我國稅權(quán)縱向配置的規(guī)范

我國稅權(quán)縱向配置的規(guī)范分析朱丘祥江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授關(guān)鍵詞:稅權(quán)縱向分權(quán)稅收立法權(quán)規(guī)范分析內(nèi)容提要:我國稅權(quán)的縱向配置由中央主導(dǎo)，一直缺乏明確的憲法和法律依據(jù)，存在稅收立法權(quán)過度集中、地方政府濫用“自主”收費權(quán)、稅收立法領(lǐng)域政府立法與部門立法現(xiàn)象嚴(yán)重、缺失有效的民主法制監(jiān)督等問題。解決問題的焦點在于賦予地方法定的財稅自主權(quán)，以保障其作為公法人的獨立權(quán)利主體地位，在此基礎(chǔ)上按照“一級政府、一級財權(quán)”的原則合理劃分中央與地方的主體稅種，并清理同憲法相抵觸的稅權(quán)劃分規(guī)定，通過由全國人大制定基本法律的形式規(guī)范中央與地方的財政關(guān)系。一、我國稅權(quán)縱向劃分的基本特征1、稅權(quán)的縱向劃分缺乏明確的憲法和法律依據(jù)我國稅權(quán)的縱向劃分一直沒有一個統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則，缺少統(tǒng)領(lǐng)整個稅收體系的稅收基本法，難以從法律高度對我國稅收的性質(zhì)、作用、立法原則、管理體制、稅收法律關(guān)系主體的權(quán)利與義務(wù)、中央與地方的稅收立法權(quán)和解釋權(quán)、各級稅務(wù)機(jī)關(guān)人事權(quán)等做出科學(xué)、明確的規(guī)定，這就使地方稅收體系乃至整個稅收體系建設(shè)缺乏法律依據(jù)和規(guī)范，中央與地方政府之間稅權(quán)的劃分缺乏法律依據(jù)，抑制了地方政府加強(qiáng)稅收管理的積極性。[1]目前，有關(guān)稅收立法權(quán)限、立法程序等方面的內(nèi)容由中央政府即國務(wù)院通過頒布行政法規(guī)來加以規(guī)定，而作為分稅制改革直接依據(jù)的《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》連行政法規(guī)都還算不上，這就使得稅權(quán)劃分的過程帶有中央與地方之間非制度性博弈的特征，從而使集權(quán)—放權(quán)—收權(quán)的循環(huán)變得不可避免。此中問題的焦點在于：地方政府的憲法地位與其實際的財政地位相矛盾，地方政府的財政地位與其職能是很不相稱的，[2]這與“中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”的憲法規(guī)定是不相吻合的。目前的分稅制是“中央主導(dǎo)型”改革，自分稅制實行以來，中央和地方的財政分成比例幾乎年年在變，而且這種比例的變動是通過中央文件來實現(xiàn)，沒有法律依據(jù)，隨意性很大。中央可以根據(jù)財政形勢的需要，隨意調(diào)整中央和地方的財政分配關(guān)系，地方政府只能被動地接受。1997年1月起，證券交易印花稅由原來的中央和地方各占50%，先調(diào)整為中央占80%，地方占20%;又調(diào)整為中央占88%，地方占12%;現(xiàn)又改為中央占94%，地方占6%。2002年1月開始，所得稅改為共享稅，中央和地方五五分成;到了2003年，中央和地方的分成比例又調(diào)整為六四分成。[3]因此，提高中國公共事務(wù)和公共財政的法律化水平實乃當(dāng)務(wù)之急。2、政府間事權(quán)與財權(quán)的劃分不相匹配判斷一種財稅體制是否科學(xué)合理，關(guān)鍵要看財政收入和財政支出在GDP中的比重以及中央與地方的財權(quán)和事權(quán)是否相一致。我國1994年至今的分稅制改革，最大的問題在于忽視了成功的分稅制所應(yīng)遵循的最為根本的一個原則：財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。分稅制改革后，中央政府在不斷向上集中財權(quán)的同時事權(quán)也在不斷地下放，形成財權(quán)與事權(quán)的逆行。中央財政收入占全國財政收入的比重由1993年的22%提高到2004年的57.2%，同期地方財政收入的比重卻由78%降到42.8%，而地方政府在公共產(chǎn)品供應(yīng)上承擔(dān)的支出比例卻高達(dá)70%左右。[4]目前，中央與各級政府之間的事權(quán)、財權(quán)劃分還存在不夠明確和合理的地方。政府職能的界定和政府間事權(quán)的劃分是分稅制財政體制存在的前提和基礎(chǔ)。但在我國目前的憲法和組織法中，對各級政府職責(zé)權(quán)限的劃分還比較原則，可操作性不強(qiáng)，在有關(guān)經(jīng)濟(jì)性事務(wù)的界定上尤其如此。雖然近年來政府職能的轉(zhuǎn)變已經(jīng)引起了社會普遍的關(guān)注，中央在相關(guān)領(lǐng)域也進(jìn)行了一些有益的探索，在有關(guān)的經(jīng)濟(jì)體制改革的文件中都作出了一些原則性的界定，但在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府究竟應(yīng)該干什么，卻是一個嶄新的課題。[5]返觀現(xiàn)實，中央與地方政府之間的事權(quán)和支出范圍的劃分，在一些交叉領(lǐng)域還存在許多模糊的地方，由于傳統(tǒng)慣性的影響，一些支出范圍的劃定不是很合理的。況且，目前的分稅制只對中央和地方之間的事權(quán)作了原則性劃分，沒有涉及省級以下地方政府之間如何劃分事權(quán)，財力上解的同時，事務(wù)卻在進(jìn)一步下放，致使地方政府的財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重失衡。目前，公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)等全國性公共產(chǎn)品，都是地方政府在承擔(dān)主要責(zé)任或無限責(zé)任，中西部地區(qū)因財力的欠缺而在公共物品的提供上出現(xiàn)了明顯的地區(qū)差異。例如，根據(jù)《2000年世界衛(wèi)生報告》，中國整體衛(wèi)生質(zhì)量排在191個國家中的第61位，但財政投入的公共性卻排到了第188位，這表明我國公民在獲得政府提供的公共衛(wèi)生服務(wù)方面存在著極大的不公平。[6]3、稅收立法權(quán)過度集中在中央，地方政府缺乏相對自足的稅權(quán)在傳統(tǒng)的中央集權(quán)型財政體制下，中央與地方政府的稅收分配關(guān)系是：首先由政府統(tǒng)一征稅，然后再將稅款在上、下級政府之間進(jìn)行分配，不涉及或很少涉及稅權(quán)分配問題。而實行分稅制財政體制，則不僅要求在中央與地方政府之間劃分稅種，還要求適度劃分各自的稅權(quán)，這是責(zé)任、權(quán)限、利益的有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一，是分稅制財政體制對稅收管理體制的基本要求。[7]但從現(xiàn)實情況來看，在分稅制財政體制下，雖然中央稅、地方稅已大致明確，地方稅的征管權(quán)也基本上下劃到地方一級，但稅權(quán)高度集中的狀況尚未完全打破。這主要表現(xiàn)在稅收立法權(quán)仍高度集中于中央?！秶鴦?wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》明文規(guī)定：中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭。按照這一規(guī)定，目前幾乎所有的有關(guān)地方稅稅種的條例都是由中央政府制定和頒發(fā)的，我國省級的稅收立法權(quán)只有：屠宰稅、筵席稅的開征停征權(quán);城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等地方稅實施細(xì)則的制定權(quán)與解釋權(quán);在規(guī)定稅率幅度內(nèi)具體適用稅率的確定權(quán);在中央規(guī)定的幅度內(nèi)確定本地增值稅、營業(yè)稅起征點的權(quán)力等，其余稅收立法權(quán)則基本由中央掌握。地方稅的其他稅權(quán)如稅收優(yōu)惠和減免政策的制定等也完全集中在中央。[8]這樣一種過度集中的稅權(quán)管理模式很難適應(yīng)我國各地復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況和千差萬別的稅源狀況，既不利于地方政府事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，也不利于地方政府利用稅收杠桿調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。作為地方稅權(quán)不完整的一個必然結(jié)果之一就是分稅體制中尚未建立科學(xué)完善的地方稅收體系。這主要表現(xiàn)在：第一，地方稅制“總體不明，具體不全”?，F(xiàn)行稅制一方面沒有把地方稅制建設(shè)放在適當(dāng)?shù)匚唬狈ο到y(tǒng)的考慮，在稅種結(jié)構(gòu)、收入規(guī)模方面沒有一個明確的思路，對于大多數(shù)稅種本身，在其計稅依據(jù)、征收規(guī)定、稅負(fù)設(shè)計上一直處于零亂狀態(tài)，不能實現(xiàn)對地方稅規(guī)范而有效的征管。第二，地方稅稅源不穩(wěn)定?，F(xiàn)行工商稅收18個稅種中，屬于地方稅的有15個，除營業(yè)稅和地方企業(yè)所得稅外，其他各稅基本屬于“小、散、難”的稅種，存在著稅源分散隱蔽、征管難度大、征收成本高、收入不穩(wěn)定的問題。[9]第三，該開征的稅種尚未開征，如社會保障稅;某些稅種總體政策雖已制定，但具體實施方案卻遲遲不能出臺，如證券交易稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅。同時，該統(tǒng)一的稅種沒有統(tǒng)一。如對合資企業(yè)和外商投資企業(yè)至今仍未統(tǒng)一規(guī)定房產(chǎn)稅、土地使用稅和車船使用稅，違背了新稅制內(nèi)外統(tǒng)一的原則。4、地方政府濫用財稅權(quán)，“自主”收費權(quán)限日益膨脹按照公共財政體制的基本要求，政府收入要遵循以稅收為主、以收費為輔的原則，即使在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，收費收入在地方政府的財政收入中會占據(jù)一定比例，地方也必須將政府收費納入政府統(tǒng)一的預(yù)算管理。而我國當(dāng)前的現(xiàn)實是：在稅權(quán)高度集中、地方缺乏必要稅權(quán)而且地方財政收支矛盾日益突出的情況下，地方的收費權(quán)限和收費規(guī)?？焖倥蛎洝Ｕ嵌愂樟⒎?quán)由中央掌握的狀況造成地方政府無法通過規(guī)范的渠道取得行使其職能所必需的資金，而中央對此的解決辦法卻是在正規(guī)的收入渠道之外另開一道預(yù)算外資金的口子。預(yù)算外資金俗稱費，其中的大部分是憑借政府的權(quán)力收取的，具有強(qiáng)制性、無償性、固定性，但具有稅的性質(zhì)，是以費的外在形式存在的事實上的稅收。[10]但是由于其與生俱來的不規(guī)范性，它的開征、征收標(biāo)準(zhǔn)、管理、使用等方面存在很多問題，甚至在預(yù)算外資金之外又形成了不合法但卻半公開存在著的制度外資金。這些預(yù)算外及制度外資金絕大部分由地方政府及其各部門掌握，與此相關(guān)的費權(quán)則往往超出了中央甚至地方財政部門的控制之外，形成事實上的財政資金的體外循環(huán)。近年來，地方各級政府以各種行政性收費方式參與社會收入分配的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，無論是收費種類還是收費數(shù)額，都已經(jīng)超出了地方稅收入規(guī)模。據(jù)了解，當(dāng)前地方各級政府及其職能部門的收費項目繁多，以大項計在400項左右，按小項劃分則高達(dá)幾千項。按照部門分類，各種收費涉及近百個部門，其中主要集中于工商、交通、教育、城建、公安、土地管理及企業(yè)主管局。這些行政性收費從單項來看數(shù)額不大，但由于收取面廣、周期短、重復(fù)次數(shù)多，總量十分巨大。比如對于車船使用稅的征收，規(guī)定凡在我國境內(nèi)擁有并且使用的車船都是車船使用稅的征稅對象。但因這一稅種的稅率低，所征稅款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足交通建設(shè)的需要，政府先后出臺了養(yǎng)路費、車輛購置費、交通管理費、過路費、公路基金、交通基金等收費項目，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，這些項目一年費金之和比車船使用稅一年稅金之和超出50倍之多。從某種程度上講，地方收費權(quán)的擴(kuò)張是地方缺乏必要稅權(quán)的必然結(jié)果。這些問題要求我國在清費立稅、改革地方稅體系的同時，改革稅收管理體制，取消不規(guī)范的費權(quán)，賦予地方適當(dāng)?shù)牡胤蕉愂樟⒎?quán)。同時，地方領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)代法、以言代法對稅收執(zhí)法的干預(yù)仍然相當(dāng)嚴(yán)重?fù)?jù)統(tǒng)計，1998年的稅收執(zhí)法檢查共查出與國家稅法不符的涉稅文件1103份，其中，地方黨政部門或其他部門的文件1048份，占95%。[11]癢5、稅巾收立法領(lǐng)域印政府立法、漏部門立法現(xiàn)宿象嚴(yán)重，國銳家權(quán)力機(jī)關(guān)阻的稅收立法默權(quán)被架空欺我國目閑前在中央層奸級最高權(quán)力雪機(jī)關(guān)只制定隸了三部涉稅泰法律，其余辦的都是最高柏行政機(jī)關(guān)行穗使授權(quán)立法遲權(quán)制定的行授政法規(guī)，大猶量稅收方面拾的實施細(xì)節(jié)互和辦法更是跌由國務(wù)院的熔財稅主管部節(jié)門在具體行東使權(quán)力。奉[12]其溫實，200旅0年全國人某大制定了《愚立法法》，啦對授權(quán)立法搖進(jìn)行了嚴(yán)格逃的明確限制殺，1984注年針對國務(wù)六院的授權(quán)決砌定，根據(jù)新懂法的規(guī)定應(yīng)怠自動失效，綿即使確有再要授權(quán)的現(xiàn)實叮需要，也必御須通過全國金人大重新作減出授權(quán)決定朋。但迄今國跳務(wù)院在沒有藏新的具體授殿權(quán)依據(jù)的情輸況下，仍然砍在行使應(yīng)有培全國人大行魯使的財稅立乎法權(quán)。而在臂國務(wù)院行使眾稅收立法權(quán)景的領(lǐng)域，也漂往往是財政鄉(xiāng)部、國家稅航務(wù)總局等職愿能部門在實血際行使權(quán)力攤，更不用說蘭由這些職能獲部門頒發(fā)的駛數(shù)量眾多的毯有關(guān)稅收的垮辦法和通知爪。這種現(xiàn)象羅固然與轉(zhuǎn)型塘社會的特殊款國情息息相刮關(guān)，但與法印治國家的理津念和要求是開格格不入的潛。般同樣的爪情況在地方曉層級也存在唐，地方享有風(fēng)的或明或暗億的稅收立法嗚權(quán)和收費權(quán)聰絕大部分都其是由政府或宿政府組成部臺門在實際行器使，人大機(jī)哨關(guān)很少參與城。在我國，刻在稅收行政摧法規(guī)中授權(quán)靠地方政府制爺定實施細(xì)則江或辦法的情件況非常普遍寒，地方權(quán)力霞機(jī)關(guān)則被撇帳在一邊，致未使地方有限溝的稅權(quán)也失攏去了當(dāng)?shù)厝俗蛎竦拿裰鞅O(jiān)抵控。譬如，滲1994年士頒行的《國啞務(wù)院關(guān)于取筒消集市交易待稅、牲畜交孝易稅、燒油治特別稅、獎吸金稅工資調(diào)嚷節(jié)稅和將屠念宰稅、筵席迅稅下放給地課方管理的通基知》規(guī)定，領(lǐng)屠宰稅和筵伶席稅由省級禍人民政府自氣行決定征收司或者停征，工如繼續(xù)征收璃，省級人民孫政府可根據(jù)蠶國務(wù)院制定唱的兩個稅種瞇的條例制定陳具體的征收攤辦法，并報扶國務(wù)院備案見。此外，在農(nóng)國務(wù)院制定桌的幾個暫行專條例中也不曠同程度地賦預(yù)予了地方政漏府制定實施陪細(xì)則或選擇辱本地區(qū)適用食稅率等一些竹權(quán)力。[央13]再如唉，國務(wù)院制軟定的有關(guān)城斃鎮(zhèn)土地使用胃稅、城市維調(diào)護(hù)建設(shè)稅、歇房產(chǎn)稅、車矩船使用稅等子稅種的暫行勿條例中，均夫規(guī)定由省、墊自治區(qū)、直窄轄市人民政紋府制定實施絞細(xì)則;《中剛?cè)A人民共和低國營業(yè)稅暫建行條例》規(guī)原定，對娛樂糕業(yè)的適用稅額率，由省、速自治區(qū)、直禽轄市人民政騎府根據(jù)當(dāng)?shù)貪u的實際情況冒，在稅法規(guī)鳳定的稅率幅扔度內(nèi)(5%乒—20%)眼確定。距6、地桿方稅務(wù)機(jī)關(guān)矩的稅收執(zhí)法賢權(quán)也很不完蹦整志分稅制瓣改革雖然將負(fù)地稅的征收叫權(quán)賦予了地棚方政府，地假方政府也因升此設(shè)立了由榴其直管的地災(zāi)稅機(jī)關(guān)從事脈地稅的征管多活動，但國衫稅與地稅機(jī)潮關(guān)的執(zhí)法權(quán)喂限存在有沖叉突的地方，少征、管、查狹方面的諸多掌因素阻礙了腔地方稅務(wù)機(jī)僑關(guān)充分執(zhí)法涂。[14補(bǔ)]首先，現(xiàn)怨在對95%走以上的個體木戶采取定額炸征稅的辦法船，執(zhí)法上難予免有一定的方彈性不說，吧個體戶繳納塵增值稅由國剛家稅務(wù)機(jī)關(guān)歌征收，就意口味著地方稅迷務(wù)機(jī)關(guān)對定仔額中屬于地別方稅收的部寨分難以實施桶有效管理。鋒其次，地方嫂稅務(wù)機(jī)關(guān)只鳴對單純繳納遠(yuǎn)地方稅的納牽稅人具有稅煩務(wù)登記權(quán)，希而對既繳納殃增值稅又繳厲納地方稅的蛛納稅人沒有陷稅務(wù)登記權(quán)假，從而造成票征稅權(quán)與管爛理權(quán)的脫節(jié)倚，地方稅務(wù)融機(jī)關(guān)難以有悼效地控制地嘆方稅源。再陜次，對普通藝發(fā)票的管理罵按流轉(zhuǎn)稅的煉歸屬劃分，催造成了地方系稅務(wù)機(jī)關(guān)對鬼所管轄的多贈數(shù)納稅人沒脾有發(fā)票管理掠權(quán)，失去了紹“以票管稅盟”的有效手街段。漫7、財叔政分權(quán)與地著方的民主法俯制建設(shè)沒有豎協(xié)調(diào)進(jìn)行，架稅收立法權(quán)征的縱向劃分輔缺乏有效的摩監(jiān)督總盡管在現(xiàn)憲法和法律僅等規(guī)范的層啞面還看不出繩地方政府獲逝得了多少自斃主權(quán)，但自叼改革開發(fā)以判來地方政府概事實上獲得佛了相當(dāng)?shù)臋?quán)標(biāo)力，這些權(quán)疑力大都體現(xiàn)荷在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域帥，也包括財更政領(lǐng)域，而抵與之相應(yīng)的川政治領(lǐng)域的飲地方民主法輝制建設(shè)卻相鑄當(dāng)遲緩，致魚使“一收就被死、一放就惱亂”形成惡跑性循環(huán)。一叉旦上級政府裙把權(quán)力下放幫到下級政府飽，人民的權(quán)張力往往變成設(shè)當(dāng)?shù)卣鬏喴I(lǐng)導(dǎo)人手敏中的權(quán)力，響其原因就在狠于當(dāng)?shù)厝嗣裣炄狈χ饕獑喂賳T充分監(jiān)媽督的渠道和僚罷免的權(quán)力順。盡管我國蠅人民代表大踏會制度也是漲以民主選舉鑼為基礎(chǔ)的，旋但黨管干部盞原則卻是我戒國人事領(lǐng)域往的根本原則架，上級政府清實際上控制沖著下級政府車主要領(lǐng)導(dǎo)的帶任命權(quán)，這辛造成相當(dāng)程怪度的干部唯長上不唯下的勵傾向和瞞上墊欺下的惡劣通作風(fēng)。[職15]目前丙在財稅權(quán)的度劃分方面存片在著嚴(yán)重的賽監(jiān)控失位問混題，一是人虧大根據(jù)憲法夫和組織法的成規(guī)定，雖有鎮(zhèn)監(jiān)督政府的戀法定權(quán)力，邀但在財稅領(lǐng)儉域?qū)δ壳按髿饬康呢敹惙_規(guī)和規(guī)章很厲少行使檢查扮監(jiān)督權(quán)，更艱不用說撤銷謹(jǐn)權(quán)。再是中擦央對地方實哄際上大量存躍在的非規(guī)范暮的財稅權(quán)，瞞也缺乏有效駝的法律途徑呈進(jìn)行監(jiān)督。軟二、賦照予地方法定惰的財稅自主立權(quán)是稅權(quán)縱珠向規(guī)范配置腐的焦點揭1、政守府間財政收渾支關(guān)系亟待扛法治化強(qiáng)從我國套財政收入的讀實際情況來偉看，稅收收鍬入在我國財適政收入體系返中已經(jīng)占據(jù)置絕對的優(yōu)勢倡地位，但在猛地方財政收學(xué)入中，稅收蔑收入所占的的比重卻在逐僑年下降，地于方所取得的域稅收收入根飛本無法滿足撿其為履行公等共管理職能愈所必須的財舅政支出的需辛要。為完成線其所承擔(dān)的深公共管理事倉務(wù)，一方面謹(jǐn)在上級剛性序考核指標(biāo)的沫壓力下，另賴一方面，也晨在自利的動挑機(jī)驅(qū)使下，敲紛紛在正稅含之外尋求各應(yīng)種無法定根仆據(jù)的財政收攤?cè)?，這就是勝在提供的各女種公共物品阿和服務(wù)中收徑取種種使用柴費、管理費盼、附加費等路等行政性費頓用，而所收謙費用又游離賢于預(yù)算體制面的監(jiān)督之外瘦，其使用和女管理缺失監(jiān)煙督、效率低巧下，并滋生探腐敗，甚至斷發(fā)展到“費僅擠占稅、費墨大于稅”的鼠地步。然而某，我國目前朵僅有的財政各立法中，也芹只對以稅收睬方式取得財想政收入的權(quán)肯限及其在不段同政府間的拉分配有了一體定的規(guī)范，谷對稅收之外窗以收費等方雞式獲取財政飛收入的權(quán)限苦、收益分配央、監(jiān)督、使傭用等環(huán)節(jié)則院鮮有明確規(guī)遮定，更缺乏屬具體的規(guī)制全途徑和手段置，這就為地釀方政府于稅抖收渠道外尋協(xié)求財政收入肉的來源提供返了便利和誘走因。[1防6]犧應(yīng)該承牌認(rèn)，地方財盤政在我國財股政體系中的煎法定地位和浸角色，在我直國現(xiàn)有的法工律體系中，皮并沒有得到麥明確具體的玻界定，雖然慨我們承認(rèn)了號“一級政府解、一級財政糕”的設(shè)置原裂則，但地方夾政府是否是霞享有獨立的央公法人地位移，是否有獨哀立取得財政旺收入自主權(quán)譽(yù)利，以及中祥央監(jiān)控地方塘的程度和方痛式等各方面霸雖有政策性豬的原則說明栽，但一旦出躍現(xiàn)矛盾和問根題卻難以找斃到有針對性血的有操作性犯的規(guī)范方法妙。而根本性給的缺陷在于浩，沒有在憲稱法和基本法惠的層面對中羅央與地方的時關(guān)系包括財稍政收支關(guān)系欺進(jìn)行定性和理界分。綢目前我胳國有關(guān)分稅垂制公共財政旋體制的立法窄是相對薄弱夸的，除《預(yù)踢算法》的個衫別條款對此催有過明確的嫌規(guī)定外，絕蜂大部分實施老依據(jù)都是國肚務(wù)院及其有卡關(guān)職能部門蔥的行政性決丈定或辦法。孩[17]筒作為分稅克制改革的直煎接依據(jù)，1知993年1匹2月通過的性《國務(wù)院關(guān)花于實行分稅恨制財政管理嫂體制的決定短》只是一個全行政決定，時還算不上行毀政法規(guī)，雖紀(jì)然在效力等跳級上與正式狐的行政法規(guī)組也相差無幾屠，但畢竟在稍結(jié)構(gòu)體系方香面、在語言這表述方面、撥尤其在規(guī)范元操作方面與豎行政法規(guī)還陣是相去甚遠(yuǎn)權(quán)?？贾T法治慌完善的市場吃經(jīng)濟(jì)國家，銅其有關(guān)中央世與地方財政隔收支根本關(guān)麥系的規(guī)定，侵不是在憲法示中加以明確顏，如德國、熟日本，就是之在基本法中灑加以專門規(guī)庭范，如英國垮、法國。鑒蒙于我國社會也整體轉(zhuǎn)型的糠大背景，根優(yōu)據(jù)1984孟年全國人大筆對國務(wù)院的己一個授權(quán)決淋定，我們固藝然不能說國滑務(wù)院作出的或這一決定沒蠅有法律上的蹈有效依據(jù)，食尤其考慮到笑分稅制改革朝正是在我國盡剛剛正式確撇立社會主義滿市場經(jīng)濟(jì)體誦制的情況下填按照黨中央叨的決議作出盈的這一背景溉，我國更要遵承認(rèn)國務(wù)院套作出這一大蒜膽決定的正濱當(dāng)性。然而聰，如果說當(dāng)溜初全國人大把對最高行政搜機(jī)關(guān)的授權(quán)球是不得不然喇的話，則在蠢分稅制改革數(shù)實施了十余讓年之后的今搶天，全國人徑大是否應(yīng)該令及時履行自絹己的憲法職著責(zé)，通過立李法對分稅制谷公共財政體辟制進(jìn)行總結(jié)策和規(guī)范呢?蛙其實，政府固立法包括部熟門立法、地蔽方立法，往碑往難以避免殲對本級利益張、部門利益孫有過多的強(qiáng)束調(diào)、而忽視幕全局利益、摘整體利益的印弊端，加之質(zhì)政府立法固鋪有的效力層唱級低、規(guī)范菠性不強(qiáng)的缺細(xì)陷，從而導(dǎo)體致相關(guān)立法立的權(quán)威性不曠足、穩(wěn)定性盜差，最終導(dǎo)棕致其現(xiàn)實的感效果大打折荷扣。從我國營分稅制改革以十余年的實嗎踐經(jīng)驗來看奸，在這些方混面的不足已四經(jīng)有所體現(xiàn)撒，并已對改點革的深化構(gòu)膏成了新的現(xiàn)奔實制約。因底此，改變我素國公共財政顧方面的立法爬現(xiàn)狀，實現(xiàn)伏中央與地方招財政收支關(guān)己系的憲法規(guī)怕制是勢在必晉行。這不但賴關(guān)涉到政府昨公共職能的蜓充分履行，庫更是關(guān)系到煉地方地位、證國家結(jié)構(gòu)等肅具有根本性散意義的國家亦體制問題和商影響到國家惰善治以求長乒治久安的政盡治問題，說鍛到底這是一絨個憲政問題窮，是轉(zhuǎn)型中云國的一個根素本問題。攏[18]手2、通仁過憲法和法伸律賦予地方劉政府適度財續(xù)政自主權(quán)以代保障其作為徐公法人的獨包立主體地位資一般來勸說，在憲政委體制下應(yīng)遵內(nèi)循“統(tǒng)一性圖與多樣性”善相結(jié)合的原春則，來處理衣中央與地方歪關(guān)系。所謂仔統(tǒng)一性，主昆要表現(xiàn)為國寨內(nèi)市場體系田必須統(tǒng)一，曬全國稅制必罩須統(tǒng)一，宏千觀經(jīng)濟(jì)管理吊必須統(tǒng)一，雨社會保障體舍系必須統(tǒng)一逗，公共服務(wù)硬基準(zhǔn)必須統(tǒng)哈一。所謂多蝶樣性，主要櫻指中央政府倉與地方政府毛有其各自法著定的作用和淘職能，而不版僅僅體現(xiàn)中方央的作用與畢權(quán)益。[狂19]正因余為如此，地谷方才有權(quán)根棍據(jù)憲法制定蓄與法律、行帽政法規(guī)不相污抵觸的地方陶性法規(guī)，并擾在地方管理猴權(quán)限內(nèi)，有灌權(quán)依法定方層式抵制與憲籍法規(guī)定相抵妥觸的中央命任令和決定，堵從而保證中牙央政府不隨鑰意對地方的獵財政經(jīng)濟(jì)活餃動進(jìn)行干預(yù)暑，不任意對逝地方政府獨道享的權(quán)力進(jìn)務(wù)行限制或改弦變，保證政嗽府權(quán)力在縱危向上的分權(quán)護(hù)與制衡。罩首先，謠在中央與地塵方根本利益腎一致的前提部下，也要照密顧到地方的擾特殊的局部秀利益，既然鏡分區(qū)而治是曲現(xiàn)代民族國率家的必然，饑就必須賦予慰地方政府作爸為公務(wù)法人駐的獨立法律偽地位，把地雹方政府看作賄一個權(quán)利主肢體，而不僅麗僅是一個義烤務(wù)主體。作標(biāo)為權(quán)利主體電的地方政府恐與作為權(quán)利嚷主體的中央岡政府在憲法嚼之下應(yīng)該具防有平等的法懂律地位，盡羞管中央與地勻方具體的權(quán)牛利內(nèi)容與范痛圍是不等同政的。在憲法妨之下，中央列應(yīng)該尊重地涉方的權(quán)利主探體地位，而著不再僅僅把帥地方看作自云己的執(zhí)行機(jī)踢構(gòu)或附屬機(jī)褲構(gòu)，地方當(dāng)數(shù)然更應(yīng)該尊荷重中央的權(quán)丸利主體地位陶，維護(hù)中央摧的權(quán)威，這駁樣，在憲法諷之下，中央套與地方形成倉某種均權(quán)的歌格局。這應(yīng)披該是人民主燈權(quán)原則在處州理中央與地糕方關(guān)系方面最的自然表現(xiàn)氣，只是根據(jù)茂不同的國情港，在其不同麗的發(fā)展階段壞，有時賦予集地方的權(quán)利仆適當(dāng)多一些揀，有時賦予奴地方的權(quán)利剖又會適當(dāng)少窮一些，其運淋用之妙，全暢在乎人民的威意志及其所浴選擇的政治際人物對時代耗潮流的領(lǐng)悟湖程度。階其次，妹地方成為擁旁有自主權(quán)的亮公務(wù)法人的魄基礎(chǔ)是擁有躺確獲保障的逢財政權(quán)，重倍點是財稅立務(wù)法權(quán)。財政辜乃庶政之母永，而獲取財渴政收入必須闖具備財政汲統(tǒng)取能力，財斑政汲取能力甲在法律上就捆體現(xiàn)為財權(quán)班，財權(quán)的重剖心在于財稅此設(shè)定權(quán)，即標(biāo)財稅立法權(quán)斧，在民主的既國度，財稅煤立法權(quán)是應(yīng)映該由人民來州掌握的，此鳳謂“無代表淺不納稅原則稀”逝，具體就表趕現(xiàn)為由人民委選舉產(chǎn)生的曠代表組成代剝議機(jī)關(guān)來行擴(kuò)使。有了財怨稅立法權(quán)，庫財稅行政權(quán)白和財稅收益荷權(quán)也就順理揉成章了，但狂如果沒有財踏稅立法權(quán)，邪只有一定范浮圍的財稅行染政權(quán)和收益繞權(quán)，這種意予義上的財權(quán)承就不構(gòu)成完鞋整的財權(quán)，栗而僅僅獲得直一種財政方庸面的收益分叫享權(quán)，這種蘋情況下地方點政府的權(quán)利拆主體地位是寨沒有保障的嗽。作為對這缺種現(xiàn)象的反盆叛，地方政竟府為了維持塞自己的獨立熱自主性，就殲只有于法外經(jīng)尋求不正當(dāng)瓶的權(quán)力，例飽如，亂收費里的權(quán)力，亂穗舉債的權(quán)力鏟，來滿足其談履行公共職辟能的財政需層要，而這種臉現(xiàn)象要么得眨到中央的默鍬許，這時就瞇衍生出“黃鉤宗羲定律”傍;要么受到由中央的禁止萍，則形成更雁高度的中央純集權(quán)，地方脹則在一統(tǒng)之筒下喪失生氣寸和活力，國尸家就面臨財疾政困難或財慕政危機(jī)，為民化解危機(jī)而把不得不改革聰，然而，如嚼果改革不是罩改張易轍的信話，則難免漸重蹈覆轍。是再次，徑即使是在民壟族國家的建誦構(gòu)和鞏固階指段，必須加鵝強(qiáng)中央的權(quán)稻威，也不可歐以完全剝奪但地方財權(quán)為猶代價。在民術(shù)族國家的建有設(shè)過程中為發(fā)了維持國家裂的統(tǒng)一，地朗方分權(quán)和地產(chǎn)方自治往往侍成為一個忌炸諱的字眼，糧其實這是一眼種諱疾忌醫(yī)筆的短見。巡[20]須東知，現(xiàn)代國謙家的統(tǒng)一、都富強(qiáng)和榮光繳是建立在人貧民的自立、樸自足、自強(qiáng)傾的基礎(chǔ)之上閑的，這與專揪制王朝為了速一家一姓的閑尊榮而盤剝貨百姓的邏輯藥是完全不同能的。同理，紙地方的活力座和發(fā)達(dá)是整驗個國家興旺指發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)籍，未見有地摔方凋敝而國道家繁榮的先鬼例，而地方扛的活力和生賣機(jī)則依賴于能地方政府擁是有基于自主惜財權(quán)的充沛勁財力，一方講面，地方政抗府有了獨立陸的財權(quán)會激箏發(fā)其因地制閘宜獲取財政僚收入的積極憶性和主動性涌，這不用擔(dān)關(guān)心地方政府老對當(dāng)?shù)厝嗣襻敃霉俏韬?，因為憲政體體制下財權(quán)仗就控制在人握民的手中，講只有在高度昨集權(quán)體制下暫的行政性授伯權(quán)才會需要潑擔(dān)心和防備鋼地方諸侯的駱坐大和分裂悼行徑。另一階方面，地方疫對地方性事尸務(wù)的獨立和在自主也能減再輕中央的負(fù)皇擔(dān)，便于中隆央政府集中寧財力和心思疼處理好全國叫性的政務(wù)。跪只有在這種例均權(quán)的格局客下，中央與葡地方兩個積隱極性才能得向到充分的發(fā)笛揮，人民的叨尊嚴(yán)和幸福遺才有保障。僅由此可牲見，在憲法砍層面賦予地帥方政府地方交稅費的立法旬權(quán)是完善我夏國分稅制公鹿共財政體制梯的基本走向保和努力方向五。當(dāng)然，政恢府公共管理換的效率只能企由人們來感狂知和評判，專因此，國家促的公共管理亭應(yīng)只能由人歲們來參與、傭決策和監(jiān)督袍，方能提高夕效率。這也再說明，地方徹財政分權(quán)是嶼建立在地方費民主自治的證基礎(chǔ)之上的譯，沒有地方艦政府的權(quán)利陜主體地位就言不可能有真揭正的地方分萍權(quán)。自然，四這種理念的俯現(xiàn)實性很大萌程度上存系纏于在中央和帶地方各級政符府層面對民濁主的尊重和云踐行。噴三、稅敗權(quán)縱向規(guī)范居配置的具體雀構(gòu)想倉1、選高擇合適的稅隙權(quán)劃分模式單稅權(quán)劃段分的本質(zhì)問霸題在于解決境稅權(quán)集中還孫是分散以及撤集中或者分那散的程度問段題。一國稅遲權(quán)劃分模式虹的選擇，客桌觀上說是由舞其生產(chǎn)力發(fā)遍展水平、政育治經(jīng)濟(jì)制度換、宏觀經(jīng)濟(jì)嘩管理水平?jīng)Q聲定的。我國微學(xué)者將當(dāng)今襖世界的分稅刺體制歸納為淡五類。(1矛)劃分稅額子，中央與地臭方政府對于妥稅收總額按字照一定的規(guī)烈則分成;(右2)劃分稅荷種，在稅收耳立法權(quán)由中糕央政府掌握輩的前提下，童由中央分出鮮一定的稅種撥由地方政府閑獨立征收作渠為地方政府吳的自有財源表;(3)劃待分稅率，中扭央與地方政脅府按照不同涉的稅率對統(tǒng)銜一稅源分別惑征稅;(4割)劃分稅制膛，中央與地額方政府分別唐對各自范圍喉內(nèi)的稅種享可有立法權(quán)和佳征管權(quán)，形吉成兩套不同躍的稅收制度腰;(5)混猛合模式。敬[21]在淹實踐中對分舌稅體制的評貿(mào)判主要是根草據(jù)公平和效衫率兩大原則愁。我國目前震的分稅制主奸要采取的是爸在劃分稅種琴基礎(chǔ)上兼顧鎖稅額分成的物混合模式，壩今后可進(jìn)一忘步運用劃分初稅率的形式但完善分稅體袍制。鄙目前地冒方政府的支雁出與收入并族不是直接匹新配的。19博94年分稅贏制改革在財紋政支出劃分塌上沒有進(jìn)行塔實質(zhì)性的改擱革，改革重終點是對收入尚的劃分進(jìn)行正了大的變革云，通過中央川與地方的分但稅，從實質(zhì)療上改變了以修地方收支掛走鉤為基礎(chǔ)的歪原有財政體逼制，形成了笨現(xiàn)行的政府帝間財政體制躬。這種體制暢的突出特征攀是收入首先粉向中央財政罪集中，地方央財政收支脫饞鉤，中央財俊政或者說上那級財政通過譽(yù)轉(zhuǎn)移支付使禾下級財政的膜收入財力與躍支出需要相住匹配，一般刃將現(xiàn)行體制姐的特點概括靠為地方財政矮收支脫鉤下旁的間接匹配濟(jì)、先上后下野的體制。而自規(guī)范意義上捎事權(quán)與財權(quán)期統(tǒng)一的財政貨體制，應(yīng)該盞是財政收入抖與支出的直趟接匹配為主忽、以轉(zhuǎn)移支茂付手段間接錫調(diào)劑為輔的稿均權(quán)模式。拆從我國祥的具體情況滴來看，一方騾面我國是單獲一制集權(quán)國繭家，客觀上燙要求中央宏寇觀調(diào)控要有盈主動權(quán)，必厲須確保相當(dāng)吉的稅權(quán)集中障，同時我國以正處于向市伏場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌僑的時期，中姐央一定程度魂的稅權(quán)集中起有利于在全仗國范圍內(nèi)實廊現(xiàn)稅負(fù)公平丟，消除地方愉之間稅收的里惡性競爭和腥攀比。另一壤方面，我國趣各地自然條栗件及經(jīng)濟(jì)發(fā)騰展水平很不邪平衡，財政弟能力和稅源啟情況也有很拖大差別，在托這種情況下優(yōu)，只有適度缺分權(quán)，將必舊要的稅權(quán)賦炭予地方，才慕能促使地方堅政府根據(jù)本痕地資源情況毀，挖掘稅收厚潛力，改善報財政狀況，悟促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)匪展，實現(xiàn)地杜方政府職能辦。根據(jù)我國餡的國情，我維國宜實行分屋權(quán)與集權(quán)相開結(jié)合的稅權(quán)福劃分模式，聾即中央集權(quán)才與地方適度粘分權(quán)相結(jié)合裹的模式。漁[22]這錄種模式符合勤現(xiàn)代市場經(jīng)舒濟(jì)運行的特關(guān)點和現(xiàn)代政憲府分級管理走的要求，能棋夠區(qū)別公共猛產(chǎn)品的層次基，最終建立死起相對獨立扛運行的中央愈稅收體系與達(dá)地方稅收體膨系。睛2、按沸照“一級政商府、一級財造權(quán)”的原則征合理劃分中錦央與地方的獲主體稅種趟“一級已財權(quán)”最根很本的問題，也是分稅制里皮的稅基問題稿，即稅收安圈排、稅種切填分問題。原都則上，各級哀政府都應(yīng)該壺有自己大宗震、穩(wěn)定、與六事權(quán)相呼應(yīng)販的稅源。一列般看來，那求些與保證中股央集中財力獵和維護(hù)全國坊統(tǒng)一市場正如常高效運行攻、實現(xiàn)全局冬性經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)帶關(guān)系密切的晨稅種，應(yīng)劃戶為中央稅;刊那些有利于展發(fā)揮地方信畜息優(yōu)勢和征則管優(yōu)勢、宜納于由地方調(diào)朋節(jié)掌握的更憐切合基層職繡能、更具多豆樣性的稅種孕，應(yīng)劃為地塵方稅。貓第一，趣中央政府應(yīng)繪掌握的稅種統(tǒng)，從市場經(jīng)屠濟(jì)體制發(fā)展祝的內(nèi)在要求先來看，應(yīng)抓經(jīng)準(zhǔn)時機(jī)將個奸人所得稅調(diào)升整成中央專槽享稅，或?qū)⒊鐐€人所得稅腐逐步調(diào)整為層主要歸中央盜掌握其收入睡的稅種，配惰套條件之一彩是社會保障闖“統(tǒng)籌”的驚級次要提升與為全社會，脊即實現(xiàn)全國無統(tǒng)籌并取消巾戶籍制度，脅使最關(guān)鍵的劉生產(chǎn)要素-袖勞動力(人咱力資本)可鄙以無壁壘、艘無社保顧慮錦地在全國統(tǒng)罩一市場自由撇流動，而個銳人所得稅也須成為一種中挺央政府掌握企的宏觀反周悅期景氣調(diào)節(jié)拾的“穩(wěn)定器懇”。坑第二，采現(xiàn)在省以下窩政府的大宗米收入是營業(yè)兄稅，而從前肺景來看，應(yīng)予該發(fā)展不動和產(chǎn)稅，逐步尸形成省級以紹營業(yè)稅為財景源支柱、市嘆縣級以財產(chǎn)隊稅為財源支趴柱的格局。斥不動產(chǎn)稅是末最適合基層術(shù)地方政府掌緊握的稅種，擊是非常穩(wěn)定蝦的稅源，只溪要地方政府柜一心一意優(yōu)箱化投資環(huán)境榨，自己地界家上的不動產(chǎn)淡就會不斷升司值，每隔若功干年重新評款估一次稅基壽，地方政府緩的財源就會蘆隨著投資環(huán)里境的改善不秀斷擴(kuò)大，地南方政府職能美的重點和它勵財源的培養(yǎng)住，便非常吻獸合了，正好午適應(yīng)政府職巴能和財政職鎮(zhèn)能調(diào)整的導(dǎo)刷向?，F(xiàn)今在苗我國稅收盤介子中間，不謠動產(chǎn)稅還是劃一個很小的育部分，不超奴過稅收總量旅的5%(有芹些都市地區(qū)塊如青島已大浴大高于這一個水平，且增初速甚高)，難對于外資企疊業(yè)征收統(tǒng)一帥的是房地產(chǎn)按稅，對于內(nèi)裝資企業(yè)是房屆、地分開的動，而且沒有擇充分考慮地掛段的因素，堪沒有幾年重褲新評估一次疑稅基的規(guī)定奸。市場經(jīng)濟(jì)跳國家的經(jīng)驗紀(jì)我們可以借躍鑒，應(yīng)逐漸譯把現(xiàn)行有關(guān)釋不動產(chǎn)的稅偷、費調(diào)整為鋼統(tǒng)一規(guī)范的盡房地產(chǎn)稅來及征收，同時雷考慮不同地蹲段的因素并寫幾年重新評捏估一次稅基測。這樣，不池動產(chǎn)稅就會他逐漸隨著市羞場經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩而成為地方可政府的一個負(fù)支柱性的重標(biāo)要稅源?？郲23]護(hù)我國在資稅收立法權(quán)鏟的縱向劃分禁遵循以集為邊主，集中有耽分，即以中東央集權(quán)為主畏地原則，對賓稅收立法權(quán)欲進(jìn)行以上劃小分，一方面夜可以保證中論央的權(quán)威，寶強(qiáng)化中央政織府的宏觀調(diào)乒控，避免因陣地方各自為辨政而可能引駛起的地區(qū)間負(fù)低稅競爭扭論曲資源配置光從而造成效醒率損失的現(xiàn)晉象;另一方巴面亦可以調(diào)生動地方的積委極性，使地機(jī)方政府可以羊因地制宜地京運用稅收政懷策調(diào)節(jié)本地父的社會經(jīng)濟(jì)置，合理配置豐當(dāng)?shù)刭Y源，貨提供符合本孟地居民需要塔的公共產(chǎn)品氣。霧第三，收至于中央、嘴地方的共享賞稅，在短時方期內(nèi)，還難蛇以取消，比癢如增值稅，泰似乎只好較氣長期地處理哪為中央地方普共享稅。但稼近些年實際翻上越搞越多缺的“共享”裙，雖然相對吳部分屬于過飄渡中不得已課的安排，從翻長期看，應(yīng)譜當(dāng)創(chuàng)造條件怕盡可能使這咽些“共享”紙分解、溶合貌到國稅和地玉方稅之中去冤，以盡可能塞減少“討價袍還價”因素江，鞏固分稅公制，形成穩(wěn)汗定、長效的風(fēng)制度安排。辮3、賦貞予地方政府嗽一定的稅收英立法權(quán)佩一級財?shù)軝?quán)的另一個裳題中應(yīng)有之寬義，就是地授方政府從長堪遠(yuǎn)發(fā)展來看劉，勢必應(yīng)該市具有必要的似稅種選擇權(quán)瓶、稅基和稅卻率調(diào)整權(quán)，廣甚至一定條針件下的設(shè)稅怨權(quán)。199閘4年體制里珠，只開了一缺個小口子，嚴(yán)有兩個稅種味即筵席稅和紋屠宰稅，允草許地方政府匪選擇是否開堵征。在20攝00年以后馬，農(nóng)村稅費電改革的方案租里，屠宰稅皮已被取消，影筵席稅在絕龜大多數(shù)地區(qū)笑也沒有開征導(dǎo)。這種地方辣政府很小的躬選稅權(quán)，顯川然還不能適常應(yīng)今后分稅坊分級體制的你要求，所以煩在進(jìn)一步深匯化財稅體制習(xí)改革的過程鄙中，在中央愛必要約束條泡件下通過地咬方的人大審?fù)Ｗh程序和立紙法形式來規(guī)迷范地行使地只方稅權(quán)，包皂括擴(kuò)大地方虎政府稅收方替面的選擇權(quán)釘、稅率調(diào)整洪權(quán)、一定條敞件下的設(shè)稅念權(quán)。永從我國樓的實際情況錘來看，經(jīng)過穩(wěn)多年的改革艷，分稅制財虹政體制已經(jīng)宣初步建立，勵并確定了公惡共財政的發(fā)新展模式，公餐共財政要求諷各級政府至潔少掌握一種店稅基以滿足蜓本級公共支院出的需要。溜因此，稅收形立法權(quán)的下見放已成為一咽種必然趨勢玩。我國稅權(quán)澤的劃分既要誰體現(xiàn)全局利具益的統(tǒng)一性存，又要在統(tǒng)曾一指導(dǎo)下兼耐顧地方的局負(fù)部利益，充三分考慮地方斗政府運用稅貨收調(diào)控經(jīng)濟(jì)鈴的需要，賦奮予地方政府源一定的地方暖稅立法權(quán)。鄭[24]揚具體設(shè)想如畫下：第一，茫部分對國民攀經(jīng)濟(jì)影響較邁大且稅基流零動性較強(qiáng)的枝地方稅，如輔營業(yè)稅等，畫其開征停征港權(quán)、稅目稅功率的調(diào)整權(quán)中、減稅免稅柄和加稅的權(quán)贊力都應(yīng)由中齊央掌握，地丘方擁有在中繡央既定的稅喘率浮動范圍置內(nèi)確定本地繳區(qū)適用稅率身的權(quán)力。第小二，部分稅佛基較固定的子地方稅，如嘗土地使用稅描、房產(chǎn)稅等穴，應(yīng)賦予地榴方在中央制轎定的較大稅紐率浮動范圍專內(nèi)確定本地黨區(qū)不同地域艱的適用稅率利以及在中央總限定的條件旦下減稅免稅訴和加稅的權(quán)犁力。第三，辛部分具有特農(nóng)定性用途的享地方稅，如豪城建稅等，詠其開征停征凈權(quán)由中央掌絮握，稅目稅歉率的調(diào)整權(quán)擺、減稅免稅它和加稅的權(quán)薯力歸地方所燕有，但其征裳收方案須報刮中央備案。貸第四，允許際地方開征部燙分地方色彩涂濃厚的地方詢稅。這些稅慚種的開征停略征權(quán)、稅目肅稅率的調(diào)整辦權(quán)、減稅免獵稅和加稅的狼權(quán)力屬于地輔方，其征收勞方案亦須報蔑中央備案。薯對地方立法綱開征的地方申稅，中央應(yīng)嶼有建議權(quán)或巴指導(dǎo)權(quán)乃至緊最終的否定爺權(quán)。經(jīng)當(dāng)然，陳在單一制國租家實行地方留稅收分權(quán)的低同時，應(yīng)當(dāng)純加強(qiáng)而不是貼削弱中央對押地方稅權(quán)的親控制，但這錘種控制不再掀是一種行政悔性的權(quán)力控獻(xiàn)制，而是一繁種法律的規(guī)竿范控制。鑒災(zāi)于我國社會猴轉(zhuǎn)型的特殊度性和過去的挨經(jīng)驗教訓(xùn)，葬我國的稅收復(fù)分權(quán)改革不潛可忽視中央扎的法律調(diào)控莖。對于地方張政府享有稅鏈目、稅率調(diào)顯整權(quán)和減免遠(yuǎn)稅權(quán)的地方余稅，應(yīng)規(guī)定穗某些限定條餓件，要求地綢方政府將擬冒定調(diào)整的征哈稅辦法和稅席收政策報中網(wǎng)央備案或批乖準(zhǔn)后，方可蝦實施;對由蚊地方?jīng)Q定立捐法開征的地垮方稅，中央園應(yīng)保有建議蝶權(quán)或指導(dǎo)權(quán)家，乃至最終姻的否決權(quán)。賺[25]瓦這樣，有利瞧于在擴(kuò)大地戚方稅收管理辰權(quán)限的同時鹽，把地方稅閑權(quán)的運用納鏡入中央的宏擴(kuò)觀調(diào)控體系甜，保持全國世稅收政策和柄稅收制度的燃基本統(tǒng)一。薄4、地株方非稅收入遞的合理化、拒規(guī)范化是一浙個重要的配桿套事項宿作為正旦稅的必要補(bǔ)牌充與輔助形射式，規(guī)費、煩地方公共品悟使用者付費軋和為地方公浴共事務(wù)所需央的一次性集爆資，都應(yīng)當(dāng)請規(guī)范地針對驚不同事項各臂歸其位，在高公共財政制坑度中通過公臭共選擇程序嚴(yán)來做具體的怨取舍、決策缸和監(jiān)督。梅整頓規(guī)反范地方的收兇費權(quán)是一項泥涉及到方方枯面面利益的沉復(fù)雜工作。呀研究我國地育方稅的稅權(quán)圍劃分，不能港就稅論稅，唱必須拓寬視竄野，將地方責(zé)的收費權(quán)限伶問題一并納拖入考慮。當(dāng)段前的問題在酬于，地方?jīng)]益有稅收立法閉權(quán)，就在收兔費權(quán)上打主亭意，以致出訂現(xiàn)隨意收費俱、費大于稅秧的狀況，不爆僅加重了企棵業(yè)和個人的蠶負(fù)擔(dān)，而且箭擾亂了政府掉分配秩序，汪侵蝕了國家由稅基。這從滅本質(zhì)上講是苗不符合市場僻經(jīng)濟(jì)要求的兄非規(guī)范的政撐府分配方式芒。國外財政旱分配歷來以譯稅收為主、圾收費為輔，薪并按照國家杠預(yù)算統(tǒng)籌性牢和統(tǒng)一性的潤原則，將政滲府的收費納平入政府預(yù)算燈統(tǒng)籌安排使菜用，這是很圖值得我們研填究借鑒的。濱因此，在下欣一步地方稅歉的改革過程盆中，應(yīng)該一值方面向地方朝下劃必要的翼稅權(quán)，另一負(fù)方面整頓規(guī)澇范地方的收謀費問題，從怖而使整個地赤方政府的分貍配行為納入濃法制化、規(guī)鈔范化軌道。柄總體思路是暮：要按照現(xiàn)俘代市場經(jīng)濟(jì)醉的導(dǎo)向，將控現(xiàn)行各種名轉(zhuǎn)目的收費按搭其性質(zhì)類別云分流歸位，糾還其本來面煌貌，使其各百自發(fā)揮特有渡的功能作用氧。對不合法逼、不合理的益收費(基金濃)要盡快予辨以取消;對慶體現(xiàn)政府職紐能且屬于稅臘收性質(zhì)和具載有稅收功能灑的收費，要呀實施“費改厘稅”;對不見再體現(xiàn)政府逢職能但仍需星存在的部分小收費，可以拆通過市場形旱式將其轉(zhuǎn)為零經(jīng)營性收費販，并依法征耳收[26皂];對符活合國際通行假做法又屬必得要的少量收誼費仍予保留竊，但收費標(biāo)向準(zhǔn)要適當(dāng)，盒并要有嚴(yán)格撤的制度規(guī)定殃。虎值得關(guān)拆注的是，2抄002年1榆1月19日呢臺灣地區(qū)通哲過了《地方蠶稅法通則》核和《規(guī)費法披》，對于與畝地方財政關(guān)笛系最為密切忘的“稅”及什“非稅公課吼”，提供了制基本的法律適制度，對于煩地方稅的立猾法權(quán)限分配航，該法仍認(rèn)狼為應(yīng)由“中迫央”來行使涉立法權(quán)，各翠級地方政府晉僅得在授權(quán)籠范圍內(nèi)，自兩主彈性調(diào)整水。這種做法匠對地方政府且獲取財政收卷入的基本渠地道進(jìn)行法律沫規(guī)制，自是傘法治政府的筍應(yīng)有之義。補(bǔ)[27]蒸應(yīng)該可以作色為我們的參浮考。億5、清晶理同憲法相哲抵觸的稅權(quán)騎劃分規(guī)定，蔽通過由全國奪人大制定基榨本法律的形攔式保障地方員稅權(quán)的實現(xiàn)兼我國已刃把依法治國買、建設(shè)社會慘主義法治國搭家列入憲法煌，建設(shè)社會執(zhí)主義法治國硬家應(yīng)首先從砌國家機(jī)關(guān)的數(shù)立法規(guī)范化閘做起。由于咱政治、經(jīng)濟(jì)輸和歷史的原胡因，過去我覆國在稅權(quán)劃敞分方面制定渡的一些帶有耀法律性質(zhì)的膚規(guī)定，在某勁種程度上同視憲法精神相譜抵觸。[眉28]例如酷，國務(wù)院1效993年第完85號文件語規(guī)定，中央哥稅、共享稅堂以及地方稅瞞的立法權(quán)都猶要集中在中閉央，國發(fā)[嶄1993]訊90號文件障規(guī)定，中央須稅和全國統(tǒng)脫一實行的地尿方稅立法權(quán)濕集中在中央而，按照憲法莖的規(guī)定，全與國人大及其谷常委會行使寒國家立法權(quán)沈，上述國務(wù)芹院立法權(quán)事型項的規(guī)定顯娛然違背了憲純法的原則精闊神。同時國灑發(fā)[199攤3]85號怎和90號文竹件規(guī)定的內(nèi)豈容也不一致險，前者包括差共享稅，后裹者不包括共風(fēng)享稅，前者緊包括所有的牙地方稅，后棟者只包括全敞國統(tǒng)一實行館的地方稅。庸至于地方政基府制定的同唱憲法精神不努符的文件更芝是屢見不鮮尿。根據(jù)以上俯情況，當(dāng)務(wù)釣之急是要對填稅權(quán)劃分方跳面的有關(guān)規(guī)磚定加以清理振，凡同憲法秋相抵觸的，龍應(yīng)予以廢止登，同時，考勒慮到現(xiàn)在在躲稅收立法權(quán)換方面既存在僅中央集權(quán)過重多問題，也教存在地方濫小用權(quán)力問題鑒，因此盡早詢在憲法或國宗家基本法律止中對各級政鋪府的稅收立頃法權(quán)限和原袖則加以規(guī)定掠。進(jìn)賦予地承方政府一定陷的稅收立法自權(quán)，其理想撫效果在于，比使地方政府屠擁有根據(jù)當(dāng)燙地公眾的公雪共品需求取射得適當(dāng)來源咬和數(shù)量的稅每收收入、提技供適當(dāng)種類失和數(shù)量公共麥品的能力。前同時，在全貢國范圍內(nèi)建帽立了許多稅盡收與公共品劍的不同組合谷，使得偏好沙不同的公共膀品消費者可因以通過自由句遷徙來滿足好自身的需要列，能漸次形鉆成了地方政友府之間公共新品供給的競盤爭形態(tài)，促抱使地方政府肚改進(jìn)公共物袍品和服務(wù)的每供給效率。治但是，上述卡稅收立法權(quán)榆分權(quán)的理由的實際都隱含評了一個假設(shè)洞，即政府是移無自身利益微的單一整體送，以追求全烤國(或當(dāng)?shù)孛?的福利最模大化為最終矩目標(biāo)。而事迫實上，中央森和地方政府嚴(yán)都是由眾多連部門和官員荒組成的組織饒，各部門和歉官員都有自耍身利益，而憤他們也是理悼性的，也都廳追求自身利索益的最大化招。[29沈]因此，為佳了通過在中栗央和地方之吊間進(jìn)行稅收過立法權(quán)的合得理劃分而實耳現(xiàn)福利最大恥化，應(yīng)當(dāng)有桃必要的民主紗機(jī)制和法律指制度作保障化。跡總之，準(zhǔn)從市場經(jīng)濟(jì)遮的要求來看獵，市場經(jīng)濟(jì)扶是法制經(jīng)濟(jì)犯，有效的政木府間財政關(guān)擦系的正常運腰轉(zhuǎn)必須有健倆全的法律保鹿障。[3型0]當(dāng)前，揉我國的稅法鑼存在著立法灶層次低、稅扒收立法權(quán)行住政化的趨勢魔，針對我國舊稅收法律體很系特別是地昨方稅收法律腐體系有待完臂善的現(xiàn)狀，寧我們必須加肆快立法進(jìn)程版，建立以《訪稅收基本法饑》為統(tǒng)帥和裕指導(dǎo)的結(jié)構(gòu)廣合理、層次藥分明、相互企協(xié)調(diào)、便于約操