我國(guó)土地儲(chǔ)備制度實(shí)證研究

PAGEPAGE6我國(guó)土地儲(chǔ)備制度實(shí)證研究參加研究的還有：顧長(zhǎng)浩（上海市政府法制辦副主任），蔣勤（上海地產(chǎn)集團(tuán)發(fā)展研究部經(jīng)理），馬貝藝（上海市法制辦城建處副處長(zhǎng)），何乃剛（上海地產(chǎn)集團(tuán)發(fā)展研究部），周晶敏（中建律師事務(wù)所律師）。[摘要與告白]自20世紀(jì)90年代中期，通過十余年來的探索和實(shí)踐，土地儲(chǔ)備已經(jīng)逐步成為構(gòu)建我國(guó)新型土地使用制度的重要組成部分。但長(zhǎng)期以來，由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一性的法律法規(guī)等規(guī)范性指導(dǎo)，各地對(duì)土地儲(chǔ)備內(nèi)涵、功能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、儲(chǔ)備范圍、收儲(chǔ)模式和資金來源等方面差異很大，土地儲(chǔ)備的進(jìn)一步發(fā)展遭遇到諸多瓶頸。本課題從我國(guó)土地使用制度改革入手，探源土地儲(chǔ)備誕生的起因和背景，并通過對(duì)十余個(gè)主要城市土地儲(chǔ)備實(shí)踐和運(yùn)作模式的比較，總結(jié)了土地儲(chǔ)備的運(yùn)作成效和現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，將土地儲(chǔ)備納入與現(xiàn)行房地產(chǎn)開發(fā)立項(xiàng)、征地動(dòng)拆遷、規(guī)劃、供地、融資、登記制度進(jìn)行研究，分析其間的沖突與協(xié)調(diào)，并最終從概念規(guī)范、目標(biāo)、功能定位、范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制等方面提出了可行性建議。ABSTRACT:Since1990s,landbankingwasintroducedintoChinaasanattemptduringthereformoflandusesystem.Uptonow,landbankinghasbeinganindispensablepartofit.Duetolackofunitivecriterionandnativelegislation,thereisdiversityoflandbankingmodesindifferentlocalcities.Aseriesofbottleneckshavebeenemergedsuchascapitalshortage,absenceofmechanismetc.Byexploringthebackgroundandcauseoflandbanking,andcomparingland-bankingmodesamongdifferentcities,andanylsingtheconflictsbetweenthelandbankingandthein-effectregulationsofrealestate,layout,financingandregistration,manyfeasibleproposalswerebroughtforwardinthepaper.一、我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的實(shí)踐發(fā)展與實(shí)證分析（一）我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的起源與發(fā)展1.背景自1988年8月上海市首例以招標(biāo)方式出讓土地使用權(quán)——虹橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)26號(hào)簽約——至1991年底，上海共對(duì)外出讓土地使用權(quán)12幅，計(jì)980萬平方米，土地出讓金總收入約8474萬美元和12.15億元人民幣。在這一階段，土地批租主要采取“凈地”方式，即政府通過征地、動(dòng)拆遷等對(duì)土地實(shí)施前期整理開發(fā)后，在對(duì)外實(shí)施批租。這種方式將征地、動(dòng)拆遷等前期整理開發(fā)與房地產(chǎn)開發(fā)分離開來，有利于平衡和處理征地、動(dòng)拆遷過程中的利益關(guān)系，為房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)奠定了良好基礎(chǔ)，但凈地批租要求前期投入很大，這對(duì)于改革開放前期資金短缺、亟需城市建設(shè)的各級(jí)政府來說，難度可想而知。1992年鄧小平同志南方談話后，土地使用制度改革全面推行。上海首次提出利用土地資源，將舊區(qū)改造與商業(yè)設(shè)施改造、涉外房地產(chǎn)開發(fā)結(jié)合起來的改革方案，多渠道、多形式地吸引和籌措國(guó)內(nèi)外資金。海華花園地塊（占地面積1.98公頃，建筑面積92374平方米）就是中國(guó)海外集團(tuán)有限公司與盧灣區(qū)在1992年10月合作開發(fā)的上海市利用外資進(jìn)行舊區(qū)改造的第一幅土地。自此，毛地出讓成為主要形式，土地批租進(jìn)入高峰，土地使用權(quán)大規(guī)模進(jìn)入市場(chǎng)。1993年6月28日，上海市人民政府同意和批轉(zhuǎn)《市建委關(guān)于繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，完善土地批租兩級(jí)管理的請(qǐng)示》。自此，上海以“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”為原則，明確市區(qū)兩級(jí)政府土地批租的權(quán)限，確立了“多頭供地”的格局。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，上海市1992年共批租土地201幅，出讓面積2010公頃上海市建設(shè)委員會(huì)《關(guān)于本市土地批租繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、完善兩級(jí)管理的請(qǐng)示》（上海市建設(shè)委員會(huì)《關(guān)于本市土地批租繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、完善兩級(jí)管理的請(qǐng)示》（滬建研(1993)第365號(hào)）。引自《上海房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀及前景研究報(bào)告》。實(shí)踐證明，廣泛地實(shí)行毛地（也稱“生地”）出讓，不僅推進(jìn)了土地有償使用制度改革，而且大大加快了城市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和舊區(qū)改造的速度，加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，在很大程度上帶動(dòng)了整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為上海城市面貌“一年一個(gè)樣，三年大變樣”做出了積極貢獻(xiàn)。然而，多頭供地、毛地出讓也帶來了很多負(fù)面效應(yīng)：一是：政府缺乏宏觀調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的有效手段。據(jù)上海市房屋土地局統(tǒng)計(jì)，1991年至1995年之間全上海累計(jì)批出住宅建設(shè)用地23.9萬畝，其中市政府批出僅占22.6％。在供地權(quán)分散情形下，土地的過量供應(yīng)與房地產(chǎn)大規(guī)模開發(fā)互為因果，集中應(yīng)市的商品房短期內(nèi)超過市場(chǎng)的有效需求，引起房地產(chǎn)市場(chǎng)震蕩。商品房的銷售率逐年下降，空置率上升，政府缺乏有效的手段調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)。二是：動(dòng)遷矛盾增多，閑置土地量大。絕大多數(shù)土地實(shí)行生地協(xié)議出讓后，一方面，由于動(dòng)拆遷法律法規(guī)規(guī)范的滯后性和缺乏系統(tǒng)性，動(dòng)拆遷過程中難免出現(xiàn)動(dòng)遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、動(dòng)遷補(bǔ)償不到位、動(dòng)遷程序不規(guī)范，甚至強(qiáng)遷等事件發(fā)生，動(dòng)遷矛盾一度成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)之一；另一方面，由于房地產(chǎn)公司或政府公司無力動(dòng)遷，或者城市規(guī)劃的一再變動(dòng)，以及其他一些市場(chǎng)原因，市場(chǎng)上囤積了大量的已批租土地有待消化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2005年6月30日，上海市共有未動(dòng)工建設(shè)2年以上經(jīng)營(yíng)性土地面積1262公頃，其中中心城區(qū)190公頃，郊區(qū)1072公頃鄧旭：鄧旭：“上海閑置土地面積逐年上漲開發(fā)商無心拿新地”，2005年10月12日《國(guó)際金融報(bào)》。2．起步：土地儲(chǔ)備制度在我國(guó)的誕生（1）上海市土地發(fā)展中心。面對(duì)多頭供地、毛地出讓的批租方式所帶來的一系列問題，上海市政府開始了新的探索。1996年11月，上海市土地發(fā)展中心成立，該中心為事業(yè)單位，經(jīng)濟(jì)上實(shí)行獨(dú)立核算、自收自支。1997年上海市房地局、財(cái)政局聯(lián)合頒布的《上海市國(guó)有土地使用權(quán)、收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓試行辦法》，明確提出，實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備之目的在于深化國(guó)有土地使用權(quán)制度改革，增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控力度，盤活存量土地，規(guī)范供地方式，優(yōu)化投資環(huán)境。自1996年到2002年底，上海市土地發(fā)展中心共收購(gòu)儲(chǔ)備土地不足100公頃，這與同期上海全市每年經(jīng)營(yíng)性用地500～600公頃的出讓規(guī)模相比，顯然太小，不足以對(duì)市場(chǎng)形成影響力。究其原因，可能有以下幾個(gè)方面：（1）市場(chǎng)化的運(yùn)作模式受到阻礙。從一開始土發(fā)中心在定位為一個(gè)自收自支的事業(yè)單位的同時(shí)，確立了市場(chǎng)化的運(yùn)作模式。在土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備和出讓方面，市政府并沒有賦予土地發(fā)展中心多少權(quán)力。根據(jù)《上海市國(guó)有土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓試行辦法》，中心收購(gòu)、儲(chǔ)備和出讓土地的具體操作程序和普通的房地產(chǎn)企業(yè)并無二致。（2）缺乏相關(guān)配套措施，與政府部門協(xié)調(diào)困難。土地發(fā)展中心一方面要履行政府賦予的任務(wù)，另一方面無法跳出既有規(guī)章的框框，土地發(fā)展中心與其他相關(guān)單位協(xié)調(diào)關(guān)系并不容易。（3）“兩級(jí)政府，兩級(jí)管理”體制也為土地的收購(gòu)儲(chǔ)備增加了難度。由于多數(shù)新增經(jīng)營(yíng)性用地掌握在區(qū)政府手里，大部分建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批權(quán)和規(guī)劃?rùn)?quán)也分散在各區(qū)，市土地發(fā)展中心在收購(gòu)儲(chǔ)備各區(qū)的土地時(shí)，要保證各區(qū)的“積極性”，市里就很難上收土地的控制權(quán)。（4）土地收購(gòu)資金缺乏。雖然《試行辦法》規(guī)定“收購(gòu)國(guó)有土地使用權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)和土地前期開發(fā)所需的有關(guān)費(fèi)用，由市財(cái)政局多渠道籌措”，但這并不是一個(gè)硬指標(biāo)。市政府很難拿出大量資金用于土地儲(chǔ)備?？傊?，1996年開始的這項(xiàng)“土地儲(chǔ)備”試點(diǎn)，在沒有直接的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的情況下，由于缺乏制度化、系統(tǒng)化的構(gòu)架，缺乏政策的配套環(huán)境，其推進(jìn)的難度很大。（2）杭州市土地儲(chǔ)備中心。1997年8月，杭州市政府正式批準(zhǔn)成立市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)和市土地儲(chǔ)備中心。市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)由副市長(zhǎng)任主任、市政府副秘書長(zhǎng)、市土管局局長(zhǎng)任副主任，市計(jì)委、市經(jīng)委、市城鄉(xiāng)建委、市財(cái)稅局、市規(guī)劃局、市房管局、市土管局、市工行、市建行、市交行、市合作銀行的負(fù)責(zé)人為管委會(huì)委員，主要職責(zé)是研究制定土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓政策規(guī)章、協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系，落實(shí)土地收購(gòu)、儲(chǔ)備資金，確定土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓計(jì)劃或地塊，審查計(jì)劃執(zhí)行和資金運(yùn)作情況，監(jiān)控國(guó)有土地資產(chǎn)的運(yùn)作。市土地儲(chǔ)備中心受市政府委托，接受市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)的監(jiān)管，具體實(shí)施土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓前期開發(fā)準(zhǔn)備工作。1997年10月18日，杭州市政府發(fā)布《關(guān)于建立杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制的通知》（杭政[1997]13號(hào)）。根據(jù)《通知》規(guī)定，市土地儲(chǔ)備中心的主要職責(zé)是：（1）根據(jù)市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)提出的收購(gòu)計(jì)劃，對(duì)企事業(yè)單位需盤活的存量土地和其他需調(diào)整的城市存量土地適時(shí)進(jìn)行收購(gòu)；（2）根據(jù)土地利用和城市總體規(guī)劃以及市場(chǎng)需求，適量?jī)?chǔ)備土地，為增強(qiáng)政府對(duì)土地供應(yīng)的調(diào)控力度服務(wù)；（3）管理由市政府依法收回的違法用地、閑置拋荒土地以及無主土地，并納入儲(chǔ)備土地范圍；（4）多渠道、多途徑籌措資金，在市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督下，加強(qiáng)與各金融機(jī)構(gòu)的配合，管理、運(yùn)作好土地收購(gòu)、儲(chǔ)備的資金；（5）在市政府職能部門的指導(dǎo)下，做好儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)工作，做好對(duì)收購(gòu)、儲(chǔ)備土地的資金測(cè)算平衡、招商洽談以及投放市場(chǎng)的前期準(zhǔn)備，并協(xié)助做好土地出讓的其它準(zhǔn)備工作，同時(shí)搞好綜合統(tǒng)計(jì)，定期向市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)報(bào)告運(yùn)作情況。此外，《通知》中明確了“試點(diǎn)探索、小步啟動(dòng)、適時(shí)收購(gòu)，確保不虧，穩(wěn)妥發(fā)展”的運(yùn)作原則，并確立了到2000年有20％以上的經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)用地通過政府的土地儲(chǔ)備中心供給的工作目標(biāo)。杭州市土地儲(chǔ)備中心最初的業(yè)務(wù)以收購(gòu)和收回兩種方式為主，除收購(gòu)企事業(yè)單位因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需盤活的存量土地，還可將違法用地、閑置拋荒土地及無主地依法收回。隨著中心土地收購(gòu)儲(chǔ)備量的增加，土地收購(gòu)儲(chǔ)備的范圍在不斷擴(kuò)大。1998年６月，杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)決定，將收購(gòu)儲(chǔ)備范圍擴(kuò)大到市區(qū)需盤活的所有土地。1999年11月，杭州市政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化國(guó)有土地有償使用制度改革，推行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣出讓的通知》，明確強(qiáng)調(diào)為加強(qiáng)政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，促進(jìn)市區(qū)國(guó)有存量土地的盤活，凡市區(qū)范圍內(nèi)需要盤活的國(guó)有存量土地以及新增建設(shè)用地中用于商品房開發(fā)的土地，都必須統(tǒng)一納入政府土地儲(chǔ)備庫(kù)。需要進(jìn)行招標(biāo)、拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)的土地，由市土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)實(shí)施該地塊附著物的拆遷和土地出讓的前期準(zhǔn)備工作，實(shí)施“凈地”方式出讓。3、土地儲(chǔ)備制度在全國(guó)全面推行1999年6月，國(guó)土資源部?jī)?nèi)部通報(bào)形式轉(zhuǎn)發(fā)《杭州市土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》和《青島市人民政府關(guān)于建立土地儲(chǔ)備制度的通知》，向全國(guó)推廣杭州、青島經(jīng)驗(yàn)。2001年4月30日《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（15號(hào)文）中明確提出：“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府實(shí)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度”。在2001年12月召開的全國(guó)土地資產(chǎn)管理工作會(huì)議以及2005年舉辦的以“經(jīng)營(yíng)土地、經(jīng)營(yíng)城市”為主題的第八期國(guó)土資源管理市長(zhǎng)研討班上，國(guó)土資源部要求各地落實(shí)15號(hào)文件精神，積極推進(jìn)土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作的開展。土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作在全國(guó)各地得到迅速發(fā)展。①各地紛紛建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)數(shù)量迅速增加，儲(chǔ)備規(guī)模不斷擴(kuò)大。2005年初統(tǒng)計(jì)顯示的土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)1700余家，累計(jì)收購(gòu)?fù)恋乜偯娣e超過230萬畝，投入收購(gòu)?fù)恋乜傎M(fèi)用達(dá)1965億元。通過土地開發(fā)整理，已使64萬畝“生地”變?yōu)椤笆斓亍?，投入開發(fā)整理總費(fèi)用達(dá)741億元李和欲：“國(guó)土資源部：全國(guó)收購(gòu)?fù)恋爻^230萬畝”，2005年2月24日《東方早報(bào)》。。到2006年，全國(guó)已成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)累計(jì)2000多家，其中中東部地區(qū)8成以上的土地主管部門成立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在西部地區(qū)李和欲：“國(guó)土資源部：全國(guó)收購(gòu)?fù)恋爻^230萬畝”，2005年2月24日《東方早報(bào)》。參見《杭州土地儲(chǔ)備和交易管理制度建設(shè)研討會(huì)綜述》，2006年7月5日《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》。（二）土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生的原因分析土地儲(chǔ)備制度的產(chǎn)生，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的環(huán)境下的一項(xiàng)創(chuàng)新，分析其產(chǎn)生的原因，主要有以下幾方面：1.深化土地使用制度改革、探索新的土地供應(yīng)方式，是產(chǎn)生土地儲(chǔ)備制度的根本原因1992年以后大規(guī)模的毛地批租解決了當(dāng)時(shí)上海舊城改造中前期房屋拆遷安置、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入的問題，使城市建設(shè)進(jìn)程大大加快，為20世紀(jì)90年代上海城市建設(shè)“一年一變樣，三年大變樣”提供了強(qiáng)勁的資金動(dòng)力。但毛地批租除了所固有的缺陷以外，還帶來了權(quán)力尋租和行政主導(dǎo)、甚至領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志主導(dǎo)出讓過程的濫用權(quán)力現(xiàn)象，無法形成一級(jí)土地市場(chǎng)合理、有序的供應(yīng)秩序。面對(duì)毛地出讓和按建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)用地帶來的一系列問題，特別是在政府要求積極推進(jìn)土地使用權(quán)“招（標(biāo)）拍（賣）掛（牌）”方式公開出讓的情勢(shì)，深化土地使用制度改革是必然也是必須的。而土地儲(chǔ)備制度的誕生，正是這樣的一種探索：政府通過收購(gòu)、回收、置換、征地等方式在收回土地、完成了房屋拆遷和土地平整工作，將國(guó)有土地使用權(quán)的毛地出讓改變?yōu)閮舻爻鲎尯螅賹⑼恋厥褂脵?quán)出讓給土地使用權(quán)人，為改變土地供應(yīng)方式提供了制度條件，有利于形成公正、公平、公開的土地使用權(quán)出讓一級(jí)市場(chǎng)秩序，有利于消除和制止土地使用權(quán)出讓中的權(quán)力濫用和尋租腐敗。2．推動(dòng)舊區(qū)改造和盤活國(guó)企改革中的土地存量資產(chǎn)，是推動(dòng)土地儲(chǔ)備制度誕生的催化劑城市改造是永恒的主題。實(shí)踐證明，通過毛地批租由開發(fā)商推動(dòng)舊區(qū)改造矛盾重重，舊區(qū)改造需要政府的參與、支持并發(fā)揮主導(dǎo)作用。在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革改制過程中，如何盤活國(guó)有企業(yè)的存量土地，支持企業(yè)由市中心區(qū)向市郊工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)移，也成為政府必須考慮并解決的問題。上世紀(jì)90年代初，國(guó)有企業(yè)憑借手中擁有的以行政劃撥拿到的土地，自行聯(lián)建（即合作建房）或轉(zhuǎn)讓土地，獲取土地或開發(fā)收益，此舉存在很多弊端：一是能夠開發(fā)或轉(zhuǎn)讓的土地是可構(gòu)成獨(dú)立開發(fā)單元的經(jīng)營(yíng)性土地，對(duì)于一些零星的或規(guī)劃為公益用地的土地，是無法變現(xiàn)的；二是由于制度不完善，容易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛，也使國(guó)有土地應(yīng)得收益不能充分實(shí)現(xiàn)。因此，建立統(tǒng)一的有形市場(chǎng)，以政府或政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一打包收購(gòu)國(guó)有企業(yè)改革改制過程中需要盤活的土地，既確保國(guó)有企業(yè)及時(shí)拿到變現(xiàn)資金，也有利于將這些土地資源納入政府統(tǒng)一調(diào)控的范圍，減低土地隱形市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備制度在很大程度上適應(yīng)和滿足了這種要求。3．土地儲(chǔ)備制度的構(gòu)建是城市經(jīng)營(yíng)理念在土地資產(chǎn)管理中的具體體現(xiàn)城市經(jīng)營(yíng)（或稱“經(jīng)營(yíng)城市”）作為一種理念，自20世紀(jì)90年代中期開始，在我國(guó)非常盛行。其要旨是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過市場(chǎng)化運(yùn)作，綜合運(yùn)用城市土地資本、地域空間和其它經(jīng)濟(jì)要素，盤活城市資源，并通過高效的城市管理，從整體上運(yùn)作城市經(jīng)濟(jì)，改善城市環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源配置在容量結(jié)構(gòu)和秩序上的最大化和最優(yōu)化，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。搞好城市國(guó)有土地資本運(yùn)營(yíng)，開發(fā)和盤活城市土地資源自然成為政府經(jīng)營(yíng)城市的首要之選和主要手段之一。所謂城市國(guó)有土地資本運(yùn)營(yíng)，就是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，圍繞城市經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，政府以土地所有者代表的身份，用經(jīng)營(yíng)手段運(yùn)作土地資本，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和土地資本效益的最大化。李津逵：《城市經(jīng)營(yíng)的十大抉擇》。毫無疑問，各地方政府探索建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，實(shí)行土地公開招標(biāo)拍賣出讓，正是城市經(jīng)營(yíng)理念的影響之下的一項(xiàng)重要措施。李津逵：《城市經(jīng)營(yíng)的十大抉擇》。政府經(jīng)營(yíng)土地資源的方式是多樣的，既可以開發(fā)荒灘和廢棄的土地，也可以收回閑置的土地，又可以收購(gòu)破產(chǎn)企業(yè)已貶值的國(guó)有劃撥土地，以及低效益使用的土地，并通過整理、開發(fā)和重新規(guī)劃，使存量土地資產(chǎn)升值。土地儲(chǔ)備即是由城市政府授權(quán)成立經(jīng)營(yíng)土地的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)（事業(yè)或企業(yè)法人），并先注一定的資金，對(duì)全市的土地實(shí)行統(tǒng)一收購(gòu)、統(tǒng)一規(guī)劃使用功能、統(tǒng)一招投標(biāo)與拍賣，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市土地的一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。市政府手中有了地，也就有了按規(guī)劃配置土地的實(shí)權(quán)，可以根據(jù)舊城改造、生產(chǎn)、生活用地的各種需求，做到對(duì)城市建設(shè)用地的統(tǒng)一征收、統(tǒng)一收回、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一監(jiān)督管理，從而使土地的管理由無序轉(zhuǎn)化為有序，促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置，確保土地資產(chǎn)保值增值，實(shí)現(xiàn)國(guó)土效益最大化。從這一意義上講，土地儲(chǔ)備的運(yùn)作過程就是土地資產(chǎn)升值的過程。（三）各地土地儲(chǔ)備發(fā)展和運(yùn)作實(shí)證比較本文選取了上海、北京、天津、重慶、杭州、廣州、深圳、武漢、青島、大連、廈門、蘇州、西安、南京等十余個(gè)具有代表性的城市土地儲(chǔ)備進(jìn)行比較分析，試圖總結(jié)出一些特點(diǎn)：1．機(jī)構(gòu)設(shè)置表1土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)比表機(jī)構(gòu)名稱隸屬關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是否兼具職能運(yùn)作方式土地部門市政府整理交易征地上海市土地儲(chǔ)備中心土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組與地產(chǎn)集團(tuán)“兩塊牌子、一套班子”杭州市土地儲(chǔ)備中心√土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)合署北京市土地整理儲(chǔ)備中心√土地收購(gòu)儲(chǔ)備聯(lián)席會(huì)議√√天津市土地整理中心√土地資產(chǎn)管理委員會(huì)√武漢市整理儲(chǔ)備中心√土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)√重慶市地產(chǎn)集團(tuán)√√事業(yè)單位企業(yè)化運(yùn)作廈門市土地開發(fā)總公司√√深圳市土地儲(chǔ)備中心√廣州市土地開發(fā)中心√合署青島市土地儲(chǔ)備中心√土地儲(chǔ)備領(lǐng)導(dǎo)小組合署大連市土地儲(chǔ)備交易中心√房地產(chǎn)開發(fā)管理領(lǐng)導(dǎo)小組√蘇州市土地儲(chǔ)備中心√西安市土地儲(chǔ)備中心√南京市土地儲(chǔ)備中心√如表1所示，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)有三，一是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為事業(yè)單位法人；二是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)大多隸屬國(guó)土資源部門，部分城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)直屬市政府，即使土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是分離于國(guó)土資源管理部門之外設(shè)置，其與國(guó)土資源管理部門也有著千絲萬縷的關(guān)系；三是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)兼具土地整理、土地交易甚至征地管理職能或合署辦公。2．領(lǐng)導(dǎo)管理體制各地土地儲(chǔ)備的領(lǐng)導(dǎo)管理體制并不完全相同，主要有三種模式：第一種：由國(guó)土資源管理部門作為主管部門，如深圳、西安、重慶、廣州、廈門等地。這一模式為許多省級(jí)政府出臺(tái)的規(guī)范文件所采納。第二種：國(guó)土資源管理部門與專門委員會(huì)（或領(lǐng)導(dǎo)小組）雙重管理，即土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)除在業(yè)務(wù)上受國(guó)土資源管理部門的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)外，在市政府層面上設(shè)有土地管理領(lǐng)導(dǎo)小組管理委員會(huì)或聯(lián)席會(huì)議等類似機(jī)構(gòu)，如上海、北京、天津、杭州、青島、大連、武漢、鄭州等地，并一般由市長(zhǎng)或主管副市長(zhǎng)牽頭，規(guī)劃、房地、財(cái)政、建設(shè)、發(fā)改委等相關(guān)部門參與。第三種：土地儲(chǔ)備工作直接由市政府或?qū)ｉT領(lǐng)導(dǎo)小組主管。比如大連。實(shí)際上，無論是哪一種管理體制，土地儲(chǔ)備工作都離不開國(guó)土資源管理部門的指導(dǎo)和支持。同時(shí)，還需要各相關(guān)部門的支持。3．區(qū)域范圍如表2所示，上述十余城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的設(shè)置及管轄的區(qū)域范圍的界定，可以分為三種情況：第一種：在劃定的市區(qū)范圍內(nèi)只設(shè)立一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)市區(qū)范圍內(nèi)的土地實(shí)施收購(gòu)儲(chǔ)備除明確規(guī)定個(gè)別開發(fā)區(qū)或特殊區(qū)域外。這種模式是最為普遍的，如杭州、青島、重慶、大連、廈門、武漢、天津、蘇州、深圳等。第二種：在設(shè)立市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的同時(shí)，所屬各區(qū)縣（或特定功能區(qū)）也可設(shè)立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，作為市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)，受市儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的委托，在本區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備和前期開發(fā)工作，在業(yè)務(wù)上受市儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督。比如北京、廣州。上述兩種模式雖然略有區(qū)別，但由于第二種模式區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性，實(shí)質(zhì)上都是在市區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的收儲(chǔ)和開發(fā)。從土地管理的體制上看，這兩種模式都是以土地垂直管理為前提的。表2土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管轄范圍比較主要儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名稱負(fù)責(zé)儲(chǔ)備范圍該區(qū)域范圍內(nèi)有無其他儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)兩者關(guān)系杭州市土地儲(chǔ)備中心市區(qū)范圍北京市土地整理儲(chǔ)備中心城四區(qū)國(guó)有土地和朝、海、豐、石四個(gè)近郊區(qū)及十個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣內(nèi)中央及市屬企事業(yè)單位國(guó)有土地各區(qū)縣、重點(diǎn)功能區(qū)設(shè)分中心分中心受市中心委托，承擔(dān)土地整理、儲(chǔ)備工作天津市土地整理中心全市范圍濱海新區(qū)土地整理儲(chǔ)備中心（新區(qū)管委會(huì)和市國(guó)土房管局共同組建）武漢市土地整理儲(chǔ)備中心市內(nèi)七區(qū)（江岸、江漢、硚口、漢陽、武昌、青山、洪山）在上述七區(qū)之外，在上述七區(qū)之外，東西湖、漢南、蔡甸、江夏、黃陂、新洲區(qū)以及武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)另設(shè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，受市土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。重慶市地產(chǎn)集團(tuán)2600平方公里主城區(qū)市區(qū)范圍內(nèi)各區(qū)不設(shè)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，郊縣自行儲(chǔ)備廈門市土地開發(fā)總公司市內(nèi)六區(qū)（開元、思明、湖里、鼓浪嶼、集美、杏林）無深圳市土地儲(chǔ)備中心全市范圍無廣州市土地開發(fā)中心除國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)外的全部市區(qū)范圍區(qū)設(shè)土地開發(fā)中心受市中心委托，以市中心名義，負(fù)責(zé)本區(qū)范圍的土地儲(chǔ)備青島市土地儲(chǔ)備中心市內(nèi)四區(qū)（市南、市北、四方、李滄）無大連市土地儲(chǔ)備交易中心市內(nèi)四區(qū)（中山、西崗、沙河口、甘井子）無蘇州市土地儲(chǔ)備中心市區(qū)范圍（蘇州工業(yè)園區(qū)除外）無上海市土地儲(chǔ)備中心可在全市范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備各區(qū)縣設(shè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)；經(jīng)批準(zhǔn)特定區(qū)域內(nèi)設(shè)專門儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)無明確指導(dǎo)和隸屬關(guān)系第三種：市政府設(shè)立市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，可在全市范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備，同時(shí)各區(qū)縣也設(shè)立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在本區(qū)縣范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備。經(jīng)市政府批準(zhǔn)，在特定區(qū)域范圍內(nèi)可設(shè)立專門機(jī)構(gòu)實(shí)施土地儲(chǔ)備。市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與各區(qū)縣土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和專門土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之間，并沒有明確的隸屬或指導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系，市區(qū)可單獨(dú)或聯(lián)手實(shí)施土地儲(chǔ)備。這就是上海模式。在這種模式下，由于市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)缺乏明確的排他性的儲(chǔ)備土地范圍，而各區(qū)縣的土地管理權(quán)很大程度上取決于區(qū)政府及其土地管理部門，因此實(shí)現(xiàn)市域范圍內(nèi)土地統(tǒng)一管理、統(tǒng)一開發(fā)比較困難。4．儲(chǔ)備土地類型儲(chǔ)備土地類型實(shí)質(zhì)是指哪些土地可以或應(yīng)當(dāng)納入土地儲(chǔ)備。最初可儲(chǔ)備的土地類型較少，主要限定在舊區(qū)改造、國(guó)有企業(yè)“退二進(jìn)三”、政府收回土地等存量土地。2000年以后，逐漸將土地儲(chǔ)備的范圍擴(kuò)大至全部市區(qū)存量土地及新增建設(shè)用地。從現(xiàn)行各地土地儲(chǔ)備的規(guī)范性文件和運(yùn)作實(shí)踐來看，各地土地儲(chǔ)備的范圍大同小異，一般來說下列范圍：（1）城市土地，包括通過舊區(qū)改造、企業(yè)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要盤活或收回的土地、依法收回或收購(gòu)的其他城市存量建設(shè)用地；（2）新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，包括已規(guī)劃或擬轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的國(guó)有農(nóng)用地、擬征收后實(shí)施出讓的原農(nóng)村集體土地。但是，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性用地，包括明確今后以劃撥形式獲取的建設(shè)用地、公益性建設(shè)用地、工業(yè)用地，以及可預(yù)見時(shí)限內(nèi)不能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地、林業(yè)用地、未利用地，是否需要納入儲(chǔ)備范圍，各有不同。大多數(shù)地方僅規(guī)定土地儲(chǔ)備的范圍主要限于“建設(shè)用地”，包括存量和增量土地，并未對(duì)是否“經(jīng)營(yíng)性”作出嚴(yán)格限定。但也有部分城市在規(guī)范性文件中對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地做了明確規(guī)定，如：《上海土地儲(chǔ)備辦法》明確提出土地儲(chǔ)備范圍應(yīng)當(dāng)包括“擬轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的原國(guó)有農(nóng)用地、擬調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的原劃撥國(guó)有土地”；《武漢市土地儲(chǔ)備管理辦法》在儲(chǔ)備范圍中明確了“依法征用后用于商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目新增建設(shè)用地”；《北京市人民政府批轉(zhuǎn)市國(guó)土房管局關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理建立土地儲(chǔ)備制度意見的通知》中明確了“新征建設(shè)用地中用于經(jīng)營(yíng)性開發(fā)的土地”；《深圳市土地儲(chǔ)備管理辦法》第八條關(guān)于“政府收購(gòu)的土地”范圍中也特別提出了“因城市規(guī)劃調(diào)整，非經(jīng)營(yíng)性用地……改為商業(yè)、住宅、辦公、酒店等經(jīng)營(yíng)性用途需要收購(gòu)的”土地。工業(yè)用地及公益性用地是否納入儲(chǔ)備，比較含糊。廣州提出需要對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行儲(chǔ)備。武漢、青島則較明確地將公益用地納入儲(chǔ)備范圍。北京將以劃撥方式取得的國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地、國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，以及綠化隔離地區(qū)建設(shè)用地，排除在土地儲(chǔ)備范圍之外。對(duì)于非建設(shè)用地是否需要納入儲(chǔ)備，也存有不同。大部分地方未明確將規(guī)劃無法確定改為建設(shè)用地的農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)用地、未利用地等納入儲(chǔ)備范圍。有的城市則作了排除性規(guī)定，如深圳“規(guī)劃已確定為農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)用地、城市公園、郊野公園、水庫(kù)、水源保護(hù)區(qū)、河道及海堤管理范圍內(nèi)的土地，并已確定移交給政府相關(guān)部門管理的，不納入土地儲(chǔ)備?！钡虾┩繃鷫ǔ申懖⒔?jīng)驗(yàn)收合格的土地納入儲(chǔ)備范圍。從各地實(shí)際運(yùn)作的情況看，出于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須招拍掛公開出讓的要求以及確保政府土地收益的考慮，偏重對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的儲(chǔ)備，除非政府明確要求或出于特定需要，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)才對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、公益綠化或工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行儲(chǔ)備。5．收儲(chǔ)方式各地出臺(tái)的規(guī)范性文件一般都對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)獲得土地的方式做了規(guī)定，但并不完全一致。主要方式有：（1）收購(gòu)。對(duì)于收購(gòu)的界定和適用，各地差異較大。如杭州主要是指對(duì)企業(yè)改革改制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及搬遷、破產(chǎn)解散等需盤活的企業(yè)原使用的國(guó)有土地或其他原國(guó)有劃撥土地進(jìn)行收購(gòu)補(bǔ)償后，納入儲(chǔ)備；而有些地方將儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在舊區(qū)改造中對(duì)原居民或其他單位進(jìn)行補(bǔ)償也包含在收購(gòu)方式之內(nèi)；另有一些城市還規(guī)定了政府的“優(yōu)先購(gòu)買權(quán)”，如海南、深圳、山東、西安等。（2）收回。包括政府依法對(duì)已出讓但未按規(guī)定開發(fā)的土地進(jìn)行收回，因土地使用期限屆滿依法收回，以及為公共利益需要使用的公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)用地等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的土地等。實(shí)際運(yùn)作中較多的是閑置土地的收回，如廣州，至2006年10月已經(jīng)收回土地達(dá)2317公頃之多。有償還是無償收回，各地有不同的規(guī)定和做法，《安徽省國(guó)有土地儲(chǔ)備辦法》則分別規(guī)定了適用有償和無償?shù)那闆r。（3）征地。主要是對(duì)已規(guī)劃為（或擬轉(zhuǎn)為）建設(shè)用地的農(nóng)村集體土地進(jìn)行征用并在拆遷安置補(bǔ)償后納入儲(chǔ)備。實(shí)際操作中，主要限定在規(guī)劃已基本明確屬經(jīng)營(yíng)性用地性質(zhì)的農(nóng)村集體土地，經(jīng)計(jì)劃立項(xiàng)、規(guī)劃定點(diǎn)，由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施征地拆遷。（4）置換。土地置換是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，以調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局為目標(biāo)，以土地的適宜性為依據(jù)，通過異地調(diào)整，使不符合土地利用總體規(guī)劃布局或低效利用的土地符合土地利用整體布局，最大限度地提高土地利用率。土地儲(chǔ)備過程中，對(duì)一些位置分散的空閑地、閑置土地和市區(qū)工業(yè)工地及其他低效利用土地，通過異地調(diào)整，予以盤活利用。隨著對(duì)土地儲(chǔ)備認(rèn)識(shí)的不斷提升，實(shí)踐中逐漸強(qiáng)化儲(chǔ)備與城市規(guī)劃、土地利用和中長(zhǎng)期開發(fā)之間的聯(lián)系，改變即收即賣。在城市規(guī)劃基礎(chǔ)上，根據(jù)儲(chǔ)備土地利用和上市供應(yīng)的時(shí)間，將土地儲(chǔ)備做了類型劃分，如廣州分為規(guī)劃儲(chǔ)備、紅線儲(chǔ)備、實(shí)物儲(chǔ)備；青島區(qū)分為：規(guī)劃儲(chǔ)備、計(jì)劃儲(chǔ)備、實(shí)物儲(chǔ)備。雖然叫法略有差異，但這種區(qū)分實(shí)質(zhì)上是以城市區(qū)域范圍內(nèi)的全部可儲(chǔ)備土地納入儲(chǔ)備為前提，將長(zhǎng)遠(yuǎn)期利用（一般五年以上）的土地列為規(guī)劃儲(chǔ)備，將中期即將利用（五年內(nèi)可供應(yīng)）的土地納入計(jì)劃儲(chǔ)備（或稱紅線儲(chǔ)備），將近期即將出讓的土地，根據(jù)年度供應(yīng)計(jì)劃和儲(chǔ)備計(jì)劃納入實(shí)物儲(chǔ)備（或稱供給型儲(chǔ)備）。6．資金籌措和管理拓展土地儲(chǔ)備資金來源，是推進(jìn)土地儲(chǔ)備持續(xù)發(fā)展的保障。各主要城市在其有關(guān)土地儲(chǔ)備的政府規(guī)章和相關(guān)政策中，都對(duì)土地儲(chǔ)備資金的籌措和管理作了規(guī)定，建立土地儲(chǔ)備基金（或?qū)ｍ?xiàng)資金），實(shí)行專戶管理，財(cái)政和審計(jì)監(jiān)督?？偟膩碚f，土地儲(chǔ)備資金籌措渠道和來源包括以下幾個(gè)方面：（1）資本金，即政府在儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成立之時(shí)撥付的注冊(cè)資金。這一部分資金實(shí)際上都比較小，如杭州市初期注入2000萬元，廈門市1400萬元，青島市2000萬元，北京市1億元，重慶地產(chǎn)集團(tuán)最多為20億元。（2）政府財(cái)政撥款。加強(qiáng)政府財(cái)政支持，是土地儲(chǔ)備的政府授權(quán)或委托行為特質(zhì)決定的，是推動(dòng)土地儲(chǔ)備發(fā)展的基石。各地政府在相關(guān)文件和會(huì)議中也作了強(qiáng)調(diào)，但由于大多數(shù)政府都面臨著城市發(fā)展資金相對(duì)短缺的困境，財(cái)政撥款大都難以充分兌現(xiàn)。（3）儲(chǔ)備土地出讓收益。即儲(chǔ)備土地在完成前期開發(fā)并上市供應(yīng)后的出讓收益，按照一定的比例返還給儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或納入儲(chǔ)備專項(xiàng)資金賬戶，用作彌補(bǔ)土地儲(chǔ)備前期開發(fā)成本及滾動(dòng)開發(fā)。這一部分資金的比例和歸還方式，各地規(guī)定差異較大。如《上海土地儲(chǔ)備辦法》規(guī)定：儲(chǔ)備地塊出讓所得的價(jià)款中……屬于土地前期開發(fā)費(fèi)用的部分（占出讓總價(jià)款的70%），由受讓人支付給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，并在扣除土地儲(chǔ)備的成本開支和管理費(fèi)用后，納入土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金。青島市政府《關(guān)于經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓有關(guān)問題的通知》規(guī)定，從2002年起，每年從土地出讓凈收益中提取10％－15％，專項(xiàng)用于補(bǔ)充和增加市土地儲(chǔ)備周轉(zhuǎn)資金。杭州的做法則是，土地儲(chǔ)備中心在土地出讓后，收取中標(biāo)價(jià)的45％作為投入資金的回收（也有個(gè)別地塊因拆遷成本過高而按實(shí)列支開發(fā)成本）?！吨貞c市國(guó)有土地儲(chǔ)備整治管理辦法》第22條則明確：儲(chǔ)備整治的土地，有土地管理部門組織出讓后所得的綜合價(jià)金，扣除應(yīng)支付的土地儲(chǔ)備整治成本后的10%，作為土地儲(chǔ)備整治發(fā)展專項(xiàng)資金存入土地儲(chǔ)備整治資金專戶。值得注意的是，隨著《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）的發(fā)布和實(shí)施，中央政府加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的收支管理，明確將土地出讓收支全額納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。同時(shí)由財(cái)政部門從繳入地方國(guó)庫(kù)的土地出讓收入中，劃出一定比例，用于建立國(guó)有土地收益基金，實(shí)行分賬核算，主要用于土地收購(gòu)儲(chǔ)備。應(yīng)當(dāng)說，《通知》的規(guī)定與之前各地政府在土地出讓收入管理和使用上擁有的較大自主決定權(quán)是有較大差別的。（4）儲(chǔ)備土地運(yùn)作收益。這是指儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)已經(jīng)收購(gòu)儲(chǔ)備但暫不上市供應(yīng)的土地（及地上建筑），通過出租等方式進(jìn)行臨時(shí)利用而獲取的收益。這部分收益很小。（5）各類貸款資金。貸款實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為各地土地儲(chǔ)備的主要資金來源。據(jù)中國(guó)人民銀行2005年一份報(bào)告顯示，到2005年一季度末政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)貸款余額達(dá)到950億元，幾乎占到地產(chǎn)開發(fā)貸款的一半陳紅艷“國(guó)土部：土地儲(chǔ)備制度將發(fā)生重大變革”，載2006年7月19日《中國(guó)樓市》。。土地儲(chǔ)備貸款一般分為：①商業(yè)銀行貸款，這是目前大部分儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)獲取貸款的主要方式，雖然政策規(guī)定貸款必須以抵押為條件，但具體操作中很多商業(yè)銀行貸款主要采用授信并輔以信用擔(dān)?；蛘畵?dān)保函。②政策性銀行貸款，主要是國(guó)家開發(fā)銀行貸款。2003年6月，國(guó)家開發(fā)銀行天津市分行與天津市土地整理中心簽訂合同，開發(fā)銀行向天津市中心城區(qū)及毗鄰中心城區(qū)土地資源開發(fā)、中心城區(qū)快速路工程、地鐵工程、海河兩岸綜合開發(fā)、城區(qū)綠化工程等項(xiàng)目提供500億元人民幣的貸款，期限15年。這是新中國(guó)金融史上數(shù)額最大的單筆貸款?！皣?guó)家開發(fā)銀行投向天津市500億元”，人民網(wǎng)2003年6月6日。該授信貸款是以市土地整理中心的特別所有權(quán)質(zhì)押方式，拿可出讓的陳紅艷“國(guó)土部：土地儲(chǔ)備制度將發(fā)生重大變革”，載2006年7月19日《中國(guó)樓市》。“國(guó)家開發(fā)銀行投向天津市500億元”，人民網(wǎng)2003年6月6日。（6）其他資金。近幾年，天津、武漢、鄭州、哈爾濱、西安等地方開始探索通過信托方式進(jìn)行市場(chǎng)融資。經(jīng)過多年的運(yùn)作，一些城市土地儲(chǔ)備資金正朝著良性循環(huán)的方向發(fā)展，在大批儲(chǔ)備土地出讓上市后，部分收益被納入到土地儲(chǔ)備資金的總盤子中來，所占的比重逐步提高，并成為土地儲(chǔ)備資金有效循環(huán)的源泉。杭州市土地儲(chǔ)備中心自1997年成立到2005年10月末，累計(jì)收購(gòu)、征用、拆遷土地35694畝，合同投入資金234.5億元，累計(jì)推出土地12171畝，合同收回資金220.4億元，中心貸款余額為13.9億元。7．規(guī)劃計(jì)劃強(qiáng)調(diào)規(guī)劃與計(jì)劃管理，編制土地儲(chǔ)備供應(yīng)計(jì)劃，是城市土地儲(chǔ)備有序運(yùn)作的重要保證。各地政府規(guī)范性文件中都明確強(qiáng)調(diào)：要依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，編制土地儲(chǔ)備規(guī)劃和計(jì)劃。然而，由于各地土地儲(chǔ)備模式和規(guī)模不同，土地儲(chǔ)備規(guī)劃和計(jì)劃編制的規(guī)模和詳細(xì)程度也存有差異。如武漢、天津、廣州、蘇州、南京等地都將編制土地儲(chǔ)備計(jì)劃作為推進(jìn)土地儲(chǔ)備運(yùn)作的重要內(nèi)容和保障，并且將年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的編制與土地利用規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)性土地供應(yīng)計(jì)劃相銜接。廣州和南京更是花大力氣制定或擬制定2010年土地儲(chǔ)備規(guī)劃甚至遠(yuǎn)景規(guī)劃。8．儲(chǔ)備土地供應(yīng)理順土地儲(chǔ)備與土地供應(yīng)環(huán)節(jié)的銜接，并將土地儲(chǔ)備納入土地供應(yīng)的必要環(huán)節(jié)，是土地儲(chǔ)備的必然出路。從各地實(shí)踐來看，由于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)大多隸屬于國(guó)土資源管理部門或直接受其指導(dǎo)，甚至土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地供應(yīng)或交易中心、征地辦公室合署，有利于土地儲(chǔ)備與土地供應(yīng)的銜接。同時(shí)，通過制定具體的土地供應(yīng)和儲(chǔ)備計(jì)劃，將儲(chǔ)備土地的供應(yīng)納入總體出讓計(jì)劃。天津市規(guī)定土地利用計(jì)劃指標(biāo)分解向土地整理儲(chǔ)備項(xiàng)目?jī)A斜；廣州、深圳、青島、石家莊等地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地先納入儲(chǔ)備后實(shí)施公開出讓；武漢、天津、杭州、重慶、北京等城市儲(chǔ)備土地也已經(jīng)成為全市經(jīng)營(yíng)性土地供應(yīng)的主要來源。9．一級(jí)開發(fā)在儲(chǔ)備土地入庫(kù)之后出讓之前，通過動(dòng)拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等前期開發(fā)整理，實(shí)現(xiàn)毛地向凈地的轉(zhuǎn)化，是土地儲(chǔ)備的重要內(nèi)容。絕大多數(shù)城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)納入儲(chǔ)備的土地采取委托方式進(jìn)行前期開發(fā)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)則通過獨(dú)立或聯(lián)合（區(qū)政府或區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)）成立指揮部或項(xiàng)目公司，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的管理。但資金壓力、運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)均由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。隨著土地儲(chǔ)備機(jī)制的不斷完善，各地土地一級(jí)開發(fā)不斷創(chuàng)新。（1）強(qiáng)調(diào)規(guī)劃控制，突出區(qū)域開發(fā)。實(shí)踐中，規(guī)劃儲(chǔ)備已經(jīng)成為諸多城市土地儲(chǔ)備的重要方式。同時(shí)，區(qū)域開發(fā)（或稱大型地塊開發(fā)）也是許多城市土地儲(chǔ)備運(yùn)作的重中之重，如重慶的大學(xué)城、廣州的琶洲、金沙洲、員村、珠江新城四個(gè)地塊的成片開發(fā)，北京的奧運(yùn)村等。區(qū)域開發(fā)不僅有利于規(guī)劃控制，而且有利于政府綜合平衡征地和動(dòng)拆遷補(bǔ)償。（2）探索土地一級(jí)開發(fā)市場(chǎng)化新模式，強(qiáng)化項(xiàng)目管理。北京提出了“抓兩頭，放中間”，即政府抓土地規(guī)劃計(jì)劃和出讓，放開中間的土地一級(jí)開發(fā)環(huán)節(jié)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，企業(yè)參與，市區(qū)縣聯(lián)手推進(jìn)土地儲(chǔ)備開發(fā)，從而形成土地一級(jí)開發(fā)的兩種模式：一種是儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)繼續(xù)作為主體自籌資金，招標(biāo)企業(yè)協(xié)助管理，企業(yè)提取2％的管理費(fèi)，另一種是通過招投標(biāo)確定企業(yè)，并由企業(yè)自帶資金進(jìn)行一級(jí)開發(fā)，企業(yè)獲取不高于8％的利潤(rùn)回報(bào)。這種方式在實(shí)踐中收到了不錯(cuò)的效果，使得北京土地儲(chǔ)備的規(guī)模的一段時(shí)間內(nèi)得以迅速擴(kuò)大。自2006開始，武漢市也開始探索吸納社會(huì)資金投資土地儲(chǔ)備一級(jí)開發(fā)模式，引進(jìn)社會(huì)機(jī)構(gòu)從事儲(chǔ)備土地的投融資、拆遷和整理。廣州市土地開發(fā)中心則在一些大型項(xiàng)目中實(shí)行項(xiàng)目管理，滾動(dòng)開發(fā)的運(yùn)作模式，也就是土地出讓后的收益經(jīng)審批可以再投入開發(fā)項(xiàng)目中，前期資金不足可以申請(qǐng)貸款，進(jìn)行滾動(dòng)開發(fā)。應(yīng)當(dāng)說，良好的土地一級(jí)開發(fā)模式，在很大程度上也緩解了土地儲(chǔ)備資金的壓力。綜合上述內(nèi)容，我們不難發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，突出土地儲(chǔ)備的政府授權(quán)或委托行為特征，是土地儲(chǔ)備得以較快發(fā)展的首要因素。畢竟，在現(xiàn)行法律制度缺位情形下，沒有政府強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)和政策指導(dǎo)，土地儲(chǔ)備運(yùn)作諸環(huán)節(jié)是很難走通走順的。（四）土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作成效和現(xiàn)實(shí)意義1.推動(dòng)建設(shè)用地供應(yīng)方式轉(zhuǎn)變，不斷完善政府土地供應(yīng)制度國(guó)有土地使用權(quán)由毛地出讓改變?yōu)閮舻爻鲎尅谑栈赝恋?、完成了房屋拆遷和土地平整工作后再將土地使用權(quán)出讓給土地使用權(quán)人，有利于形成公正、公平、公開的土地一級(jí)市場(chǎng)秩序，有利于消除和制止土地使用權(quán)出讓中的權(quán)力濫用和尋租腐敗。土地儲(chǔ)備的實(shí)施為改變土地供應(yīng)方式提供了制度條件，在推進(jìn)供地方式從協(xié)議出讓向招標(biāo)、拍賣、掛牌公開出讓方式轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，起到了有力的推動(dòng)和保障作用。土地儲(chǔ)備制度的實(shí)踐，實(shí)際上是在新的變化了的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件下的凈地出讓的復(fù)歸，是螺旋式上升的復(fù)歸，是在新觀念認(rèn)識(shí)、新機(jī)制探索、新供應(yīng)秩序形成中的復(fù)歸，而不是簡(jiǎn)單的重復(fù)。其創(chuàng)新之基本特點(diǎn)就是適應(yīng)房地產(chǎn)市場(chǎng)體制改革以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革深化的土地供應(yīng)方式新變化。顧長(zhǎng)浩：顧長(zhǎng)浩：“土地儲(chǔ)備的功能、意義與問題”。2．統(tǒng)一土地供應(yīng)渠道，增強(qiáng)政府土地一級(jí)市場(chǎng)調(diào)控能力政府對(duì)于土地一級(jí)市場(chǎng)調(diào)控能力的減弱，在很大程度上與土地的供應(yīng)、管理方式有關(guān)。傳統(tǒng)的毛地批租和多頭供地已經(jīng)成為阻礙政府有效調(diào)控土地一級(jí)市場(chǎng)的主要因素。而實(shí)現(xiàn)“一個(gè)渠道進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水”，建立統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備供應(yīng)模式，一直是土地儲(chǔ)備制度追求的目標(biāo)。通過多年的實(shí)踐，許多城市已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地統(tǒng)一儲(chǔ)備，統(tǒng)一供用的模式，不僅使政府牢牢把握住土地出讓的主動(dòng)權(quán)，而且能夠有效地保證出讓土地及時(shí)開發(fā)，減少二級(jí)市場(chǎng)的土地閑置。3．盤活國(guó)有存量土地，積極推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革改制通過收購(gòu)國(guó)有企業(yè)土地（退二進(jìn)三），對(duì)企業(yè)原使用的劃撥或批租土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，不僅減少了企業(yè)自行聯(lián)建或轉(zhuǎn)讓土地產(chǎn)生的各類經(jīng)濟(jì)糾紛，降低了風(fēng)險(xiǎn)，而且加快了盤活土地資產(chǎn)的進(jìn)度，為企業(yè)改革改制提供了資金，加大了對(duì)企業(yè)改制和擺脫困境的支持力度。同時(shí)，通過將原企業(yè)土地納入土地儲(chǔ)備庫(kù)，徹底杜絕了國(guó)有土地流入二級(jí)隱形市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)整理開發(fā)后實(shí)施統(tǒng)一出讓，也有利于建立統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)。4．推動(dòng)城市舊區(qū)改造，協(xié)調(diào)土地開發(fā)與舊城改造的關(guān)系社會(huì)進(jìn)步發(fā)展，城市改造是永恒的主題。進(jìn)入20世紀(jì)90年代末，大多數(shù)城市在快速發(fā)展的同時(shí)，都面臨著舊區(qū)改造的難題，由于前期投入資金量大，一般房地產(chǎn)開發(fā)公司很難擔(dān)此重任。舊區(qū)改造需要政府的參與和支持，甚至發(fā)揮主導(dǎo)作用，已經(jīng)成為共識(shí)。從實(shí)踐情況看，通過建立政府土地儲(chǔ)備機(jī)制推動(dòng)舊區(qū)改造，成為一項(xiàng)新的選擇和舉措。由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主導(dǎo)和負(fù)責(zé)城市大規(guī)模的舊區(qū)改造，統(tǒng)一實(shí)施動(dòng)拆遷，解決“硬骨頭”問題，居民得到應(yīng)有的補(bǔ)償和適當(dāng)?shù)陌仓?，有利于改善城市環(huán)境和城市居民的居住環(huán)境。對(duì)于完成舊改并經(jīng)過前期整理開發(fā)的土地上市出讓，免去了開發(fā)商因毛地出讓后動(dòng)拆遷困難的后顧之憂，有利于調(diào)動(dòng)開發(fā)商的積極性。5．確保政府土地增值收益，為城市建設(shè)籌集資金建立土地儲(chǔ)備制度（機(jī)構(gòu)）是代表政府管理城市土地增值的有效方式。政府通過壟斷一級(jí)土地供給市場(chǎng)，將土地增值收歸政府，能夠?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)不斷籌集資金。城市基礎(chǔ)建設(shè)絕大部分都是由政府籌資建設(shè)。隨著城市道路、軌道交通以及公共綠地等公建配套的建設(shè)，周邊土地及房產(chǎn)的價(jià)值必然上漲。按照傳統(tǒng)的土地使用制度和出讓方式，所有建設(shè)用地的出讓均按照房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目立項(xiàng)直接出讓給開發(fā)商，甚至在城市建設(shè)之前即完成出讓，而房產(chǎn)開發(fā)商將尚處于規(guī)劃中的軌道交通、綠地等作為“賣點(diǎn)”，從中獲得了超額利潤(rùn)。實(shí)施土地儲(chǔ)備后，對(duì)即將啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周邊土地進(jìn)行控制，在整理開發(fā)后實(shí)施公開出讓，能夠確保政府有效地分享土地價(jià)值提升而產(chǎn)生的收益。即使一般區(qū)域的土地，通過收回、收購(gòu)、征地等方式，對(duì)未來需要開發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行動(dòng)拆遷、必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等前期整理開發(fā)，形成“凈地”，也有利于土地價(jià)值的顯化，推動(dòng)政府按照招標(biāo)、拍賣、掛牌方式實(shí)施土地的公開出讓，從而保證政府在土地增值中的收益。上海土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過對(duì)重點(diǎn)地區(qū)土地的儲(chǔ)備開發(fā)，已經(jīng)逐步成為重大工程項(xiàng)目的融資平臺(tái)。如上海鐵路南站建設(shè)過程中，由市土地儲(chǔ)備中心（地產(chǎn)集團(tuán)）通過將周邊土地進(jìn)行儲(chǔ)備，以出讓后的收益作為平衡南站廣場(chǎng)建設(shè)資金的方式，大大緩解了重大工程建設(shè)的資金壓力。世博土地儲(chǔ)備中心（世博土控公司）、臨港新城土地儲(chǔ)備中心的設(shè)立和運(yùn)作，也蘊(yùn)含著通過土地儲(chǔ)備的運(yùn)作來平衡重大項(xiàng)目和區(qū)域開發(fā)資金需求的決策動(dòng)因。6．規(guī)范征地、動(dòng)拆遷程序，增強(qiáng)政府利益平衡能力由于儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的政府授權(quán)/委托性質(zhì)，其土地收購(gòu)儲(chǔ)備運(yùn)作以政府財(cái)政支持為基礎(chǔ)和后盾，重在規(guī)范和調(diào)控土地供應(yīng)市場(chǎng)，而不是以市場(chǎng)贏利為目的，且土地儲(chǔ)備相對(duì)于房地產(chǎn)開發(fā)的企業(yè)運(yùn)作行為而言受短期房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)的影響相對(duì)較小，因此以儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的名義直接對(duì)地上居民、單位進(jìn)行安置補(bǔ)償，改變了長(zhǎng)期以來毛地供應(yīng)條件下由開發(fā)商具體實(shí)施地上動(dòng)拆遷安置的模式，阻斷了開發(fā)商與被征地/拆遷人之間的直接沖突，避免了開發(fā)商基于短期市場(chǎng)變化和商業(yè)利益最大化的驅(qū)動(dòng)因素而可能在動(dòng)遷安置過程中采取的補(bǔ)償不到位、不均衡甚至出現(xiàn)違法行為的現(xiàn)象，為規(guī)范征地、動(dòng)拆遷安置行為提供了條件。同時(shí)，由于儲(chǔ)備土地的地域范圍廣闊，類型涵蓋了包括公共建設(shè)用地在內(nèi)的各項(xiàng)城市建設(shè)用地，同時(shí)在很多情況下是對(duì)擬轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的成片國(guó)有農(nóng)用地、集體農(nóng)村土地進(jìn)行綜合開發(fā)，政府可以綜合不同地塊的收益損失，采取整體平衡的方式，確保相同地段等級(jí)的居民獲得同等的補(bǔ)償，避免了因以單塊土地的獨(dú)立運(yùn)作中可能由于地塊未來用途差異以及受商業(yè)利益驅(qū)動(dòng)因素差異而產(chǎn)生的補(bǔ)償款不到位或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題。此外，政府通過對(duì)未來供應(yīng)土地的預(yù)先成片儲(chǔ)備、綜合開發(fā)或?qū)壍澜煌?、城市重點(diǎn)城市建設(shè)工程周邊土地進(jìn)行預(yù)先儲(chǔ)備，確保政府在未來土地供應(yīng)中分享和獲取因城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的土地增值收益，并以此補(bǔ)償政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項(xiàng)目中的投資，或以此用于周邊居民的動(dòng)遷安置或其他社會(huì)福利建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)了城市經(jīng)營(yíng)過程中的各類不同利益群體在空間和時(shí)間上的綜合平衡。7．增強(qiáng)規(guī)劃剛性地位，保障城市規(guī)劃有效、統(tǒng)一實(shí)施科學(xué)、合理的城市規(guī)劃是城市有序開發(fā)的前提。任何項(xiàng)目建設(shè)都應(yīng)當(dāng)遵循預(yù)定的城市發(fā)展規(guī)劃。然而，從我國(guó)城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)狀看，由于城市建設(shè)資金很大程度上依賴于土地收益，且在按項(xiàng)目供地、實(shí)行毛地批租的機(jī)制下，由于沒有相應(yīng)的政府性機(jī)構(gòu)對(duì)待開發(fā)用地預(yù)先進(jìn)行前期的整理開發(fā)，政府在出讓土地進(jìn)行開發(fā)時(shí)，為了確保出讓土地收益能夠涵蓋征地及動(dòng)拆遷補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，往往會(huì)從調(diào)整規(guī)劃的角度重新考慮該地塊的開發(fā)用途、容積率等。而開發(fā)商為了確保待開發(fā)地塊中應(yīng)有的開發(fā)利潤(rùn)，也往往以承擔(dān)了開發(fā)地塊或周邊的動(dòng)拆遷補(bǔ)償及相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)為由與政府“討價(jià)還價(jià)”，爭(zhēng)取調(diào)整開發(fā)地塊的經(jīng)營(yíng)用途、提高容積率等。土地儲(chǔ)備制度的出現(xiàn)，減少了土地招商過程中為顧及企業(yè)的困難而影響規(guī)劃的實(shí)施這一弊端，減輕了政府在這方面的壓力。同時(shí)，土地儲(chǔ)備可以更好地顯化土地價(jià)值，并以此綜合平衡經(jīng)營(yíng)性用地與基礎(chǔ)設(shè)施用地、工業(yè)用地、公益性用地之間的前期開發(fā)成本，從而保證城市規(guī)劃不因土地出讓中的前期開發(fā)“商業(yè)化運(yùn)作”受到影響?？傊?，土地儲(chǔ)備制度構(gòu)建是土地供應(yīng)方式的變革和土地供應(yīng)制度的完善，是土地制度改革深化的必然趨勢(shì)，從根本上改變了傳統(tǒng)的政府、用地單位、被征地人（被拆遷人）之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系和法律關(guān)系。土地儲(chǔ)備制度的構(gòu)建使政府不僅在實(shí)質(zhì)上、而且也在法律形式上成為收回土地的行為主體，土地供應(yīng)的主體，有利于增強(qiáng)政府平衡不同社會(huì)群體間利益的能力。

二、土地儲(chǔ)備制度與現(xiàn)行房地產(chǎn)法律制度的協(xié)調(diào)土地儲(chǔ)備制度，是一個(gè)涵蓋土地取得、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、供地等一系列過程的綜合性法律制度，該制度的核心是土地，但其無論在理論構(gòu)建或是實(shí)務(wù)操作方面，都不可避免地涉及計(jì)劃立項(xiàng)、土地管理、建設(shè)、融資、動(dòng)拆遷等房地產(chǎn)法律制度的各個(gè)方面。由于土地儲(chǔ)備制度本身尚未形成一套獨(dú)立、系統(tǒng)的法律體系，它的橫空出世在業(yè)已形成的現(xiàn)行房地產(chǎn)法律制度框架下略顯突兀，并由此引發(fā)學(xué)術(shù)界在理論和實(shí)務(wù)層面的諸多爭(zhēng)論。（一）土地儲(chǔ)備與房地產(chǎn)立項(xiàng)制度的關(guān)系在我國(guó)現(xiàn)階段投資管理體制下，“立項(xiàng)”是整個(gè)房地產(chǎn)用地制度的起點(diǎn)，即任何“合法用地”必須以依法立項(xiàng)為前提。這條原則是我國(guó)目前推行和實(shí)施任何與土地有關(guān)的各項(xiàng)制度，必須遵守也無法回避的高壓線。1．土地儲(chǔ)備與現(xiàn)行用地立項(xiàng)制度的沖突在國(guó)土資源部《土地儲(chǔ)備管理辦法》出臺(tái)之前，各地均根據(jù)建立土地儲(chǔ)備制度的理念、依據(jù)、目的等對(duì)土地儲(chǔ)備的范圍進(jìn)行不同的界定。但總的來看，各地土地儲(chǔ)備的范圍不僅包括存量國(guó)有建設(shè)用地，還包括擬轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的國(guó)有農(nóng)用地和農(nóng)村集體所有土地，且?guī)в型怀龅慕?jīng)營(yíng)性目的。無論土地儲(chǔ)備的范圍如何，其核心終究是土地，即土地儲(chǔ)備是圍繞土地所展開收購(gòu)、收回、置換、儲(chǔ)備、征地、拆遷、供地等的一系列運(yùn)作，這就使得土地儲(chǔ)備本身也成為一項(xiàng)用地制度。然而，土地儲(chǔ)備這項(xiàng)用地制度的合法前提何在？其是否同樣遵循著立項(xiàng)前提這一剛性原則？這一點(diǎn)，至少在《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等上位法中是難尋依據(jù)的，這就使得土地儲(chǔ)備的用地合法性面臨挑戰(zhàn)。特別是在儲(chǔ)備農(nóng)村集體所有土地所需實(shí)施征地時(shí)，其合法性更遭質(zhì)疑。因?yàn)椋瑑?chǔ)備機(jī)構(gòu)征用土地是出于合理利用土地之目的，但收儲(chǔ)征地時(shí)尚未確定或形成具體建設(shè)項(xiàng)目，土地儲(chǔ)備僅僅是征用集體所有土地的一個(gè)理由或者目的，并非法定前提條件?？梢?，并非作為具體建設(shè)項(xiàng)目的土地儲(chǔ)備，因其無立項(xiàng)之依據(jù)，即先天缺乏收儲(chǔ)用地的合法起點(diǎn)。2．土地儲(chǔ)備立項(xiàng)制度的構(gòu)建：以前期開發(fā)建設(shè)和成片開發(fā)為突破要使土地儲(chǔ)備在法律上和邏輯上順其自然地成為合法用地的前提之一，途徑無外乎兩個(gè)方向：第一，修改現(xiàn)行投資及用地法律制度，將土地儲(chǔ)備作為用地制度的合法前提之一；第二，在現(xiàn)行法律框架下，從土地儲(chǔ)備行為法律性質(zhì)本身入手，將土地儲(chǔ)備行為朝著建設(shè)項(xiàng)目方向予以法律包裝。前者由于直接涉及《土地管理法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及相關(guān)法律法規(guī)的修改，而該些規(guī)范具有數(shù)量多、牽涉廣、內(nèi)容龐雜、法律階層高等特點(diǎn)，對(duì)其修改耗時(shí)耗力，不僅不符合立法經(jīng)濟(jì)的價(jià)值取向，而且難以滿足目前尚處發(fā)展期的土地儲(chǔ)備制度本身對(duì)于立法靈活性的要求。而后者，并沒有直接增加新的行政征收和行政拆遷的前提條件，只是將土地儲(chǔ)備本身增加為建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃立項(xiàng)的理由之一，使得土地儲(chǔ)備因可歸為建設(shè)項(xiàng)目而獲得合法用地的許可，進(jìn)而獲得征地許可和拆遷許可，這不僅避免了對(duì)現(xiàn)有房地產(chǎn)基本制度的顛覆，也有利于現(xiàn)階段土地儲(chǔ)備制度發(fā)展的過渡型需求，更為將來土地儲(chǔ)備制度完善及其與房地產(chǎn)制度（甚至《憲法》）統(tǒng)一協(xié)調(diào)立法預(yù)留空間?？v觀各地出臺(tái)的土地儲(chǔ)備制度，土地儲(chǔ)備行為一般都包括土地使用權(quán)的收回、收購(gòu)、集體土地使用權(quán)征用、前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、供地全過程。其中前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)恰恰就是儲(chǔ)備地塊作為建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的理由之一。在現(xiàn)有法律制度下，對(duì)于以完成公共基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)為目標(biāo)的土地儲(chǔ)備，可以將公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為土地儲(chǔ)備的法律前提，這樣土地儲(chǔ)備也就具有了立項(xiàng)的法律前提，進(jìn)而獲得了征地、拆遷的合法性基礎(chǔ)。從土地儲(chǔ)備過程中所含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出發(fā)，由此得出土地儲(chǔ)備可予立項(xiàng)的邏輯論證，可以從外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地管理制度中有關(guān)立項(xiàng)程序的經(jīng)驗(yàn)中得到啟示和借鑒。允許外資成片開發(fā)是我國(guó)土地使用制度的重大改革，它實(shí)現(xiàn)了土地從無償使用、禁止轉(zhuǎn)讓到有償使用最終過渡到土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的根本轉(zhuǎn)折。1990年5月19日，國(guó)務(wù)院頒布《外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地管理暫行辦法》（第56號(hào)令）（下稱《成片開發(fā)辦法》），規(guī)定成片開發(fā)是指在取得國(guó)有土地使用權(quán)后，依照規(guī)劃對(duì)土地進(jìn)行綜合性的開發(fā)建設(shè)，平整場(chǎng)地、建設(shè)供排水、供電、供熱、道路交通、通信等公用設(shè)施，形成工業(yè)用地和其他建設(shè)用地條件，然后進(jìn)行轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)；或者進(jìn)而建設(shè)通用工業(yè)廠房以及相配套的生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施等地面建筑物，并對(duì)這些地面建筑物從事轉(zhuǎn)讓或出租的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其基本法律特征是：一、由一個(gè)企業(yè)取得成片國(guó)有土地的使用權(quán)和開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)；二、按照出讓合同確定的規(guī)劃參數(shù)完成土地平整、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成可進(jìn)行具體項(xiàng)目建設(shè)的用地條件；三、完成公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，可將土地使用權(quán)分割轉(zhuǎn)讓，或者建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房出售或者出租。比較成片開發(fā)制度和土地儲(chǔ)備制度，兩者具有的一定相似性。首先，兩者均以取得土地使用權(quán)為前提，《成片開發(fā)辦法》第五條規(guī)定，“開發(fā)企業(yè)應(yīng)依法取得開發(fā)區(qū)域的國(guó)有土地使用權(quán)”，各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也辦理《國(guó)有土地使用權(quán)證（儲(chǔ)備）》；其次，兩者在取得土地使用權(quán)后，均對(duì)土地進(jìn)行場(chǎng)地平整和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成符合建設(shè)用地條件的熟地。兩者也存在一些差異：首先，行為性質(zhì)不同，成片開發(fā)模式是一種純粹的市場(chǎng)行為，開發(fā)者自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自享收益，而土地儲(chǔ)備則是一種政府行為，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)從事的開發(fā)行為是一種委托代理行為，按照完成的實(shí)務(wù)工作量取得前期開發(fā)補(bǔ)償而非未來的土地收益，這一差別也直接導(dǎo)致土地儲(chǔ)備獲得土地使用權(quán)的方式更為廣泛；其次，完成公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后的土地使用權(quán)的處分權(quán)行使主體不同，成片開發(fā)模式是由開發(fā)經(jīng)營(yíng)者自主決定土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓處分，土地儲(chǔ)備則由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給政府，再由政府行使土地使用權(quán)的出讓權(quán)；再次，取得土地使用權(quán)時(shí)所確定規(guī)劃的深度不同，成片開發(fā)模式要求事先確定未來可轉(zhuǎn)讓土地的具體用途，土地儲(chǔ)備模式則僅確定了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求，而未確定未來可出讓地塊的具體用途；最后，利益機(jī)制不同，成片開發(fā)模式是開發(fā)房地產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性行為，土地儲(chǔ)備模式則是政府通過土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施管理調(diào)控的非經(jīng)營(yíng)性行為。由此而言，土地儲(chǔ)備制度的推行，并沒有改變現(xiàn)行一級(jí)土地市場(chǎng)的土地資源分配制度，僅僅是將成片土地開發(fā)者由企業(yè)改變?yōu)檎跈?quán)的專門機(jī)構(gòu)，這就是土地儲(chǔ)備制度推行中需要解決的合法性問題。通過對(duì)成片開發(fā)土地制度的借鑒，可以在土地儲(chǔ)備制度框架下，構(gòu)建土地儲(chǔ)備立項(xiàng)環(huán)節(jié)，進(jìn)而作為土地儲(chǔ)備過程中實(shí)施動(dòng)遷、征地等諸多法律行為的合法性前提。需要指出的是，土地儲(chǔ)備立項(xiàng)制度的構(gòu)建，僅僅源于對(duì)成片土地開發(fā)立項(xiàng)制度的理論借鑒，尚未形成具有全國(guó)性、普遍性的規(guī)范依據(jù)。況且，以土地儲(chǔ)備所含前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為由確立其立項(xiàng)依據(jù)，也是權(quán)宜之計(jì)，需要尋求更高層面的、更符合土地儲(chǔ)備整體法律特征的途徑，以構(gòu)建土地儲(chǔ)備的合法用地前提。（二）土地儲(chǔ)備與規(guī)劃制度的關(guān)系根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第二十九條規(guī)定，“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”。因此，土地儲(chǔ)備計(jì)劃的制定必須要以現(xiàn)有規(guī)劃管理制度為前提。1.規(guī)劃許可是實(shí)施土地儲(chǔ)備收購(gòu)的必要前提根據(jù)《上海市土地儲(chǔ)備辦法》辦法規(guī)定，在實(shí)施具體地塊土地儲(chǔ)備前，除辦理立項(xiàng)手續(xù)外，還需辦理規(guī)劃審批，并明確要求獲得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。其必要性有二：首先，在上位法和相關(guān)制度缺失的情況下，我國(guó)目前土地儲(chǔ)備制度的設(shè)計(jì)應(yīng)以成片開發(fā)土地為藍(lán)本，并以此構(gòu)建相應(yīng)的立項(xiàng)、規(guī)劃、用地等制度，而在成片開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目審批過程中，建設(shè)用地規(guī)劃使用許可證必不可少，因此，各地在實(shí)施土地儲(chǔ)備過程中應(yīng)明確以獲得建設(shè)用地規(guī)劃許可證作為落實(shí)規(guī)劃要求的前提。其次，根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定，申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證的，應(yīng)當(dāng)向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交建設(shè)用地規(guī)劃許可證，而獲得征地許可亦有相同的前置條件。因此，就與征地、拆遷制度規(guī)范銜接而言，獲得建設(shè)用地規(guī)劃許可證應(yīng)成為實(shí)施土地儲(chǔ)備的前提。2．土地儲(chǔ)備運(yùn)作中規(guī)劃存在的問題雖然，各地出臺(tái)的土地儲(chǔ)備規(guī)范性文件對(duì)規(guī)劃許可的辦理及程序有所明確，但規(guī)劃管理在土地儲(chǔ)備運(yùn)作過程中的實(shí)際效果并不盡如人意，甚至在某種意義上有形同虛設(shè)之嫌。主要存在以下問題：一是，土地儲(chǔ)備規(guī)劃許可的內(nèi)容不夠深化?，F(xiàn)有制度下，房地產(chǎn)開發(fā)必須具備非常詳細(xì)的規(guī)劃，包括用途、容積率等等，這也正是建設(shè)用地規(guī)劃許可證的必要內(nèi)容。但土地儲(chǔ)備并非具體的項(xiàng)目開發(fā)，其規(guī)劃許可內(nèi)容不可能也不需要具體到詳細(xì)的用途和容積率等問題，如何使土地儲(chǔ)備規(guī)劃既符合一般規(guī)劃管理的要求，又滿足土地儲(chǔ)備的個(gè)性需要，現(xiàn)有制度并未深化明確。二是，實(shí)施過程不符合規(guī)范程序。由于土地儲(chǔ)備制度僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了規(guī)劃許可的要求，在實(shí)際操作中，很多情況下，管理部門僅僅依據(jù)選址意見書以及非常簡(jiǎn)單的可行性報(bào)告（作為土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，很難如具體建設(shè)項(xiàng)目一樣編制詳細(xì)全面的可行性分析），即核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。三是，規(guī)劃對(duì)土地儲(chǔ)備計(jì)劃的限制有限。在各地的土地儲(chǔ)備制度設(shè)計(jì)中，均要求以土地利用計(jì)劃、城市總體規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等作為依據(jù)，尤其強(qiáng)調(diào)的是以土地利用計(jì)劃和城市規(guī)劃等剛性指標(biāo)作為法定依據(jù)。但是土地儲(chǔ)備計(jì)劃中很大一部分系中長(zhǎng)期規(guī)劃，土地在收儲(chǔ)以后，由于市場(chǎng)供給狀況的變化，往往會(huì)修改規(guī)劃，這樣一來，規(guī)劃本身對(duì)于土地儲(chǔ)備計(jì)劃的限制作用就受到了削弱。上述問題是現(xiàn)有規(guī)劃管理制度與土地儲(chǔ)備制度協(xié)調(diào)不足所致，隨著城市房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展日趨成熟以及土地儲(chǔ)備制度的深入推進(jìn)，改革和完善就迫在眉睫。其中，構(gòu)建區(qū)域性規(guī)劃制度應(yīng)為一種可能的選擇。3．區(qū)域性規(guī)劃制度的構(gòu)建（1）區(qū)域性規(guī)劃的由來。區(qū)域性規(guī)劃系對(duì)區(qū)段征收制度下規(guī)劃?rùn)?quán)設(shè)計(jì)的借鑒。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，區(qū)段征收是典型的地權(quán)調(diào)整制度，在土地開發(fā)市場(chǎng)中，被廣泛的應(yīng)用。區(qū)段征收系指政府為興辦特定目的事業(yè)之需要，依法將某一劃定范圍內(nèi)之私有土地全部予以征收，并重新加以整理規(guī)劃開發(fā)后，除公共設(shè)施需用之土地由政府直接支配使用外，其余可建筑土地部分，由原土地所有權(quán)人領(lǐng)回抵價(jià)地或已領(lǐng)取現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)貎r(jià)者優(yōu)先買回土地，部分供作開發(fā)使用，以促進(jìn)該地區(qū)土地利用，并達(dá)到地利共享之終極目標(biāo)。從中我們不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)臺(tái)灣的區(qū)段征收與內(nèi)地因成片開發(fā)土地、或舊城改造等對(duì)在一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體所有土地先行征用，然后將該土地使用權(quán)予以出讓的操作較為相似，在此過程中，征收并非基于具體建設(shè)項(xiàng)目，而是根據(jù)業(yè)已形成的區(qū)域性規(guī)劃所實(shí)施的。本文主張基于區(qū)段征收所確立的土地儲(chǔ)備制度，不再以原先所謂具體的公益性項(xiàng)目或者經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為界限予以分別實(shí)施，而是將兩者合理的結(jié)合起來，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，根據(jù)城市區(qū)域規(guī)劃，并確定其中公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的用地比例，實(shí)施統(tǒng)一收儲(chǔ)。（2）土地儲(chǔ)備與區(qū)域性規(guī)劃的互動(dòng)作用。首先，區(qū)域性規(guī)劃的形成是土地儲(chǔ)備實(shí)施的必然要求。這是因?yàn)?，土地?chǔ)備主要存在兩種方式：一是即期需求的土地儲(chǔ)備，二是適應(yīng)遠(yuǎn)期供地安排的儲(chǔ)備。從土地儲(chǔ)備制度的根本目的和未來發(fā)展來看，為遠(yuǎn)期供地安排所作儲(chǔ)備應(yīng)是土地儲(chǔ)備的主要方面，盡管目前土地儲(chǔ)備暫時(shí)可以基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)項(xiàng)目用地作為其合法性前提，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)制度功能看，土地儲(chǔ)備不得不改變以具體建設(shè)項(xiàng)目作為合法前提的狀況，而改以區(qū)域性開發(fā)建設(shè)作為實(shí)施收儲(chǔ)的合法性前提，而該轉(zhuǎn)變也是土地儲(chǔ)備制度在《憲法》第十條要求下繼續(xù)實(shí)施征地所不得不解決的問題。從土地利用和規(guī)劃管理之間的法律制度關(guān)系看，實(shí)施以區(qū)段征收為主要特征的土地儲(chǔ)備制度，應(yīng)當(dāng)以區(qū)域性規(guī)劃業(yè)已形成作為一項(xiàng)法定前提條件。對(duì)于上述規(guī)劃與土地儲(chǔ)備之間的作用關(guān)系，建設(shè)部在《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)出讓規(guī)劃管理的通知》(建規(guī)〔2002〕270號(hào))中已指出，“各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門要充分認(rèn)識(shí)實(shí)施這些制度的重要意義，認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究土地收購(gòu)儲(chǔ)備、經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣和掛牌出讓的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)；要適應(yīng)土地供給制度改革的新情況，研究加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)土地資源配置的調(diào)控能力”。其次，土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施為區(qū)域性規(guī)劃的實(shí)施創(chuàng)造了條件。在未實(shí)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備之前，土地分散在各企事業(yè)單位，在商業(yè)利益驅(qū)使下，存量土地的私下交易比比皆是，多頭供地直接影響到城市規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府也缺乏相應(yīng)的控制手段。實(shí)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度之后，政府旨在通過壟斷供地渠道，掌握絕大多數(shù)的土地資源，并在收儲(chǔ)過程中，按照城市規(guī)劃與功能分區(qū)的要求，完成收儲(chǔ)地塊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而上市供地，使城市區(qū)域性規(guī)劃得到有效實(shí)施，提高城市建設(shè)的科學(xué)性和合理性。最后，區(qū)域性規(guī)劃制度也是解決土地儲(chǔ)備合法用地問題的有效途徑。如前文所述，土地儲(chǔ)備必須解決合法用地的前提性問題，但目前土地儲(chǔ)備制度及實(shí)務(wù)操作中多以土地儲(chǔ)備所含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為其立項(xiàng)依據(jù)，進(jìn)而成就合法用地的前提，但該設(shè)計(jì)仍然無法回避制度和實(shí)務(wù)層面的諸多悖論。對(duì)此，本文認(rèn)為，構(gòu)建科學(xué)、系統(tǒng)的區(qū)域性規(guī)劃制度，應(yīng)是有效的替代選擇。（三）土地儲(chǔ)備與征地、拆遷制度的關(guān)系1．土地儲(chǔ)備運(yùn)作中征地、拆遷的合法性前提《土地管理法》規(guī)定征地必須以建設(shè)項(xiàng)目（即立項(xiàng)）為前提，而《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中也將建設(shè)項(xiàng)目定為拆遷的前提。但是，從上述兩部規(guī)范性文件中很難找出土地儲(chǔ)備與征地許可、拆遷許可之間存在著必然而直接的聯(lián)系，這就導(dǎo)致土地儲(chǔ)備運(yùn)作過程中實(shí)施征地和拆遷的合法性受到質(zhì)疑，甚至引發(fā)行政訴訟。從上海及各地因土地儲(chǔ)備而引發(fā)的動(dòng)拆遷案件糾紛中，當(dāng)事人多援引國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，認(rèn)為實(shí)施拆遷須以具體建設(shè)項(xiàng)目為前提，而土地儲(chǔ)備并非規(guī)定的申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證的法定條件和理由。土地儲(chǔ)備與拆遷許可之間的橋梁何在？這已經(jīng)成為土地儲(chǔ)備法律制度需要首先解決的合法性前提問題。對(duì)此，建議構(gòu)建以土地儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為內(nèi)容的立項(xiàng)制度作為合法性前提，或者更進(jìn)一步構(gòu)建土地儲(chǔ)備區(qū)域性規(guī)劃制度作為合法性前提。需要指出的是，現(xiàn)階段所采用的土地儲(chǔ)備立項(xiàng)制度，系依據(jù)土地儲(chǔ)備所含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容建立起來的，因此，依據(jù)該立項(xiàng)所核發(fā)的拆遷許可、征地許可的相關(guān)批文中必須明確土地儲(chǔ)備所含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容，以加強(qiáng)法律和邏輯上的完整性。2．土地儲(chǔ)備制度的調(diào)整功能在征地與拆遷實(shí)踐中，由于把征地拆遷的行政法律關(guān)系調(diào)整為民事法律關(guān)系，把用地單位視作征地拆遷法律關(guān)系的相對(duì)方，以及對(duì)不同建設(shè)項(xiàng)目采用不同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，引發(fā)了廣泛的社會(huì)矛盾。解決上述矛盾的關(guān)鍵在于，政府通過履行公共管理職能，合理、有效地分配城市化過程中所帶來的土地增值收益，平衡用地單位、被征地人或被拆遷人、社會(huì)全體成員之間的利益關(guān)系。土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施應(yīng)是一種制度選擇，能實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)群體之間的利益調(diào)整和平衡。因?yàn)?，土地?chǔ)備使得收地主體不再形形色色，政府在實(shí)質(zhì)上、法律形式上成為收地、供地的主體，政府作為征地主體和拆遷人與被征地人、被拆遷人直接形成行政法律關(guān)系，而最終用地單位在此過程中尚未確定，直至儲(chǔ)備地塊供地上市后才與政府發(fā)生供地行政法律關(guān)系，兩項(xiàng)不同的法律關(guān)系使得政府和用地單位在征地、拆遷階段就彼此劃清界限。同時(shí)，土地儲(chǔ)備制度的出現(xiàn)，淡化了所謂根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目分類適用不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)理念。由于在收儲(chǔ)階段，該地塊未來的用地性質(zhì)尚未最終確定，因此，區(qū)分所謂公益性項(xiàng)目或者商業(yè)項(xiàng)目完全沒有必要，由此引發(fā)的不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)論也就失去意義，這就更利于征地、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其實(shí)施的統(tǒng)一化、規(guī)范化，更利于趨向公開、公平、公正的價(jià)值目標(biāo)。最為重要的是，土地儲(chǔ)備制度使土地征用、房屋拆遷成本和土地使用權(quán)出讓收益分離核算，可以減少用地單位與政府在拆遷征用成本、出讓金與土地規(guī)劃參數(shù)間不斷討價(jià)還價(jià)的現(xiàn)象，隔斷了用地單位和被征地人、被拆遷人之間的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系和法律聯(lián)系，對(duì)各群體間的利益作出調(diào)整。可以說，利益隔斷是土地儲(chǔ)備制度功能的重要表現(xiàn)形式之一，其制度本身并未改變征地、拆遷的操作程序，僅僅是改變了征地、拆遷的前提條件，但確實(shí)際影響著整個(gè)征地、拆遷的運(yùn)作機(jī)制。（四）土地儲(chǔ)備與供地制度的關(guān)系供地制度的變革，是我國(guó)土地制度變革的主要內(nèi)容之一，而土地儲(chǔ)備制度的產(chǎn)生和發(fā)展，也是我國(guó)供地制度變革的要求所在。因此，從我國(guó)土地儲(chǔ)備制度實(shí)踐以及制度化發(fā)展的過程來看，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下供地制度的改革，應(yīng)是土地儲(chǔ)備制度的主要目標(biāo)之一。1.土地儲(chǔ)備制度對(duì)供地制度的影響隨著土地使用制度改革的深入，國(guó)家全面推行土地公開出讓。土地招拍掛出讓呼喚著土地供應(yīng)方式改革。土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施，將現(xiàn)有國(guó)有土地使用權(quán)的“毛地出讓”改變?yōu)椤皟舻爻鲎尅?，有利于公正、公平、公開的土地使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)秩序的形成，符合供地制度改革的要求，對(duì)供地制度改革起到推動(dòng)作用。但同時(shí)也應(yīng)看到，由于供地制度中頑癥較多且土地儲(chǔ)備制度本身尚處發(fā)展階段，因此，仍然存在一些問題有待探討和解決。2.協(xié)調(diào)土地儲(chǔ)備與土地供應(yīng)制度需要解決的問題土地儲(chǔ)備制度的設(shè)計(jì)目標(biāo)之一，就是利于政府憑借“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的運(yùn)作模式，建立起統(tǒng)一的供地、用地制度。由于土地儲(chǔ)備制度本身尚未構(gòu)建完善，要實(shí)現(xiàn)一級(jí)市場(chǎng)壟斷，必須從制度和政策支持力度上解決好以下問題：（1）政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的合理性問題。由于征地過程中存在問題較為嚴(yán)重，政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷權(quán)被指為侵犯征地農(nóng)民利益、房屋拆遷難、房?jī)r(jià)飛漲等諸多弊端的主要原因，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地儲(chǔ)備制度的產(chǎn)生，使得政府與開發(fā)商之間正在形成一種新的利益紐帶，財(cái)富轉(zhuǎn)移的方式也發(fā)生了變化，土地儲(chǔ)備制度在利于政府實(shí)現(xiàn)壟斷一級(jí)市場(chǎng)的同時(shí)，已經(jīng)或即將淪為政府將土地“低進(jìn)高出”、實(shí)現(xiàn)利益最大化的工具?！巴恋亟饷堋?，載《財(cái)經(jīng)》雜志/總153期“土地解密”，載《財(cái)經(jīng)》雜志/總153期（2006.02.20）。（2）土地儲(chǔ)備是否是土地供應(yīng)的必然前提條件?！耙粋€(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的設(shè)計(jì)目標(biāo)，顯然將土地儲(chǔ)備作為土地供應(yīng)上市的前提條件。從實(shí)踐效果上看，由于各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)大多隸屬于國(guó)土資源管理部門或直接受其指導(dǎo)，甚至與土地供應(yīng)或交易中心、征地辦公室合署，機(jī)構(gòu)設(shè)置上的銜接也便于計(jì)劃安排上將儲(chǔ)備土地的供應(yīng)納入總體出讓計(jì)劃。許多地方幾經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地先納入儲(chǔ)備后實(shí)施公開出讓，如廣州、深圳、青島、石家莊等地，此外武漢、天津、杭州、重慶、北京等城市儲(chǔ)備土地也已經(jīng)成為全市經(jīng)營(yíng)性土地供應(yīng)的主要來源。毫無疑問，土地儲(chǔ)備制度的誕生和推行，有利于供地市場(chǎng)的統(tǒng)一調(diào)控，有利于推動(dòng)土地供應(yīng)由毛地出讓向凈地出讓模式的回歸，有利于“招、拍、掛”供地方式的實(shí)施，但作為新生事物，土地儲(chǔ)備在整個(gè)土地使用制度中的定位卻并不明確，在制度上更是缺乏界定。這為土地儲(chǔ)備的長(zhǎng)期健康發(fā)展留下了隱患。從我國(guó)土地儲(chǔ)備的實(shí)踐來看，各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備的土地大都是在完成收購(gòu)和征地補(bǔ)償以及地上房屋動(dòng)拆遷，以及少許基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，隨即將土地出讓上市了。這與國(guó)外實(shí)施的可能長(zhǎng)達(dá)幾年甚至幾十年的儲(chǔ)備期限相比，幾乎談不上什么“儲(chǔ)備”。當(dāng)然，我國(guó)土地儲(chǔ)備的這種操作手法，與我國(guó)最嚴(yán)格的土地管理制度是分不開的，在快速工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，建設(shè)用地指標(biāo)的短缺的過程中是難免的，而粗放式的用地方式更加劇了這一狀況，土地儲(chǔ)備也只能做到先拆（征）后供（用）了。但無論如何，在此種意義上，土地儲(chǔ)備實(shí)際上向“土地前期開發(fā)”傾斜了。2007年底國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》中也明確限定了納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃的土地必須在兩年內(nèi)上市出讓。顯然這種作法和規(guī)范大大削弱了土地儲(chǔ)備作為蓄水池的功能，也從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上動(dòng)搖了土地儲(chǔ)備在土地使用制度中的定位和作用。從實(shí)踐的角度來看，即使在現(xiàn)行土地儲(chǔ)備的模式下，要全面實(shí)現(xiàn)先儲(chǔ)備后出讓，同樣存在著許多現(xiàn)實(shí)的瓶頸，如：第一土地統(tǒng)一收儲(chǔ)的性質(zhì)定位問題。存在三種類型的定位：一是市場(chǎng)條件下的自由“買賣關(guān)系”，認(rèn)為收儲(chǔ)雙方是兩個(gè)平等的經(jīng)濟(jì)主體，可根據(jù)市場(chǎng)狀況自由協(xié)商確定；二是類同于我國(guó)建設(shè)用地征用制度和舊城改造拆遷管理制度下的“權(quán)利和義務(wù)關(guān)系”，認(rèn)為收儲(chǔ)是政府的行政權(quán)力，也是被收儲(chǔ)方對(duì)國(guó)家的一種義務(wù)，收儲(chǔ)過程是一種行政行為，收儲(chǔ)價(jià)格不必遵循等價(jià)有償原則；三是類同于歐美市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家土地收購(gòu)的“強(qiáng)制性的買賣關(guān)系”，即認(rèn)為土地是否收儲(chǔ)是政府的行政權(quán)力，但收儲(chǔ)價(jià)格則是以與被收儲(chǔ)方權(quán)利和利益相一致的市場(chǎng)價(jià)格來確定的。理論范疇的分歧，直接導(dǎo)致各地制度設(shè)計(jì)以及操作實(shí)施出現(xiàn)較大不一致，以致土地市場(chǎng)壟斷無法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。第二土地儲(chǔ)備的范圍問題。如果將土地儲(chǔ)備作為土地供應(yīng)的必要前期條件，那么儲(chǔ)備的范圍勢(shì)必影響和決定了土地供應(yīng)的范圍和力度。各地土地儲(chǔ)備的范圍各有差異，但經(jīng)營(yíng)性用地都是重中之重。國(guó)土資源部在起草和制定《土地儲(chǔ)備管理辦法》過程中也幾經(jīng)反復(fù)，多有爭(zhēng)議，曾經(jīng)一度將綠化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地等公共用地作為優(yōu)先儲(chǔ)備范圍。但最終由于分歧太大，《辦法》選擇了以獲取土地的方式來劃分儲(chǔ)備土地范圍。這一規(guī)范，雖然避開了分歧，但并沒有根本解決問題。畢竟對(duì)于土地儲(chǔ)備制度實(shí)施的范圍和深度，理解上的不同，政策制定的差別，也會(huì)導(dǎo)致政府無法實(shí)現(xiàn)對(duì)土地供應(yīng)市場(chǎng)的完全壟斷。第三土地儲(chǔ)備融資方式、渠道和規(guī)模問題。土地儲(chǔ)備本身資金需求量大，資金占用周期長(zhǎng)，如若要實(shí)現(xiàn)“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的設(shè)計(jì)目標(biāo)，確保土地儲(chǔ)備能夠滿足土地供應(yīng)，資金需求量之大，僅靠市場(chǎng)融資是不可能做到的，必須從制度和機(jī)制上大幅度增加政府財(cái)政支持力度，并拓展多元化的融資渠道，確保土地儲(chǔ)備資金的長(zhǎng)期可持續(xù)性。（五）土地儲(chǔ)備與融資法律制度的關(guān)系由于各地政府投入土地儲(chǔ)備運(yùn)作的公共資金不足，實(shí)踐中各類貸款資金，是最為商業(yè)化、最符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的融資模式，也是目前各地實(shí)施土地儲(chǔ)備的主要資金來源。但是，金融機(jī)構(gòu)貸款與土地儲(chǔ)備制度本身存在著許多制度和理念上的沖突，土地儲(chǔ)備融資的困擾始終存在。1．土地儲(chǔ)備貸款的政策規(guī)范瓶頸近年來，房地產(chǎn)業(yè)膨脹式發(fā)展以及房?jī)r(jià)高速上漲，有關(guān)房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控政策不斷出臺(tái)，房地產(chǎn)信貸政策也逐漸變得嚴(yán)格、審慎起來，特別是針對(duì)土地儲(chǔ)備的金融貸款政策越來越緊，融資環(huán)境不容樂觀。2003年，中國(guó)人民銀行發(fā)布了《中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸的通知》，要求嚴(yán)格控制土地儲(chǔ)備貸款的發(fā)放，對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款為抵押貸款，貸款額度不得超過所收購(gòu)?fù)恋卦u(píng)估價(jià)值的70%，貸款期限最長(zhǎng)不得超過2年。2005年1月26日財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范地方財(cái)政擔(dān)保行為的通知》（財(cái)金[2005]7號(hào)）規(guī)定，2005年1月26日后，各級(jí)地方政府和政府部門對(duì)《擔(dān)保法》規(guī)定之外的任何擔(dān)保均屬違規(guī)行為，其擔(dān)保責(zé)任無效。2006年4月25日，五部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控、整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》。銀監(jiān)會(huì)對(duì)“打捆貸款”的高調(diào)“喊?！?，讓人們看到了銀監(jiān)會(huì)對(duì)“土地儲(chǔ)備（抵押）貸款”的焦慮和不安。2006年5月24日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)召集主要商業(yè)銀行負(fù)責(zé)人召開當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)通報(bào)會(huì)議。銀監(jiān)會(huì)主席劉明康在會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)控貸款總量，“有效管控房地產(chǎn)放貸增長(zhǎng)”，“商業(yè)銀行要停止與各政府簽訂授信合作協(xié)議”。在2006年7月14日召開的銀監(jiān)會(huì)上半年經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)通報(bào)會(huì)議上，銀監(jiān)會(huì)主席劉明康向各主要商業(yè)銀行負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，應(yīng)高度關(guān)注包括土地儲(chǔ)備貸款在內(nèi)的四方面風(fēng)險(xiǎn)。劉明康指出，土地儲(chǔ)備貸款潛伏著不少風(fēng)險(xiǎn)：一是土地儲(chǔ)備貸款的承貸主體是代行地方政府某些特定職能的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，其自有資本低，負(fù)債率過高，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力弱；二是土地儲(chǔ)備貸款主要是土地使用權(quán)抵押貸款，而用以抵押的土地，實(shí)際上沒有辦理土地使用權(quán)證，抵押不具備法律效力，貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)銀行無法對(duì)抵押物進(jìn)行處理變現(xiàn)；三是土地出讓價(jià)格易受地方政府行為影響，特別是與工業(yè)用