我國公立高校教師權(quán)利保障的立法現(xiàn)狀研究

我國公立高校教師權(quán)利保障的立法現(xiàn)狀研究

我國公立高校教師的法律地位公立高校教師法律地位的界定，直接決定著其與學(xué)校法律關(guān)系的定性，并最終影響其權(quán)利救濟機制的構(gòu)建。然而，通過檢索現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，卻不難發(fā)現(xiàn)我國對公立高校教師在聘任制下的法律地位的定性是模糊的，甚至是相互沖突的。目前，理論界對我國高校教師的法律定位主要存在兩種意見。一種意見認(rèn)為，我國公立高校教師的法律地位應(yīng)定位為勞動者，可以稱之為“勞動者說”；另一種意見則認(rèn)為，根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定顯示，我國公立高校教師是具有專門職業(yè)特性的公職人員，可以稱之為“公職人員說”。“勞動者說”的根據(jù)主要在于以下兩個法律規(guī)定：一是《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)第17條。有論者據(jù)此認(rèn)為，教師與學(xué)校之間是基于合同的聘任關(guān)系，具有合同關(guān)系的基本特點，因而從這一意義上講，公立高校的教師已經(jīng)滿足了《中華人民共和國勞動法》對“勞動者”這一勞動法律關(guān)系主體條件的要求；二是2008年新《中華人民共和國勞動合同法》第96條的規(guī)定。隨著聘任制度的實施，勞動法已經(jīng)將教師納入了其調(diào)整范圍，教師應(yīng)被認(rèn)定為勞動者。但“勞動者說”在學(xué)界并未獲得廣泛的認(rèn)同。首先，其以教師實行聘任制的任用方式作為證明教師應(yīng)定位為勞動者的論據(jù)是不足取的。如《中華人民共和國公務(wù)員法》第95條規(guī)定：“機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”因此，我們并不能根據(jù)聘任制這樣一種針對特殊人員的任用方式來說明被聘者的法律地位。此外，從合同的主體、目的、內(nèi)容等角度分析，公立高校教師與學(xué)校在聘任制下簽訂的合同也應(yīng)屬于行政合同，而非勞動合同。綜上，本文亦不贊成“勞動者說”，而認(rèn)同“公職人員”說。其理由主要有以下幾個方面：一是從教師職業(yè)性質(zhì)看，公立高校的教師應(yīng)認(rèn)定為公職人員。雖與義務(wù)教育不同，但公立高校執(zhí)行的教育仍具有明顯的給付行政性質(zhì)。公立高校是我國公立高等教育的執(zhí)行人，作為其教學(xué)任務(wù)承擔(dān)者的公立高校的教師應(yīng)具有類型于公務(wù)員的法律定位。二是從教師工資來源、福利待遇看，公立高校的教師也應(yīng)被認(rèn)定為公職人員。從《教師法》第25條、第29條、第30條規(guī)定可以看出，教師的工資、福利待遇或是比照國家公務(wù)員，或是根據(jù)法律授權(quán)由國務(wù)院等相關(guān)行政部門強制規(guī)定，而非由學(xué)校自主規(guī)定。三是從法律對違法教師應(yīng)承擔(dān)諸多行政責(zé)任看，公立高校教師同樣應(yīng)被認(rèn)定為公職人員。應(yīng)當(dāng)說，將公立高校教師定位為國家公職人員是符合世界各國的立法潮流的?？v觀當(dāng)今世界各國的教育立法，主要發(fā)達國家的教育立法大都確認(rèn)公立學(xué)校教師為公務(wù)員或公務(wù)雇員。而從其經(jīng)驗看，此種定位對于理順教師與公立高校之間的法律關(guān)系，建立健全教師權(quán)利保障的機制也具有積極意義。我國公立高校教師權(quán)利保障的立法現(xiàn)狀1.我國公立高校教師的法定權(quán)利從已有的法律規(guī)范看，我國教師的法定權(quán)利既有憲法規(guī)定的一切公民享有的基本權(quán)利，也有相關(guān)教育法規(guī)規(guī)定的一般職業(yè)權(quán)利，以及教育法規(guī)規(guī)定的具體權(quán)利。教師的職業(yè)權(quán)利主要體現(xiàn)在《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)第4章第32條至第34條，主要包括：享有法律規(guī)定的權(quán)利；國家保護教師的合法權(quán)益，改善教師的工作條件和生活條件，提高教師的社會地位；依法規(guī)定教師的工資報酬、福利待遇；國家實行教師資格、職務(wù)、聘任制度，通過考核、獎勵、培養(yǎng)和培訓(xùn)，提高教師素質(zhì)等。而教師的具體權(quán)利，亦為教師職業(yè)所特有的權(quán)利則主要規(guī)定在《教師法》第7條。教師主要享有以下6項具體權(quán)利：一是教育教學(xué)自主權(quán)。二是科學(xué)研究權(quán)。三是指導(dǎo)評價權(quán)。四是獲取報酬待遇權(quán)。五是民主管理權(quán)。六是培養(yǎng)進修權(quán)。上述規(guī)定主要體現(xiàn)了教師所享有的一些實體性權(quán)利，這些權(quán)利具有濃重的行業(yè)化色彩，突出了教師在社會和經(jīng)濟生活中所起的作用。除此之外，《教師法》第39條還規(guī)定了教師對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)侵犯其合法權(quán)益，或者對學(xué)校或者其他教育機構(gòu)作出的處理不服的申訴權(quán)。2.我國公立高校教師權(quán)益保障的法律體系從法律淵源考察，有《教育法》這樣的教育基本法，也有《教師法》《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)等教育特別法，以及與之配套的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和相關(guān)政策；從權(quán)利保護救濟途徑上看，涉及諸如《中華人民共和國民法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國行政法》《中華人民共和國勞動法》等法律規(guī)范，有行政法救濟、民法救濟、刑法救濟等；從權(quán)利保護范圍上看，既保護教師作為公民的人身權(quán)利、物質(zhì)權(quán)利，也保護教師的職業(yè)權(quán)利、精神權(quán)利。(1)高校教師權(quán)益保障的基本原則。我國公立高校教師的權(quán)益保障的原則首先體現(xiàn)在《教育法》第4條，“教育是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，國家保障教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展。全社會應(yīng)當(dāng)關(guān)心和支持教育事業(yè)的發(fā)展。全社會應(yīng)當(dāng)尊重教師。”這一規(guī)定同樣是《教育法》的基本原則，它提出了對全社會尊重教師的法律指引。《高等教育法》第50條亦對高校教師權(quán)益保護提出了原則性要求，“國家保護高等學(xué)校教師及其他教育工作者的合法權(quán)益，采取措施改善高等學(xué)校教師及其他教育工作者的工作條件和生活條件?！?2)高校教師的民法保護。民法保護的是公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)?！督逃ā返?1條規(guī)定，侵犯教師合法權(quán)益造成損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。根據(jù)《教育法》《教師法》《民法通則》《民事訴訟法》等規(guī)定，教師基于其職業(yè)身份可以提起以下民事訴訟：一是確認(rèn)之訴。二是給付之訴。三是變更之訴。(3)高校教師的刑法保護。侵犯教師的合法權(quán)益，情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任?！缎谭ā分型ㄟ^懲治教育設(shè)施重大安全事故罪、侵犯知識產(chǎn)權(quán)罪、聚眾擾亂社會秩序罪、尋釁滋事罪以及侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利、侵犯財產(chǎn)等刑事犯罪來保護教師的合法權(quán)益。(4)高校教師權(quán)益的行政法保護。高校教師權(quán)益的行政救濟途徑，可以按照當(dāng)事人的請求權(quán)分為以下幾種類型：一是行政申訴。高校教師權(quán)益的行政法保護程序主要體現(xiàn)在教師的申訴制度上。有關(guān)教師申訴權(quán)的規(guī)定主要體現(xiàn)于《教師法》第39條第1款、第二款之規(guī)定，此規(guī)定為一項法定申訴制度，具有行政法上的拘束力和執(zhí)行力。二是行政復(fù)議。依照《行政復(fù)議法》《教育法》《教師法》等有關(guān)法律的規(guī)定，高校教師有提出教育行政復(fù)議的權(quán)利，若其依法提出行政復(fù)議，教育行政復(fù)議機關(guān)必須審查，并作出復(fù)議決定。三是行政仲裁。1995年8月28日，國家教委發(fā)布的《關(guān)于開展加強教育執(zhí)法及監(jiān)督試點工作的意見》中明確提出要建立教育仲裁制度。目前，高校教師因辭職、辭退和履行聘任(聘用)合同發(fā)生的爭議以及依法可以提起仲裁的人才流動爭議和其他人事爭議可以適用人事爭議仲裁的有關(guān)規(guī)定，但是對于教師福利待遇、進修培訓(xùn)等并未建立相應(yīng)的仲裁制度。四是行政訴訟。2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！睋?jù)此，我國公立高校作為法律法規(guī)授權(quán)組織確立了相應(yīng)的行政主體地位，高校的部分管理行為也被納入了行政訴訟司法審查的范圍。在司法實踐中，行政訴訟已愈來愈成為高校教師維護其自身合法權(quán)益的法律救濟途徑。我國公立高校教師權(quán)利保障的立法評析及其完善我國公立高校教師權(quán)利保障立法存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是相關(guān)立法內(nèi)容模糊不清，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如關(guān)于高校教師法律定位仍缺乏明確的規(guī)定，直接影響了相關(guān)法律的適用，在司法實踐中對教師與高校之間的糾紛是否適用行政復(fù)議和行政訴訟存在極大的爭議；二是規(guī)定籠統(tǒng)，缺乏可操作性。如關(guān)于申訴制度的規(guī)定，由于法律并未對申訴程序、處理機構(gòu)作出明確規(guī)定，而不具有實際操作性；三是立法分散，缺乏系統(tǒng)性。現(xiàn)有的立法缺乏系統(tǒng)化、配套化，甚至存在法律規(guī)范之間相互沖突的情況，既讓當(dāng)事人無所適從，亦損害了法律的權(quán)威。為切實加強法律對公立高校教師權(quán)利的保障，我們亟須完善教師權(quán)益保護法律法規(guī)體系，通過立法、法律編纂、司法解釋、法規(guī)配套、廢止過時法規(guī)等各種途徑完善教師合法權(quán)益保障法律法規(guī)體系。基于現(xiàn)有法律規(guī)定和高校教師權(quán)益保障的現(xiàn)狀，我們亟須推進以下立法工作：1.明確公立高校教師的法律地位及其權(quán)益高校教師的法律地位直接影響到相關(guān)法律的使用。如在面臨教師與高校的糾紛時，是受行政法律關(guān)系的調(diào)整，還是受民事法律關(guān)系的調(diào)整；又如是否適用行政復(fù)議、行政訴訟等行政法律救濟程序。根據(jù)前面論述，高校教師作為教育給付行政的主要實施者，應(yīng)在法律地位上被定位為國家公職人員。在具體的操作途徑上，可以考慮在立法上“建立一個包含公務(wù)員在內(nèi)的更大概念。如國家公職人員或國家工作人員等，以與狹義的勞動者相區(qū)別，并將公立學(xué)校教師納入此新的概念和制度架構(gòu)。”如此，既可以“保持現(xiàn)有的公務(wù)員概念不變，又能反映公立學(xué)校教師是公職而非私職的職業(yè)特點，并據(jù)此通過專門教育立法對教師的權(quán)利、義務(wù)和管理作出相應(yīng)規(guī)范。”此外，應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)中進一步細化關(guān)于高校教師權(quán)利的規(guī)定。2.建立健全公立高校教師申訴制度在現(xiàn)有的法律救濟途徑中，申訴制度是高校教師權(quán)利救濟的主要途徑，但由于申訴程序、處理機構(gòu)等未作明確的規(guī)定，這一制度缺乏實際可操作性。當(dāng)前，應(yīng)在現(xiàn)有立法規(guī)定的基礎(chǔ)上進一步明確規(guī)定申訴處理機構(gòu)、申訴的期限、申訴的具體程序規(guī)則，以及如不服校內(nèi)申訴處理決定向教育行政部門或政府提出申訴的具體制度安排等。最終應(yīng)致力于構(gòu)建一個合理的教師申訴層級，理順申訴制度與其他救濟制度的關(guān)系。3.補充和完善教師聘任、解聘等法律程序現(xiàn)有立法對教師聘任、解聘的規(guī)定過于簡單，導(dǎo)致實踐中因聘任、解聘的不合理而引發(fā)糾紛的情況多有發(fā)生。我們應(yīng)當(dāng)遵循公正、民主、合法的原則建立完善的高校教師聘任、解聘等法律程序。在高校教師招聘程序方面：首先，應(yīng)有國家層面統(tǒng)一立法規(guī)定教師聘任的步驟、辦法，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任；其次，高校應(yīng)設(shè)立由校級領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)科帶頭人等組成的聘任委員會，明確面試、試教、考核等程序。在解聘教師程序方面：首先，應(yīng)建立一個科學(xué)合理、公正合法的教師考核辦法，對教師的解聘應(yīng)建立在這一考核結(jié)果之上；再次，對教師的解聘應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)以書面的形式通知本人，教師擁有舉行聽證的權(quán)利，而解聘的最終處理決定應(yīng)報上級教育行政部門審核批準(zhǔn)。4.引入聽證制度，落實公立高校教師的民主管理權(quán)聽證是公民參與公共決策與公共行政的一種途徑，體現(xiàn)了社會