè)定一個(gè)“支付標(biāo)準(zhǔn)”。譬如，若公共租賃房對(duì)應(yīng)的平均市場(chǎng)租金水平為2000元/月，公共租賃房的統(tǒng)一“支付標(biāo)準(zhǔn)”可采用該市場(chǎng)租金水平。2.建立與收入掛鉤的公共租賃房租金補(bǔ)貼方式。政府以租金補(bǔ)貼的形式對(duì)超出保障對(duì)象承受能力的租金部分予以補(bǔ)貼。補(bǔ)貼額度可設(shè)定為照家庭收入的一定比例與“支付標(biāo)準(zhǔn)”之間的差額部分。在近期公共租賃房房源有限的情況下，補(bǔ)貼額度可設(shè)定為家庭收入的40%與“支付標(biāo)準(zhǔn)”之間的差額。若家庭收入的40%低于“支付標(biāo)準(zhǔn)”，則政府對(duì)差額部分提供租金補(bǔ)貼。補(bǔ)貼額度可根據(jù)政府財(cái)力和公共租賃房房源情況做階段性調(diào)整，將收入比例逐步從40%調(diào)整到20%，以加大租金補(bǔ)貼覆蓋面。政府租金補(bǔ)貼的方式可采取發(fā)放住房補(bǔ)貼券和現(xiàn)金補(bǔ)貼兩種。在現(xiàn)階段，考慮到低收入家庭收入難以調(diào)查明確，政府可采用發(fā)放住房補(bǔ)貼券的形式，接受住房補(bǔ)貼券的低收入家庭只能將該補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)用于租房用途，對(duì)低收入家庭起市場(chǎng)監(jiān)督作用。如以后條件成熟，考慮到發(fā)放住房補(bǔ)貼券運(yùn)行成本較高，政府也可采用更加靈活和人性化的現(xiàn)金補(bǔ)貼方式一步到位。(三)應(yīng)注重培育住房租賃市場(chǎng)和轉(zhuǎn)變政府職能基于美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，住房保障方式從“直接供應(yīng)”向“間接租金補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變，是順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律、提高經(jīng)濟(jì)效率的必然趨勢(shì)。強(qiáng)化以“租”為主的公共租賃房不僅有利于拓寬住房保障覆蓋面，還有利于調(diào)節(jié)和培育上海的住房租賃市場(chǎng)，這對(duì)上海的住房保障體