快速發(fā)展戰(zhàn)略選擇下的合作社政府規(guī)制及其改進(jìn)

快速發(fā)展戰(zhàn)略選擇下的合作社政府規(guī)制及其改進(jìn)

一、我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的戰(zhàn)略選擇與現(xiàn)實(shí)路徑自2007年《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)民專業(yè)合作社法》)頒布實(shí)施以后，農(nóng)民專業(yè)合作社取得了長(zhǎng)足發(fā)展，我國(guó)的農(nóng)村專業(yè)合作事業(yè)進(jìn)入到了改革開放以來(lái)最活躍的創(chuàng)新與發(fā)展時(shí)期。根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社較2009年年底增長(zhǎng)了40%，全國(guó)共有農(nóng)民專業(yè)合作社36萬(wàn)家，入社農(nóng)戶2800萬(wàn)戶，約占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的10%。在合作經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好的浙江省，2010年年底農(nóng)民專業(yè)合作社已接近3萬(wàn)家，入社農(nóng)戶已占總農(nóng)戶數(shù)的20%左右。近年來(lái)，農(nóng)民專業(yè)合作社之所以取得如此的發(fā)展態(tài)勢(shì)、獲得超常規(guī)的發(fā)展，是與農(nóng)民強(qiáng)烈的主體性需求和政府的強(qiáng)力推動(dòng)分不開的，是農(nóng)民自發(fā)行動(dòng)的誘致性制度變遷與政府推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷相結(jié)合的結(jié)果。單就政府的推動(dòng)來(lái)說，政府緣何如此積極行動(dòng)？究其原因，這是因?yàn)楹献魃绱_實(shí)能夠承載黨和政府農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的相關(guān)戰(zhàn)略和政策，一方面，合作社著實(shí)能夠承擔(dān)起提高生產(chǎn)效率、提升交易效率、促進(jìn)農(nóng)民增收和推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的功能和作用；另一方面，農(nóng)民專業(yè)合作社在落實(shí)國(guó)家的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策方面，雖然由于受其規(guī)模和運(yùn)行規(guī)范性等方面的制約，比起農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)來(lái)說還有所不如，但比一般性的營(yíng)利性企業(yè)無(wú)疑更具優(yōu)勢(shì)，更能體現(xiàn)國(guó)家的政策導(dǎo)向，而且合作社是社員所有的企業(yè)，其發(fā)展意味著人數(shù)眾多的社員成為主要的受惠者，其社會(huì)效益更加突出，因而合作社會(huì)作為政府在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中積極扶持和推動(dòng)的組織形式(任梅，2011)。實(shí)質(zhì)上，從《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實(shí)施后的合作社發(fā)展戰(zhàn)略的選擇看，政府在“規(guī)范”與“發(fā)展”的權(quán)衡取舍中一直奉行的是發(fā)展至上的戰(zhàn)略，這尤其是在地方政府的合作社發(fā)展規(guī)劃與具體實(shí)踐中更多得到體現(xiàn)。雖然，中央政府在合作社的規(guī)范化方面做出了諸多努力，相繼出臺(tái)了《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》、《農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)管理制度》等，主要著眼于合作社的登記管理、示范建設(shè)、財(cái)務(wù)管理制度規(guī)范等，但從實(shí)際效果來(lái)看效果不甚理想甚至可以說是收效甚微。不得不說，合作社發(fā)展優(yōu)先、規(guī)范滯后，這是與我國(guó)目前的合作社發(fā)展的階段特征、環(huán)境背景以及大農(nóng)社會(huì)資本的內(nèi)在擴(kuò)張需求息息相關(guān)的。但從政府的視角分析，地方政府也是具有較為強(qiáng)烈的內(nèi)在發(fā)展偏向的，這主要有三個(gè)方面的原因：(1)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》在促進(jìn)合作社發(fā)展的同時(shí)也降低了合作社組建、管理與運(yùn)行的門檻，而且，由于立法的宏觀性，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》僅僅對(duì)于政府的角色和功能進(jìn)行了方向性把握，即從合作社外部給予大力支持、引導(dǎo)與服務(wù)，但并沒有更加細(xì)化政府發(fā)展合作社的具體責(zé)任，也沒有厘定相應(yīng)的政府績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，造成了部分地方政府的不作為或消極作為，給了大農(nóng)充分利用政策優(yōu)惠的騰挪空間。(2)有些地方政府希望合作社像農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)一樣起到帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，因而在扶持其增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力上多下功夫，更多地為合作社提供良好的發(fā)展動(dòng)力與市場(chǎng)環(huán)境，但服務(wù)于主體社員的政府導(dǎo)向卻不突出。(3)合作社發(fā)展的指標(biāo)更容易衡量與獲得，而規(guī)范的衡量標(biāo)準(zhǔn)卻相對(duì)復(fù)雜，合作社內(nèi)部管理信息也不易獲取、統(tǒng)計(jì)工作也很繁瑣，因此，發(fā)展指標(biāo)更容易提升政府政績(jī)的顯示度，直接影響了政府及其工作人員的行為選擇。而且，發(fā)展的偏好還為政府部門及其人員創(chuàng)造更多尋租的機(jī)會(huì)，減少工作阻力，從而對(duì)合作社的失范發(fā)展推波助瀾。在政府發(fā)展至上的內(nèi)在偏好和戰(zhàn)略選擇下，必然導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的現(xiàn)實(shí)發(fā)展路徑是重規(guī)模輕規(guī)范、重效率輕公平。正如農(nóng)業(yè)部經(jīng)管站副站長(zhǎng)趙鐵橋而言，全國(guó)40萬(wàn)余家合作社，真正規(guī)范化的合作社可能還不到5%。根據(jù)筆者調(diào)研的經(jīng)歷來(lái)看，很多合作社都是翻牌合作社、冒牌合作社，大部分合作社都是營(yíng)利性企業(yè)的翻版，無(wú)法真正發(fā)揮凝結(jié)民心、促民致富的內(nèi)在價(jià)值。當(dāng)合作社發(fā)展路徑出現(xiàn)偏離時(shí)，需要政府進(jìn)行積極的政策調(diào)適，然而此時(shí)政府往往更多地出現(xiàn)政策導(dǎo)向的偏差，例如，政府扶持項(xiàng)目的評(píng)審與驗(yàn)收大都將合作社固定資產(chǎn)、社員規(guī)模等作為重要考核指標(biāo)，而對(duì)合作社規(guī)范化建設(shè)、社員合作意識(shí)的培養(yǎng)、合作社內(nèi)部服務(wù)的增加等只有一些原則性的考衡，很少作具體規(guī)定(任梅，2011)，這不僅不會(huì)扭轉(zhuǎn)反而會(huì)強(qiáng)化合作社的發(fā)展偏向，助長(zhǎng)合作社發(fā)展的規(guī)模至上、效率至上的錯(cuò)誤傾向。誠(chéng)然，有學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)階段合作社發(fā)展的情勢(shì)下，合作社發(fā)展規(guī)模與規(guī)范、效率與公平難以兼顧，應(yīng)該規(guī)模與效率優(yōu)先。然而，政府大力扶持合作社恰恰是應(yīng)該基于其在“公平”方面的獨(dú)特功能，而規(guī)范性強(qiáng)的合作社恰是能夠充分體現(xiàn)公平性的競(jìng)爭(zhēng)弱勢(shì)的聯(lián)合，合作社的受益者是直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，這為政府維護(hù)社會(huì)公平提供了一個(gè)重要的渠道，政府不應(yīng)該將規(guī)模、效率置于凌駕在規(guī)范、公平之上的組織首選價(jià)值，沒有規(guī)模與效率，合作社發(fā)展就可能萎縮、喪失競(jìng)爭(zhēng)力甚至最后消亡，但是，沒有規(guī)范與公平，合作社就會(huì)異化，損失其本質(zhì)規(guī)定性、轉(zhuǎn)化為企業(yè)，最終合作社也會(huì)消亡。因而，偏廢任何一方都會(huì)給我國(guó)農(nóng)村專業(yè)合作事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)難以估量的災(zāi)難性影響。二、我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社政府規(guī)制的現(xiàn)實(shí)需求與供給偏離規(guī)制是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以矯正與改善市場(chǎng)失靈、實(shí)現(xiàn)某種公共政策為目的，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行規(guī)范與制約的行為，是宏觀調(diào)控中政府管理經(jīng)濟(jì)的重要手段(曹會(huì)勤等，2008)。政府對(duì)微觀主體的規(guī)制往往又被劃分為經(jīng)濟(jì)規(guī)制與社會(huì)規(guī)制兩類，其現(xiàn)實(shí)中更多的應(yīng)用在于糾正和控制自然壟斷的行為，在保留有效率壟斷的同時(shí)限制壟斷者的壟斷能力(何立勝等，2005)。因此，實(shí)踐中政府的規(guī)制行為往往更多地出現(xiàn)在對(duì)壟斷行業(yè)和壟斷企業(yè)行為的糾偏上，比如，對(duì)壟斷性企業(yè)實(shí)施市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、數(shù)量質(zhì)量規(guī)制以及資源環(huán)境規(guī)制等。然而，從政府規(guī)制的目標(biāo)與實(shí)施方式上來(lái)看，政府規(guī)制的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化，具體實(shí)施方式則為糾正市場(chǎng)失靈，消除外部效應(yīng)，培育和發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，規(guī)范市場(chǎng)主體、客體與載體，創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，優(yōu)化資源配置，提高經(jīng)濟(jì)效率，協(xié)調(diào)社會(huì)成員關(guān)系與利益，維護(hù)社會(huì)公平正義等。而合作社作為一種特殊的市場(chǎng)組織，也需要政府基于其組織特征，給予適度的規(guī)制與干預(yù)，對(duì)合作社進(jìn)行政府規(guī)制是內(nèi)置于培育與規(guī)范市場(chǎng)、維護(hù)社會(huì)公平的政府規(guī)制的要義之中的，同時(shí)，對(duì)合作社進(jìn)行政府規(guī)制還是農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展戰(zhàn)略所要求的，也是農(nóng)民專業(yè)合作社重規(guī)模輕規(guī)范、重效率輕公平的發(fā)展路徑偏離所呼喚的。從政府規(guī)制的要義與我國(guó)合作社發(fā)展的實(shí)踐上看，政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行規(guī)制是政府行為的應(yīng)然與必然，而合作社經(jīng)營(yíng)與發(fā)展中的各相關(guān)利益主體也是有較強(qiáng)的規(guī)制需求的。合作社相關(guān)利益主體主要包括普通小農(nóng)、大農(nóng)、產(chǎn)業(yè)鏈中的上下游企業(yè)以及政府等。(1)政府是實(shí)施規(guī)制的主體，是公共利益的代表者和公共政策的執(zhí)行者，政府通過規(guī)制合作社能夠降低政府與農(nóng)民之間、農(nóng)民與相關(guān)市場(chǎng)主體之間的交易費(fèi)用，提高市場(chǎng)配置資源的效率，培育適宜的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，提高農(nóng)民收入，促進(jìn)社會(huì)分配公平和社會(huì)總福利的增加，政府實(shí)施規(guī)制與政府的“牧羊人”的角色和功能定位是不謀而合的。(2)合作社是政府規(guī)制的客體，合作社中社員又可簡(jiǎn)化地劃分為小農(nóng)(普通社員)和大農(nóng)(領(lǐng)辦人、核心社員等)兩類合作社主體，從小農(nóng)的角度分析，小農(nóng)對(duì)合作社政府規(guī)制的需求應(yīng)該是最為強(qiáng)烈的，在某些地區(qū)的翻牌、冒牌合作社，小農(nóng)不僅沒有享受到合作社提供的服務(wù)，而且還可能造成小農(nóng)與合作社之間的關(guān)系緊張、對(duì)立與沖突，所應(yīng)得利益也可能被合作社侵占，沒有小農(nóng)支持、積極參與的合作社是沒有內(nèi)生動(dòng)力的，發(fā)展是不可持續(xù)的，小農(nóng)急需適當(dāng)程度的政府規(guī)制來(lái)維護(hù)經(jīng)濟(jì)權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)收入。從大農(nóng)的視角分析，大農(nóng)對(duì)合作社政府規(guī)制也是有一定的需求的，隨著農(nóng)民專業(yè)合作社的迅猛發(fā)展，合作社在很多地區(qū)呈現(xiàn)出遍地開花的發(fā)展態(tài)勢(shì)，在這諸多的合作社中只有極少部分合作社能夠獲得政府項(xiàng)目的支持以及資金、技術(shù)等公共資源的投入，政府公共資源的有限性與選點(diǎn)式投放，不僅可能會(huì)造成政府設(shè)租、合作社尋租的現(xiàn)象，而且由于公共資源“僧多粥少”，造成社會(huì)資源分配不公與公共資源配置效率低下。另外，在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的法律效應(yīng)釋放殆盡以后，合作社將逐漸呈現(xiàn)出單體規(guī)模顯著擴(kuò)大、合作社數(shù)量增加勢(shì)頭減緩的態(tài)勢(shì)，合作社單體規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)使合作社的異質(zhì)性程度更高、合作社的管理也更加復(fù)雜，合作社大農(nóng)也冀望政府能夠適時(shí)地制定相關(guān)的規(guī)制政策，使他們?cè)谔幚韽?fù)雜管理問題時(shí)也能夠有相關(guān)政策可以依循。(3)產(chǎn)業(yè)鏈中的上下游企業(yè)是合作社的重要相關(guān)利益主體，其既希望合作社能夠形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)?；?，也希望合作社能夠在財(cái)務(wù)管理、合同履約等方面更加規(guī)范，產(chǎn)業(yè)鏈中的上下游企業(yè)也需要政府對(duì)合作社運(yùn)行予以規(guī)制，為市場(chǎng)提供規(guī)范的合作社。有規(guī)制需求就必須有規(guī)制供給，否則就會(huì)產(chǎn)生政府規(guī)制缺位。Cook(1997)認(rèn)為合作社從一開始就是一個(gè)“防衛(wèi)性”應(yīng)急機(jī)制，良好的合作社發(fā)展形態(tài)依賴于內(nèi)部治理機(jī)制和外部環(huán)境的耦合與匹配，深受其賴以建立的外部組織環(huán)境和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的制約和影響。從改革開放至今的政府規(guī)制的實(shí)踐看，我國(guó)政府對(duì)合作社規(guī)制經(jīng)歷了政府規(guī)制缺失(1978-1993年)、規(guī)制滯后(1994-2003年)與規(guī)制強(qiáng)化(2004年至今)三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)劃分鮮明的歷史階段，政府立法逐步完善，政府規(guī)制體系逐步完備。但是，從目前政府規(guī)制的著力重點(diǎn)上來(lái)說，政府規(guī)制的導(dǎo)向更多地體現(xiàn)在合作社發(fā)展的外部組織環(huán)境的完善上，比如，給予農(nóng)民專業(yè)合作社法人地位，對(duì)合作社進(jìn)行稅收減免和財(cái)政扶持，為合作社提供各類信息服務(wù)，積極發(fā)展農(nóng)村金融解決合作社融資難題等，其目的就是盡快地提高合作社的生存、發(fā)展能力，提升其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，這種側(cè)重于政府宏觀調(diào)控方面的規(guī)制與政府對(duì)合作社的快速發(fā)展戰(zhàn)略的選擇是一致的。然而，在政府側(cè)重于為合作社提供更為完善的宏觀發(fā)展環(huán)境的同時(shí)，卻在一定程度上忽略了對(duì)合作社治理與運(yùn)行層面上的政府規(guī)制，而且，由于政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)轉(zhuǎn)等原因，造成我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)民專業(yè)合作社政府規(guī)制總體上低效，并形成了政府規(guī)制機(jī)構(gòu)組織要素失衡、政府規(guī)制缺位、政府規(guī)制俘虜①、政府行政規(guī)制不足等規(guī)制失范現(xiàn)象，如果政府規(guī)制失范不調(diào)整，合作社的規(guī)范發(fā)展無(wú)異于緣木求魚。第一，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)組織要素失衡。承擔(dān)規(guī)制職能的政府機(jī)構(gòu)繁多，規(guī)制政策也令出多門、相對(duì)分散，主要涉及農(nóng)業(yè)、財(cái)政、工商、稅務(wù)、科技、林業(yè)、水利、司法等部門。不僅各規(guī)制機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)困難、信息不對(duì)稱等現(xiàn)象十分突出，也容易造成各規(guī)制機(jī)構(gòu)的利益沖突與機(jī)會(huì)主義行為。比如，農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)著“指導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)”的職責(zé)，并履行相應(yīng)的指導(dǎo)、扶持、協(xié)調(diào)與服務(wù)工作，具體包括示范社建設(shè)、涉農(nóng)項(xiàng)目管理、會(huì)計(jì)工作指導(dǎo)與監(jiān)督等；財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)合作社進(jìn)行項(xiàng)目資金管理、制定合作社財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、對(duì)會(huì)計(jì)工作進(jìn)行管理與監(jiān)督等。農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和項(xiàng)目管理，有更充分的合作社經(jīng)營(yíng)信息，卻沒有相應(yīng)的資金劃撥與管理權(quán)；財(cái)政部門有資金劃撥與管理權(quán)，但合作社與相關(guān)項(xiàng)目的信息卻相對(duì)欠缺。農(nóng)業(yè)部門與財(cái)政部門規(guī)制職責(zé)有交叉、有重疊，規(guī)制政策制定的分散與部門利益的分割容易造成扯皮、推諉與刁難。類似現(xiàn)象同樣存在于其他的規(guī)制機(jī)構(gòu)之中，如何使得各規(guī)制機(jī)構(gòu)在積極承擔(dān)本部門相應(yīng)規(guī)制職責(zé)的同時(shí)能夠有序地協(xié)調(diào)與銜接是保證規(guī)制政策有效性的一個(gè)重要前提。第二，政府規(guī)制缺位嚴(yán)重。政府規(guī)制缺位是目前我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社政府規(guī)制失范的集中表現(xiàn)，主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：(1)從立法上來(lái)看，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》解決了很多實(shí)踐中的政策偏離或搖擺問題，為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中政府定位、合作社定性等做出了原則性規(guī)定。實(shí)際上，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》是更為重視推動(dòng)合作社數(shù)量快速增長(zhǎng)的，例如，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》有關(guān)于對(duì)大農(nóng)附加表決權(quán)的限定，要求大農(nóng)的附加表決權(quán)最多不能超過本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的20%，但實(shí)踐證明，對(duì)這個(gè)規(guī)定，大農(nóng)是可以采取多重形式進(jìn)行規(guī)避的，如家庭成員分開表決、合作社相互持股交叉表決等。而對(duì)合作社運(yùn)行過程中出現(xiàn)的類似的對(duì)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的曲解現(xiàn)象，政府并沒有制定出相關(guān)的配套性政策加以規(guī)制，這就給大農(nóng)提供了可供利用的政策余地。(2)從注冊(cè)登記與運(yùn)行上來(lái)看，合作社登記門檻低、實(shí)行備案制，未將有關(guān)部門的評(píng)估與審核作為登記注冊(cè)的前提條件，而工商部門對(duì)于登記事項(xiàng)的審查也往往流于形式、疏于監(jiān)管審查，致使假合作社大量出現(xiàn)，合作社只見成立不見運(yùn)行，即使運(yùn)行也極不規(guī)范。一是合作社章程往往不是大農(nóng)、小農(nóng)之間博弈協(xié)商的結(jié)果，往往是應(yīng)大農(nóng)注冊(cè)登記之需臨時(shí)擬定的，主要是大農(nóng)意志的體現(xiàn)，針對(duì)性不強(qiáng)、可操作性也差；二是合作社決策不民主，選舉與監(jiān)督流于形式，社員(代表)大會(huì)與監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，合作社的決策權(quán)主要集中在理事會(huì)而被大農(nóng)操縱的現(xiàn)象比較突出，并由此出現(xiàn)了諸如財(cái)務(wù)管理不公開、盈余分配不公正、對(duì)社員服務(wù)不到位甚至出現(xiàn)以社員為贏利對(duì)象等現(xiàn)象；三是合作社會(huì)計(jì)制度混亂，編造、偽造會(huì)計(jì)賬目、虛假抬高二次分配數(shù)額等現(xiàn)象十分普遍，無(wú)法反映合作社與外部市場(chǎng)主體真實(shí)的交易狀況，也無(wú)法給社員提供監(jiān)督佐證(任梅，2011)。(3)從政府項(xiàng)目支持上來(lái)看，國(guó)家對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政扶持多數(shù)通過農(nóng)業(yè)部門下達(dá)，由于扶持資金有限，扶優(yōu)扶強(qiáng)比建立普惠制的扶持機(jī)制或建立一個(gè)更嚴(yán)密的遴選機(jī)制，其行政成本要低很多。而且，這類合作社往往資本更加充盈、規(guī)模更大，更容易樹立典型、體現(xiàn)政績(jī)，而占絕大部分比例的相對(duì)弱小的合作社則很難得到公共資源的扶助，其資金、技術(shù)、信息等需求往往被忽略和漠視(崔寶玉等，2012)。雖然，農(nóng)業(yè)部門扶持合作社發(fā)展具有公益性目標(biāo)，但農(nóng)民專業(yè)合作社的廣泛發(fā)展對(duì)政府部門的上下游組織的營(yíng)利性目標(biāo)是有威脅的，農(nóng)業(yè)部門只是積極幫助大農(nóng)建立并包裝不規(guī)范的合作社以套取項(xiàng)目支持，并不是真正幫助合作社規(guī)范治理和發(fā)展其談判能力(仝志輝，2010)。(4)從監(jiān)管體系構(gòu)建上來(lái)看，政府需要對(duì)合作社加強(qiáng)管理指導(dǎo)，規(guī)范和監(jiān)督其經(jīng)營(yíng)運(yùn)行，提升合作社的經(jīng)營(yíng)發(fā)展能力，使其沿著正確的方向發(fā)展。為保證合作社規(guī)范運(yùn)行與發(fā)展，政府需要經(jīng)常對(duì)合作社的財(cái)務(wù)、民主管理和運(yùn)行制度等方面進(jìn)行監(jiān)管，而在實(shí)踐中，政府既沒有成立專門的合作社監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也沒有制定科學(xué)的監(jiān)管流程、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，甚至在監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管方法上也非常模糊，政府對(duì)合作社的外部監(jiān)管體系嚴(yán)重缺失。第三，政府規(guī)制俘虜。從合作社的角度看，獲得政府的支持應(yīng)該說是其最現(xiàn)實(shí)的、低成本的、可期待的資源，合作社為了獲得這些資源就必須要承擔(dān)相應(yīng)的代價(jià)，表現(xiàn)為去承載政府的某些經(jīng)濟(jì)或社會(huì)職能，同時(shí)，政府部門又會(huì)設(shè)置合作社可資爭(zhēng)取的一些項(xiàng)目并附加相應(yīng)的條件，比如合作社規(guī)模、合作社帶動(dòng)農(nóng)戶數(shù)量、合作社的社會(huì)影響力等，以此來(lái)限制或誘導(dǎo)合作社的發(fā)展，這樣，合作社發(fā)展的軌跡不可避免地帶有政府意愿強(qiáng)加的色彩。政府的限制與誘導(dǎo)會(huì)激勵(lì)一部分合作社滿足這些條件，但也存在著政府以不恰當(dāng)?shù)姆绞礁深A(yù)合作社發(fā)展的現(xiàn)象，這時(shí)，政府所提供給合作社的資源往往就成為了合作社承擔(dān)義務(wù)的對(duì)等交換條件(任大鵬等，2008)，合作社不能夠完全基于自己的意愿來(lái)進(jìn)行發(fā)展，被政府的規(guī)制政策所俘虜。第四，政府行政規(guī)制不足。行政規(guī)制是對(duì)政府機(jī)關(guān)工作人員的規(guī)制，屬于政府部門內(nèi)部監(jiān)督與管理。政府機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行已有的規(guī)制政策或提供某些服務(wù)時(shí)還存在不少具體的執(zhí)行問題，如登記注冊(cè)時(shí)違反規(guī)定為部門收費(fèi)創(chuàng)收，減免稅費(fèi)手續(xù)繁瑣、障礙重重，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金被截留或挪用等。而在政府為合作社提供如資金、項(xiàng)目等公共資源時(shí)也并不排除政府工作人員故意“設(shè)租”、吃拿卡要等現(xiàn)象，而合作社的不規(guī)范運(yùn)行恰有助于尋租行為的避險(xiǎn)，也使得公共資源從政府向大農(nóng)手中流動(dòng)更為容易(任梅，2011)，此時(shí)，政府工作人員不僅會(huì)縱容合作社的不規(guī)范管理，還有可能對(duì)那些不規(guī)范合作社的某些機(jī)會(huì)主義行為推波助瀾。三、我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社政府規(guī)制的立足考量政府的規(guī)制目標(biāo)是多元的，目標(biāo)與收益相互夾雜，在權(quán)衡取舍時(shí)就會(huì)使得規(guī)制導(dǎo)向發(fā)生偏差。在推動(dòng)合作社發(fā)展的過程中，如果政府希望合作社維護(hù)弱勢(shì)小農(nóng)的利益、提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、增加其收入，那么規(guī)范的導(dǎo)向就容易出現(xiàn)在規(guī)制政策中，反之，如果希望合作社帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展就會(huì)在增強(qiáng)其經(jīng)營(yíng)能力上多下功夫，發(fā)展導(dǎo)向就容易出現(xiàn)在規(guī)制政策中，如果政府加入更多發(fā)展目標(biāo)，在規(guī)制政策中陷入取舍困境勢(shì)必成為常態(tài)(任梅，2011)。第一，在政府設(shè)計(jì)規(guī)制目標(biāo)時(shí)要清楚合作社的組織特征，這是政府規(guī)制政策制定與實(shí)施的考量之一。合作社是兼具企業(yè)和所有者共同體屬性的雙重特征，對(duì)內(nèi)強(qiáng)調(diào)為社員提供服務(wù)、滿足社員需求，對(duì)外強(qiáng)調(diào)營(yíng)利性、提高組織運(yùn)行效率，由此對(duì)合作社產(chǎn)生的政府規(guī)制既不能完全按照企業(yè)的規(guī)制體系和方法來(lái)進(jìn)行規(guī)制，也不能完全按照非營(yíng)利性組織的規(guī)制體系和政策來(lái)進(jìn)行規(guī)制，而應(yīng)該尋求一個(gè)折中兼容的規(guī)制機(jī)制設(shè)計(jì)，一方面要保證合作社效率的實(shí)現(xiàn)與提高、提升合作社自生與發(fā)展能力，另一方面要防止給合作社組織帶來(lái)較大的異變風(fēng)險(xiǎn)，保持合作社的本質(zhì)規(guī)定性。合作社是一種企業(yè)，只有遵循市場(chǎng)規(guī)律、提高組織效率方能參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并得以生存發(fā)展，但合作社又是一種特殊的企業(yè)，只有保持自己的本質(zhì)特征才有區(qū)別于營(yíng)利性企業(yè)而存在下去的必要。第二，在進(jìn)行政府規(guī)制時(shí)如何對(duì)政府的角色與政府規(guī)制程度進(jìn)行定位，是政府規(guī)制政策制定與實(shí)施的考量之二。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對(duì)政府角色與功能的定位是非常明確的，即從外部去支持、引導(dǎo)與服務(wù)合作社，為合作社提供運(yùn)行穩(wěn)定的外部市場(chǎng)環(huán)境，優(yōu)化資源配置效率，保持合作社的本質(zhì)規(guī)定性，促進(jìn)社會(huì)公平，政府不應(yīng)該過多地從內(nèi)部去干預(yù)、介入合作社的經(jīng)營(yíng)管理，而是應(yīng)該尊重合作社的自我發(fā)展選擇，因此，政府在實(shí)施政府規(guī)制時(shí)要有度的把握，就是尋求合作社發(fā)展的獨(dú)立性與政府規(guī)制的干預(yù)性之間的平衡。不僅如此，政府規(guī)制是有高昂的行政成本的，隨著規(guī)制程度的加深，規(guī)制成本會(huì)遞增式增加，因而，考慮政府規(guī)制成本與規(guī)制收益的大小也是選擇政府規(guī)制程度的一個(gè)重要考量。第三，在進(jìn)行政府規(guī)制時(shí)政府規(guī)制的著力點(diǎn)在何處是政府規(guī)制政策制定與實(shí)施的考量之三。從現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，這個(gè)著力點(diǎn)應(yīng)該是增強(qiáng)合作社發(fā)展的規(guī)范化，雖然目前政府與學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展路徑還有爭(zhēng)論，到底是先發(fā)展再規(guī)范還是先規(guī)范后發(fā)展抑或是邊規(guī)范邊發(fā)展？但對(duì)發(fā)展路徑的爭(zhēng)論不應(yīng)該成為政府實(shí)施規(guī)制的一個(gè)障礙?，F(xiàn)實(shí)中頻頻出現(xiàn)的虛假繁榮的“泡沫”合作社、大農(nóng)對(duì)規(guī)制者的俘虜并與之形成共謀、弱勢(shì)小農(nóng)地位逐漸被邊緣化、小農(nóng)對(duì)專業(yè)合作的信心損害等現(xiàn)象，足以說明合作社的發(fā)展已經(jīng)到了跨越數(shù)量加強(qiáng)“質(zhì)量”的階段，政府規(guī)制應(yīng)著眼并側(cè)重于對(duì)合作社規(guī)范化的引導(dǎo)、測(cè)量、評(píng)價(jià)、監(jiān)督與推動(dòng)上，助力真正的規(guī)范的合作社。四、我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社政府規(guī)制的改進(jìn)思考在農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中，合作社往往被政府視為實(shí)現(xiàn)既定經(jīng)濟(jì)或社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的工具。在歐美國(guó)家，政府也借助合作社實(shí)施了一些支農(nóng)、惠農(nóng)的農(nóng)業(yè)政策，同時(shí)逐漸形成了比較成熟的、完善的合作社規(guī)制體系。但應(yīng)看到，歐美國(guó)家農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展已經(jīng)歷了一百多年的市場(chǎng)環(huán)境洗禮，合作社的自生與發(fā)展能力很強(qiáng)，內(nèi)部管理比較規(guī)范，對(duì)合作社本質(zhì)規(guī)定性的偏離幅度不大，而政府對(duì)合作社的態(tài)度也經(jīng)歷了由自由放任到扶持再到規(guī)制的轉(zhuǎn)變，目前主要以提供激勵(lì)性的發(fā)展政策為主，側(cè)重于為合作社提供優(yōu)化的市場(chǎng)環(huán)境與豐富的公共資源，并著力加強(qiáng)合作社的兼并與聯(lián)合，推動(dòng)合作社的規(guī)?；c國(guó)際化，這是與歐美國(guó)家合作社所處的發(fā)展階段以及與歐美國(guó)家政府的發(fā)展戰(zhàn)略選擇相契合的。而我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展帶有濃厚的政府強(qiáng)制推動(dòng)的色彩，往往超越了農(nóng)民對(duì)專業(yè)合作的需求，也超越了合作社的發(fā)展階段。加之政府發(fā)展至上的戰(zhàn)略選擇，使得我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展與失范發(fā)展并存的現(xiàn)實(shí)景象，如果政府對(duì)合作社發(fā)展至上的戰(zhàn)略選擇不扭轉(zhuǎn)、政府激進(jìn)的推動(dòng)合作社發(fā)展的方式不改變，無(wú)論政府規(guī)制機(jī)構(gòu)如何嚴(yán)密、規(guī)制體系如何完善、規(guī)制內(nèi)容如何豐富、規(guī)制方法如何科學(xué)，合作社的規(guī)范發(fā)展始終都是緣木求魚、合作社政府規(guī)制都將是低效的。因此，要糾正已經(jīng)產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)偏差的合作社政府規(guī)制、提升規(guī)制效果，在宏觀層面上扭轉(zhuǎn)合作社的發(fā)展戰(zhàn)略和改變政府強(qiáng)制推動(dòng)的方式將是首要前提條件。在具體的操作層面，第一，對(duì)于合作社政府規(guī)制機(jī)構(gòu)組織要素失衡、規(guī)制職能分散造成的部門之間的扯皮、推諉與規(guī)制效率低下等問題，政府要貫徹服務(wù)理念，明晰責(zé)任分工，厘清職能邊界，并制定科學(xué)的服務(wù)流程和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以借鑒北京市密云縣和上海市奉賢區(qū)對(duì)合作社的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，先行先試，成立類似于合作社服務(wù)與監(jiān)管中心和農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合會(huì)等類似的整合性組織，把相對(duì)分散的規(guī)制機(jī)構(gòu)及其職能進(jìn)行集中，使其承擔(dān)信息統(tǒng)計(jì)核實(shí)、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)、項(xiàng)目審批、資金管理、外部監(jiān)管審計(jì)等綜合職能，通過機(jī)構(gòu)與職能的整合、平臺(tái)的建設(shè)與管理提高政府的規(guī)制效率，破解不同規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)難題，減少不同規(guī)制機(jī)構(gòu)履行各自職能時(shí)的摩擦。第二，政府規(guī)制缺位是政府規(guī)制失范的集中體現(xiàn)，對(duì)此，政府應(yīng)該從農(nóng)民專業(yè)合作社立法、注冊(cè)登記、運(yùn)行管理、外部監(jiān)管審計(jì)、項(xiàng)目支持等方面對(duì)現(xiàn)有的政府規(guī)制方式進(jìn)行補(bǔ)充與完善。(1)在合作社立法上，雖然我國(guó)已經(jīng)形成了“國(guó)家法律—部委法規(guī)—地方規(guī)章、條例”三位一體的法律法規(guī)體系，但是，在法律法規(guī)的各項(xiàng)條款中，只是對(duì)政府的角色與作用做了方向性的界定，缺少合作社政府規(guī)制相關(guān)內(nèi)容的條款，更少有明確界定合作社政府規(guī)制的方式、程度與范圍，因此，急需對(duì)政府規(guī)制進(jìn)行單獨(dú)立法或在原有合作社法律法規(guī)與規(guī)章條例之中進(jìn)行補(bǔ)充，以明確政府規(guī)制的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)。(2)要加強(qiáng)對(duì)合作社的注冊(cè)登記管理，工商管理部門要對(duì)合作社呈報(bào)的資料報(bào)表、出資賬單、各類資質(zhì)證件認(rèn)真核實(shí)、查驗(yàn)，在源頭上堅(jiān)決杜絕虛假合作社，取締虛假合作社的存在空間。合作社成立后，政府對(duì)合作社的運(yùn)行管理也不能疏于指導(dǎo)，而應(yīng)定期或不定期抽檢，檢查合作社的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行、合作社的盈余分配機(jī)制和決策機(jī)制、合作社的會(huì)計(jì)制度等是否遵循合作社章程，對(duì)運(yùn)行不規(guī)范的合作社及時(shí)指導(dǎo)與糾正，對(duì)運(yùn)行規(guī)范、管理科學(xué)、經(jīng)營(yíng)績(jī)效較好的合作社進(jìn)行示范與激勵(lì)，使之成為合作社發(fā)展的樣板。(3)要變更項(xiàng)目支持的遴選機(jī)制，對(duì)于部分地區(qū)來(lái)說相對(duì)弱小的合作社與小農(nóng)的利益連結(jié)可能更為緊密、社會(huì)效益可能更好，其在發(fā)展過程遇到的瓶頸也可能更多，其資金、技術(shù)與項(xiàng)目需求更應(yīng)該被關(guān)注，因此，要變更政府一貫的“扶優(yōu)扶強(qiáng)”的項(xiàng)目遴選機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)相對(duì)弱小合作社的項(xiàng)目支持力度，提高公共資源的使用效率。(4)要加強(qiáng)對(duì)合作社的外部監(jiān)管，合作社的發(fā)展過程如果得不到有效監(jiān)管，政府諸多的市場(chǎng)扶持與規(guī)制政策可能會(huì)起到破壞市場(chǎng)秩序的反作用。對(duì)此，德國(guó)對(duì)合作社實(shí)施的強(qiáng)制監(jiān)管制度為我們提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，德國(guó)合作社的審計(jì)工作非常嚴(yán)格，重視外部審計(jì)主體的參與，審計(jì)結(jié)果處理謹(jǐn)慎且對(duì)客觀性與公正性要求較高。在成立之初合作社就必須確定接受哪個(gè)組織的監(jiān)管，合作社成立后該組織還會(huì)定期對(duì)其機(jī)構(gòu)設(shè)置、資產(chǎn)運(yùn)行、財(cái)務(wù)管理與業(yè)務(wù)活動(dòng)等進(jìn)行審計(jì)和跟蹤觀察，不合格者要停業(yè)整改。第三，政府規(guī)制俘虜是合作社政府規(guī)制失范的另一表現(xiàn)，政府既是一種潛在的資源又是一種潛在的威脅。一方面，負(fù)責(zé)規(guī)制的政府未必?fù)碛谐浞值男畔?；另一方面，政府?guī)制與政治上的利益結(jié)合，可能會(huì)導(dǎo)致政府的權(quán)力濫用?，F(xiàn)實(shí)中，政府為實(shí)現(xiàn)自己既定目標(biāo)，通過各種不同方式干預(yù)合作社發(fā)展，尤其是一些“官辦”色彩比較濃厚和政府在扶優(yōu)扶強(qiáng)遴選機(jī)制下所選擇的合作社更加凸顯